SAMOOPODATKOWANIE MIESZKAŃCÓW, Pełna charakterystyka samoopodatkowania się mieszkańców


Pełna charakterystyka samoopodatkowania się  mieszkańców

Jest to jedna z najbardziej oryginalnych  koncepcji finansowania zadań publicznych, realizowana drogą nałożenia ciężarów finansowych o charakterze zbliżonym do podatków, w drodze referendum, przez samych mieszkańców. Samą koncepcję można by uznać żartobliwie za prapodatek, chociaż jak żadna inna oddaje ona ducha samorządności.

Kwestie samoopodatkowania mieszkańców reguluje przede wszystkim ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - Dz. U. z  2000 r. Nr  88 poz. 985. Obok tego aktu prawnego samoopodatkowanie, jako źródło dochodów samorządowych, wymieniane jest w art. 54, ust. 2, pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U.  z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 (t.j.).  Pewnego rodzaju ciekawostką jest brak bezpośredniej wzmianki o samoopodatkowaniu, w podstawowym dla dochodów samorządowych akcie prawnym, ustawie z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1998-2003 - Dz. U. z 1998 r. Nr 150 poz. 983 z późn. zm. Poczynając od 1999 r. samoopodatkowanie włączono pod art. 4 ust. 10 jako  "inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów".

Zanim przejedziemy do charakterystyki samoopodatkowania - jedna uwaga o samej nazwie - która wskazuje na akt dobrowolnego zrzeczenia się pewnej kwoty na rzecz społeczności lokalnej. Taki sposób nazywania danin był szeroko rozpowszechniony w polskim systemie podatkowym w  XVII w. Charakterystyczne wówczas było unikanie w nazewnictwie terminów podatkowych a zastępowanie ich nazwami wskazującymi na dobrowolność danin np. subsidium charitativum czy też  „ofiara wieczysta”  [B. Brzeziński: Prawo podatkowe. Zarys wykładu. Toruń: Dom Organizatora 1995 r. s. 12.]

Samoopodatkowanie „to taka sytuacja, w której pewna grupa podmiotów, nie będąca uprawniona do tworzenia obowiązków podatkowych, podejmuje decyzję o dobrowolnym obciążeniu się pewnymi wpłatami pieniężnymi na rzecz budżetu państwa lub innego funduszu celowego”. W definicji tej, autorstwa prof. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego [C. Kosikowski i E. Ruśkowski: Finanse i prawo finansowe. Wyd. 3 z aneksem, Warszawa: KiK 1995 r., s. 140.] na uwagę zasługują pewne kwestie konstytuujące  zarówno referendum gminne jak i somoopodatkowanie się mieszkańców jako legalny akt prawa publicznego.

1) Czy mieszkańców gminy podejmujących rozstrzygnięcia w trybie referendum należy uznać za organ gminy? W oparciu o art. 170 Konstytucji art. 11 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje rozstrzygnięcia wszelkich spraw przez mieszkańców albo w drodze bezpośredniej - w drodze głosowania (wybory, referendum) albo w drodze pośredniej - za pośrednictwem organów gminy. Referendum jest możliwe jednak tylko w sprawach przewidzianych w ustawie (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza z kompetencji stanowiących i kontrolnych rady gminy i przekazuje do rozstrzygnięcia mieszkańcom, sprawy rozstrzygane w trybie referendum gminnego).

2) Czy samoopodatkowanie może być przedmiotem referendum gminnego? Odpowiedź na pytanie zawiera ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.  Art. 7 ustawy stanowi, ze przedmiotem referendum gminnego (dodajmy, że tylko gminnego) może być samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

3) Co należy rozumieć przez samoopodatkowanie? Czy jest to czynność prawna rodząca takie same konsekwencje jak nałożenie podatku przez jednostkę samorządową?

Odpowiadając na pierwszą część pytania trzeba zauważyć, że rozważanie tej kwestii tak z ekonomicznego jak i czysto prawnego punktu widzenia, prowadzi do oczywistych wniosków, które niczego nie wnoszą do dyskusji o charakterze tej "daniny" (samoopodatkowanie nie wyczerpuje wszelkich znamion podatku zdefiniowanych w art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa).

