RADA MINISTRÓW I ADMINISTRACJA RZĄDOWA
Kwestie terminologiczne
Rada Ministrów jest organem władzy wykonawczej powoływanym w celu prowadzenia polityki państwa i kierowania administracją publiczną. W literaturze prawa konstytucyjnego na określenie Rady Ministrów używa się różnych nazw. W Polsce spotykamy się z trzema określeniami:
Pierwszym z nich jest właśnie Rada Ministrów, czyli naczelny organ konstytucyjny państwa będący częścią władzy wykonawczej. Spełnia on złożone zadania o charakterze politycznym i koordynuje pracę administracji rządowej. Działa pod kontrola Sejmu i ponosi przed nim odpowiedzialność.
Równie często spotykamy się z terminem „rząd”, który nie jest jednoznaczny.
W najogólniejszym znaczeniu jest to całokształt zasad określających mechanizm sprawowania władzy państwowej. Może być również rozumiany jako władza wykonawcza
w ogóle, czyli tzw. egzekutywa obejmująca cały aparat administracyjny. Jednak w Polsce najczęściej używa się terminu „rząd” w najwęższym znaczeniu jako synonimu Rady Ministrów.
Trzecim, najrzadziej stosowanym, terminem jest „gabinet”. Nazwa ta wywodzi się
z tradycji brytyjskiej, gdzie osoby z najbliższego otoczenia monarchy, sprawujące funkcje odpowiadające dzisiejszym ministrom, spotykały się w gabinecie władcy. Współcześnie „gabinet” jest synonimem Rady Ministrów.
Pozycja ustrojowa
RM jest równorzędnym wobec prezydenta organem władzy wykonawczej. Nie jest ona podporządkowana głowie państwa. Jest natomiast politycznie powiązana
z Sejmem, gdyż składa się głównie z posłów i powinna cieszyć się poparciem większości siejowej.
Zarówno cała RM, jak i jej poszczególni członkowie ponoszą za swoją działalność odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, oraz indywidualną odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu..
RM jest organem kolegialnym, w którym zarysowuje się hierarchizacja pozycji członków.
RM skupia w swej kompetencji najważniejsze rozstrzygnięcia dot. bieżącej polityki państwa.
RM kieruje całym systemem administracji rządowej.
RM ma kompetencje do określania stanowiska Polski w organach wykonawczych UE.
Powoływanie
Konstytucja przewiduje trzy sposoby tworzenia rządu, z tym, że nie mogą być one stosowane w dowolnej kolejności. Każdy następny etap może zostać rozpoczęty dopiero, gdy nie powiedzie się poprzedni.
Etap pierwszy (art. 154 ust. 1 i 2):
Po przyjęciu dymisji dawnej RM prezydent desygnuje nowego premiera.
W świetle prawa prezydent nie jest w żaden sposób ograniczony w tej kwestii.
W praktyce jednak musi liczyć się z układem sił w Sejmie.
Desygnowany premier przedstawia prezydentowi proponowany skład RM. Prezydent może powołać RM i odebrać przysięgę od jej członków, lub odmówić powołania rządu; nie może zaś powołać go w innym składzie.
Powołanie nowej RM powinno nastąpić w terminie 14 dni od pierwszego posiedzenia nowego Sejmu, lub od przyjęcia dymisji dawnej RM. Jeśli prezydent nie powoła w tym czasie RM, lub odmówi jej powołania w proponowanym składzie, procedura ulega zamknięciu nie przynosząc skutków.
Jeśli prezydent powołał RM dawny gabinet przestaje istnieć.
W ciągu 14 dni od powołania RM premier wygłasza przed Sejmem swoje exposé, tj. przedstawia program działania i zgłasza wniosek o udzielenie rządowi wotum zaufania. Po wystąpieniu premiera następują pytania i dyskusja, poczym znów zabiera głos prezes RM. Następnie przeprowadza się głosowanie nad wnioskiem
o wotum zaufania. Wniosek zostaje przyjęty bezwzględną większością głosów (czyli „za” musi paść większość ważnie oddanych głosów, przy czym głosy wstrzymujące się stają się faktycznie głosami „przeciw”) w obecności przynajmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Etap drugi (art. 154 ust. 3):
W terminie 14 dni od bezskutecznego zamknięcia pierwszego etapu Sejm może samodzielnie dokonać wyboru premiera. Kandydatury mogą zgłaszać grupy co najmniej 46 posłów. Wyboru premiera dokonuje się bezwzględną większością głosów.
Wybrany premier przedstawia Sejmowi na posiedzeniu program działania
i proponowany skład rządu.
Przeprowadza się głosowanie, na którym RM musi zostać wybrana bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Marszałek Sejmu przekazuje prezydentowi uchwałę o wyborze rządu, a ten powołuje RM i odbiera od niej przysięgę. Prezydent nie może odmówić powołania tak wybranej RM, chyba, że stwierdzi naruszenie terminów lub innych elementów proceduralnych.
