Rozdział IX

TERENOWE JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE
ADMINISTRACJI SPECJALNEJ

W rozdziale niniejszym ograniczamy się do prezentacji wybranych organów
tzw. administracji specjalnej - czyli organów administracji podpo-
rządkowanych bezpośrednio centralnym organom administracji.
W literaturze przedmiotu i w przepisach można spotkać także inne okreś-
lenia na oznaczenie tej kategorii organów administracji w terenie. Do naj-
częściej używanych należały w przeszłości takie terminy jak: organy admini-
stracji niezespolonej, terenowe organy administracji państwowej nie
włączone do systemu rad narodowych, jednostki nie podporządkowane radom
narodowym czy terenowe organy administracji państwowej o kompetencji
specjalnej nie podporządkowane terenowym organom administracji ogólnej.
Należy jednak zaznaczyć, że pojęcie organu administracji niezespolonej nie
było równoznaczne z pojęciem organu administracji specjalnej w terenie.
Pomiędzy obiema kategoriami podmiotów zachodził związek szczególnej natury:
każdy organ administracji niezespolonej był organem administracji specjal-
nej, ale wśród organów administracji specjalnej były także tzw. organy ze-
spolone, np. wydziały prezydiów rad narodowych w 1958 r. czy komendy straży
pożarnych. Toteż nie zawsze można było używać tych pojęć zamiennie.
Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji
ogólnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 32, poz. 176), przez pojęcie
organów administracji specjalnej nakazywała rozumieć kierowników będących
terenowymi organami administracji rządowej, podporządkowanych bezpośrednio
ministrom lub kierownikom urzędów centralnych, oraz kierowników państwowych
osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych lub ich
oddziałów terenowych, w zakresie realizowanych przez nich zadań
administracji rządowej.
Obecne ustawodawstwo, czyli ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji
rządowej w województwie (Dz.U. nr 91 poz. 577), wprowadza ponownie pojęcie
organów administracji niezespolonej i administracji zespolonej.
Stąd też trzeba zauważyć, że pojęcie organu administracji specjalnej
należy każdorazowo konstruować, opierając się na obowiązującym materiale
normatywnym. Dlatego też i nazewnictwo, i katalog tych organów ulegały dość
częstym zmianom. Liczba organów administracji specjalnej wahała się w
różnych okresach rozwoju naszego kraju, ale na ogół była znaczna. Motywy
tworzenia terenowych organów administracji specjalnej są różne. W pewnych
przypadkach chodzi o zapewnienie operatywnego kierownictwa w skali całego
kraju, jak to ma miejsce w przypadku administracji wojskowej. Decydują tu
więc względy techniki zarządzania. Innym razem przeważają względy
terytorialnego zasięgu działania - mianowicie istniejący zasadniczy podział
terytorialny okazuje się nieadekwatny do potrzeb danego rodzaju
administracji i dlatego trzeba tworzyć podziały terytorialne specjalne, np.
dla urzędów górniczych, inspektoratów żeglugi śródlądowej, urzędów celnych,
urzędów morskich. Czasami decydująca jest wąska specjalizacja tych organów
i charakter realizowanych przez nie zadań. Tak dzieje się w przypadku
organów dozoru technicznego, urzędów probierczych czy organów działających
w zakresie spraw normalizacji lub miar. Jeśli do zakresu działania tych
organów należy także sprawowanie kontroli, to może chodzić o
uniezależnienie tych organów od różnych wpływów lokalnych, o zagwaran-
towanie obiektywności kontroli.
Administracja zespolona obejmuje działających pod zwierzchnictwem wo-
jewody kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujących
zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu wojewody - z usta-
wowego upoważnienia albo w imieniu własnym - jeżeli ustawy tak stanowią.
Obejmuje także działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników
powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje
określone w ustawach.
Zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w
województwie (powiecie) następuje pod zwierzchnictwem wojewody (starosty) i
- jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - w jednym urzędzie.
Zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej jest wojewoda. Wojewo-
da jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej kieruje nią i koor-
dynuje jej działalność, zapewnia warunki do jej skutecznego działania i po-
nosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
Organem zespolonej administracji rządowej w województwie (powiecie)
jest wojewoda (starosta), a w przypadkach określonych w ustawach w
szczególności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych - kierownik
zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej (powiatowej). Oznacza
to, że kierownicy tych służb mają także samodzielne kompetencje i wykonują
je w imieniu własnym, a nie wojewody (starosty), oczywiście tylko wtedy,
jeżeli ustawy tak stanowią.
Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa
statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę. Statut ten określa w
szczególności nazwy stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i
straży wojewódzkich, nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek
organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych
służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz ich zakresy działania.
W celu usprawnienia działania wojewódzkich organów zespolonej admini-
stracji rządowej wojewoda może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego.