Z całą pewnością samoopodatkowanie należy do bardzo szerokiej kategorii obciążeń publicznych nakładanych normami prawa publicznego. Kategoria ta zawiera m. in. świadczenia pieniężne jak i świadczenia naturalne oraz obowiązek zaniechania i tolerowania określonego zachowania. W kategorii tej mieszczą się tzw. daniny publiczne, definiowane w doktrynie jako obowiązek świadczenia pieniężnego, nałożony jednostronnie w sposób władczy przez wspólnotę publicznoprawną. Elementy władczego nałożenia obowiązku świadczenia pieniężnego przez wspólnotę publicznoprawną, wykluczają możliwość stosowania pojęcia danina publiczna wobec świadczeń niepieniężnych i świadczeń dobrowolnych.

Tu dokonajmy zastrzeżenia, że kwestie samoopodatkowania należy odróżnić od sytuacji dokonywania przez ludność dobrowolnych świadczeń na rzecz określonych zadań inwestycyjnych gminy, pomimo dopuszczalnej pieniężnej formy takiej partycypacji.

Kategorię danin publicznych tworzą różne instrumenty finansowe o pewnych konstytutywnych cechach wspólnych. Będą nimi - pieniężny charakter danin, jednostronność (władcze nakładanie daniny), uprawnienie do nakładania daniny przez wspólnotę publicznoprawną, ogólność, bezzwrotność. Pośród cech różnicujących podatki od innych danin wymienia się: fiskalny cel nakładania podatków (cel nakładania) oraz nieodpłatność (brak świadczenia wzajemnego np. opłaty, dopłaty, składki).

Kategoria obciążeń powszechnych obejmujących daniny służące finansowaniu ogólnych zadań państwa nazywa się podatkami, odróżniając je od danin służących finansowaniu potrzeb szczególnych. Grupa  nie służy ogólnemu finansowaniu państwa i nie obciąża ogółu zdolnych do świadczenia. Co do zasady, daniny o charakterze szczególnym, nie powinny służyć finansowaniu ogólnych potrzeb wspólnoty publicznej. Warunkiem ich wprowadzenia jest istnienie specyficznej relacji między grupą podmiotów zobowiązanych a celem daniny szczególnej. Istnienie grupy zobowiązanej do świadczenia ma związek z możliwością jednoznacznego wydzielenia i odróżnienia danej grupy z ogółu społeczeństwa. Wpływy z daniny muszą być wykorzystywane w przeważającym stopniu w interesie obciążonej grupy, w sposób dla niej użyteczny (ma to istotne znaczenie w przypadku danin szczególnych o celu finansowym). Danina szczególna winna obowiązywać tylko przez pewien czas, do momentu realizacji celu, którego realizacja związana jest z nałożeniem zobowiązania. W grupie danin szczególnych można wyodrębnić daniny szczególne o celu finansowym oraz daniny szczególne pozbawione celu finansowego.

Część autorów odmawia samoopodatkowaniu prawa do nazwy podatek, akcentując brak woli państwa (organu uprawnionego do stanowienia podatków) przy tworzeniu tego obciążenia oraz niewystępowanie przymusu ze strony tegoż państwa przy egzekwowaniu podatku. Podnosi się również, fakt, że powyższa danina narusza przypisywaną podatkom charakterystyczną cechę związaną z jednostronnością ustalania obciążenia podatkowego. Jednostronność ta polega na braku wpływu podatnika na wysokość i rodzaj nakładanych na niego obciążeń, co w przypadku samoopodatkowania się mieszkańców jest dyskusyjne, biorąc pod uwagę fakt, że właśnie w referendum osoby zamieszkałe na terenie gminy określają wysokość tej daniny [wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r. (S.A./Wr 841/93)].

Pomijając pewne kontrowersje związane z orzecznictwem NSA (o czym poniżej) należy zauważyć, że samoopodatkowanie znakomicie wpisuje się w tak scharakteryzowaną grupę danin szczególnych. Niestety, kategoria ta nie jest wykorzystywana i szerzej znana na gruncie polskiego prawa podatkowego, chociaż znakomicie uprościłaby wszelkie nieścisłości związane klasyfikacją specyficznych instrumentów finansowych, takich jak samoopodatkowanie.

