IV. Budżet państwa
IV.1. Pojęcie i funkcje budżetu państwa
Budżet państwa jest podstawowym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa w ramach systemu finansów publicznych. W krajach demokratycznych budżet przyjmuje postać ustawy, nazywanej ustawą budżetową, która upoważnia władzę wykonawczą (rząd) do pobierania w określonym w ustawie czasie dochodów oraz rozchodowania tych dochodów na sprecyzowane cele, pod kontrolą władzy ustawodawczej. Budżet państwa obejmuje:
budżet centralny, określający dochody i wydatki organów władzy państwowej;
budżety lokalne, które są planem dochodów i wydatków władz samorządowych każdego szczebla;
budżet ubezpieczeń społecznych.
Związki między poszczególnymi budżetami zależą od ustroju polityczno-administracyjnego danego państwa i rozwiązań w zakresie polityki finansowo-budżetowej. Budżet ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organy władzy wykonawczej powinny go realizować zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami.
W ramach polityki budżetowej przestrzega się kilka podstawowych zasad, które można określić następująco:
zasada zupełności, oznaczająca, że budżet musi obejmować wszystkie dochody i wydatki i niedopuszczalne są jakiekolwiek wyłączenia;
zasada jawności, zgodnie z którą budżet powinien być podany do publicznej wiadomości, a wszystkie fazy przygotowania i wykonania budżetu, w tym również kontrola nie mogą być utajnione;
zasada równowagi budżetowej, oznaczająca, że dochody budżetu powinny pokryć wydatki; dopuszczalne są tu pewne odstępstwa, które łączą się z deficytem budżetowym, ale w takim przypadku muszą być sprecyzowane źródła finansowania niedostatku środków po stronie dochodów;
zasada budżetowania rocznego, zgodnie z którą budżet jest przygotowywany i wykonywany w ściśle określonym czasie (roku finansowego), według ustalonego harmonogramu.
Budżet państwa odzwierciedla przyjętą w danym kraju politykę ekonomiczną i zakres ingerencji państwa w gospodarkę. Bez względu jednak na zakres tej ingerencji budżet spełnia w każdej gospodarce kilka podstawowych funkcji. Należą do nich:
funkcja fiskalna (dochodotwórcza);
funkcja redystrybucyjna (wyrównawcza);
funkcja alokacyjna;
funkcja stabilizacyjna.
Funkcja fiskalna związana jest z faktem, że w każdym budżecie muszą być określone źródła dochodów budżetowych, w wysokości (rozmiarach) wystarczającej na pokrycie zaplanowanych wydatków budżetowych. Wydatki te są bezpośrednim odzwierciedleniem realizowanej przez państwo polityki społeczno-ekonomicznej. Podstawowymi źródłami dochodów budżetowych są podatki, cła, dochody z tytułu praw własności i sprzedaży (prywatyzacji) majątku państwowego, nadwyżki wypracowywane przez sektor państwowy w gospodarce, różnego rodzaju opłaty (skarbowe, sądowe, notarialne i inne) pobierane przez państwo z tytułu świadczenia pewnych odpłatnych usług.
Funkcja redystrybucyjna (wyrównawcza), ma na celu zmniejszenie nadmiernych różnic w dochodach poszczególnych grup społecznych, tworzenie warunków tzw. bezpieczeństwa socjalnego oraz ograniczanie marginesu ubóstwa w danym społeczeństwie. Jest ona wyrazem akceptowanej i realizowanej polityki społecznej (socjalnej). Funkcję tą wykonuje się za pomocą:
progresywnego systemu podatkowego w zakresie opodatkowania dochodów ludności oraz stosowania zwolnień i ulg podatkowych dla najniżej uposażonych grup społecznych;
wydatków budżetowych przyjmujących postać transferów społecznych czyli płatności z tytułu różnego rodzaju świadczeń socjalnych. Należą do nich: (1) świadczenia zastępujące dochód, przysługujące w przypadku utraty dochodu z innego źródła (renty, emerytury, zasiłki dla bezrobotnych) oraz (2) transfery uzupełniające dochód, związane ze stanem rodzinnym (np. zasiłki rodzinne) i świadczenia z zakresu pomocy społecznej, których celem jest zwalczanie ubóstwa (zapomogi jednorazowe itp.).
Funkcja alokacyjna ma na celu dokonanie właściwych alokacji czynników produkcji w ramach gospodarki w wymiarze branżowo-gałęziowo-działowym i przestrzennym. Alokacje te odbywają się z jednej strony bezpośrednio za pomocą środków budżetowych, z drugiej, pośrednio, stymulując środki prywatne. W drugim przypadku funkcja alokacyjna przyjmuje postać informacyjno-bodźcową dla podmiotów prywatnych w gospodarce, ukazując pożądane kierunki przemieszczania (alokacji) zasobów ekonomicznych.