Etap trzeci (art. 155):
Jeśli Sejm nie wyłoni rządu prezydent, w terminie 14 dni, powołuje premiera i na jego wniosek pozostałych członków RM oraz odbiera od nich przysięgę.
W terminie 14 dni od dnia powołania RM premier przedstawia Sejmowi program działania RM i zgłasza wniosek o udzielenie wotum zaufania. Uchwała zostaje podjęta zwykłą większością głosów (więcej głosów „za” niż „przeciw”; nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się)w obecności połowy ustawowej liczby posłów.
Jeżeli Sejm nie udzieli wotum zaufania RM, premier składa dymisję. Prezydent ją przyjmuje i powierza dalsze pełnienie obowiązków, ale jednocześnie skraca kadencję Sejmu i zarządza nowe wybory.
Dymisja
Prezes RM ma obowiązek złożenia dymisji w wymienionych przypadkach:
Ukonstytuowanie się nowego Sejmu po wyborach. Dymisja jest składana na pierwszym posiedzeniu Sejmu, a prezydent musi ją przyjąć.
Nie uchwalenie przez Sejm wotum zaufania dla RM, lub uchwalenie wotum nieufności. Prezydent ma obowiązek przyjąć dymisję.
Złożenie rezygnacji przez Prezesa RM z pełnienia funkcji. Pociąga to za sobą dymisje całej RM. Nie zachodzi jednak sytuacja odwrotna, tzn. RM nie może sama podjąć uchwały o złożeniu dymisji. W tym wypadku prezydent może odmówić przyjęcia dymisji.
Po przyjęciu dymisji prezydent musi powierzyć RM dalsze pełnienie obowiązków, do czasu powołania nowego rządu. Gabinet pełniący obowiązki nie jest w żaden sposób prawnie ograniczony. Panuje jednak niepisana zasada, iż powinien ograniczyć się jedynie do prac nad bieżącymi sprawami państwa.
Skład i organizacja
RM zawsze składa się z prezesa RM i ministrów. Z tym, że art. 149 ust.1 różnicuje tę kategorią członków rządu. Wyróżniamy więc ministrów resortowych, którzy stoją na czele określonych działów administracji rządowej, oraz ministrów zadaniowych (tzw. ministrów bez teki), którzy realizują zadania wyznaczone im przez premiera.
W składzie RM mogą się również znaleźć, chociaż nie muszą, wicepremierzy
i przewodniczący komitetów określonych w ustawach. Decyzja o powołaniu wicepremierów należy do podmiotów biorących udział w tworzeniu gabinetu. Natomiast udział w rządzie przewodniczących określonych komitetów musi wynikać
z ustaw szczegółowych. Jeżeli ustawa stawia na czele danego działu administracji nie ministra, lecz organ kolegialny (komitet) i wyraźnie stanowi, iż przewodniczący jest naczelnym organem administracji państwowej, wtedy wchodzi on w skład RM
i podlega przepisom stosowanym w odniesieniu do ministrów resortowych (np. Komitet Integracji Europejskiej).
Poza składem RM pozostaje kilka ważnych kategorii piastunów urzędów administracji rządowej. Są to:
Kierownicy urzędów centralnych, czyli organów administracji rządowej mających resortowy charakter i działających na terytorium całego kraju, ale nie kierowanych ani przez ministra, ani przez komitet uznany za naczelny organ administracji (np. ABW lub Komendant Główny Policji). Organy te nie są odpowiedzialne przed Sejmem, ani przed Trybunałem Stanu. Podlegają jednak premierowi lub odpowiednim ministrom, którzy maja prawo ich powoływania i odwoływania.
Pełnomocnicy rządu, czyli osoby działające w ramach zadań RM, w imieniu rządu lub premiera. Zajmują się czasowymi sprawami, „których przekazanie członkom RM nie jest celowe”. Pełnomocnicy rządu zostają powołanie na podstawie rozporządzenia RM.
Kancelaria Prezesa RM. Jej głównym zadaniem jest obsługa RM, premiera, wicepremierów i innych ciał utworzonych w strukturze rządu. W praktyce koordynuje ona działania w ramach RM. Jej szef jest powoływany i odwoływany przez premiera.
Pracami rządu kieruje Prezes RM. Do niego należy zwoływanie posiedzeń, ustalanie ich porządku i przewodniczenie im. Posiedzenia RM odbywają się w stałych terminach wyznaczonych przez premiera. Od czasów Tadeusza Mazowieckiego są to wtorki.
W posiedzeniu muszą brać udział wszyscy członkowie RM. Tylko w wyjątkowych przypadkach mogą być oni zastępowani przez inne osoby z kierownictwa danego ministerstwa. Jednak w razie głosowania nieobecnego ministra może zastępować tylko inny minister, wskazany przez premiera i mający wtedy dwa głosy. W posiedzeniach RM może uczestniczyć wiele innych osób. Czasem jest to przewidziane przepisami prawa, czasem wynika ze stałego zaproszenia, a czasem z wezwania przez premiera. W posiedzeniach RM uczestniczy też często przedstawiciel prezydenta. Posiedzenia przygotowuje i obsługuje sekretarz RM. Chodź nie jest on członkiem rządu, może
w nich również uczestniczyć.
