P1050009

4. System podatkowy i polityka podatkowa w Polsce

4.1. Zagadnienia ogólne

Podatki są podstawowym źródłem dochodów budżetu państwa. Jeżeli pominąć do-chody zagraniczne, głównie z tytułu otrzymywanej przez Polskę pomocy oraz praj-ściowe kompensaty do budżetu państwa ze środków Unii Europejskiej, dochody po-1 datkowc w ostatnich latach reprezentują około 90% wszystkich dochodów budżetu państwa i wahają się od blisko 16% do 18% wartości PKB. Cały sektor finansów publicznych obejmuje jednak także takie instytucje, jak Fundusz Ubezpieczeń Społecz-nyćh, Fundusz Pracy czy Narodowy Fundusz Zdrowia, które mają własne źródła do- ( chodów (obciążające płace składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, i wypadkowe, chorobowe, składka na Fundusz Pracy itd.). Wpływy podatkowe stano- i wią około połowę dochodów całego sektora finansów publicznych, podczas gd) udział Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynosi przeszło 20%, a Narodowego j Funduszu Zdrowia około 8%.

Szeroko rozumiana polityka podatkowa państwa, obejmująca także pozapodat-kowe obciążenia płac, jest więc ważnym elementem jego polityki gospodarczej i zarazem wywiera wielki wpływ na możliwości realizacji tej polityki. Dlatego przed przy- j stąpieniem do problematyki budżetowej sensu stricto zajmiemy się w tym rozdziak zagadnieniami polskiego systemu podatkowego i polityki podatkowej (łącznie z polityką parapodatkowych obciążeń płac).

Rozpoczniemy od kwestii elementarnych - definicji podatku i analizy jggo cech konstytutywnych. Następnie omówimy cztery najważniejsze podatki z punktu widzenia dochodów państwa, pamiętając wszakże, że ogólna liczba podatków sięga kilkunastu i że dla dochodów jednostek samorządu terytorialnego większe znaczenie mogą mieć niekiedy wpływy z podatku od nieruchomości. Rozdział ten kończy analiza niektórych kwestii dotyczących polityki podatkowej w okresie transformacji.

Pojęcie podatku i jego konstytutywne cechy¹

Podatek jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne i nieodpłatne, nakładane na mocy ustawy przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego i ponoszone na ich rzecz.

Pierwszą cechą podatku jest to, że jest on świadczeniem, które może być nakładane tylko przez ustawę, jest bowiem świadczeniem, które odnosi się do praw podmiotowych jednostki lub osób prawnych. Taki sposób nakładania podatków i innych danin publicznych jest formą ochrony konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności prywatnej i prawa dziedziczenia². Zapis o tym znajduje się w Konstytucji, której art. 217 stanowi, że „nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy”.

Jednostki samorządu terytorialnego nie mają w Polsce uprawnień do wprowadzania swoich podatków. Natomiast, na podstawie arL 168 Konstytucji, jednostki samorządu „mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie”. W praktyce oznacza to, że jeżeli ustawa określa dla niektó-iych podatków przedziały (widełki), w których muszą się zmieścić stawki podatkowe, to w kompetencjach organów stanowiących danej jednostki samorządu - np. rady gminy - będzie leżał wybór konkretnej wysokości takiej stawki (np. stawki podatku od środków transportu). W porównaniu z innymi krajami, w Polsce kompetencje jednostek samorządu do uchwalania podatków są dość ograniczone. Wynika to z obawy przed nadmiernym fiskalizmem ze strony tych jednostek dla realizacji krótkookresowych ambicji i celów, przy braku dostatecznych doświadczeń samorządów, które uwzględniałyby ujemny wpływ wysokich podatków na lokalną aktywność gospodarczą, w tym także inwestycyjną, sektora prywatnego.

Mogłoby się wydawać, że pewnym wyłomem w tej strukturze władztwa podatkowego jest instytucja samoopodatkowania mieszkańców gminy. Jednak nie jest to podatek, ale wprowadzona na mocy referendum swoista składka - forma partycypacji mieszkańców - na sfinansowanie ściśle określonego celu, służącego danej społeczności lokalnej, np. na budowę drogi czy szkoły. Może ona zostać wprowadzona wyłącznie przez referendum lokalne, które jest wiążące, jeśli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Jego wynik ma moc rozstrzygającą, jeśli za oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów. Samoopodatkowanie gminy może się wiązać jedynie z celami publicznymi mieszczącymi się w obrębie zadań i kompetencji organów gminy. Ma ono ograniczony zakres czasowy, wyznaczony przez ceł, po zrealizowaniu którego prawo do korzystania z tego źródła finansowania wygasa.

95

1

Bliższe omówienie łych definicji i cech konstytutywnych - zob. L Etc!, System podatkowy, w: Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. E. Ruśkowskicgo, t. 2, KiK, Warszawa 2000.

2

? „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia'. Konstytucja RP, art. 64, ust. 1.