Funkcja stabilizacyjna jest stosowana tylko w sytuacji zaburzeń równowagi ekonomicznej i polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych do oddziaływania na sytuację społeczno-gospodarczą kraju (koniunkturę gospodarczą). Jest to bezpośrednia ingerencja państwa w życie gospodarcze, realizująca ściśle sprecyzowane cele, takie jak: łagodzenie cyklu koniunkturalnego, walka z bezrobociem czy inflacją itp. Opiera się ona na założeniu, że rząd wpływając na poziom i strukturę efektywnego popytu globalnego może kształtować realne procesy gospodarcze, charakterystycznym dla podejścia keynesowskiego. W zależności od sytuacji gospodarczej kraju można więc wyróżnić trzy podstawowe rodzaje polityki budżetowej realizującej funkcję stabilizacyjną:
przeciwdziałania recesji, polegającego na wzroście wydatków budżetowych i/lub obniżenie podatków, co ma prowadzić do powiększenia efektywnego popytu globalnego; w warunkach takiej polityki budżet będzie charakteryzował się deficytem;
osłabiania ekspansji gospodarczej („chłodzenia gospodarki”), opartej na zmniejszaniu bezpośrednich wydatków budżetowych i/lub podwyższaniu podatków, co ma zmniejszyć efektywny popyt globalny w gospodarce;
braku reakcji, w sytuacji gdy gospodarka znajduje się w równowadze.
W praktyce gospodarczej funkcje budżetu są ze sobą ściśle powiązane, co może czasami wywoływać pewne napięcia i sprzeczności w ramach realizowanej polityki społeczno-ekonomicznej państwa. Powiązanie funkcji budżetu wymaga ostrożnego stosowania narzędzi polityki fiskalnej, ale może również wzmacniać pozytywne (pożądane) efekty ich wykorzystania w gospodarce.
IV.2. Dochody i wydatki budżetowe
Wielowymiarowa działalność państwa wymaga ponoszenia różnego rodzaju wydatków. Aby było to możliwe w ramach systemu budżetowego (czy szerzej finansów publicznych) należy określić źródła dochodów. Ogólnie rzecz ujmując źródła dochodów budżetowych można podzielić na:
źródła bezzwrotne;
źródła zwrotne.
Pierwsza grupa źródeł generuje dochody, które pochodzą one przede wszystkim:
z podatków i opłat (łącznie z obowiązującymi składkami na ubezpieczenie społeczne, płaconymi przez pracodawców i pracowników);
z własnej działalności gospodarczej państwa (sektor państwowy w gospodarce) i z wykorzystania własności publicznej, która odnosi się do majątku i innych praw majątkowych (np. czynsze dzierżawne, dywidendy, procenty).
Współcześnie działalność gospodarcza państwa obejmuje przedsiębiorstwa sektora publicznego prowadzące swoją działalność w celach zarobkowych, a więc nastawione na zysk. Jest ona źródłem dochodów pod oczywistym warunkiem, że ta działalność jest dochodowa.
Źródła zwrotne obejmują następujące grupy dochodów:
pożyczki wewnętrzne zaciągnięte bezpośrednio u krajowych podmiotów gospodarczych bądź też na krajowym rynku pieniężnym i kapitałowym w formie sprzedaży papierów wartościowych,
pożyczki zagraniczne, zaciągane w zagranicznych bankach komercyjnych i innych prywatnych instytucjach, pożyczki międzypaństwowe czy też zaciągnięte w międzynarodowych organizacjach finansowych (np. Bank Światowy).
Pożyczki zagraniczne zawsze w jakimś stopniu ograniczają suwerenność państwa, ale mogą się także przyczynić do racjonalizacji gospodarki krajowej.
Wydatki budżetowe stanowią najważniejszą i najpoważniejszą część wydatków publicznych, pod pojęciem których należy rozumieć rozchodowanie środków pieniężnych przez państwo i inne związki publicznoprawne, dokonywane dla zaspokojenia potrzeb publicznych, tj. dla wykonania funkcji państwa. Właśnie ze względu na funkcje państwa (zewnętrzne i wewnętrzne) można wyróżnić dwie główne grupy wydatków - realizujących funkcje zewnętrzne państwa i funkcje wewnętrzne. Funkcja zewnętrzna polega na zapewnieniu obrony przed agresją zewnętrzną i ochrony jego interesów w stosunkach z innymi państwami. W celu realizacji tej funkcji dokonywane są przez państwo przede wszystkim bardzo duże wydatki na siły zbrojne, ich utrzymanie, wyposażenie, wyszkolenie, a także przeznaczane stosunkowo mniejsze kwoty na utrzymanie i rozbudowywanie aparatu służb zagranicznych państwa oraz utrzymania prestiżu międzynarodowego danego kraju. Funkcja wewnętrzna polega natomiast na zapewnieniu szeroko pojętego ładu wewnętrznego kraju, czyli na utrzymaniu określonych stosunków ekonomiczno-społecznych. Są to głównie wydatki budżetowe na utrzymanie aparatu administracyjnego, sądownictwa oraz policji, a także na oświatę, naukę i kulturę, na służbę zdrowia i opiekę społeczną.
