administracja i prawo publiczne, Prawo o cudzoziemcach. Obszerny materiał poglądowy., PRAWO O CUDZOZIEMCACH - WYKŁAD MONOGRAFICZNY


PRAWO O CUDZOZIEMCACH - WYKŁAD MONOGRAFICZNY

POŁOŻENIE PRAWNE CUDZOZIEMCÓW

W dawnych porządkach prawnych sytuacja prawna cudzoziemców regulowana była odmiennie. Określało ją prawo wewnętrzne, państwo jako suweren decydowało kto może wjechać na jego terytorium. Była to kompetencja o charakterze arbitralnym, gdyż państwo nie było związane żadnymi normami w tym zakresie. W różnych państwach sytuacja przedstawiała się inaczej.

W krajach antycznych - Grecji, Rzymie i Sparcie powstawały pierwsze stereotypy dotyczące cudzoziemców. Niekiedy wprowadzano podział dychotomiczny na obywateli i nieobywateli [ Rzym], niekiedy całkowicie zamykano granice dla obcych [Sparta], kiedy indziej cudzoziemców uznawano za barbarzyńców [Grecja]. Arystoteles wyznawał zasadę, że tylko Grek jest zdolny do życia w obrębie polis, a niewolnictwo jest stanem naturalnym. Cudzoziemców powinno się zamienić w niewolników a najlepiej zabić. Germanie zabijali cudzoziemców i składali ich w ofierze swej bogini Dianie.

W średniowieczu system feudalny generował osobiste powiązania między panującym i poddanymi [ wasal mojego wasala jest moim wasalem ]. Dla cudzoziemców nie było miejsca w tej drabinie społecznej. Jedyną formą stosowaną wobec cudzoziemców było udzielenie im opieki przez panującego, co gwarantowało prawo do sprzedaży towarów oraz ważność czynności prawnych inter vivos.

Na Dalekim Wschodzie [ Chiny, Japonia ], cudzoziemcy byli traktowani jako osoby, które powinny zostać zgładzone jeszcze przed wejściem na terytorium kraju.

Pierwszą podstawę do wyróżnienia kategorii cudzoziemców stanowiły państwa narodowe, które na zasadzie np. umowy społecznej tworzą obywatelstwo. Jest to istotny węzeł prawny między jednostką a państwem, który rodzi prawa i obowiązki. Państwo ustala reguły jaki będą stosowane względem osób nie posiadających obywatelstwa. Wraz z kształtowaniem się państw narodowych powstaje kompetencja państwa co do cudzoziemców. Jednak generalnie państwa narodowe to „monstra”, które cudzoziemców traktują jak wrogów.

Sytuacja ta zaczęła się zmieniać stopniowo, gdy przyjęte zostały pierwsze umowy międzynarodowe dotyczące ludzi odmiennych np. pod względem religii, obywatelstwa... Okres powstawania pierwszych traktatów dotyczących praw człowieka powoduje, że powstaje nowy paradygmat, gdzie państwo nie ma możliwości podejmowania nieskrępowanych decyzji w stosunku do cudzoziemców.

Należy tu mieć na uwadze szereg aktów prawnych takich jak:

  1. traktat augsburski wprowadzający regułę „czyj kraj tego religia”.

  2. traktat westwalski wprowadzający prawa dla innowierców, zakaz konfiskaty majątku cudzoziemców;

  3. Powszechną Deklarację Praw Człowieka i Obywatela, który był sztandarem na drodze rozwoju ochrony praw cudzoziemców;

  4. Deklarację Niepodległości USA;

  5. polską Konstytucję z 1791 r. wraz z ustawą o miastach.

Akty te - do czasu przyjęcia umów międzynarodowych wyznaczały pewien standard w omawianym zakresie.

Sekwencją tych aktów było : patrząc na jednostkę powinniśmy widzieć w niej człowieka.

Prawo dotyczące cudzoziemców przeszło ewolucję - od regulacji wewnątrzpaństwowych do regulacji międzynarodowych, kończąc na regulacjach integracyjnych.

Należy pamiętać, iż w większości współczesnych państw buduje się prawa polityczne, hasła, jak np. Francja dla Francuzów... , na nienawiści do cudzoziemców. Podstawą w tym względzie były ustawy norymberskie z 1935r. propagujące hasła, np. rasowo obcy, zhańbienie rasy...