Wracając do pytania, czy samoopodatkowanie można traktować na równi z nałożeniem podatku przez wspólnotę samorządową,  można przytoczyć wyrok NSA z 21 października 1993 r., [wyrok SA/Wr 1171 /93, "Orzecznictwo NSA" 1994, Nr 4, poz. 152].  Zdaniem NSA obowiązek świadczeń ludności wprowadzony w drodze samoopodatkowania na podstawie referendum gminnego ma charakter obowiązku podatkowego i wszelkie sprawy z wykonaniem tych świadczeń, a także z odraczaniem, zwalnianiem, umarzaniem i zaniechaniem poboru mogą być rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1998 r. - Ordynacja podatkowa. Niestety orzecznictwo w tej materii nie jest jednolite, wydawane są sprzeczne wyroki, o czym świadczą późniejsze uchwały NSA.

Do najgłośniejszych niewątpliwie należały rozstrzygnięcia dokonywane przez NSA w uchwałach z 22 stycznia 1996 r. [VI SA 25/95, ONSA 1996, Nr 2, poz. 57] jak i z 13 października 1997 r. Pierwsza sprawa dotyczyła samoopodatkowania na pokrycie koszów wywozu odpadów - NSA orzekł, że finansowanie koszów wywozu odpadów nie jest podatkiem. Gminie zaś przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy - przepisów gminnych, ale tylko "na podstawie upoważnień ustawowych". Jeszcze dalej poszedł NSA z uchwale z 13 października 1997 r. w której stwierdził, że gmina nie dysponuje jakąkolwiek poza ustawową możliwością stanowienia podatków, w tym w drodze samoopodatkowania się mieszkańców. Zdaniem autora i nie tylko teza ta jest jednak z gruntu fałszywa, stoi bowiem w sprzeczności z zapisami ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy o referendum lokalnym.

0x01 graphic

Podmiot samoopodatkowania są wszelkie podmioty zamieszkałe, lub mające swoją siedzibę na terenie gminy. Ze względu na terytorialnie ograniczony zasięg samoopodatkowania, kontrowersje budzi kwestia obciążania daniną osób, które nie zamieszkiwały na terenie gminy w okresie, gdy referendum było przeprowadzane.

W opinii części autorów "opodatkowanie" innych podmiotów niż osoby fizyczne jest nadinterpretacją normy zawartej w art. 12 ustawy o samorządzie gminnym.

Stawki podatkowe są najczęściej stawkami kwotowymi, przy czym określa się stawkę minimalną wpłaty, pozostawiając woli mieszkańców wyższe kwoty świadczeń.

Np. w projekcie samoopodatkowania mieszkańców gminy Kowalewo Pomorskie, w związku z koniecznością wyposażenia dwóch ośrodków zdrowia w niezbędny sprzęt medyczny, przewidziano obciążenia kwotą 1 zł miesięcznie każdego dorosłego mieszkańca gminy przez okres 3 lat. 

Pozostałe elementy techniki podatkowej -stawki, przedmiot opodatkowania, podstawa opodatkowania, zwolnienia, ulgi -  określane są w uchwałach rad gminnych w sprawie referendum gminnego i mogą być tym samym mocno zróżnicowane w skali kraju.

0x01 graphic

Referendum lokalne:

W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na konkretne cele publiczne rozstrzyga wyłącznie referendum lokalne. Referendum takie może być przeprowadzone:

0x01 graphic

Samoopodatkowanie mieszkańców jako dochód gmin w Polsce:

0x08 graphic
Wyjątkowość samoopodatkowania mieszkańców w systemie dochodów j.s.t. można traktować dosłownie, ponieważ przypadki zrealizowania pomysłu przeprowadzenia referendum w tej sprawie są odosobnione w ciągu dziesięciolecia funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce.

Jako przykład referendów w sprawie samoopodatkowania można podać m.in.:

SAMOOPODATKOWANIE MIESZKAŃCÓW

1


Wyszukiwarka