Na wydatki państwa można również patrzeć nieco inaczej, akcentując charakter samych wydatków i konsekwencje ich realizacji. Wyróżnia się zatem:
wydatki związane z zakupem dóbr i usług przez państwo (agendy rządowe), które występuje tu jako ostateczny nabywca części produktu społecznego, przyczyniając się bezpośrednio do zwiększenia popytu globalnego i wytworzenia dochodu narodowego. Wydatki te mają charakter ekwiwalentny, tzn. państwo za pieniądze otrzymuje towar lub świadczenie usług,
transfery, kiedy państwo dokonuje wydatków transferowych (emerytury, renty, zasiłki) nie otrzymując w zamian żadnego towaru ani usługi. Powiększa jedynie dochody innych podmiotów, które te transfery otrzymują, wpływając w ten sposób pośrednio na wielkość popytu globalnego.
Dochody i wydatki budżetowe, ich konstrukcja czy szczegółowe procedury ich realizacji stanowią wewnętrznie zróżnicowany zespół instrumentów polityki finansowej państwa. Cele tej polityki realizowane są ponadto przy wykorzystaniu wielu innych jeszcze, aniżeli dochody i wydatki budżetowe, instrumentów. Powoduje to konieczność wzajemnej koordynacji i harmonizacji zarówno w obrębie dochodów i wydatków budżetowych jako instrumentów realizacji polityki finansowej, jak i pomiędzy nimi a innymi instrumentami realizacji celów gospodarczych i społecznych.
IV.3. Znaczenie systemu podatkowego w gospodarce. Model Laffera.
Najważniejszą formą dochodów budżetowych są wpływy z tytułu podatków. Ich rozmiary przewyższają wpływy z wszystkich pozostałych źródeł, np. opłat, pożyczek itp. Aby zrozumieć, w jaki sposób, przy użyciu jednego tylko instrumentu, państwo jest w stanie zapewnić sobie przeważającą część środków niezbędnych do realizacji określonych celów społeczno-ekonomicznych, konieczne jest zapoznanie się z pojęciem podatku.
Zgodnie z definicjami istniejącymi w teorii finansów podatek jest pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, nieodpłatnym, ogólnym świadczeniem nakładanym i pobieranym przez państwo na podstawie przepisów prawnych określających wysokość, terminy i inne warunki jego nakładania i pobierania. Takie określenie podatku implikuje kilka jego cech. Po pierwsze, podatek jest świadczeniem pieniężnym, czyli nie mogą nim być usługi osobiste, rzeczy czy prawa majątkowe. Pieniężny charakter świadczeń podatkowych wiąże się z tym, że podatek należy do kategorii "finanse", a finanse dotyczą wyłącznie tych zjawisk ekonomicznych, które są związane z gromadzeniem i podziałem zasobów pieniężnych. Po drugie, podatek jest świadczeniem przymusowym, czyli, że może on być egzekwowany z zastosowaniem przymusu, przy użyciu środków przewidzianych prawem. Po trzecie, bezzwrotność podatku oznacza, że jest on przejmowany w sposób ostateczny i definitywny, czyli, że nie podlega on zwrotom na rzecz podatnika, chyba, że został pobrany nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W rezultacie podatek staje się świadczeniem nieodpłatnym i nieekwiwalentnym, gdyż państwo nie jest zobowiązane do świadczenia wzajemnego na rzecz podatnika. Po czwarte, ogólny charakter podatku oznacza natomiast, że jest on nakładany na wszystkie podmioty, w stosunku do których zaistniał obowiązek podatkowy.
Ogół podatków pobieranych przez państwo w danym okresie tworzy system podatkowy. System ten jest podstawą funkcjonowania państwa i to nie tylko dlatego, że jest on głównym źródłem zasilania budżetu - tzw. funkcja fiskalna podatków - ale także dlatego, że stanowi on najpowszechniej i najczęściej stosowany instrument polityki finansowej państwa, poprzez który może ono aktywnie wpływać na życie społeczne i gospodarcze kraju. Zakłada się w tym przypadku, że podatki mogą prowadzić do realizacji celów pozafiskalnych. Wszystkie podatki powodują określone następstwa o charakterze społeczno-gospodarczym. Niektóre z nich są konstruowane po to, aby realizować określone cele o pozafiskalnym charakterze. Należy przy tym pamiętać, że podatki wraz z instytucjami zajmującymi się ich zbieraniem i wykorzystaniem tworzą system podatkowy w danym kraju. System ten wywiera istotny wpływ na funkcjonowanie gospodarki oraz tworzących ją podmiotów ekonomicznych.