Kluczową kwestią staje się, w jaki sposób, jak rozumieć cudzoziemców we współczesnych porządkach prawnych, którym podlegają.

Najczęściej stosuje się definicję negatywną, która mówi, że cudzoziemcem jest ten, kto nie posiada obywatelstwa państwa, w którym przebywa lub przez które się przemieszcza. W zakresie tej definicji mieszczą się zarówno obywatele państw obcych, jak i bezpaństwowcy oraz ludzie, w stosunku do których trudno jest określić czy posiadają obywatelstwo jakiegoś państwa czy nie, np. ludność zamieszkująca autonomię palestyńską.

Istnieje też definicja pozytywna, głosząca, że cudzoziemcem jest ten, kto posiada obywatelstwo obcego państwa. Jest ona jednak niepełna, gdyż nie obejmuje swym zakresem ani bezpaństwowców, ani osób, co do których trudno jest ustalić czy posiadają obywatelstwo czy nie.

Dość skomplikowana sytuacja występuje w państwach, które posiadały w historii imperia kolonialne. W Zjednoczonym Królestwie, Francji Stanach Zjednoczonych można rozróżnić kilka kategorii: obywatel, poddany, osoby protegowane.

W stosunkach międzynarodowych sytuację komplikuje fakt posiadania podwójnego obywatelstwa. Należy wówczas ustalić, którego państwa obywatelem jest dana osoba. w Polsce, Francji, Luxemburgu, w takiej sytuacji należy traktować daną osobę jako obywatela tych państw, np. wjeżdżając do Polski można być uznawanym jedynie za obywatela Polski, zakaz posługiwania się obcym paszportem.

Jeśli osobom fizycznym zostało nadane obywatelstwo z pogwałceniem kompetencji innego państwa, nie wywołuje ono skutków prawnych w tym państwie ( np. na mocy dekretów Rady Najwyższej ZSRR, obywatelom polskim zamieszkującym tereny w granicach traktatu ryskiego, po 17.09. 1979r. nadano obywatelstwo radzieckie ).

12.10.2005r.

Problem podwójnego (wielu) obywatelstwa

Najprostsza sprawa jest wówczas, gdy jedno z obywatelstw, to obywatelstwo państwa, w którym dany obywatel przebywa lub przemieszcza się.

Problemy pojawiają się wtedy, gdy człowiek posiada dwa lub więcej obywatelstw a żadne nie jest obywatelstwem tego państwa, w którym on przebywa. Konieczne jest wówczas rozstrzygnięcie problemu: jak go traktować? Czy jako obywatela X czy jako obywatela Y? W jaki sposób ustalić sytuację prawną takiego cudzoziemca?

Bezsprzeczne w prawie międzynarodowym jest, iż każde państwo ma swoje własne przepisy w sprawie nadawania obywatelstwa, określania warunków co do jego uzyskania ( np. Seszele - 100 000 $ w zamian za obywatelstwo). Bez względu na to, jakie nie byłyby to warunki, przepisy te są wiążące ALE tylko w wewnętrznym porządku danego państwa. Aby owo obywatelstwo wywierało skutki prawne także względem państw trzecich to musi ono być obywatelstwem EFEKTYWNYM. Co do zasady, nie można kwestionować obywatelstwa z urodzenia - w przypadku prawa krwi. W obrocie międzynarodowym kwestionuje się jedynie obywatelstwo nadane w drodze naturalizacji → PRZYKŁAD → lata 50, 55 - Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygnął spór między Lichtenstein a USA i Gwatemalą w sprawie Fryderyka Noteboma. Był on przekonany, iż posiada dwa obywatelstwa i pomimo trwania konfliktu zbrojnego między Gwatemalą a III Rzeszą będzie traktowany jako obywatel neutralnego Lichtenstein. Notebom mieszkał i pracował w Gwatemali. Obywatelstwo Lichtenstein zdobył zgodnie z przepisami tego państwa, jednak nie mieszkał tam ani nie prowadził interesów. Gdy Gwatemala podpisała z USA układ o internowaniu obywateli państw wrogich i konfiskacie ich majątków, zgodnie do tego potraktowano Noteboma. Po wojnie Szwajcaria reprezentująca Lichtenstein wystąpiła przeciw Gwatemali i USA, domagając się zwrotu majątku i odszkodowania dla Noteboma jako dla ich obywatela, który niesłusznie został potraktowany jako reprezentant państwa wrogiego a nie neutralnego. MTS w omawianej sprawie orzekł:

