Referat ma na celu:
dokonanie skrótowego przeglądu ustaleń dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD) w ostatnich decyzjach Parlamentu Europejskiego oraz dokumentach Komisji Europejskiej a zwłaszcza w opublikowanej we wrześniu 2001 roku Białej Księdze "Polityka transportowa do 2010 r- czas na decyzje",
porównanie powyższych programów działań na rzecz BRD na poziomie Unii Europejskiej (UE) z ukierunkowaniem ostatnich programów polskich,
sformułowanie wniosków jakie wynikają z polityki UE dotyczącej BRD dla Polski.
W referacie nie zajmowano się porównywaniem krajowej polityki w zakresie BRD z polityką poszczególnych krajów UE. Zgodnie z przyjętą w Unii zasadą subsydiarności, kraje i samorządy mają prawo do prowadzenia własnej polityki
2 BRD w polityce Unii Europejskiej
2.1 Zaangażowanie UE i jej organów w zagadnienia BRD
Pierwsze próby angażowania się Unii Europejskiej w zagadnienia BRD pojawiły się w połowie lat osiemdziesiątych, ale rzeczywiste przyśpieszenie działań nastąpiło dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Impuls tym działaniom nadało podpisanie w 1992 roku Traktatu o Unii Europejskiej (tzw. Traktatu z Mastricht). W Traktacie tym w art. 71 (dawny 75) w związku z realizacją wspólnej polityki transportowej upoważniono Komisję Europejską do wprowadzania środków poprawiających bezpieczeństwo transportu. Upoważnienie to jednak zostało ograniczone zasadą subsydiarności, zgodnie z którą na szczeblu Unii Europejskiej powinny być podejmowane tylko takie działania, które zapewniają większą skuteczność i efektywność niż działania podejmowane samodzielnie przez rządy państw członkowskich.
Lata dziewięćdziesiąte to okres kształtowania się strategii działania Unii w dziedzinie BRD. To właśnie w tym okresie pojawiły się pierwsze próby skoordynowania działań prewencyjnych w ramach dwóch programów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego:
"Program działania w bezpieczeństwie ruchu drogowego w latach 1993 - 1997" ,
"Promocja bezpieczeństwa ruchu drogowego w Unii Europejskiej: program na lata 1997 - 2001" .
W drugim programie po raz pierwszy określono liczbowy cel działania Unii dla poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Założono, że celem działań Unii powinno być obniżenie do 2010 roku liczby ofiar śmiertelnych o 40 %. Jako punkt odniesienia przyjęto 1995 rok (45 tys. zabitych), co w praktyce oznaczało, że w 2000 roku liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych nie powinna przekroczyć 38 tysięcy, w 2005 roku - 32 tysięcy, a w 2010 - 27 tysięcy. Ponadto przyjęto zasadę, że działania prewencyjne powinny uwzględniać analizy zysków i strat i być podejmowane tylko w tych obszarach, gdzie są one efektywne, tzn. wówczas, gdy koszty wdrożenia rozwiązania są niższe niż 1 mln EURO za każde uratowane życie ludzkie. Po raz pierwszy też Komisja Europejska odeszła od tradycyjnego podziału działań prewencyjnych na przedsięwzięcia związane z człowiekiem, pojazdem oraz z infrastrukturą i przyjęła, że ofiary wypadków drogowych są efektem złego funkcjonowania całego systemu transportowego obejmującego decyzje i działania ludzi, zmienność infrastruktury i różne rozdaje pojazdów. Wyrażono przekonanie, że redukcja liczby ofiar związana będzie z taką modyfikację systemu, aby błędy pojawiały się rzadziej i mogły być kompensowane przez system, a w przypadku zaistnienia wypadku - z tworzeniem takiego środowiska, które ograniczałoby ich konsekwencje.
Oba programy niewątpliwie przyczyniły się do upowszechnienia wiedzy na temat zagrożeń występujących w ruchu drogowym, promocji wielu nowych rozwiązań prewencyjnych, a także skutecznych sposobów działania, ale nie doprowadziły do osiągnięcia ustalonych celów. W 2000 roku na drogach krajów Unii Europejskiej zginęło ponad 41 tys. osób, czyli o 8 % więcej niż zakładano. Nadal też występują duże różnice między poszczególnymi krajami członkowskimi, co wskazuje na to, że silnie promowana wymiana najlepszych doświadczeń między krajami nie do końca się powiodła się. Potrzebą chwili stało się więc przygotowanie skuteczniejszych strategii działania w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Obecna polityka Unii w zakresie BRD jest efektem długotrwałego procesu wymiany doświadczeń i uzgadniania stanowisk między Radą Unii Europejskiej, Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską. Prace nad nowym programem działania rozpoczęły się bezpośrednio po opublikowaniu przez Komisję Europejską Drugiego Programu Poprawy Bezpieczeństwa w 1998 roku. Początkowo dyskusja koncentrowała się na zaletach i brakach przedstawionej propozycji, ale szybko przerodziła się w debatę na możliwymi kierunkami zmian samego programu w taki sposób, aby możliwe było osiągnięcie przyjętych celów liczbowych. Do najważniejszych dokumentów z tego obszaru należą:
Opinia Rady Unii Europejskiej na temat propozycji Komisji Europejskiej "Promocja bezpieczeństwa ruchu drogowego w UE - program na lata 1997-2001" (1998r.),
Rezolucja Parlamentu Europejskiego na temat propozycji Komisji Europejskiej "Promocja bezpieczeństwa ruchu drogowego w UE - program na lata 1997-2001" (1998r.),
Propozycja Komisji Europejskiej "Priorytety bezpieczeństwa ruchu drogowego w UE - raport sumujący postępy w pracach i klasyfikujący działania" (2000r.),
Rezolucja Rady Unii Europejskiej na temat poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego (czerwiec 2000r.),
Rezolucja Parlamentu Europejskiego na temat propozycji Komisji Europejskiej "Priorytety bezpieczeństwa ruchu drogowego w UE - raport sumujący postępy w pracach i klasyfikujący działania" (styczeń 2001r.),
Projekt Trzeciego Programu Działania w Bezpieczeństwie Ruchu Drogowego na lata 2002-2010: "Partnerstwo dla bezpieczeństwa" (maj 2001r.),
"Wspólna Polityka Transportowa do roku 2010: Czas na decyzje"(Biała Księga) (wrzesień 2001r.).