Współcześnie konieczność pobierania podatków tłumaczy się: (1) potrzebą zdobycia środków finansowych na pokrycie wydatków publicznych, (2) niezbędną redystrybucją dochodów w gospodarce i społeczeństwie, (3) potrzebą ograniczania ze społecznego punktu widzenia spożycia niektórych produktów (alkoholu czy papierosów) czy (4) użytecznością podatków jako narzędzi polityki stabilizacyjnej. Podstawową przyczyną niekwestionowanego znaczenia systemu podatkowego we współczesnej gospodarce jest fakt, iż ma on najszerszy zasięg, bowiem obciążone są nim różne podmioty oraz różne sfery ich działalności. Żaden inny instrument finansowy nie daje tak szerokiego zasięgu oddziaływania i tak znacznej skuteczności. Wybitny amerykański ekonomista P.A.Samuelson skwitował to sformułowaniem: „dwóch rzeczy może się na pewno spodziewać człowiek - śmierci i podatków”.
Schemat IV.1. Wybrane klasyfikacje podatków
Kryterium klasyfikacji |
Podział podatków |
Przedmiot opodatkowania |
|
Sposób pobierania |
|
Sposób naliczania |
|
Dzięki odpowiedniemu ukształtowaniu konstrukcji podatków, a głównie poprzez kształtowanie podstawy opodatkowania, określenie ulg, zwolnień czy kar można w łatwy sposób popierać lub hamować rozwój pewnych grup podmiotów gospodarujących czy wybranych gałęzi życia gospodarczego (czasami może to nawet przybrać postać wyraźnej protekcji podatkowej). Poprzez podatki państwo może także wpływać na preferencje rozwoju poszczególnych rodzajów działalności przedsiębiorstw, oddziaływać stymulująco na rozwijanie postępu technicznego i innowacji, na wzrost eksportu czy też ograniczenie importu. Odpowiednio skonstruowany system podatkowy daje więc państwu możliwość korygowania zakresu samofinansowania oraz wpływania na gospodarkę przedsiębiorstw. Podatki nabierają tu znaczenia informacyjno-alokacyjnego.
Do specyficznych cech systemu podatkowego zaliczyć należy także możliwość wykorzystania go do realizacji przyjętych celów polityki społecznej. Przy pomocy podatków można w pewnym zakresie niwelować różnice w strukturze dochodowej i społecznej, realizować politykę prorodzinną, udzielać wsparcia inwalidom, chorym, osobom zagrożonym ubóstwem itp.
W krajach rozwiniętych udziały dochodów z podatków liczone w stosunku do produktu krajowego brutto (PKB) są bardzo zróżnicowane. Przeciętnie kształtują się na poziomie 40%, chociaż w krajach skandynawskich sięgają prawie 60%, natomiast w Stanach Zjednoczonych zaledwie 30%. Różnie kształtują się również udziały poszczególnych rodzajów podatków w dochodach podatkowych ogółem. W większości krajów rozwiniętych dominujący jest udział podatków dochodowych od ludności (przeciętnie ponad 30%), w innych opodatkowanie produktów i usług VAT (przeciętnie ponad 30%), a także składki na ubezpieczenia społeczne (przeciętnie około 20%). Znacznie mniejszy jest natomiast udział podatku od dochodów przedsiębiorstw czy podatku od majątku.
Na koniec warto jeszcze poruszyć kwestię optymalnej stopy podatkowej, tzn. takiej, która zapewni maksymalne wpływy do budżetu. W teorii ekonomii, za podstawę wyznaczania takiej "właściwej" stopy podatkowej przyjęto krzywą Laffera, obrazującą zależności między stopą opodatkowania a przychodami budżetowymi państwa (schemat IV.2). Kiedy stopa podatkowa wynosi zero, wówczas dochód fiskalny (czyli wpływy do budżetu państwa z tytułu podatków), wynosi zero. Podobnie będzie w przypadku, gdy stopa osiągnie 100%. Wówczas nie będzie podejmowana żadna działalność gospodarcza, a oficjalnie nikt nie będzie pracował. Między tymi dwiema abstrakcyjnymi skrajnościami znajduje się optymalna stopa podatkowa (t0), gwarantująca oczekiwane przychody i pożądany produkt narodowy. Przy każdej innej stopie podatkowej, niższej lub wyższej od optymalnej, dochody państwa są mniejsze.
Schemat IV.2. Krzywa Laffera
Przychody
z podatków
max
t1 t0 t2 stopa podatkowa
Kształt krzywej wskazuje także, że państwo może uzyskać taki sam dochód fiskalny przy dwóch różnych stopach podatkowych, np. t1 i t2. W pierwszym przypadku opłaca się podnieść stopę podatkową, bowiem prowadzi to do zwiększenia dochodów budżetowych; w drugim natomiast korzystniej jest obniżyć stopę podatkową, gdyż poprzez pobudzenie aktywności gospodarczej wpływy do budżetu wzrosną.