W skład zespolonej administracji rządowej wchodzą obecnie np. organy
Inspekcji Handlowej, Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa
Artykułów Rolnych, Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, organy Policji i
Państwowej Straży Pożarnej oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska,
Inspekcji Ochrony Roślin, Inspekcji Weterynaryjnej i inne. W skład admini-
stracji zespolonej wchodzą także kurator oświaty i wojewódzki konserwator
zabytków jako pracownicy urzędu wojewódzkiego. Wspólną cechą tych
wszystkich podmiotów jest to, że wojewoda ma wpływ na obsadę personalną
tych służb. Wojewoda powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb,
inspekcji i straży wojewódzkich. Nie czyni tego jedynie wobec komendanta
wojewódzkiego Policji i komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Po-
żarnej, którzy są powoływani jednakże za zgodą wojewody. Natomiast ich
odwołanie wymaga zasięgnięcia opinii wojewody.
Opiszemy krótko niektóre spośród wymienionych służb i inspekcji.
Zadania w imieniu Inspekcji Handlowej wykonują jej organy, którymi są:
Główny Inspektor, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na
wniosek Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, oraz wojewoda -
wykonujący te zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora inspekcji
handlowej, będącego kierownikiem wojewódzkiej inspekcji handlowej,
wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Inspektor
wojewódzki kieruje działalnością wojewódzkiego inspektoratu inspekcji
handlowej i wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje IH.
Wojewódzkiego inspektora i jego zastępcę powołuje i odwołuje wojewoda, po
zasięgnięciu opinii Głównego Inspektora
Natomiast w powiecie zadania w zakresie ochrony konsumenta, spoczywające
na jednostkach samorządowych, wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik
konsumentów, powoływany i odwoływany przez radę powiatu (radę miasta na
prawach powiatu).
Zadania Inspekcji Sanitarnej wykonują następujące organy:
- Główny Inspektor Sanitarny, będący centralnym organem administracji
rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, powoływany i
odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek rzeczonego ministra,
- wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora sanitarnego, jako
kierownika wojewódzkiej inspekcji sanitarnej, wchodzącej w skład zespolonej
administracji wojewódzkiej,
- powiatowy inspektor sanitarny, jako kierownik powiatowej inspekcji
sanitarnej, wchodzącej w skład zespolonej administracji powiatowej,
- portowy inspektor sanitarny dla morskich portów i przystani, wód
wewnętrznych i terytorialnych oraz jednostek pływających na tych obszarach,
- kolejowy inspektor sanitarny dla obszarów kolejowych.
Wojewódzki inspektor sanitarny wykonuje zadania i kompetencje IS w
imieniu wojewody. Wojewódzki, powiatowy, portowy i kolejowy inspektor
sanitarny kierują działalnością wojewódzkiej, powiatowej, portowej i
kolejowej stacji sanitarno-epidemiologicznej, będącej zakładem opieki
zdrowotnej.
Wojewódzkiego, portowego i kolejowego inspektora sanitarnego powołuje i
odwołuje wojewoda w porozumieniu z Głównym Inspektorem Sanitarnym.
Natomiast powiatowego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje starosta,
w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym.
Zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bez-
pieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa należą do na-
stępujących organów administracji zespolonej: do wojewody działającego przy
pomocy komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta powiatowego
(miejskiego) Policji i komendanta komisariatu Policji. Komendant wojewódzki
Policji działa albo w imieniu wojewody, albo w imieniu własnym. W imieniu
własnym działa w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych,
dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń oraz w
sprawach wydawania decyzji administracyjnych - jeżeli ustawy tak stanowią.
Komendanta wojewódzkiego Policji powołuje minister właściwy do spraw
wewnętrznych, na wniosek Komendanta Głównego Policji złożony za zgodą
wojewody. Komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje komendant
wojewódzki w porozumieniu ze starostą. Komendanta komisariatu Policji
powołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii
właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub
wójtów.
Komendant wojewódzki Policji w porozumieniu z Komendantem Głównym
Policji tworzy, w razie potrzeby, komisariaty specjalistyczne - kolejowy,
wodny, lotniczy lub inny. Komendanci komisariatów specjalistycznych
podlegają właściwemu terytorialnie komendantowi wojewódzkiemu Policji.
Komendant Główny Policji, komendant wojewódzki Policji, komendant
powiatowy (miejski) Policji wykonują swoje zadania przy pomocy podległych
im komend, natomiast komendant komisariatu Policji - przy pomocy komi-
sariatu.
