skanuj0075

Po trzecie, w kierunku tworzenia wyspecjalizowanych organów administracji lokalnej dzida to, że nie mieszczą się one w zasadniczych jednostkach podziahi terytorialnego (np. administracja górnicza, lasów państwowych, celna itp.)¹.

Po czwarte, w przypadku terenowych organów kontrolnych (tzw. inspekcji) wskazuje się na potrzebę uniezależnienia ich od innych organów lokalnych dla zapewnienia obiektywności działania².

Po piąte, można także wymienić czynniki historyczne, a więc nawiązanie do tradycji, a także nierzadko presję wynikającą z partykularnych ambicji resortowych³.

Analizując czynniki oddziaływujące w kierunku odśrodkowym, a więc proces powoływania coraz to nowych organów niezespolonych, należy podkreślić także w tym zakresie rolę podziału terytorialnego państwa. Niewątpliwie wprowadzenie podziału dwustopniowego zintensyfikowało tendencje do tworzenia podziałów specjalnych o charakterze ponadgminnym (rejonów) oraz ponadwojewódzkim (okręgów) w których to powoływano organy specjalne. Przywrócenie trójstopniowego podziału z natury rzeczy spowodowało zredukowanie ilości podziałów specjalnych, a w konsekwencji powstały warunki do zespolenia administracji lokalnej.

Jedną z wiodących zasad ustroju zreformowanej w 1998 roku administracji publicznej wyraża się w koncepcji władzy ogólnej, która polega na tym, że odpowiedzialność za rezultat działania całej administracji określonego stopnia podziały terytorialnego, w tym również służb, inspekcji i straży ponosi w województwie wojewoda, natomiast w powiecie starosta. Organy te można określić jako organy administracji zespolonej. W konsekwencji - jak podkreśla Mirosław Stec, jeden z czołowych konsultantów reformy - to właśnie te organy ponoszą odpowiedzialność o charakterze politycznym za skutki działań własnych i służb (inspekcji, straży), nad którymi sprawują zwierzchnictwo, a nie tylko za dołożenie należytej staranności, czyli właściwe wykonanie swoich obowiązków⁴.

Zdaniem wyżej cytowanego Autora istotnym elementem prawnym konstrukcji zespolenia jest zasada zwierzchnictwa, która w najpełniejszym, modelowym kształcie występuje w administracji gminnej i samorządzie województwa, ponieważ tam następuje skoncentrowanie całego administracyjnego aparatu pomocniczego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem⁵. Jednakże zdaniem powoływanego wyżej Autora, nie zawsze zasada zespolenia może być w pełni zrealizowana, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku wojewódzkiej administraqi rządowej oraz zespolonej administracji powiatowej, z tym jednakże, że stopień zespolenia w tej pierwszej jest większy, a w drugiej mniejszy⁶.

Dalszym elementem konstrukcji administracji zespolonej jest zespolenie osobowe, które w podobnej postaci występuje zarówno w administracji powiatowej i wojewódzkiej, a oznacza uzyskanie przez te organy istotnego wpływu na obsadę najważniejszych stanowisk w wojewódzkiej jak i powiatowej administracji zespolonej⁷. WpŁyw ten ma różny zakres i skalę, może on bowiem polegać na zwykłym współdziałaniu w podejmowaniu decyzji personalnych ale może niekiedy polegać na współdecydowaniu⁸.

Trzecim elementem analizowanej konstrukcji jest' zespolenie kompetencyjno--zadaniowe, które jest jednak odmiennie ukształtowane w przypadku wojewody i starosty. Wojewódzcy kierownicy służb, inspekcji i straży działają w imieniu i na rachunek wojewody, natomiast w powiatach działają we własnym imieniu, zaś kompetencje organów powiatowych (np. rady powiatu) są wobec tych struktur ściśle określane przez ustawy⁹. Należy dodać także, że zespolona administracja powiatowa ma charakter mieszany, ponieważ poza elementami samorządowymi (starosta jako jej zwierzchnik jest organem samorządowym) składa się z jednostek administracji rządowej (służby, inspekcje, straże).

Wszystkie wyżej wymienione elementy składają się na podstawową zasadę w oparciu o którą zorganizowany jest aparat administracji zespolonej w powiecie oraz województwie, mianowicie jest to zasada podwójnego podporządkowania. W administracji zespolonej podwójne podporządkowanie wyraża się w trybie podejmowania decyzji personalnych, jak również merytorycznych decyzji kierowniczych. W tym ostatnim zakresie dwutorowość podporządkowania polega na tym, że organy zwierzchnie w układzie poziomym (wojewoda, starosta, rada powiatu) określają zadania, natomiast zwierzchnicy w układzie pionowym (np. Komendant Główny Policji, Komendant Wojewódzki Policji) metody (środki) realizacji tych zadań. Problem ten się jednak komplikuje, ponieważ podział na zadania i środki ma charakter relatywny, a więc cele szczebla niższego stanowią środki realizacji celów stopnia wyższego.

Zasadniczym jednak problemem jest wyjaśnienie konstrukcji zwierzchnictwa wojewodów i starostów wobec jednostek organizacyjnych administracji zespolonej. Regulacja ustawowa jest w tym zakresie bardzo enigmatyczna i ograniczając się do następujących stwierdzeń: Zwierzchnicy administracji zespolonej kierują nią i koordynują jej działalność, zapewniają warunki do skutecznego jej działania oraz ponoszą odpowiedzialność za rezultaty jej działania.

W doktrynie z tych sformułowań wyciągano bardzo różne wnioski. Jan Boć wychodzi z założenia, że zwierzchnictwo występuje w dwóch formach, a mianowicie zwierzchnictwa osobowego i służbowego. Podkreślając, że kierownicy służb, inspekcji i straży z pewnymi wyjątkami (policja, straż pożarna) są powoływani i odwoływani przez wojewodów. Wojewodowie kierują działalnością kierowników jednostek administracji zespolonej za pomocą poleceń służbowych¹⁰. Z tego należałoby wyciągnąć wniosek, że relacje między wojewodą a administracją zespoloną oparte są na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Wniosek ten wydaje się zbyt daleko idący.

W literaturze sformułowano także pogląd, że istota zwierzchnictwa wojewody wynika z integracji organizacyjnej służb, straży i inspekcji, ponieważ ich sytuacja organizacyjna uregulowana jest statutem oraz regulaminem działania urzędu

89

1

   Por. Jełowicki M., op. dŁ, s. 30.

2

   Por. Boć J., Kuta X, Prawo administracyjne, Cz. I, Wrocław 1980, s. 71.

3

   Por. Leoński TL, Zarys nauki administracji, Poznań 1995, s. 39.

4

   Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce. Materiały szkoleniowe, z. 2, Kancelaria Prezesa RM, Warszawa 1988, s. 16 (materiał kopiowany).

5

   Tamie, s. 18.

6

   Tamże, s. 19.

7

   Tamże.

8

   Por. Knosala E., Ustrój powiatu (zagadnienia wybrane), [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. Knosala E., Łaszczyca G., Matan A., Zakamycze 1999, s. 190-191.

9

   Por. Stec M., op. dt., s. 20.

10

   Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 146-147.