Rozstrzygnięcia zapadają na drodze uzgodnień, a tylko wyjątkowo przeprowadza się głosowanie. Posiedzenia są niejawne.
RM może również zgromadzić się pod przewodnictwem prezydenta jako Rada Gabinetowa. Nie przysługują jej jednak kompetencje RM.
W ramach RM mogą działać różne ciała wewnętrzne i pomocnicze. Są to m.in.:
Stałe komitety RM - organy pomocnicze i doradcze RM. Są tworzone na podstawie rozporządzenia Prezesa RM. Ich celem jest „inicjowanie, przygotowywanie i uzgadnianie rozstrzygnięć albo stanowisk RM lub Prezesa RM w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów”.
Kolegium do spraw Służb Specjalnych - jest organem opiniodawczo-doradczym
w sprawach dotyczących służb wywiadowczych i mundurowych.
Komisje wspólne - składają się z przedstawicieli rządu i przedstawicieli określonej instytucji lub środowiska. Ich celem jest wypracowanie wspólnego stanowiska. Przyjęte uzgodnienia realizują obie strony. Np. Komisja Wspólna Rządu i Episkopatu.
Rada Legislacyjna - działa przy Prezesie RM. Składa się z niezależnych specjalistów w dziedzinie prawa. Ma za zadanie opiniować różnego rodzaju zagadnienia prawne będące przedmiotem działań rządu, przede wszystkim projekty aktów normatywnych.
Odpowiedzialność polityczna
Rząd ponosi za swoją działalność odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, tzn., że premier może być zmuszony do złożenia dymisji swojego gabinetu, jeżeli Sejm negatywnie oceni jego działalność i da temu wyraz w formie uchwały o wotum nieufności. Art. 158 konstytucji stanowi, iż jedyną formą wyrażenia rządowi wotum nieufności jest jednoczesny wybór nowego premiera (tzw. konstruktywne wotum nieufności).
Odpowiedzialność polityczna może przybrać formę odpowiedzialności solidarnej, gdy dotyczy całej RM, lub odpowiedzialności indywidualnej, gdy odnosi się do jej poszczególnych członków.
Procedura wyrażania wotum nieufności RM.
Wniosek o wyrażenie rządowi wotum nieufności może złożyć tylko grupa co najmniej 46 posłów, przy czym raz złożonego podpisu nie można wycofać. Wniosek nie musi być umotywowany, ale musi zawierać nazwisko kandydata na nowego premiera.
Pomiędzy zgłoszeniem wniosku a głosowaniem musi upłynąć co najmniej 7 dni.
Możliwe jest zgłoszenie kilku wniosków. Są one omawiane łącznie i poddane pod głosowanie w kolejności zgłoszenia. Jeśli jeden z nich zostanie przyjęty, pozostałe uważa się za załatwione. Aby przyjąć wniosek „za” musi opowiedzieć się większość ustawowej liczby posłów, a więc 231 posłów - niezależnie od tego, ilu posłów bierze udział w głosowaniu.
Jeżeli wniosek zostanie przyjęty premier składa dymisję, a prezydent ją przyjmuje. Prezydent musi również powołać wybranego przez Sejm Prezesa RM i - na jego wniosek - pozostałych członków RM, oraz odebrać od nich przysięgę. Prezydent nie może odmówić powołania premiera i RM. Nie może również skrócić kadencji Sejmu z powodu wyrażenia wotum nieufności RM.
Jeżeli wniosek zostanie odrzucony, to przez 3 miesiące obowiązuje zakaz złożenia kolejnego. Zasada ta nie obowiązuje tylko w przypadku, gdy z wnioskiem wystąpi grupa
co najmniej 115 posłów.
Indywidualna odpowiedzialność polityczna.
Ta forma odpowiedzialności odnosi się do ministrów. Są oni odpowiedzialni przed Sejmem za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez premiera. Zasada ta nie obejmuje prezesa RM, ponieważ jedyną formą pociągnięcia go do odpowiedzialności jest wyrażenie wotum nieufności całej RM.
Wniosek o wyrażenie wotum nieufności wobec jednego z członków RM musi pochodzić od grupy co najmniej 69 posłów. Wniosek zastaje poddany pod głosowanie po upływie minimum 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Jeżeli wniosek zostanie przyjęty większością głosów ustawowej liczby posłów, to prezydent musi odwołać ministra. Jeżeli natomiast wniosek zostanie odrzucony, to przez 3 miesiące obowiązuje zakaz złożenia kolejnego. Zasada ta nie obowiązuje tylko w przypadku, gdy z wnioskiem wystąpi grupa ca najmniej 115 posłów.
Członkowie rządu ponoszą też polityczna odpowiedzialność przed premierem, który
w każdej chwili i z każdego powodu może od nich żądać złożenia rezygnacji. Jeżeli ta forma zawiedzie, to prezydent, na wniosek premiera, może ministra odwołać.