→ nie można kwestionować obywatelstwa Lichtenstein, gdyż jego nadawanie należy do wyłącznej kompetencji państwa, ale gdyby miałoby ono wywoływać skutki prawne względem osób trzecich, należałoby udowodnić, iż jest to obywatelstwo EFEKTYWNE. Trybunał musiał więc zdefiniować pojęcie efektywnego obywatelstwa. Jednak i tu brak jednej, spójnej definicji. Trybunał posłużył się tu wyliczeniem pewnych działań, stanów, które muszą zaistnieć, aby można było mówić o efektywnym obywatelstwie - czyli aby wywierało ono skutki prawne względem osób trzecich:

Wobec braku powyższych cech, MTS uznał, iż nie można uznać obywatelstwa Noteboma za efektywne, dlatego też przyznał rację Gwatemali.

Kolejny problem pojawiający się wobec podwójnego obywatelstwa to opieka dyplomatyczna. w tej kwestii muszą także istnieć odpowiednie kryteria - które państwo powinno udzielić opieki dyplomatycznej?

W Europie przyjęto zasadę, iż daną osobę traktuje się jako obywatela tego państwa, którego paszportem posłużył się on przy wjeździe do danego kraju (dotyczy to tylko celów wjazdu i pobytu).

PRZYKŁAD:

Sprawa Marco Vincente Misheletti kontra Królestwo Hiszpanii. Powód posiada obywatelstwo włoskie - prawo krwi - choć urodził się w Argentynie, którego to państwa również jest obywatelem - prawo ziemi. Od urodzenia mieszkał w Argentynie, tam też uczył się i zdobył dyplom w zakresie deontologii. Gdy opuścił Argentynę i udał się do Hiszpanii, gdzie przy wjeździe posłużył się włoskim paszportem. Otrzymał prawo pobytu czasowego. Gdy czas pobytu dobiegał końca, wystąpił o pobyt stały, powołując się na prawo wspólnotowe. Jednak władze administracyjne Hiszpanii odmówiły, powołując się na fakt, iż osoba chcąca skorzystać z pobytu stałego musi posiadać domicyl w państwie członkowskim. TS w Luksemburgu rozstrzygał, czy rzeczywiście należy utrzymać w mocy decyzję administracyjną Hiszpanii. Rozstrzygnięcie było korzystne dla powoda, ze względu na brak możliwości kwestionowania obywatelstwa państwa, którego paszportem posłużył się przy wjeździe do danego kraju.

Generalnie cudzoziemiec nie może żądać dla siebie szerszych praw niż posiadają obywatele danego państwa. Jednak konieczne jest stworzenie, ustalenie standardu wg których traktowano by cudzoziemców. Przy omawianym tu zagadnieniu przydatny jest podział wszystkich cudzoziemców na:

→ zwykłych - legalnie przebywający na terytorium danego państwa;

- nielegalnie przebywających na terytorium danego państwa.

→ niezwykłych - należą tu tacy cudzoziemcy, którzy na mocy różnych postanowień, umów, ustaw, zwyczajów międzynarodowych uzyskali inne traktowanie niż zwykli.

Przykład: Międzynarodowy Trybunał Praw Człowieka odmówił rozpatrzenia sprawy obywatelki Niemiec, która prywatnie podróżowała po Francji, Nowej Kaledonii i Polinezji, gdzie protestowała przeciw francuskim próbom nuklearnym. Gdy przybyła do Nowej Kaledonii otrzymała - w strefie tranzytowej lotniska - decyzję o wydaleniu. Zaskarżyła więc Francję występując z zarzutem pogwałcenia wolności słowa i wolności podróżowania. MTPCz odmówił rozpatrzenia skargi, motywując, iż owa obywatelka nie była na terytorium Nowej Kaledonii lecz tylko w strefie tranzytowej lotniska.