Te dwie stopy podatkowe (t1 oraz t2) pokazują jeszcze jeden aspekt funkcjonowania systemu podatkowego w gospodarce. Ta sama wielkość przychodów podatkowych uzyskiwana jest przy pomocy różnych stóp podatkowych. W przypadku stopy t1 gospodarka nie jest „fiskalna”, a wysokie przychody budżetowe zapewnia zwiększona aktywność gospodarcza podmiotów ekonomicznych i pracowników. Natomiast w przypadku stopy t2 mamy do czynienia ze znacznie bardziej „fiskalną” gospodarką. W takich warunkach wysoka stopa opodatkowania może przynieść odpowiednie dochody budżetowe w warunkach wysokiej skuteczności egzekucji podatków. Oznaczać to może z jednej strony znaczny „rozrost” szarej i czarnej sfery gospodarowania, z drugiej natomiast wzrost kosztów transakcyjnych pozyskiwania przychodów podatkowych. Tak więc krzywa Laffera sugeruje, iż zmniejszenie dochodów fiskalnych wywołane obniżką stóp podatkowych zostanie skompensowane poprzez ożywienie gospodarcze, powiększenie podstawy opodatkowania jaką tworzą dochody ludności i przedsiębiorstw.
Uwagi wynikające z modelu Laffera mogą być uzupełnione dostrzeganymi już znacznie wcześniej cechami, które powinien spełniać właściwy system podatkowy. Po pierwsze, podatki powinny być sprawiedliwe, co nie jest określeniem zbyt precyzyjnym z punktu widzenia praktyki fiskalnej, chociaż można je zidentyfikować z punktu widzenia ekonomii normatywnej. Po drugie, wysokość podatku nie powinna przekraczać możliwości płatniczych podatnika, co jest bezpośrednio odzwierciedlone w modelu Laffera. Po trzecie, wysokość stawek podatkowych powinna być z góry określona, aby każdy podejmujący daną działalność gospodarczą był świadom konsekwencji fiskalnych związanych z nią. Po czwarte, sposób i warunki płatności powinny być wygodne z punktu widzenia podatnika i nie powinny sprawiać mu kłopotów. Po piąte, koszty transakcyjne związane z naliczaniem i poborem podatków powinny być niskie. Po szóste, podatki nie powinny wpływać ograniczającą na aktywność gospodarczą podejmowaną przez podmioty gospodarcze. To również zostało wyeksponowane w modelu Laffera. Po siódme, podatki powinny być stabilne, co pozwala optymalizować działalność gospodarczą w skali mikroekonomicznej i makroekonomicznej. Większość tych cech dostrzegł już A.Smith w wydanej w 1776 roku pracy „Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów”.
IV.4. Restryktywna i ekspansywna polityka fiskalna
Główna idea polityki stabilizacyjnej opiera się na założeniu, iż podstawowym wyznacznikiem stopnia wykorzystania zdolności produkcyjnych w gospodarce, a tym samym i rozmiarów wytworzonej produkcji i dochodu narodowego jest wielkość efektywnego popytu globalnego, a państwo poprzez aktywne manipulowanie instrumentami polityki fiskalnej i pieniężnej, może wpływać na kształtowanie się jego poziomu w celu łagodzenia przebiegu i skutków cyklu koniunkturalnego. Chodzi tu zwłaszcza o stabilizację cen, wysoki poziom zatrudnienia oraz zrównoważony wzrost gospodarczy.
Jedną z metod sterowania popytem rozwiniętą przez J.M.Keynesa jest polityka fiskalna, mianem której określa się zazwyczaj używanie wydatków budżetowych (rządowych zakupów dóbr i usług oraz transferów), a także dochodów budżetowych (głównie podatków) zmierzające do osiągnięcia określonych celów. Oznacza to, że jest ona realizowana przez budżet państwa, przy czym dopuszcza się możliwość doprowadzenia do deficytu w okresie recesji i do nadwyżki budżetowej w okresie nadmiernej ekspansji gospodarczej. Zakupy rządowe w sposób bezpośredni zwiększają popyt globalny, natomiast transfery i podatki zmieniają dochód, co wpływa na popyt globalny pośrednio, poprzez funkcję konsumpcji.
Polityka fiskalna polega na wykorzystaniu środków budżetowych do realizacji określonych celów polityki społeczno-ekonomicznej, w tym również stabilizacji ekonomicznej. Polityka fiskalna wykorzystuje wydatki budżetowe, a także manipulacje stopami podatkowymi, cłami oraz przyspieszoną amortyzacją. |
I tak w sytuacji spadku produkcji i wzrostu bezrobocia, rząd dążąc do pobudzenia koniunktury prowadzić będzie ekspansywną politykę fiskalną, tzn. zwiększane będą wydatki i/lub zmniejszone przychody budżetowe (np. w wyniku obniżenia stopy podatkowej). Efektem takich działań będzie najprawdopodobniej pojawienie się lub zwiększenie deficytu budżetowego. Jeżeli założymy, że np. posunięcia fiskalne dotyczyły wydatków rządowych, to ich zwiększenie, oznaczające wzrost popytu ze strony rządu prowadzić będzie do zwiększenia konsumpcji i inwestycji, a także dzięki mnożnikowi uruchomiona zostanie cała seria wydatków wtórnych dokonywanych przez ludność. W rezultacie powinien nastąpić wzrost produkcji, zatrudnienia i dochodu, a w przypadku osiągnięcia stanu pełnego wykorzystania możliwości produkcyjnych, także i wzrost cen.