Próba podsumowania całego dorobku UE w krótkim referacie jest bardzo trudna, większość wspomnianych dokumentów zawiera bowiem wiele różnorodnych propozycji zmian czy kierunków działań dotyczących BRD. Łączy te dokumenty podobna analiza sytuacji w dziedzinie BRD w krajach Unii Europejskiej oraz wspólna filozofia działania. Różnice natomiast występują przy precyzowaniu konkretnych kierunków działań prewencyjnych. Ostatnio pojawiły się także pierwsze sformułowania dotyczące krajów kandydujących.
2.2 Ocena stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego w krajach Unii Europejskiej i kierunki działań
W ostatnich 2-3 latach co roku na drogach 15 krajów Unii Europejskiej ginie ponad 41tysięcy osób, a ponad 1, 7 mln doznaje obrażeń (3, 5 mln - razem z nie zarejestrowanymi). Szacuje się, że w ciągu swojego życia co trzeci obywatel Unii będzie musiał skorzystać ze pomocy szpitalnej w związku z wypadkiem drogowym, a co 80 zakończy swoje życie o 40 lat za wcześnie.
W ciągu ostatnich 10 lat w krajach Unii rejestrowano co prawda spadek poważnych i śmiertelnych wypadków drogowych, ale w ostatnich latach tendencje te nie są już tak widoczne jak kilka lat wcześnie, a niektórzy eksperci wręcz spodziewają się, że w związku z prognozowanym wzrostem ruchu na drogach, może też dojść w najbliższych latach do wzrostu liczby wypadków
Roczne koszty wypadków drogowych szacowane są na poziomie 100 miliardów Euro, a całkowite koszty społeczno-ekonomiczne - 160 miliardów Euro rocznie - co odpowiada mniej więcej 2 % unijnego PKB. Zdaniem ekspertów jest to trudna do wytłumaczenia rozrzutność, zwłaszcza że istnieją społecznie akceptowane środki rozwiązania tego problemu.
Podstawowe problemy występujące w Unii Europejskiej, to:
(i) Różny poziom zagrożenia w poszczególnych krajach. Chodzi zarówno o wskaźniki liczby wypadków i ofiar na jednostkę przebiegu pojazdów jak i ciężkość wypadków. Aktualnie w Portugalii wskaźniki liczby zabitych są 4,5- krotnie wyższe niż w Szwecji, a we Francji 2,5-krotnie wyższe niż w W. Brytanii. Uzasadnieniem dla angażowania się instytucji UE w redukcje zróżnicowań jest fakt, że wielu mieszkańców Unii podczas służbowych lub turystycznych podróży zagranicznych naraża się na wyższe ryzyko śmierci niż gdy są u siebie w domu.
(ii) Różny poziom zagrożenia w poszczególnych rodzajach transportu. Blisko 90 % wszystkich wypadków w transporcie ma miejsce na drogach. Innymi słowy - jeżeli ktoś zdecyduje się podróżować po krajach Unii samochodem zamiast samolotem, to jego szanse uczestnictwa w wypadku zwiększają się 10-krotnie, jeżeli zamiast kolei wybierze samochód - to nawet 20-krotnie. Te relacje są jeszcze gorsze, gdy ktoś porusza się pieszo, na rowerze czy motocyklu. Jest zastanawiające, dlaczego przez tyle lat akceptuje się tak wysoką liczbę ofiar w transporcie drogowym, skora znacznie niższa liczba ofiar w transporcie morskim, lotniczym czy kolejowym byłaby niemożliwa do zaakceptowania. Na marginesie warto w tym miejscu dodać, że transport lotniczy i morski doczekały się już międzynarodowych przepisów regulujących problemy bezpieczeństwa.
(iii) Różny poziom zagrożenia różnych grup użytkowników dróg. Na drogach Unii Europejskiej w wypadkach drogowych najczęściej giną użytkownicy samochodów (57 %), ale ryzyko śmierci szczególnie wysokie jest w grupie niechronionych użytkowników dróg. W niektórych krajach jest ono 8-9 krotnie wyższa niż dla użytkowników pojazdów.
Podstawowym celem działania Unii w najbliższych latach będzie dążenie do zmniejszenia tych różnic, co w praktyce oznacza większą niż do tej pory koncentrację wysiłków na działaniach z zakresu BRD. Osiągnięcie tego celu ma ułatwić opracowanie unijnego programu poprawy BRD na lata 2002 - 2010 (tzw. Trzeci Program Działania). W programie tym zawarte zostaną propozycje rozwiązań dotyczące trzech głównych kierunków działania, a mianowicie:
(i) ograniczenia liczby wypadków drogowych,
(ii) ograniczenia ciężkości obrażeń,
(iii) opieki nad ofiarami wypadków drogowych. Program zawierać będzie propozycje działań, które realizować będzie
Unia Europejska jako całość, ale także działania, które pomogą poszczególnym krajom w ich działaniach prewencyjnych
Na liście priorytetowych problemów do rozwiązania, wspólnych dla wszystkich krajów członkowskich, znajdują się:
(i) Nadmierna i niedostosowana do warunków ruchu drogowego prędkość. Prędkość występuje jako istotny czynnik w co trzecim wypadku śmiertelnym i ma decydujący wpływ na ciężkość obrażeń. Problemem jest lekceważenie ograniczeń prędkości przez kierowców. Badania prowadzone w różnych krajach Unii wykazały, że blisko 2/3 kierowców przekracza dozwolone prędkości na drogach w miastach, a połowa na jednojezdniowych drogach poza obszarem zabudowanym.
