skanuj0081 (2)

liwości przygotowywania programów rozwoju społecznego, gospodarczego oraz ustalania czasowych priorytetów dla poszczególnych programów¹. W szczególności istotne są rozstrzygnięcia co do priorytetów czasowych, ponieważ one w gruncie rzeczy przesądzają o podjęciu realizacji programu lub też jego zaniechaniu.

Prezes RM dysponując kompetencjami planistycznymi posiada istotny instrument władzy. Do dalszych tego rodzaju instrumentów zaliczyć należy kompetencje personalne Prezesa RM (powoływanie sekretarzy i podsekretarzy stanu) oraz organizacyjne (nadawanie statutu ministerstwom, określanie szczegółowego zakresu działania ministrów). Jest wreszcie zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej oraz zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

Podsumowując, można wyodrębnić - poza funkqą kierownika organu kolegialnego - cztery następujące kategorie kompetencji stanowiące podstawę:

-    władztwa organizacyjnego (kształtowanie zakresu działania poszczególnych ministrów, nadawanie statutów ministerstwom);

-    władztwa personalnego (pośrednie - wnioski w sprawie powoływania członków Rządu, bezpośrednie - powoływanie sekretarzy i podsekretarzy stanu, wiceministrów, zwierzchnictwo służbowe wobec pracowników administracji rządowej, zwierzchnictwo wobec korpusu służby cywilnej);

-    władztwa planistycznego;

-    władztwa prawodawczego (prawo wydawania rozporządzeń oraz techniczno-legislacyjnego, Prezes RM podejmuje decyzje w sprawie skierowania Dziennika Ustaw do druku).

Cechą charakterystyczną współczesnej administracji jest kompleksowość problemów wymagających rozwiązania. Powoduje to konieczność wzmocnienia funkcji koordynacyjnej w administracji centralnej, a w konsekwencji przełamywania sztywnych barier administracyjnych między resortami. Kompleksowy charakter zagadnień wymagających rozwiązania wymaga zmian organizacyjnych w aparacie administracji centralnej współczesnego państwa, ponieważ polityka ustalania priorytetów oraz koordynata nie mogą być realizowane w sztywnych i wąskich ramach resortów. Wprowadza się zatem różne struktury ponadresortowe, do których zalicza się Kancelarię Prezesa RM oraz różne komitety i komisje.

4. Resortowa organizacja administracji

Działalność rządowa oraz administracyjna jest na szczeblu centralnym realizowana w strukturach resortowych². W warunkach współczesnego państwa trudno byłoby obarczać szefa rządu całością odpowiedzialności politycznej za funkcjonowanie administracji rządowej, która we współczesnym państwie jest coraz bardziej skomplikowana. Stało się konieczne wydzielenie odpowiednich jej fragmentów³. W organizacji współczesnej administracji można obserwować ciągły rozwój struk-

Eg

EEjg' ?

Rozdział III — Administracja rządowa

m

llllh

tur resortowych, co często krytykowane jest przez społeczeństwo, przede wszystkim z powodu wzrastających kosztów²⁴. Jest to do pewnego stopnia również krytyka nadmiernego rozbudowywania działalności państwa. Należy tu podkreślić, że krytyka wychodząca z punktu widzenia kosztów jest o tyle uzasadniona, że powoływanie nowych ministerstw często wcale nie wynika z rozbudowy zadań administracji. Samo bowiem tworzenie nowych resortów wcale nie oznacza, że pojawiły się nowe zadania, często bowiem dzieli się już istniejące resorty. W naszym kraju jest dość głęboko zakorzeniona praktyka tworzenia nowych stanowisk lub nawet urzędów wyłącznie ze względów personalnych, według zasady „jest właściwy kandydat będzie i urząd”.

• Generalnie jednak, we współczesnej administracji należy akceptować rozwój struktur resortowych, ponieważ zwiększa to ilość podmiotów przenoszących idee polityczne do sfery administracyjnej. Powoduje to jednak nowe problemy w zakresie koordynacji, ponieważ następuje rozczłonkowanie i komplikacja procesów decyzyjnych, co w najgorszym przypadku może prowadzić do kłopotów z podejmowaniem decyzji. Ponadto wzrost funkcji koordynacyjnej ma także negatywne strony przejawiające się w postaci koncentracji władzy oraz wzrostem biurokracji²*. Dlatego też dąży się do oddzielenia w ministerstwie funkcji politycznej od funkcji administracyjnej. Powołuje się zatem do kierownictwa resortu sekretarzy stanu, wzmacniając w ten sposób strukturę politycznie, podnosząc jednocześnie operatywność i przejrzystość działania ministerstw.

Historycznie rzecz biorąc punktem wyjścia dla budowy resortowej struktury administracji był klasyczny podział na pięć resortów (spraw zagranicznych, obrony, spraw wewnętrznych, finansów, sprawiedliwości). W miarę upływu czasu ilość resortów wzrastała, jednak to pięć resortów podstawowych funkcjonują w każdym znanym mi aparacie wykonawczym współczesnego państwa.

5. Działy administracji

Jednym z wymogów współczesnej administracji jest elastyczność jej struktur organizacyjnych. Elastyczność kształtowania struktury resortowej wiąże się z wejściem w życie ustawy o Radzie Ministrów oraz ustawy o działach administracji rządowej. Otóż postanowienia ustawy o Radzie Ministrów przewidują, że ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, natomiast szczegółowy zakres działania ministra określa Prezes RM w drodze rozporządzenia, zaś statut ministerstwa ustala w drodze zarządzenia. Natomiast ustawa o działach wyodrębnia 28 działów administracji. Wymienione dwie ustawy dają duży zakres kompetencji Prezesowi RM w kształtowaniu struktury resortowej administracji rządowej. Ustawa o działach poprzez wyodrębnienie 28 działów określa elementy czy obrazowo mówiąc „klocki” z których Prezes RM buduje przedmiotowe zakresy działania poszczególnych ministrów oraz odpowiadającej temu zakresowi wewnętrzną strukturę organizacyjną ministerstwa poprzez nadawanie ministerstwom statutów.

m

24)    Por. Dittmann A., Die Bundesverwaltung, Stutgart 1980, s. 42*50.

25)    Por. Sobczak K., op. cit., s. 17.

Mam'*''

mm

69

1

   Na ten kierunek rozwoju wskazują Sobczak K., op. dt„ s. 17-18 oraz Knópfle E, op. ciŁ, s. 12.

2

   W nowej literaturze nauki administracji próbuje się dokonać rozróżnienia między funkcją rządzenia, a. funkcją administracyjną, por. Knosala E., Rozważania z teorii nauki administracji, Tychy 2004, s. 37-38.

3

   System resortowy zaczął się kształtować w końcu XVI wieku we Francji. W tym okresie wprowadzono podział kompetencji oparty na kryterium rzeczowym, tworzą resorty, którymi kierowali sekretarze stanu. Były to resorty: spraw zagranicznych, wojny, domu królewskiego oraz marynarki. Por. Malec J„ Malec D, op. cit, s. 35.