W świetle analizy obowiązującego prawa można odnieść wrażenie reak-
tywowania zasady podwójnego podporządkowania, znanej prawodawstwu z okresu
funkcjonowania rad narodowych. Wydaje się ona szczególnie widoczna wobec
kierowników służb i inspekcji powiatowych, chociaż i na szczeblu
wojewódzkim jest dostrzegana. Wadą tej zasady była zawsze, i prawdopodobnie
także będzie, trudność w precyzyjnym rozgraniczeniu zakresu pod-
porządkowania w pionie i w poziomie oraz możliwość wystąpienia na tym tle
częstych sporów w praktyce. W obowiązującym prawie nie ustalono jednak ani
procedury, ani organów właściwych do rozstrzygnięcia sporów, wynikających
na tle podwójnego podporządkowania kierowników służb lub inspekcji
powiatowych (wojewódzkich).
Według obecnie obowiązującego ustawodawstwa, pod pojęciem organów
administracji niezespolonej należy rozumieć terenowe organy administracji
rządowej podporządkowane właściwym ministrom oraz kierowników państwowych
osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych
wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze
województwa.
Ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wy-
łącznie w drodze ustawy i pod warunkiem, że jest to uzasadnione ogólnopań-
stwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem
działania przekraczającym obszar jednego województwa.
Ustanowienie terenowych delegatur właściwych ministrów może następować
wyłącznie w drodze ustawy, określającej ich zadania i zasięg terytorialny
(podział terytorialny specjalny).
Obecnie w skład systemu administracji niezespolonej, z woli
ustawodawcy, wchodzą następujące organy:
1) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych,
wojskowi komendanci uzupełnień,
2) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, inspektorzy
kontroli skarbowej,
3) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów
górniczych,
4) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów
miar,
5) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych
urzędów probierczych,
6) dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych,
7) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,
8) dyrektorzy urzędów celnych,
9) dyrektorzy urzędów morskich,
10) dyrektorzy urzędów statystycznych,
11) główny Inspektor i inspektorzy dozoru technicznego żeglugi morskiej,
12) kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej,
13) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz
komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej,
14) Prezes Agencji Rynku Rolnego,
15) regionalni inspektorzy celni.
Spośród wielu terenowych organów administracji specjalnej (niezespolo-
nej) omówimy tylko niektóre. Zaczniemy od organów najbardziej rozbudo-
wanych, to jest organów działających w zakresie administracji skarbowej i
wojskowej.
W zakresie zadań administracji skarbowej w terenie działają izby
skarbowe oraz urzędy skarbowe. Podlegają one ministrowi właściwemu do spraw
finansów publicznych. Organy te zajmują się ustalaniem i poborem podatków,
wykonywaniem kontroli podatkowej, orzecznictwem w sprawach karnych skar-
bowych itd. Izby są organami wyższego stopnia w stosunku do urzędów.
W terenie jako organy administracji wojskowej działają dowódcy okręgów
wojskowych i szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych podlegli Ministrowi
Obrony Narodowej. Wymienione organy nie wyczerpują całości terenowych
organów państwa w sprawach obrony narodowej. Takimi organami są wojewódzkie
komitety obrony, kierujące sprawami obronności w województwach.
Przewodniczącymi tych komitetów są z urzędu wojewodowie.
Prezesowi Głównego Urzędu Miar podlegają w terenie dyrektorzy i na-
czelnicy okręgowych i obwodowych urzędów miar, nadzorujących urządzenia
pomiarowe, oraz dyrektorzy i naczelnicy okręgowych i obwodowych urzędów
probierczych, zajmujących się badaniem i cechowaniem wyrobów z metali
szlachetnych, kontrolujących naprawę i sprzedaż tych wyrobów, a w przypadku
naruszenia przepisów prawa probierczego urzędy probiercze sporządzają
wnioski o ukaranie.
Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej leży w
gestii właściwego centralnego organu administracji i wymaga albo wniosku
właściwego miejscowo wojewody, albo uzyskania uprzedniej jego zgody. W
przypadku nieuwzględnienia wniosku wojewody lub nieuzyskania jego zgody
minister właściwy do spraw administracji publicznej może wystąpić do
Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu. Ustawa może jednak stanowić
inny tryb powoływania i odwoływania wymienionych organów.
Organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego (w
tym rozporządzenia porządkowe) obowiązujące na obszarze województwa lub
jego części, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie,
albo jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Organy
administracji niezespolonej, działające na obszarze województwa, są obowią-
zane uzgadniać z wojewodą projekty aktów prawa miejscowego stanowionego na
podstawie odrębnych ustaw. Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy
administracji niezespolonej ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
wydawanym przez wojewodę. Prezes Rady Ministrów uchyla w trybie nadzoru
akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe stanowione przez
organy administracji niezespolonej, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub
aktami wydanymi w celu ich wykonania, a także może je uchylać z powodu
niezgodności z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i
gospodarności. Uchylenie obligatoryjne następuje zatem w przypadku
naruszenia legalności przez akt prawa miejscowego, uchylenie fakultatywne
zaś ma miejsce z punktu widzenia celowości. Prezes Rady Ministrów ustala, w
drodze rozporządzenia, tryb kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych
przez organy administracji niezespolonej. Akty Prezesa Rady Ministrów
uchylające prawo miejscowe stanowione przez organy administracji
niezespolonej także podlegają opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku
urzędowym. Akty prawa miejscowego stanowionego przez organy administracji
niezespolonej mogą być w trybie skargi powszechnej skarżone do sądu
administracyjnego (art. 44 ust. I ustawy o administracji rządowej w
województwie).
Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są
zobowiązane do zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody.
Wojewoda - w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów -
może wydawać polecenia obowiązujące także organy administracji
niezespolonej. Polecenia te mają charakter środków nadzoru wobec tych
organów. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego
ministra. Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń wojewody
wydanych organom administracji niezespolonej i wystąpić do Prezesa Rady
Ministrów o rozstrzygnięcie sporu.
W zakresie wydawanych poleceń (poleceń służbowych wobec organów
administracji zespolonej, dla których jest zwierzchnikiem, albo środków
nadzoru - wobec organów administracji niezespolonej, niepodporządkowanych
służbowo wojewodzie) wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek
organizacyjnych administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i
samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działal-
nością w zakresie zapobiegania zagrożeniu dla życia, zdrowia lub mienia
oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku
publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom
żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich
skutków na zasadach określonych w ustawach. Polecenia te jednak nie mogą
dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji
administracyjnej. W sytuacjach nadzwyczajnych, wymienionych wyżej,
wojewodzie przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania
dyscyplinarnego wobec każdego pracownika rządowej administracji niezespo-
lonej, który dopuścił się naruszenia prawa.
Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są
zobowiązane do składania wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie
wojewody także bieżących wyjaśnień o swej działalności na obszarze woje-
wództwa.
Z uwzględnieniem przepisów o tajemnicy państwowej i służbowej wojewoda
ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa
przez organy administracji rządowej, w tym organy administracji
niezespolonej.
Jeżeli organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakaza-
nych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają
prawa osób trzecich, to każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały
tym naruszone, może wnieść skargę do sądu administracyjnego po
bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia albo zaprzestania
bezczynności (art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie).
Jeżeli mówimy o zależności organów administracji niezespolonej od or-
ganów centralnych, to podstawę prawną stanowią poszczególne akty prawne z
zakresu materialnego prawa administracyjnego, np. prawo górnicze, prawo
celne, prawo probiercze, prawo o dozorze technicznym. Oczywiście, problem
zależności i powiązań jest różnie rozwiązany w poszczególnych aktach praw-
nych dla poszczególnych kategorii organów administracji niezespolonej. Ana-
liza tych podstawowych aktów normatywnych pozwala jednak wysnuć pewne
wnioski uogólniające, prawidłowe dla większości jednostek administracji
niezespolonej w terenie. Oto one:
Organy centralne, nadzorujące lub kierujące działalnością organów ad-
ministracji niezespolonej, zostały wyposażone w następujące środki
oddziaływania:
1 ) tworzenie i znoszenie organów administracji niezespolonej;
określanie ich terytorialnego zasięgu działania i siedziby,
2) określanie ich organizacji wewnętrznej poprzez nadawanie statutu lub
regulaminu określającego wewnętrzną organizację,
3) prowadzenie polityki personalnej - powoływanie i odwoływanie ze
stanowisk kierowników urzędów terenowych,
4) pomoc i szkolenie kadr w organach administracji niezespolonej,
5) wydawanie poleceń, regulaminów, zarządzeń wewnętrznych, instrukcji,
wytycznych i zaleceń,
6) dokonywanie kompleksowej kontroli, analizy i oceny działalności nad-
zorowanych jednostek,
7) możliwość otrzymania okresowych informacji i sprawozdań o pracy tych
organów,
8) prawo wglądu w dokumenty i uzyskania wyjaśnień,
9) koordynowanie działalności jednostek administracji niezespolonej w
terenie.
Na zakończenie trzeba zauważyć, że przepisy dotyczące, problematyki
oddziaływania na jednostki administracji specjalnej w terenie przechodziły
pewną ewolucję. Od sytuacji, w której terenowe organy władzy i admini-
stracji nie miały prawie żadnych możliwości oddziaływania na jednostki
organizacyjnie im nie podporządkowane, po sytuacje stworzone w latach
siedemdziesiątych, kiedy organy te wyposażono w wiele środków oddziaływania
o charakterze władczym, np. decyzje czy polecenia koordynacyjne, aż do dnia
dzisiejszego, gdy organy. rządowej administracji ogólnej wyposażono w wiele
władczych środków oddziaływania wobec organów administracji niezespolonej.