(ii) Alkohol i inne substancje obniżające sprawność kierowcy. Mimo wyraźnego postępu w ostatnich 15 latach, nadal wiele wypadków drogowych związanych jest z jazdą po wypiciu alkoholu. Rośnie też świadomość zagrożeń związanych z jazdą pod zażyciu narkotyków i leków oraz w stanie zmęczenia. Mimo iż liczba kierowców prowadzących pojazdy pod wpływem alkoholu jest w Unii relatywnie niewielka, to jednak są oni odpowiedzialni za ok. 10 tysięcy (25 %) ofiar śmiertelnych każdego roku.
(iii) Młodzi i niedoświadczeni kierowcy. Wypadki drogowe są główną przyczyną zgonów młodych ludzi. Ryzyko zgonu w wypadku drogowym jest w tej grupie o 50 - 90 % wyższe niż w całej populacji. Młodość i brak doświadczenia w prowadzeniu pojazdu to dwie istotne determinanty zagrożenia. Większość młodych ludzi w wieku 15 - 24 lat, którzy zginęli na drogach Unii (ponad 10 tys. w 1998 roku) zmarło w pierwszym roku po otrzymaniu prawa jazdy. Młodzi i niedoświadczeni kierowcy charakteryzują się także wyższym ryzykiem po wypiciu alkoholu.
(iv) Zagrożenie wypadkami pieszych, rowerzystów, prowadzących mopedy i motocyklistów. Co roku na drogach Unii ginie ponad 8400 pieszych i rowerzystów, a ponad 170 tys. zostaje poważnie rannych. Większość z nich uderzona zostaje przodem samochodu w obszarach zabudowanych i strefach zamieszkania, większość z nich to dzieci i starsi ludzie. W krajach Unii piesi, którzy zwykle stanowią większość niechronionych użytkowników narażeni są na 9-krotnie, a rowerzyści - na 8-krotnie wyższe zagrożenie niż użytkownicy samochodu (zagrożenie wyrażone jest w liczbie ofiar śmiertelnych na 100 mln osobokilometrów). Ryzyko śmierci dla motocyklistów jest 20-krotnie wyższe niż dla użytkowników samochodów. W ostatnich latach w niektórych krajach członkowskich zanotowano wzrost wypadków z udziałem pieszych.
(v) Niedostateczna widoczność pojazdów i użytkowników dróg. Do wielu wypadków dochodzi po prostu dlatego, że użytkownicy nie widzą się wzajemnie. Szczególnym problemem są starsi piesi, którzy nie widzą pojazdów w obszarach zamieszkania, użytkownicy samochodów, którzy nie zauważają prowadzących motocykle, czy użytkownicy samochodów mających trudności ze zlokalizowaniem pieszych na nieoświetlonych zamiejskich drogach.
(vi) Niedostateczne stosowanie środków ochronnych (pasy, hełmy). Stosowanie pasów bezpieczeństwa w pojazdach redukuje możliwość zgonu i ciężkich obrażeń o połowę. Gdyby we wszystkich krajach udało się doprowadzić do poziomu stosowania pasów jak w najlepszych krajach na świecie, co roku udało by się uratować życie ok. 7 tys. ludzi. 80% motocyklistów i prowadzących mopedy ginie z powodu ciężkich obrażeń głowy. Hełmy redukują możliwość śmiertelnych obrażeń głowy o 50 %.
(vii) Dostosowanie infrastruktury drogowej i pojazdów pod kątem ochrony ludzi podczas wypadków drogowych (tzw. "wybaczające pojazdy i infrastruktura"). Analizy wypadków wykazała, że gdyby przy budowie samochodów uwzględniono najlepsze w danej klasie rozwiązania zwiększające ochronę podczas wypadku, wówczas można by uniknąć 50% ofiar śmiertelnych i kalectw. Zaprojektowanie drogi oraz projekt i położenie wyposażenia ulic odgrywa również kluczową rolę w redukcji obrażeń w przypadku wypadku drogowego.
(viii) Koncentracja wypadków na skrzyżowaniach, niektórych odcinkach/punktach dróg i w obszarach zamieszkanie. Inżynierowie drogowi mogą przyczynić się do znacznego zredukowania częstości wypadków wpływać zarówno na zachowania użytkowników jak i na błędy w projektach dróg, które przyczyniają się do wypadków drogowych.
Działania na poziomie UE w celu rozwiązywania tych problemów przyjmują różna formę. Poza regulacjami prawnymi (dyrektywy itp.), których zakres jest ograniczony zasadą subsydiarności, prowadzona jest działalność wspierająca poszukiwanie najlepszych rozwiązań i ich promowanie. Obejmuje ona m.in.
finansowanie prac badawczo-rozwojowych (programy ramowe);
wymianę doświadczeń - "najlepsze rozwiązania" (ang. best practices) i benchmarking ("równanie do najlepszych").
W budżecie Komisji Europejskiej wydzielono rozdział dot. BRD . W roku 2002 wysokość kwot przewidzianych na ten cel wzrosła o 50 % w stosunku do poprzednich lat.
2.3 Biała Księga - 2001
Po wielokrotnym odkładaniu terminu, w dniu 12 września br. opublikowano w Brukseli "Białą Księgę" - "Polityka transportowa do 2010 r- czas na decyzje" . Wymieniono 60 przedsięwzięć, które mają zwiększyć skuteczność i efektywność funkcjonowania transportu w krajach Unii. Znaczną uwagę poświęcono bezpieczeństwu we wszystkich gałęziach transportu. Biorąc pod uwagę, że w krajach UE wypadki drogach stanowią blisko 90 % wszystkich wypadków w transporcie, liczba ofiar śmiertelnych w ciągu roku przekracza 41 tysięcy, zaś całkowite koszty wypadków stanowią 2 % PKB, szczególną uwagę zwrócono na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Cel generalny, to redukcja liczby zabitych do połowy w okresie do 2010 roku. Dla osiągnięcia tego celu wystarczyłoby, gdyby we wszystkich krajach Unii wskaźniki wypadkowości spadły do poziomu notowanego w Szwecji i W. Brytanii.