Natomiast w przypadku "przegrzania" koniunktury, przy znacznej nadwyżce popytu globalnego nad globalną podażą, prowadzącej do wzrostu stopy inflacji rząd decydując się na wyższe opodatkowanie i/lub na okrojenie programu wydatków publicznych, przyczynia się do ograniczenia popytu globalnego i doprowadza w ten sposób do spadku konsumpcji i inwestycji. Rezultatem tych działań, określonych jako restrykcyjna (restryktywna) polityka fiskalna, będzie zmniejszenie poziomu zatrudnienia i produkcji oraz zahamowanie wzrostu cen.
Teoretycznie zakłada się skuteczność polityki fiskalnej prowadzonej zarówno w celu pobudzenia koniunktury, jak i w celu zahamowania nadmiernej ekspansji gospodarczej. W praktyce okazuje się jednak, iż łatwiej jest za pomocą narzędzi polityki fiskalnej prowadzić politykę pobudzającą aktywność gospodarczą, niż politykę restrykcyjną.
Makroekonomiczna polityka stabilizacyjna może także przybierać postać polityki pieniężnej (monetarnej). Pod tym pojęciem kryją się działania banku centralnego polegające na kształtowaniu podaży pieniądza, a mające na celu obniżenie lub podwyższenie stopy procentowej. W ten sposób bank centralny może wywierać wpływ na te składniki popytu globalnego, które są wrażliwe na poziom stopy procentowej. Chodzi tu głównie o inwestycje. Ogólny schemat oddziaływania państwa na sytuację gospodarczą przy użyciu polityki pieniężnej wygląda następująco.
W przypadku prowadzenia polityki ekspansywnej, dążąc do pobudzenia aktywności gospodarczej, bank centralny może się zdecydować na zakup na otwartym rynku państwowych papierów wartościowych, obniżenie stopy rezerw obowiązkowych oraz stopy dyskontowej. W wyniku tych działań rosną rezerwy banków komercyjnych, dzięki czemu zwiększają się możliwości udzielania przez nie kredytów. To zwiększenie podaży pieniądza zmierza przede wszystkim do uczynienia pieniądza „tańszym”, w wyniku obniżenia stopy procentowej oraz łatwiej dostępnym, co sprzyja inwestowaniu i zwiększaniu poziomu inwestycji w gospodarce. W reakcji na spowodowany tymi dodatkowymi wydatkami inwestycyjnymi wzrost dochodu, rośnie także konsumpcja. W efekcie poprzez wpływ ekspansywnych procesów mnożnikowych następuje zwiększenie popytu globalnego. Jednocześnie przyczynia się to do wzrostu zatrudnienia i produkcji oraz do pewnego wzrostu cen.
Natomiast w sytuacji, kiedy proces ekspansji wyniósł gospodarkę daleko poza granice jej produktu potencjalnego i doprowadził do pojawienia się presji inflacyjnej, bank centralny prowadzić może restrykcyjną politykę pieniężną polegającą na sprzedaży państwowych papierów wartościowych, wzroście stopy rezerw obowiązkowych oraz wzroście stopy dyskontowej. Działania te zmniejszają wolne rezerwy banków komercyjnych i sprawiają, że ograniczona zostaje podaż kapitału pożyczkowego. Oznacza to, że pieniądz staje się „droższy”, w wyniku wzrostu stopy procentowej i trudniej dostępny. Nacisk tego trudnego pieniądza prowadzi do ograniczenia wydatków wrażliwych na poziom stopy procentowej, a także poprzez procesy mnożnikowe do zmniejszenia popytu globalnego i w efekcie do spadku zatrudnienia, produkcji i ograniczenia inflacji. W przeciwieństwie do polityki fiskalnej, zakłada się wyższą skuteczność restrykcyjnej polityki pieniężnej prowadzonej w celu ograniczenia inflacji.
IV.5. Niedoskonałości polityki budżetowej. Deficyt budżetowy i dług publiczny. Efekt wypychania.
Podstawowym problemem polityki budżetowej jest zapewnienie równowagi między dochodami budżetowymi a wydatkami w określonym przedziale czasu, za jaki najczęściej uważa się rok budżetowy. Równowaga budżetowa oznacza ścisłe dostosowanie bieżących dochodów i wydatków budżetowych prowadzące do ich równości na koniec roku. Zrównoważony budżet nie jest jednak jednoznaczny zrównoważonej gospodarce, której rzeczywistym wyznacznikiem jest zgodność między globalnym popytem a globalną podażą. Dlatego też zbyt zdecydowane dążenie do równowagi budżetu może przyczynić się w określonych sytuacjach do wydłużenia recesji lub do przegrzania koniunktury. Samo pojęcie zrównoważnonego budżetu ma raczej znaczenie teoretyczne, gdyż w praktyce taka sytuacja występuje bardzo rzadko.
