26 (662)

142 Administracja puhlic.na pojęcia i problemy podstawowe

dowisk gospodarczych i zawodowych, o czym jeszcze w tej książce będzie mowa, w szczególności w rozdziale X.

Jak widać, kwestia regulacji wykracza poza podnoszoną już materię statusu organu regulacyjnego. Regulacja może być również a w wielu sektorach gospodarki nawet powinna być samoreguhicją, dokonywaną przez same regulowane podmioty lub reprezentujące je instytucje.

Od władz administracyjnych tego rodzaju należy odróżniać ciała doradcze i konsultacyjne, licznie organizowane przy różnych organach administracyjnych, tak rządowych, jak i samorządowych.

c) Formy oparte na czynniku majątkowym

Obok wspomnianych wyżej form administracji zdecentralizowanej, opartych na czynniku osobowym, do zdecentralizowanych form wykonywania administracji publicznej należą także instytucje oparte przede wszystkim na czynniku majątkowym.

Są wśród nich instytucje zarządzające wyodrębnionym rzeczowo majątkiem publicznym, wykonujące zadania publiczne o charakterze praktycznym (usługi użyteczności publicznej, np. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, komunikacji zbiorowej czy dostawy wody i kanalizacji). Są to przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zakłady administracyjne, których wyodrębnienie następuje na gruncie określonego składnika rzeczowego. Obok nich występują także instytucje o charakterze kapitałowym (funduszowym), jak kasy chorych w latach 1999-2003, zastąpione przez Narodowy Fundusz Zdrowia (który, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, będzie wymagał daleko idących zmian), Fundusz Pracy, Agencja Rynku Rolnego czy Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

Utworzenie i konkretny zakres działania tych instytucji wynika bądź wprost z ustawy (np. Uniwersytet Warszawski, Biblioteka Narodowa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych), bądź z indywidualnych aktów władz administracyjnych wydanych na podstawie ustawy (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, muzea czy biblioteki).

W grupie tej występuje znaczne zróżnicowanie typów instytucji i ich sta-I u mi prawnego. Najogólniej można powiedzieć, że z jednej strony, chodzi tu o usługi publiczne świadczone na rzecz szerokiego kręgu odbiorców, zazwy-i /a| na gruncie stosunków umownych (przedsiębiorstwa użyteczności publicznej np. energetyczne, wodociągowo-kanalizacyjne, transportu publicznego); z drugiej zaś, o usługi wykonywane na rzecz konkretnej grupy użytkowników, czyli destynatariuszy (zakład administracyjny - szkoła i uczniowie, szpital i pacjenci) i wtedy stosunek prawny między stronami, nawet w razie ponoszenia przez destynatariuszy odpłatności za określone usługi, ma charak-iri administracyjny, a zakład ma wobec swoich użytkowników uprawnienia w ni (linii' l/.w władztwo zakładowe. Niektóre instytucje tej drugiej kate-

......i ki* a (.iiu . .il I.kIii adminisiiaryjncgo z formułą korporacyjną, o której

Ilii iiiow a popi rdiim np panM wow a • kola wyższa, która josl. z jednej stro

143

]

5. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej

ny, korporacją pracowników (nauczycieli akademickich i innych pracowników) oraz studentów, składających się na samorząd akademicki, z drugiej wykonuje wobec studentów uprawnienia władztwa zakładowego.

Instytucje kapitałowe (finansowe) należące do podmiotów zdecentralizowanej administracji publicznej dość często opierają się na wpływach ze źródeł pozabudżetowych (jak Narodowy Fundusz Zdrowia, finansowany ze składek powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Mogą one posiadać równocześnie charakter korporacyjny (kasy chorych miały być pierwotnie instytucjami samorządu ubezpieczonych) bądź być tylko formą wyodrębnienia majątku publicznego (funduszu), z zarządem wyznaczanym w inny sposób. Ich zadania mogą wyrażać się zarówno w finansowaniu usług publicznych (np. usług opieki medycznej) czy wspieraniu realizacji innych zadań publicznych (np. finansowanie tworzenia miejsc pracy lub programów szkoleniowych umożliwiających zmianę kwalifikacji), jak i w wypłacaniu świadczeń finansowych osobom uprawnionym. Niekiedy takie instytucje mają za zadanie interwencję na rynku w interesie publicznym (np. Agencja Rynku Rolnego).

Wyodrębnianie państwowych instytucji finansowych - jako szczególnych instytucji decentralizacji - może być uzasadnione jedynie potrzebami odpowiednio samodzielnego, właśnie zdecentralizowanego działania w danej sferze. Jeżeli potrzeby takie nie są oczywiste, wyodrębnienie staje się wątpliwe. Należy przy tym zauważyć, że państwowe instytucje finansowe gospodarują środkami publicznymi poza mechanizmami budżetowymi i w rezultacie, co możemy w wielu przypadkach zaobserwować, mogą znaleźć się i poza wystarczającą kontrolą w zakresie i finansowym, i merytorycznym, i poza kontrolą czynnika politycznego (obywatelskiego).

Instytucje administracyjne świadczące usługi publiczne zwane są samoistnymi, jeśli są wyposażone w osobowość prawną (np. państwowa szkoła wyższa czy też biblioteka publiczna), albo niesamoistnymi, gdy działają w ramach innej osoby prawnej - podmiotu prawa publicznego (np. szkoła podstawowa czy ponadpodstawowa, prowadzona jako jednostka budżetowa albo zakład budżetowy, z reguły przez jednostkę samorządu terytorialnego).

Wymaga podkreślenia, że wszystkie występujące w tej grupie podmioty pozostają w zarządzie publicznoprawnym - gdyż ich byt regulowany jest przepisami prawa administracyjnego, niezależnie do tego, czy są wyposażone w osobowość prawną, czy też nie (zarówno więc nie posiadający osobowości prawnej zakład budżetowy, jak i będące osobą prawną, przedsiębiorstwo państwowe, samodzielny zakład opieki zdrowotnej czy Narodowy Fundusz Zdrowia).

Należy jeszcze raz zauważyć, że w obowiązujących uregulowaniach prawnych, a także we współczesnej doktrynie polskiej, brak jest wyraźnych ustaleń co do publicznoprawnej podmiotowości omawianych instytucji, pozostających w zarządzie publicznoprawnym, nawet tych samoistnych. Wciąż zatem oddziałuje na nas tradycja - ukształtowana jednak dopiero w Polsce Ludowej, w sprzeczności z dziedzictwem Drugiej Rzeczypospolitej - zacierania