Podkreślono, że "kraje członkowskie są niechętne działaniom na poziomie Unii. Np. dotyczy to obowiązku stosowania pasów bezpieczeństwa przez dzieci czy w autobusach, a także harmonizacji przepisów dotyczących dopuszczalnego poziomu alkoholu we krwi. Dyskusja nad tymi kwestiami trwa 12 lat. Do roku 2005 Komisja zamierza dać priorytet promowaniu wymianie dobrych rozwiązań (ang. best practices), jednak zastrzega sobie prawo do proponowania rozwiązań prawnych, jeżeli liczba wypadków nie będzie malała, tym bardziej, że liczby wypadków są ciągle wysokie w krajach kandydujących.(podkr. IL/WS)"
I tak, w zależności od oceny sytuacji w 2005 roku, Komisja może zaproponować podjęcie na szczeblu Unii następujących działań :
harmonizacja kar za wykroczenia popełniane w ruchu drogowych; ma ona dotyczyć poziomu egzekucji przepisów (zwłaszcza prędkość, alkohol) a także ogółu kierowców, a nie tylko kierowców zawodowych, na których skierowana jest obecnie uwaga; towarzyszyć temu powinno zacieśnienie współpracy między krajami w ściganiu sprawców wykroczeń.
ujednolicenie znaków pionowych i poziomych nie objętych konwencją ONZ-owską, np. oznakowania "czarnych punktów"; w pierwszej kolejności dotyczyć to będzie sieci dróg trans-europejskich.
Zalecono weryfikację zakresu analiz wpływu różnych czynników na BRD oraz audytu. Powinny być one być prowadzone systematycznie na sieci dróg trans-europejskich, zwłaszcza zaś w przypadku przedsięwzięć, proponowanych do sfinansowania przez UE. Zwrócono uwagę na konieczność doskonalenia metodyki analizy wypadków. Korzystając z doświadczeń lotnictwa cywilnego należy doprowadzić do wykonywania niezależnych ekspertyz (według uzgodnionej dla krajów UE metodyki), których wyniki powinny służyć, m.in., doskonaleniu prawa.
Zalecono także kontynuację działań ograniczających prowadzenie pojazdów po spożyciu alkoholu oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do wpływu narkotyków i lekarstw na kierowców. Przypomniano zalecenie Komisji z 17 stycznia 2001 przyjęcia przez wszystkie kraje członkowskie generalnego limitu zawartości alkoholu we krwi równego 0,5 mg/ml i obniżonego limitu 0,2 mg/ml dla kierowców zawodowych, motocyklistów i niedoświadczonych kierowców.
Jest charakterystyczne, że umieszczona w Białej Księdze tabela z poziomem alkoholu w różnych krajach Unii zawiera także informacje o limitach prędkości . Brak jest jednak jakiekolwiek komentarza dotyczącego tej kwestii.
Komisja Europejska negocjuje z Parlamentem Europejskim wydanie jeszcze w 2002 roku dyrektywy dotyczącej obowiązku używania pasów bezpieczeństwa w autobusach. Towarzyszyło by temu zobowiązanie producentów do wyposażania autobusów w pasy.
Tabela 1. Dopuszczalne prędkości i poziom alkoholu we krwi w krajach Unii Europejskiej i Polsce
|
B |
DK |
D |
EL |
E |
F |
IRL |
I |
L |
NL |
A |
P |
FIN |
S |
UK |
PL |
Tereny zabudowane |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
48 |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
50 |
48 |
60 |
Drogi główne |
90 |
80 |
100 |
110 |
90 |
90 |
96 |
90 |
90 |
80 |
100 |
100 |
80 |
90 |
96 |
90-110 |
Autostrady |
120 |
110 |
* |
120 |
120 |
130 |
112 |
130 |
120 |
120 |
130 |
120 |
120 |
110 |
112 |
130 |
Poziom alkoholu |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,2 |
0,8 |
0,2-0,5 |
*) Brak generalnego limitu prędkości, prędkość zalecana 120 km/h, na ponad połowie długości autostrad prędkość ograniczona do 120 km/h lub poniżej.
W dokumencie omówiono także kierunki rozwoju konstrukcji pojazdu mające znaczenie dla BRD. Wśród rozwiązań ułatwiających prowadzenie pojazdu i równocześnie zwiększające możliwości kontroli i karania wymieniono "czarne skrzynki" (rejestrujące parametry umożliwiające zidentyfikowanie przyczyn wypadków oraz wpływające na zachowania kierowców) i ograniczniki prędkości. W lipcu 2001 roku Komisja Europejska akceptowała propozycję obowiązkowego montowania ograniczników prędkości w samochodach o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony lub przewożących więcej niż 9 osób (limit prędkości 90 km/h, a w przypadku autobusów - 100 km/h).
Oczekuje się na wprowadzenie elektronicznych praw jazdy, które zastąpią kluczyki do samochodu i uniemożliwią uruchomienie samochodu, jeżeli prawo jazdy jest nieważne. Upowszechnione zostaną urządzenia przypominające konieczności zapięcia pasów bezpieczeństwa, poduszki powietrzne dostosowujące się do liczby użytkowników pojazdu, czy ich budowy i rodzaju wypadku.
Powraca propozycja przeprojektowanie przodów samochodów w taki sposób aby obrażenia pieszych i rowerzystów były jak najmniejsze (procedury EuroNCAP).
Podkreślając, że kluczowym aspektem BRD jest lepsze kontrolowanie prędkości pojazdu, wspomniano o perspektywach upowszechnianie systemu przekazującego bezpośredni na deskę rozdzielczą samochodu informację o najlepszej w danym momencie prędkości podróży (dostosowanej do gęstości ruchu, drogi i warunków atmosferycznych).