We współczesnej gospodarce istotne znaczenie, ze względu na powszechność występowania, ma deficyt budżetowy oraz ściśle z nim związany dług publiczny. Deficyt budżetowy ma miejsce wówczas, gdy realizowane dochody budżetowe nie osiągają rozmiarów wystarczających do pokrycia niezbędnych wydatków budżetowych.
Zarówno deficyt budżetowy, jak i dług publiczny odgrywają istotną rolę przy ocenie skutków polityki budżetowej czyli jej wpływu na realne procesy gospodarcze. W literaturze podkreśla się jednak, iż deficyt bieżący ze względu na to, że uwzględnia nie tylko posunięcia aktywnej, uznaniowej polityki fiskalnej, ale także wpływ automatycznych stabilizatorów koniunktury, nie jest najlepszą miarą oddziaływania państwa na realne procesy gospodarcze. Automatyczne stabilizatory koniunktury są to te pozycje wydatków i dochodów budżetowych, które wykazują tendencję do wzrostu lub spadku w zależności od poziomu aktywności gospodarczej. I tak np. gdy rośnie bezrobocie, a dochody spadają pewne programy rządowe automatycznie zwiększają transfery do gospodarstw domowych (głównie zasiłki dla bezrobotnych), spadają zaś np. przychody z podatku dochodowego. Dlatego też deficyt budżetowy zwiększa się w okresie recesji i zmniejsza w okresie boomu, nawet wówczas, gdy nie zaistniała zmiana w polityce budżetowej. Aby wyeliminować tego typu wahania o charakterze cyklicznym rozwinięta została koncepcja budżetu strukturalnego.
Do najważniejszych automatycznych stabilizatorów koniunktury zaliczamy:
|
Deficyt strukturalny jest to hipotetyczna wielkość jaka występowałaby przy założeniu, iż gospodarka znajduje się blisko poziomu pełnego wykorzystania czynników produkcji (przy pełnym zatrudnieniu). Deficyt ten zwiększa się np. w wyniku obniżki przez rząd podatków (dowodzi on wówczas ekspansywnej polityki fiskalnej). Jego wielkość nie odzwierciedla zaś np. zmniejszenia wpływów podatkowych spowodowanych spadkiem aktywności gospodarczej. Dlatego też jest on lepszym miernikiem wpływu polityki fiskalnej na stan gospodarki niż budżet rzeczywisty.
W sytuacji, kiedy realizowane dochody budżetowe nie zapewniają pokrycia wydatków budżetowych, zachodzi potrzeba znalezienia dodatkowych źródeł finansowania niezbędnych wydatków. Rząd może się zdecydować na podwyższenie podatków. Możliwość ta nie może być jednak nadużywana, ponieważ wyższe opodatkowanie jest jednoznaczne z ograniczeniem dochodów będących w dyspozycji społeczeństwa. Może się tutaj pojawić omówiony wcześniej efekt Laffera - większe obciążenie podatkowe prowadzi do spadku aktywności gospodarczej i w efekcie końcowym do zmniejszenia podatkowych wpływów budżetowych. Twierdzi się wręcz, że deficyt sam w sobie nie jest niebezpieczny, jeżeli pojawia się przy niewielkim obciążeniu gospodarki podatkami i wydatkami, natomiast nadmierne opodatkowanie może wywołać negatywne konsekwencje nawet przy budżecie zrównoważonym.
W gospodarce rynkowej finansowanie budżetu odbywa się najczęściej za pomocą zwiększenia zadłużenia wewnętrznego w formie krótkoterminowych bonów skarbowych lub w formie obligacji państwowych, które są kierowane przez władze publiczne na rynek kapitałowy. Zakłada się, że ten sposób finansowania umożliwia uniknięcie inflacji. Jednak istnieje niebezpieczeństwo, że gdy przybierze to zbyt duże rozmiary, może doprowadzić do wzrostu stopy procentowej, odciągając w ten sposób kapitał sektora prywatnego. Jest to tzw. efekt wypychania, który można przedstawić za pomocą następującego łańcucha przyczynowo-skutkowego:
większe wydatki państwa (wzrost popytu) prowadzą do wzrostu produkcji i dochodu narodowego
⇓
wyższy dochód narodowy to większe realne zasoby gotówkowe ludności i wyższy realny popyt w gospodarce
⇓
powoduje to wzrost zapotrzebowania (popyt) na pieniądz
⇓
wyższy realny popyt na pieniądz i nie zmieniona podaż pieniądza powodują wzrost stopy procentowej
⇓
wyższe stopy procentowe zmniejszają (wypychają) konsumpcję, gdyż wzrasta atrakcyjność lokat oraz wypychają inwestycje prywatne, ponieważ stają się one mało opłacalne
Wzrost deficytu spowodowany zwiększonymi wydatkami budżetowymi prowadzi więc do spadku wydatków prywatnych, niwelując w ten sposób częściowo lub całkowicie skutki działań fiskalnych. W podejmowaniu finansowania wydatków rządowych nie zakłada się bowiem, że wydatki te mają „wypychać” wydatki sektora prywatnego.
Zwolennicy polityki fiskalnej opartej na wydatkach rządowych uważają, że efekt wypychania nie występuje, ponieważ wydatki rządowe skierowane są do tych dziedzin życia gospodarczego (na takie przedsięwzięcia), których efektywność ekonomiczna (stopa zwrotu) jest niska, przy wysokich nakładach inwestycyjnych i często długim okresie zwrotu środków. Przedsięwzięciami takimi sektor prywatny nie jest zainteresowany. Wydatki rządowe nie stanowią więc konkurencji dla wydatków podmiotów prywatnych. Taka sytuacja występuje na przykład przy realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych.
W wyjątkowych sytuacjach, np. przy przedłużającym się deficycie budżetowym, rząd może się zdecydować na finansowanie deficytu poprzez dodatkową emisję pieniądza. Polega to na zaciąganiu przez władze państwowe kredytu bezpośrednio w banku centralnym. Oznacza to w praktyce, jak to się mówi potocznie - druk pustego pieniądza. Zwiększona w efekcie podaż pieniądza doprowadza do przyspieszenia inflacji.
Skumulowane pożyczki wewnętrzne i zagraniczne (jeżeli rząd z nich skorzysta) finansujące deficyt budżetowy w poprzednich latach, pomniejszone o ich spłaty oraz o wielkość - gdyby się pojawiła - nadwyżki budżetowej stanowią dług publiczny. Niezależnie od form, w jakich występuje wymaga on obsługi, tzn. bieżącego wykupu wymagalnych bonów skarbowych, obligacji rządowych i spłaty kredytu. Szeroko rozpowszechniony jest pogląd, iż dług publiczny obciąża przyszłość. Zakłada się więc, że można go zaciągać tylko wówczas, jeżeli przyszłe pokolenia odziedziczą nie tylko zwiększony dług, ale również inwestycje państwowe, które mogą pokryć dodatkowe wydatki związane z jego obsługą.
Powyższe uwagi pokazują, że narzędzia polityki fiskalnej muszą być stosowane z uwzględnieniem wielu czynników ograniczających. W gospodarce musi istnieć związek między wielkością globalnego popytu a koniunkturą gospodarczą (produkcją, dochodem narodowym czy zatrudnieniem). Ponadto wielkość wydatków rządowych musi być dostateczna aby zostały „zauważone” przez gospodarkę i mogły uruchomić mechanizm mnożnika inwestycyjnego. Trzeba również uwzględnić problem opóźnień czasowych w stosowaniu instrumentów polityki ekonomicznej. Także zjawiska ograniczające skuteczność instrumentów fiskalnych (np. efekt wypychania) nie mogą być zbyt silne.
Pytania i zadania kontrolne
Wyjaśnij pojęcie budżetu państwa i przedstaw jego elementy składowe.
Jakie zasady obowiązują przy konstruowaniu budżetu?
Jakie funkcje pełni budżet w gospodarce?
Objaśnij funkcję fiskalną budżetu.
Objaśnij funkcję redystrybucyjną budżetu.
Objaśnij funkcję alokacyjną budżetu.
Objaśnij funkcję stabilizacyjną budżetu.
Scharakteryzuj źródła bezzwrotne dochodów budżetowych.
Scharakteryzuj źródła zwrotne dochodów budżetowych.
Przedstaw wydatki budżetowe.
Czym charakteryzuje się podatek jako instrument finansowy?
Przedstaw podstawowe klasyfikacje podatków.
W jaki sposób uzasadnia się potrzebę istnienia systemu podatkowego we współczesnej gospodarce?
Czym charakteryzują się systemy podatkowe rozwiniętych państw świata?
Czym powinien charakteryzować się poprawny system podatkowy?
Przedstaw model krzywej Laffera.
Wykorzystując model krzywej Laffera wyjaśnij rolę systemu podatkowego w gospodarce.
Na czym polega polityka fiskalna państwa?
Scharakteryzuj restrykcyjną politykę fiskalną państwa.
Scharakteryzuj ekspansywną politykę fiskalną państwa.
Szerzej na temat krzywej Laffera patrz: Czaja S., Jakubczyk Z., Piotrowska M., Rola państwa w gospodarce. Wstęp do ujęcia makroekonomicznego, Wrocław 1995. Poglądy A.Laffera przedstawione zostały w pracy E.Domańskiej „Wokół interwencji państwa w gospodarce”, Warszawa 1992.
Por. A.Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Warszawa 1954, t. 2, s. 594 i następne.
Szerzej na ten temat: Czaja S., Czas w ekonomii. Sposoby interpretacji czasu w teorii ekonomii i praktyce gospodarczej, Wrocław 2002.
81
Wyszukiwarka