skanuj0079

niający, a więc mogą być wykorzystane w realizacji szczególnie ważnych projektów. Niezbędna kooperacja międzywydziałowa powinna zostać zapewniona przez różne formy współdziałania, jak np. parafowanie przez zainteresowane wydziały projektów decyzji, narady służbowe, powoływanie ad hoc wspólnych zespołów roboczych.

Krytykę budzą także mechanizmy sterowania działalnością ministerstwa. Brak przede wszystkim mechanizmów kontroli efektywnościowej, która np. miałaby postać kontroli ewaluacyjnej programów realizowanych przez ministerstwo¹. Ale nie jest to jedynie problem organizacyjny. Istnieją również trudności ze zna-zlezieniem odpowiedniego instrumentarium, za pomocą którego można by ocenić efekty realizowanych programów, przede wszystkim zaś programów długofalowych.

Należy także zwrócić uwagę na często małą efektywność struktur pomocniczych we wspomaganiu działalności kierownictwa resortu. Niedostatki tych struktur (np. różnego rodzaju biur zapewniających obsługę administracyjną) mogą doprowadzić np. do przeciążenia informacyjnego kierownictwa ministerstwa. Jednak zasadniczym problemem jest zapewnienie skutecznej koordynacji w ramach ministerstwa funkcji politycznej z funkcją administracyjną.

Spory wywołuje także wielkość komórek organizacyjnych w ministerstwie. Można jedynie stwierdzić, że optymalna ich wielkość mieści się gdzieś w granicach między wielkością maksymalną i minimalną. Tak na przykład utworzenie jednostki organizacyjnej złożonej od 1 do 3 osób jest bezcelowe, natomiast duże z kolei jednostki organizacyjne mają ten mankament, ze różnorodność spraw załatwianych w tak dużej jednostce powoduje często nieprzejrzystość w jej działaniu Powstaje także problem, czy kierownik takiej dużej jednostki organizacyjnej jest w stanie skutecznie nią kierować, ze względu na nadmierną rozpiętość kierowania. Względy ekonomiczne i personalne przemawiają za tworzeniem jednostek dużych, a więc powoływanie do żyda spłaszczonych struktur organizacyjnych². Jednakże szansa zostania kierownikiem dużej jednostki jest znacznie mniejsza niż powołanie na kierownika małej jednostki z tego prostego względu, że małych jednostek jest więcej niż dużych. Ten wniosek prowadzi wprost do konstatacji, że szanse kariery w ministerstwie, w którym powołano duże jednostki jest znacznie mniejsza niż w ministerstwach gdzie funkcjonują jednostki małe. Jest to czynnik psychologiczny, którego nie można lekceważyć³.

7. Aparat doradczy rządu i ministrów

Istotnym zagadnieniem jest kwestia aparatu doradczego w administracji centralnej. Problematykę tę zarysuję jedynie na podstawie ustawy o Radzie Ministrów⁴.

a.    W świetle tej ustawy można wyodrębnić kilka kategorii struktur doradczych. Pierwszą stanowią komitety stałe i doraźne w skład których wchodzą jedynie członkowie Rady Ministrów. Komitety stałe tworzone są w drodze rozporządzenia RM, zaś komitety doraźne w trybie rozporządzenia Prezesa RM. Są to organy wewnętrzne RM o funkcjach koordynacyjnych i opiniodawczych. Funkcja koordynacyjna polega na tym, że członkowie komitetu dążą do uzgodnienia wspólnego stanowiska w rozpatrywanej sprawie, natomiast funkcja opiniodawcza polega na sformułowaniu przez komitet stanowiska wobec przedstawionego projektu. Funkcje te są ściśle ze sobą powiązane i trudno je w praktyce precyzyjnie rozgraniczyć. Rozwiązanie to prowadzi do stopniowalności struktur koordynacyjnych, ponieważ w ramach większej struktury koordynacyjnej (RM) tworzy się mniejsze struktury koordynacyjne (Komitety). Rada Ministrów może się także samozobowiązać, że sprawy będzie jedynie rozpatrywać po wcześniejszym zajęciu stanowiska przez właściwe komitety. Stanowisko Komitetu ma zatem charakter prejudycjalny dla Rady Ministrów.

b.    Istotną kategorię struktur doradczych stanowią rady i zespoły, które wykonują funkcje opiniodawczo-doradcze w sprawach należących do właściwości Rady Ministrów, Prezesa RM oraz ministrów. Organy te powoływane są w trybie zarządzenia Prezesa RM bądź z inicjatywy RM bądź własnej. W skład tych organów - nie przesądza tego jednak wyraźnie ustawa - wchodzą najczęściej specjaliści. Czasami organy te określa się jako organy doradztwa naukowego⁵.

Szczególną pozycję prawną wśród tych organów posiada Rada Legislacyjna przy Prezesie RM oraz Rządowe Centrum Legislacyjne. Rada Legislacyjna została powołana w drodze ustawy, zaś Prezes RM w drodze rozporządzenia określił jej zadania oraz szczegółowe zasady i tryb działania. Zapewnia to Radzie stabilność oraz znaczny stopień niezależności. Członków Rady powołuje także Prezes RM. Wreszcie Prezes RM ma obowiązek zasięgnąć opinii Rady w sprawie określenia zasad techniki legislacyjnej oraz trybu rejestrowania aktów normatywnych wydawanych przez organy administracji rządowej. Bardzo istotną rolę spełnia Rządowe Centrum Legislacji. Jest to struktura wyodrębniona w ramach centralnego aparatu administracyjnego pod względem organizacyjnym oraz finansowym. Centrum jako państwowa jednostka organizacyjna podporządkowana jest Prezesowi RM. Dysponentem środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie działalności Centrum jest jego Prezes. Centrum jest odpowiedzialne za jakość prac legislacyjnych prowadzonych przez Radę Ministrów oraz Prezesa RM.

c.    Strukturami doradczymi są także komisje wspólne złożone z przedstawicieli Rady Ministrów oraz zainteresowanej instytucji lub środowiska. Komisja wspólna powoływana jest przez Radę Ministrów w trybie rozporządzenia po uzgodnieniu z zainteresowaną instytugąlub środowiskiem. Celem działania takich komisji jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki Rządu oraz interesów reprezentowanych w komisji instytucji

73

1

   Bliżej na ten temat por. Knosala R, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej, Bytom 2003, s. 110-111.

2

   For. Stefaniuk M., Centralne organy administracji rzędowej po reformie ustrojowej państwa (Wybrane zagadnienia prawno-ustrojowe), [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, red. Stahl M., Łódź 2000, s. 423-434.

3

   Por. Kowalewski St, Przełożony - Podwładny, Warszawa 1974, s. 400-402.

4

   Bliżej na ten temat Knosala E., Doradztwo naukowe w Świetle prawa administracyjnego, Katowice 1981, s. 75 i nasŁ

5

Por. Skoczny X, Organy doradztwa naukowego przy naczelnych i centralnych organach administracji państwowej, „OMT* 1978, nr 6, s. 15-17.