2.4 Wnioski
Z przeglądu sformułowań Białej Księgi dotyczących BRD i ich konfrontacji z innymi dokumentami i programami UE wynikają następujące wnioski:
wypadki drogowe uznane są nadal za jeden z priorytetowych problemów w Unii Europejskiej i krajach kandydujących; cel generalny (50 % redukcja liczby zabitych do 2010 roku) wydaje się jednak zbyt ambitny; żaden kraj członkowski nie ma takiego celu, nie był on też proponowany przez Parlament Europejski;
działania planowane na szczeblu Komisji Europejskiej i rekomendowane rządom krajów członkowskich dotyczą przede wszystkim zachowań kierowców oraz postępu technicznego w konstrukcji pojazdów i urządzeń i systemów ułatwiających bezpieczne prowadzenie pojazdu i kontrolę zachowań niektórych kategorii kierowców;
odniesieniu do kierowców dążyć się będzie do ujednolicenia zasad karania (zwłaszcza za przekraczanie dopuszczalnej prędkości) oraz limitów zawartości alkoholu we krwi; niestety większość tych zamierzeń dotyczyć ma jedynie kierowców zawodowych; za jeden z priorytetów uznano również ujednolicenie wymagań dotyczących czasu ich pracy;
postęp w zakresie konstrukcji pojazdów, poza zmniejszeniem oddziaływania na środowisko, polegać ma także na wyposażeniu autobusów w pasy bezpieczeństwa; towarzyszyć temu ma wprowadzenie obowiązku ich stosowania; jako sposób realizacji znacznej części zamierzeń wskazano dobrowolne porozumienia (np. w sprawie ochrony pieszych) z przemysłem samochodowym;
w odniesieniu do infrastruktury drogowej nie sformułowano niemal żadnych zadań ani zaleceń związanych z BRD; uwagę skupiono na sposobach zmniejszenia zatłoczenia dróg i, w konsekwencji, na rozwoju sieci drogowej; wyjątki, to zamiar zajęcia się czarnymi punktami, postulat ujednolicenia znaków informacyjnych na drogach sieci trans-europejskiej oraz bezpieczeństwo ruchu w tunelach, poprawę którego uznano za jeden z priorytetów; można także przypuszczać, że projektowania i eksploatacji dróg może także dotyczyć zalecenie opracowania jednolitej metodyki niezależnych analiz wypadków, np. przez utworzenie w ramach Komisji Europejskiej komitetu niezależnych ekspertów.
W sumie zakłada się, że do 2005 roku Komisja popierać będzie wzajemną wymianę dobrych rozwiązań między krajami, ale rezerwuje sobie prawo do podjęcia działań legislacyjnych, jeżeli w tym okresie nie zanotuje się spadku liczby wypadków drogowych. Oznacza to, że na realizację ambitnego celu pozostanie 5 lat.
Jeżeli jednak spojrzeć na wszystkie dokumenty, decyzje i rekomendacje unijne (Parlament, Rada i Komisja), to lista priorytetów i działań jest znacznie bardziej kompletna. Wskazują one, że skuteczny sposób podejścia do rozwiązywania problemów BRD polegać powinien na:
(i) ustaleniu liczbowych celów działania i wskaźników ich osiągania,
(ii) zapewnieniu niezależnych badań wypadków drogowych i badań naukowych,
(iii) doskonaleniu baz danych o wypadkach i obrażeniach umożliwiających identyfikację najważniejszych problemów,
(iv) określeniu i wdrożeniu skutecznych działań prewencyjnych (prawnych, technicznych, organizacyjnych i technicznych):
ograniczających ryzyko wystąpienia wypadku,
ograniczających ciężkość tych wypadków,
ograniczających wieloletnie konsekwencje obrażeń dzięki zastosowaniu lepszej pomocy dla ofiar wypadków,
(v) systemie edukacji społeczeństwa od najwcześniejszych lat obejmującej: szkolenie, kampanie medialne i działania edukacyjne zmieniające zachowania użytkowników dróg.
3 BRD w polskiej polityce transportowej
Jak wiadomo, BRD jest od wielu lat przedmiotem zainteresowania władz centralnych i samorządowych. Wyrazem są działania takie jak powołanie Krajowej i Wojewódzkich Rad BRD, finansowanie prac badawczo-rozwojowych - w tym projektów GAMBIT, doskonalenie prawa. Niestety to ostatnie wciąż pozostaje w tyle za UE i innymi krajami kandydującymi. Dobitnym przykładem jest wielokrotne już odrzucanie przez parlament przedłożeń rządowych dotyczących limitów prędkości w terenach zabudowanych (powrót do 50 km/h z obecnych 60 km/h). Z porównania limitów prędkości obowiązujących w Polsce z limitami w krajach UE (zob. tab.1) wynika, że także na drogach innych kategorii przyjęto w Polsce wielkości wyższe niż w krajach o wysokim poziomie BRD.
3.1 Krajowy Program Poprawy BRD - GAMBIT 2000
Działalność prewencyjna w dziedzinie BRD wymaga jasno określonego celu działania, precyzyjnie zdefiniowanych kierunków działań, propozycji przedsięwzięć prewencyjnych, harmonogramu ich wdrożenia, wykonawców i procedur oceny efektów. Innymi słowy wymaga programów. W Polsce przez wiele lat działalność prewencyjna prowadzona była spontanicznie, akcyjnie, bez kontroli efektów. Sytuacja uległa zmianie na początku lat 1990., między innymi w wyniku wyników ekspertyzy Banku Światowego, która ujawniła m.in. słabości dotychczasowego sposobu prowadzenia działań prewencyjnych. Jednym z efektów było podjęcie prac nad sformułowaniem krajowego programu poprawy BRD według zasad obowiązujących w krajach wysoko rozwiniętych. Ukończony w 1996 roku program otrzymał nazwę GAMBIT i został pozytywnie oceniony przez ekspertów zagranicznych. Mimo to przez następne cztery lata zakres jego wdrożenia w skali krajowej był nieznaczny.