Cudzoziemców możemy też podzielić na:

→ traktatowych

→ nietraktatowych.

W omawianej tu kwestii, pierwszym standardem powszechnie stosowanym w stosunkach międzynarodowych jest standard traktowania narodowego. Oznacza to, iż każdego cudzoziemca powinno traktować się jak obywatela danego państwa, a wyjątki określa ustawa.

Przykład: art. 37 §1 Konstytucji RP, art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie i Podstawowych Wolności z 4.IX.1950r.

Standardy stosowane w stosunku do cudzoziemców w stosunkach międzynarodowych:

  1. standard traktowania narodowego - państwo powinno generalnie traktować cudzoziemców jak swoich obywateli. Może ono ograniczać ten standard, ale nie może to być decyzja arbitralna. Arogancja władz imigracyjnych dotycząca cudzoziemców to np.:

  • standard największego uprzywilejowania - trzeba znaleźć tu pewien punkt odniesienia. Gama praw osób, których ten standard dotyczy jest znacznie większa niż pozostałych. Omawiany standard zrodził się w czasie rywalizacji mocarstw europejskich o wpływy, głównie handel, w koloniach. Pierwsze traktaty wspominające ten standard powstawały w XVII i XVIII wieku.

  • Standard ten nie obejmuje przypadków stosunków specjalnych jak integracji ekonomicznej (np. obywatelstwo europejskie), czy szczególnych stosunków między państwami, które wynikają z pewnych zaszłości. Nikt kto otrzyma standard największego uprzywilejowania, nie może żądać, aby traktować go jak np. obywatela wspólnotowego.

    1. standard mieszany - dotyczy sytuacji, gdzie w obrębie jednego prawa raz traktujemy cudzoziemca jak obywatela, a w innej części wg standardu największego uprzywilejowania. Np. przy prawie do edukacji Konwencja Genewska o statusie uchodźca zawiera przepisy:

  • standard odwetowy - stosowany w sytuacji gdy obywatele polscy traktowani są w określony sposób w danym kraju, to można jego obywateli „traktować gorzej” (np. art. 13 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach - zasada wzajemności, Brazylia - obowiązek pobierania linii papilarnych od obywateli amerykańskich)

  • Omówione wyżej standardy mają charakter powszechny, są stosowane do cudzoziemców zwykłych. Natomiast cudzoziemcy, którzy na podstawie umów, zwyczajów międzynarodowych są traktowani inaczej, wymienieni są w tzw. tryptyku ustawowym: o cudzoziemcach, o udzieleniu ochrony, ustawa europejska. Grupa ta wynika ze zobowiązań jakie zaciągnęło państwa (art.3)

    Wyłączenia ustawowe dotyczą:

    1. przedstawicieli dyplomatycznych, konsularnych, funkcjonariuszy międzynarodowych oraz członków ich rodzin (ale tylko, gdy mają to samo obywatelstwo i pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie domowym). Traktowani są oni inaczej pod względem zasad wjazdu i pobytu.

    2. obywatele państw członkowskich - na mocy traktatu z Mastricht z 1992 roku stali się oni ex lege obywatelami europejskimi (dotyczy to też obywateli Szwajcarii, Norwegii i Islandii oraz po części państw stowarzyszonych ze wspólnotami europejskimi).

    3. osoby starające się o różne formy ochrony - paradygmat europejski (dotyczy instytucji azylu, statutu uchodźcy, ochrony czasowej, pobytu tolerowanego) - 13. 06. 2003 - osobna ustawa o udzielaniu ochrony cudzoziemcom na terytorium RP.

    4. cudzoziemcy, którzy przekroczyli granice w ramach tzw. małego ruchu granicznego - 15 km. po obu stronach granicy obejmują odmienne zasady dotyczące wjazdu i pobytu, zatrudnienia. Polska miała takie umowy ze wszystkimi swymi sąsiadami.

    5. członkowie, przedstawiciele obcych sił zbrojnych i ich rodziny, którzy stacjonują na terytorium innego państwa na mocy umów międzynarodowych, np. umowa Polski z Królestwem Arabii Saudyjskiej z 1990 roku - Polacy stacjonowali tam w związku z I konfliktem w Zatoce Perskiej, traktowani byli jak personel administracyjno - techniczny placówek dyplomatycznych oraz objęci immunitetem - art.7.