W międzyczasie powstało kilka programów regionalnych (GAMBIT Gdański, Elbląski, Suwalski, Katowicki, Warszawski). Do szczególnie ważnych działań lokalnych należy zaliczyć decyzję władz Warszawy o wprowadzeniu obszarowego ograniczenia prędkości do 50 km/h. Przyniosło ono statystycznie istotne zmniejszenie liczby ofiar.
W 2000 roku Minister Transportu i GM zamówił nową wersję programu. W maju 2001 Rząd Polski uznał znowelizowany program poprawy BRD - GAMBIT 2000 - za program rządowy. Niewątpliwie jednym z największych sukcesów autorów programu było przekonanie rządu o konieczności przyjęcia w Polsce określonego liczbowo celu w działaniach na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. I tak w programie przyjęto, że w najbliższych trzech latach liczba śmiertelnych ofiar wypadków drogowych spadnie do poziomu 5500 osób (cel krótkoterminowy), a po kolejnych 7 latach - do poziomu 4000 (cel długoterminowy). Oznacza to, że rząd Polski chce w ciągu najbliższych 10 lat zredukować liczbę ofiar śmiertelnych o 36 % . W sposób graficzny przyjęte cele przedstawiono na rys. 1.
Rys. 1. Planowana redukcja liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w Polsce w latach 2000 - 2010 (GAMBIT 2000; 2001)
Osiągnięcie tego celu wymaga zastosowania odpowiednich środków prewencyjnych i skoncentrowaniu wysiłków na redukcji najpoważniejszych zagrożeń. W GAMBICIE 2000 przyjęto, że w najbliższych latach wysiłki koncentrowane będą na redukcji liczby ofiar wypadków drogowych związanych z:
nadmierną prędkością,
niechronionymi użytkownikami dróg (piesi, dzieci, osoby starsze, rowerzyści, niepełnosprawni),
młodymi kierowcami,
nietrzeźwymi użytkownikami dróg,
przejściami dróg przez małe miejscowości,
miejscami koncentracji wypadków drogowych.
Przyjęto ponadto, że przedmiotem szczególnego zainteresowania będą działania zmierzające do redukcji ciężkość obrażeń w wypadkach drogowych.
Zgodnie z intencjami autorów program należy traktować przede wszystkim jako program działań administracji rządowej w zakresie BRD. Zakłada się jednak, że aktywność administracji rządowej "w sposób bezpośredni lub pośredni oddziaływać będą na zachowania użytkowników dróg oraz aktywność w zakresie zarządzania BRDw regionach, powiatach i gminach". Realizacja zadań Programu powinna stworzyć strukturom samorządowym warunki dla skutecznego działania na rzecz ograniczania skali zagrożeń w ruchu drogowym.
W tabeli 2 przedstawiono przedsięwzięcia wymienione w Programie GAMBIT 2000, przy których realizacji planuje się współpracę administracji rządowej z jednostkami administracji samorządowej.
Tab. 2. Propozycje przedsięwzięć prewencyjnych realizowanych we współpracy z jednostkami
administracji samorządowej (GAMBIT 2000; 2001)
Zad. B1. Wdrożenie środków poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z prędkością jazdy (Program "Prędkość") B1/1 - Przeprowadzenie cyklu kampanii propagandowych informujących o zagrożeniach związanych z nadmierną prędkością jazdy i skierowanych do różnych grup kierowców
B1/7 - Przygotowanie i rozpoczęcie pilotażowego wdrożenia kompleksowych środków uspokojenia ruchu na niebezpiecznych odcinkach przejść przez miejscowości i w miejskich strefach zagrożeń bezpieczeństwa ruchu. Zadanie powinno być realizowane w wybranych miejscowościach w formie "Akcji 50" (wprowadzenie środków uspokojenia ruchu dla wymuszenia redukcji prędkości do 50 km/h) i "Akcji 30"(obszarowe uspokojenie ruchu w wybranych rejonach 30 miast).
B1/8 - Opracowanie projektu sieci stacji pomiarowych w Polsce w celu prowadzenia reprezentatywnego monitoringu prędkości dla opisu stanu ruchu, podejmowania decyzji w zakresie zarządzania prędkością i prowadzenia analiz porównawczych. |
Zad. B2. Wdrożenie środków poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z ochroną niechronionych użytkowników dróg (Program Pieszy i Rowerzysta")
B2/5 - Promowanie systemów transportowych miast dostosowanych do potrzeb ruchu pieszych i rowerzystów poprzez uruchomienie projektów pilotażowych w kilku wybranych miastach. |
Zad. B3 Wdrożenie środków poprawy BRD związanych z młodymi kierowcami (Program "Kierowca") Nie przewiduje się żadnych wspólnych przedsięwzięć |
Zad. B4 Wdrożenie drogowych środków poprawy BRD w miejscach szczególnego zagrożenia powstawania zdarzeń (Program "Droga")
B4/1 - Opracowanie i wdrożenie metod identyfikacji i eliminacji miejsc szczególnej koncentracji wypadków w podziale na drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe.
B4/2 - Przygotowanie materiałów szkoleniowych nt. miejsc szczególnie niebezpiecznych oraz przeprowadzenie szkoleń dla administracji drogowej. |
Jak wynika z przedstawionego zestawienia w rządowym programie poprawy BRD nie przewidziano zbyt wielu wspólnych przedsięwzięć. Nie mniej program ten traktować należy jako wyraz rosnącego zainteresowania władz centralnych problemami ograniczania zagrożeń na drogach. Jest to pierwszy po 29 latach rządowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego , który został zaakceptowany na szczeblu rządowym.
Fakt przyjęcia przez rząd programu GAMBIT 2000 znalazł także swoje odzwierciedlenie w kolejnym programie rządowym, a mianowicie w Polityce Transportowej Państwa na lata 2001 - 2015.
3.2 Polityka Transportowa Państwa na lata 2001 - 2015 dla zrównoważonego rozwoju kraju
Dokument "Polityka transportowa państwa na lata 2001-2015... "opublikowany został w październiku 2001. O jego aktualności świadczy fakt jego umieszczenia na stronach WWW Ministerstwa Infrastruktury.
Temat BRD stanowi pierwszy punkt "Strategii rozwoju drogownictwa" . Otwiera go stwierdzenie: "Bezpieczeństwo ruchu drogowego traktowane jest jako priorytet polityki transportowej na każdym szczeblu zarządzania ruchem, drogami, a także jako ważny czynnik w dziedzinach pokrewnych: spraw wewnętrznych, edukacji, zdrowia. Należy dążyć do znacznie efektywniejszej niż dotychczasowa koordynacji i nadzoru działalności w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego."
Omawiając zadania administracji publicznej wymieniono dziedziny, "w których czynnik BRD ma szczególne znacznie:
kształtowanie polityki transportowej w skali krajowej, regionalnej i lokalnej,
legislacja na poziomie parlamentu oraz działalność uchwałodawcza na poziomie samorządów,
planowanie sieci drogowych w skali krajowej, regionalnej i lokalnej,
projektowanie dróg i zarządzanie ruchem,
egzekucja prawa o ruchu drogowym,
szkolenie kierowców,
edukacja szkolna,
ratownictwo drogowe,
public relations, media."
Jako cele polityki transportowej w dziedzinie BRD wymieniono:
"obniżenie liczby i stopnia uciążliwości wypadków o z góry zakładane wartości w określonym czasie.
podniesienie wrażliwości społecznej na zagadnienia BRD."
Jako priorytetowe sposoby osiągnięcia tych celów uznano:
"bezpieczną prędkość,
eliminację alkoholu,
nadzór nad tzw. "młodymi kierowcami" (młodzi zarówno stażem jako kierowcy jak i wiekiem).
bezpieczną drogę do szkoły,
lokalizację i audytowanie czarnych punktów,
szkolenie kierowców,
akcje uświadamiające w mediach."
Mówiąc o instrumentach wdrażania polityki w zakresie BRD podkreślono rolę "Rad Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (od centralnej, jako organu doradczego Premiera RP, przez wojewódzkie, organizowane przez wojewodów i marszałków, do innych inicjatyw instytucjonalnych, właściwych w terenie według lokalnych potrzeb
i możliwości)."
Uznając za niezbędne "doskonalenie przepisów prawa" zapowiedziano:
zmiany w prawie o ruchu drogowym, "zmierzające do uporządkowania stanu prawnego i nadania priorytetu sprawom bezpieczeństwa (w tym - obniżenie do 50 km/godz. dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym, używanie świateł w okresie całej doby przez cały rok)";
instytucjonalne wzmocnienie działalności BRD przez "wprowadzenie Rad BRD jako czynnika administracyjnego, odpowiedzialnego za realizację celów polityki";
...."precyzyjny (o ile to możliwe) podział zadań i odpowiedzialności za stan BRD między organy administracji publicznej, z wyróżnieniem roli zarządcy dróg, ruchu, policji, organizacji szkolenia kierowców, administracji praw jazdy i rejestracji pojazdów, edukacji i ochrony zdrowia;
wprowadzenie systemu "audytu bezpieczeństwa ruchu w praktyce projektowania oraz zarządzania drogami i ruchem";
"udoskonalenie przepisów i praktyki szkolenia kierowców oraz doskonalenia umiejętności kierowców";
"wzmocnienie egzekucji prawa wobec niesubordynowanych uczestników ruchu, w szczególności zostanie opracowana i wdrożona koncepcja efektywnego automatycznego pomiaru prędkości";
poszerzenie programu "Gambit" "w celu wdrożenia go jako ujednoliconej platformy działania służb publicznych i ich partnerów społecznych".
Podkreślono niezbędność szerokich akcji publicznych i "pozyskanie środowisk opiniotwórczych, szczególnie dziennikarskiego i politycznego." Do uczestników Konferencji odnieść można stwierdzenie "środowiska zawodowe muszą szerzej niż dotychczas działać dla wywoływania i wspierania inicjatyw społecznych."
Wreszcie zwrócono uwagę na finansowany z pożyczki Banku Światowego projekt poprawy bezpieczeństwa w strefach szczególnego zagrożenia wypadkowego - "czarnych punktach". "Oprócz tego pomoc Banku umożliwiła wyposażenie sieci dróg krajowych w niezbędne elementy bezpieczeństwa ruchu oraz zakup dodatkowego wyposażenia dla policji drogowej, co w podniosło skuteczność jej działania. Działania współfinansowane środkami Banku obejmują również lokalne projekty uspokojenia ruchu, programy edukacyjne oraz studia nad elementami prewencji wypadkowej."
3.3 Polityka transportowa 2001 a GAMBIT 2000
Mimo deklaracji o chęci wdrożenia Programu Poprawy Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2000 sformułowania i ustalenia zawarte w dokumencie "Polityka Transportowa Kraju...) w istotny sposób różnią się od zapisów Programu GAMBIT 2000. I tak np. inaczej sprecyzowano cel działania. W Programie GAMBIT 2000 główny cel działania określony został ilościowo, w "Polityce Transportowej Kraju" jedynie zasygnalizowano taką możliwość. Nieco inaczej określane są także najważniejsze problemy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. W tabeli 3 zestawiono najważniejsze priorytety działań określone w obu programach.
Tabela 3. Zestawienie podstawowych problemów bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce według programu GAMBIT 2000 i Polityki Transportowej Kraju (2001).
Program GAMBIT 2000 Polityka Transportowa 2001
zmniejszenie liczby wypadków drogowych związanych z nadmierną prędkością · bezpieczna prędkość
zmniejszenia liczby ofiar w wypadkach drogowych, w które uwikłani są niechronieni użytkownicy dróg (piesi, dzieci, osoby starsze, rowerzyści, niepełnosprawni)
zmniejszenie liczby ofiar wypadków drogowych powodowanych przez młodych kierowców · nadzór nad tzw. "młodymi kierowcami" (młodzi zarówno stażem jak i wiekiem)
zmniejszenie liczby ofiar wypadków drogowych powodowanych przez nietrzeźwych użytkowników dróg · eliminacja alkoholu,
ciężkość wypadków drogowych
zmniejszenie liczby ofiar wypadków drogowych na drogach przechodzących przez małe miejscowości
zmniejszenie liczby ofiar w miejscach koncentracji wypadków drogowych · lokalizacja i audytowanie czarnych punktów
szkolenie kierowców
bezpieczna droga do szkoły
akcje uświadamiające w mediach
Z porównania obu programów rządowych wynika, że mimo optymistycznych zapowiedzi w Polsce nadal brakuje jednej, powszechnie akceptowanej strategii działania w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oba rządowe dokumenty zostały przyjęte w niewielkim odstępie czasowym (Gambit w maju 2001r., a Polityka Transportowa" w październiku tego samego roku), a mimo to nie udało się zachować jednorodności w sposobie określania celów i problemów wymagających rozwiązania.
Sprawy BRD nie znalazły się na liście priorytetów zarówno w programie dotyczącym rozwoju dróg do roku 2006 (styczeń 2002) jak i rządowym programie : "Infrastruktura - klucz do rozwoju" (luty 2002). Jak wiadomo, temat jest jednak ujęty w przedsięwzięciach finansowanych z pożyczki udzielonej przez Bank Światowy.
4. Wnioski
Jeżeli oceniać podejście do BRD w polityce transportowej w Polsce na tle polityki Unii Europejskiej wyrażonej w różnych dokumentach, to stwierdzić można znaczną zgodność zarówno jeśli idzie o diagnozę (to znaczy ostrość problemu i najważniejsze przyczyny obecnego stanu) jak i zalecane kierunki działania. Jeżeli jednak ograniczyć się do ostatniego, kluczowego dokumentu Komisji Europejskiej (tzn. Białej Księgi 2001), to w polskich dokumentach programowych dotyczących polityki transportowej i BRD (GAMBIT 2000 i Polityka Transportowa 2001) temat ujęty jest bardziej kompleksowo i dotyczy całego powiązanego systemu człowiek-pojazd-droga.
Nie zmienia to faktu, że stopień realizacji programów jest w Polsce niepokojąco mały. Realizacja ta napotyka na liczne przeszkody, z których nie jest najważniejszy brak środków finansowych. Decydująca jest wola polityczna na wszystkich szczeblach decyzyjnych. Przykładem nie przywiązywania zbyt dużej wagi do celu, jakim jest zmniejszenie liczby ofiar oraz społecznych i ekonomicznych kosztów wypadków, jest niechęć ustawodawcy do wprowadzania najbardziej efektywnych zmian prawnych - takich jak limity prędkości - których skuteczność udowodniona została w krajach charakteryzujących się najwyższym poziomem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Towarzyszy temu mało efektywna egzekucja prawa. Dzieje się tak mimo potwierdzonego reprezentatywnymi badaniami opinii publicznej poparcia zdecydowanej większości społeczeństwa np. dla ograniczenia prędkości w terenach zabudowanych i "uspakajania ruchu". Jest charakterystyczne, że poparcie to nie maleje ze wzrostem motoryzacji.
W odniesieniu do drogownictwa, analiza polityki w Unii Europejskiej wskazuje na celowość zwrócenia szczególnej uwagi na efektywność podejmowanych działań (rozwiązania techniczne, zarządzanie ruchem i tp). Ważną wskazówką co do sposobu uwzględnienia kryterium efektywności w programowaniu działań jest przytoczona wcześniej zasada, że "działania prewencyjne powinny uwzględniać analizy zysków i strat i być podejmowane tylko w tych obszarach, gdzie są one efektywne, tzn. wówczas, gdy koszty wdrożenia rozwiązania są niższe niż 1 mln Euro za każde uratowane życie ludzkie". Zastosowanie tej zasady jest uzależnione od posiadania odpowiednich danych i metodyki analiz. Wypełnienie luki w tym zakresie jest jednym z warunków powodzenia w działaniach prowadzących do osiągnięcia ambitnego celu określonego w GAMBICIE 2000. Zwraca uwagę zamiar Komisji Europejskiej stworzenia takiego systemu prowadzenia analiz, zapewniającego pełen obiektywizm (Komitet niezależnych ekspertów).
Streszczenie
W pierwszej części referatu znajduje się skrótowy przegląd ustaleń i zaleceń dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD) w dokumentach instytucji Unii Europejskiej a zwłaszcza w opublikowanej we wrześniu 2001 roku Białej Księdze "Polityka transportowa do 2010 r. - czas na decyzje". W drugiej dokonano podobnego przeglądu sformułowań i priorytetów krajowej polityki transportowej w stosunku do BRD. Z porównania obu podejść wynika, że ukierunkowanie ostatnich programów polskich nie jest sprzeczne z programami działań na rzecz BRD na poziomie Unii Europejskiej z tym, że te ostatnie skupiają się na kierowcy i pojeździe a w mniejszym stopniu dotyczą infrastruktury drogowej. Do najważniejszych zaleceń unijnych należą: dezyderat uwzględniania efektywności ekonomicznej w programowaniu działań na rzecz BRD oraz stworzenie warunków dla obiektywnej oceny przyczyn wypadków.
Road Traffic Safety in the White Paper "European transport policy for 2010: time to decide" - Conclusions for Poland
Ilona Buttler, Motor Transport Institute (ITS)
Wojciech Suchorzewski, Warsaw University of Technology
Wyszukiwarka