    Zagadnienie wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium obcego państwa

    Czy cudzoziemiec ma prawo wjazdu i pobytu na terytorium obcego państwa?

    I w literaturze i w judykaturze jak i w praktyce państw oraz dokumentach międzynarodowych brak jest takiego prawa, chyba że wynika ono wyraźnie z umowy międzynarodowej. Jeśli cudzoziemiec nie może powołać się na normę prawną to omawiane zagadnienie należy do strefy państwowej, które decycuje w tej kwestii.

    Ogólny wzorzec warunków jaki musi spełnić osoba chcąca wjechać i przebywać na terytorium obcego państwa:

    1. posiadanie ważnego dokumentu podróży (co najmniej 3 m-ce). Dokument podróży to każdy dokument uznany przez właściwy organ RP a wydany przez odpowiedni organ obcego państwa);

    2. posiadanie wizy - wiza to zgoda państwa na to, aby cudzoziemiec wjechał i w okresie ważności przebywał na terytorium państwa wydającego. Jest wymagana, gdy stanowią tak przepisy umów albo ustawy nie stanowią inaczej.

    Umowy międzynarodowe mogą zwalniać z obowiązku posiadania wizy - na zasadzie wzajemności. Bardzo rzadko państwo aktem jednostronnym zwalniając obywateli danego państwa nie otrzymuje ekwiwalentu wzajemnego, np. Polska - USA.

    Współcześnie istnieje dywersyfikacja w zakresie obowiązku posiadania wiz. W obrocie między niektórymi państwami istnieje obowiązek posiadania wizy. Jest to jednak norma zewnątrz państwowa, która nakłada na cudzoziemców obowiązek przestrzegania tego prawa.

    Zwolnienia od tego prawa generalnie następują na zasadzie wzajemności - w Polsce np. w załączniku do ustawy o cudzoziemcach określono, które państwa mają umowy z RP o ruchu bezwizowym, np. Andora, Republika Urugwaju...

    Szczególne stosunki istnieją między państwami UE i państwami, które z UE podpisały traktat o ruchu bezwizowym - Szwajcaria, Norwegia, Islandia. Po wstąpieniu do UE państwa zobowiązane były do wypowiedzenia wszystkich traktatów o ruchu bezwizowym - tak też RP np. z Rep. Ukrainy, Federacją Rosyjską...

    Wizy zostały ujednolicone w Europie i współcześnie możemy wyróżnić:

    1. wiza lotniskowa - wprowadzona do Polski ze względu na konieczność dostosowania przepisów do standardów unijnych. Od 1997 roku tworzy się strefę tranzytową lotniska międzynarodowego, której celem jest umożliwienie określonej kategorii cudzoziemców wjazdu i pobytu w tej strefie w celu np. przesiadki. Instytucja ta to fikcja prawna, gdyż obszar między pokładem statku powietrznego a posterunkiem kontroli granicznej (odprawą) traktuje się jako obszar niebędący terytorium państwa. Celem tej instytucji jest niewpuszczanie określonej kategorii cudzoziemców na terytorium państwa przy jednoczesnym umożliwieniu im na swobodną komunikację lotniczą. Muszą oni uzyskać wizę lotniskową - określona w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z 15.09.2003roku, gdzie ustalono wykaz państw, których obywatele muszą uzyskać wizę lotniskową. Należą tu obywatele państw „podwyższonego ryzyka”np. Afganistanu, Republiki Armenii, Etiopii, Bangladeszu, Nigerii, Somalii, Srilanki, Sudanu... Ta strefa ma znaczenie prawne, którego egzemplifikacją jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - p. Piermą v Francji (zakaz wjazdu do Nowej Kaledonii dostała w strefie tranzytowej lotniska - Trybunał nie rozpatrywał w ogóle tej sprawy, gdyż nie była ona wcale na terytorium Francji).

    Wiza lotniskowa ważna jest 2 dni.

    1. wiza tranzytowa - upoważnia do wjazdu i przebywania na terytorium państwa, pod warunkiem posiadania prawa wjazdu do innego państwa. Generalnie ważna jest 3 dni (do lat 80 - tych 48 godz.).

    Występują tu: