Do zdefiniowania finansów publicznych przydatne jest kryterium własności, wg którego działalność gospodarczą i społeczną dzielimy na prywatną i społeczną ⇒ sektor prywatny i sektor publiczny. Zastosowanie tego kryterium pozwala stwierdzić, że przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z powstawaniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego.

Wadą tej definicji jest sprowadzenie finansów publicznych do nauki o gospodarowaniu pieniężnymi środkami publicznymi. Jej nowoczesne ujęcie wymaga , oprócz zewnętrznej formy funduszy publicznych, wzięcia pod uwagę również jej treści ekonomicznej, społecznej, politycznej itp. Nauka stara się określić związki przyczynowo - skutkowe między gromadzeniem pieniędzy a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi.

Nauka o finansach publicznych bada przyczyny i skutki tworzenia finansów publicznych, a to wymaga odpowiedzi na pytania:

• Dlaczego władze zgłaszają popyt na pieniądz, co kształtuje jego wielkość?

• W jaki sposób popyt na pieniądz może być zaspokojony?( podatki, pożyczki)

• Jakie skutki przynoszą wydatki władz publicznych, kreowanie popytu na pieniądz?

• Jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych powinny być zastosowane?

• Jakie dziedziny i w jaki sposób powinny być finansowane z funduszy publicznych?

• Jakie powinny być relacje miedzy różnymi szczeblami władzy?

Funkcje finansów publicznych:

• alokacyjna,

• redystrybucyjna,

• stabilizacyjna.

Są one również określane jako trzy funkcje państwa:

• zapewnienia efektywności gospodarki wobec niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów,

• zapewnienie sprawiedliwości i równości wobec nierównych dochodów,

• zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej wobec jej cyklicznego funkcjonowania.

Wypływa to z faktu, że finanse publiczne są instrumentem państwa, oraz działalność państwa jest nastawiona na rzecz obywateli i społeczeństwa (gospodarka publiczna).

Funkcja alokacyjna polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji zasobów w gospodarce rynkowej w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przez państwo:

• zadaniami publicznymi ( zaspokajanie potrzeb publicznych)

• zadaniami społecznymi ( zaspokajanie potrzeb społecznych oraz tych, których źródłem jest niesprawność mechanizmu rynkowego).

Realizacja tych zadań jest konieczna, gdyż mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych. Próba urynkowienia ich jest bezskuteczna, ponieważ nie każdy korzysta z nich w jednakowym stopniu.

Trzy rodzaje niesprawności mechanizmu rynkowego:

• nadmierne zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek.

• pełna swoboda wyboru obywatela, która może wyrządzić szkodę i obywatelowi i społeczeństwu ( państwo wymusza pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie dobra i usługi ważne dla rozwoju i egzystencji)

• efekty uboczne działalności przedsiębiorstw ( zanieczyszczenie środowiska).

Funkcja redystrybucyjna. Państwo bezpośrednio nie wytwarza dochodu, chociaż spełniając konstytucyjne funkcje ponosi wydatki. Wymusza to redystrybucję dochodów społecznych, która jest realizowana w formie pieniężnej i budzi wiele kontrowersji.

Kryteria redystrybucji dochodów mają aspekty:

• makroekonomiczny: dotyczy zakresu redystrybucji PNB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze.

• makrospołeczny: polega na analizowaniu skutku działalności państwa dla różnych grup społecznych.

• jednostkowy.

Podstawowym kryterium redystrybucji dochodów jest jej taki zakres i taka struktura, które pozwalają funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje. Redystrybucja dokonywana jest przez ogromną ilość operacji finansowych. Finansowanie procesów dóbr publicznych i społecznych jest możliwe tylko przy określonym systemie wyrzeczeń jednostek, które pozbawiane są części dochodów na rzecz ogółu, co powoduje pogorszenie ich sytuacji materialnej. Pojawia się tu problem sprawiedliwego rozłożenia finansowania ciężarów finansowania zadań publicznych i społecznych. Podstawowy dylemat związany z redystrybucją sprowadza się do wyborów, czy nadać:

• priorytet efektywności gospodarowania (pobudzanie aktywności gospodarczej, co może niestety prowadzić do nadmiernego zróżnicowania dochodów)

• priorytet sprawiedliwości ( równości, co z kolei hamuje aktywność gosp.)

Pojawia się tu także spór dlaczego ludzie bogatsi mają płacić większe podatki.

Funkcja stabilizacyjna polega na częściowym stabilizowaniu działania funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej (łagodzeniu wahań cyklu koniunkturalnego, czego mechanizm rynkowy nie jest w stanie zapewnić).

Musimy pamiętać, że:

• państwo prócz finansów publicznych może wykorzystać instrumenty polityki monetarnej.

• w latach 70, 80 polityka fiskalna w stabilizowaniu gospodarki okazała się nieskuteczna

• istnieje spór o zakres i kształt polityki fiskalnej.

Najczęściej do stabilizacji wykorzystuje się:

• podatki ( finansują alokację, są narzędziem redystrybucji, oraz stabilizują cykl koniunkturalny przez ograniczanie dochodów w czasie ekspansji (np. podatek progresywny) i odwrotnie)

Dwa sposoby wykorzystania podatków w funkcji stabilizacyjnej:

• wbudowanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury w system podatku dochodowego

• dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziomu opodatkowania w zależności od koniunktury ( tyle, ze to wymaga czasu na legislację itp.)

• wydatki ( np. zasiłki dla bezrobotnych w fazie spadku koniunktury nie ograniczają popytu)

Podstawowymi środkami oddziaływania na popyt, inflację, zatrudnienie i stopę % są:

• wielkość dochodów budżetowych (ograniczają popyt, jeśli jest on nadmierny)

• wielkość wydatków budżetowych (kreują popyt)

• saldo budżetu państwa (skala deficytu jest jednym z podstawowych kryteriów polityki)

Przejawiają się one w:

• skłonności do oszczędzania,

• skłonności do inwestowania,

• poziomie stopy procentowej (związane z deficytem i długiem publicznym),

• poziomie bezrobocia (zatrudnianie w sektorze publicznym).

Funkcja redystrybucyjna może być sprzeczna z stabilizacyjną ( jeśli państwo będzie rozbudować redystrybucję dochodów, to trudno będzie wykorzystać finanse do pełnienia funkcji stabilizacyjnej . Podobnie funkcja stabilizacyjna może być sprzeczna z alokacyjną
( gdy cele stabilizacji będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich funduszy do alokacji). Jednak sprzeczności te są nieuniknione i państwo powinno je łagodzić.

Sektor publiczny - działalność aparatu państwowego oraz innych związków publicznoprawnych wchodzących w skład tzw. sektora publicznego wymagająca ponoszenia różnego rodzaju wydatków

Podział wydatków publicznych:

1. wydatki materialne związane z zakupem przez władze publiczne dóbr i usług niezbędnych do spełnienia przez nie funkcji statutowych,

2. wydatki transferowe nie związane bezpośrednio z ruchem towarów i usług, lecz będące najoczywistszym wyrazem redystrybucji dochodów przez państwo (emerytury, zasiłki, subwencje itp.)

Sektor publiczny wg. kryterium majątkowego:

1. majątek służący władzy i administracji państwowej

2. majątek służący publicznym instytucjom usługowym

3. majątek w użytkowaniu publicznym

4. majątek zaangażowany w działalności gospodarczej

Finanse publiczne nie są finansowym wyrazem - w sensie instytucjonalnym- sektora publicznego, gdyż nie obejmuje on pełnych finansów skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych.

Związki między sektorem publicznym a finansami publicznymi:

1. Biorąc pod uwagę kryterium własności zarówno sektor publiczny jak i finanse publiczne należą do tej samej kategorii pojęciowej, której ramy zakreśla nieprywatna własność.
( wspólna cecha - własność publiczna.)

Obszary działalności państwa:

• realny (rzeczowy): majątek publiczny, tzn. lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki wody, zasoby wody, szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej, urządzenia infrastrukturalne itd., reprezentujące dobra publiczne lub dzięki którym te dobra mogą być tworzone. Obszar ten rozciąga się też na przedsiębiorstwa państwowe, które działają na zasadach rynkowych i przedsiębiorstwa w których państwo ma tylko udziały.

• finansowy

2. Działalność władz publicznych wymaga podobnych nakładów jak działalność sektora prywatnego gospodarki (patrząc z perspektywy zjawisk i procesów rzecz.)

Podstawowe różnice pomiędzy finansami publicznymi a sektorem publicznym:

1. Sektor publiczny reprezentuje realne zjawiska i procesy gosp., tzn. wytwarza określone dobra i usługi

2. Finanse publiczne reprezentują zjawiska i procesy pieniężne

3. W sektorze publicznym decydujące znaczenie ma majątek (trwały i obrotowy), powstały na skutek procesów narastania, finansowanych ze środków publicznych - w analizie działalności sektora dominuje metoda majątkowa

4. Analiza finansów publicznych - metoda strumieniowa(badanie procesów tworzenia i rozdysponowania funduszy). Dwa rodzaje funduszy: budżet państwa i budżety samorządowe. Podstawowa cecha - ściśle określ. Czas tworzenia i rozdysponowania.

5. Część sektora publicznego realizuje cele publiczne i społeczne; część: ekonomiczne.

6. Część funduszy publicznych jest związana z finansowaniem sektora publicznego a część nie angażuje funduszy publicznych.

7. Nie wszystkie środki publiczne są wykorzystywane przez sektor publiczny (pewna część wydatków ma charakter transferowy)

8. Szczególne związki między sektorem publicznym a finansami publicznymi zachodzą przez dług publiczny - powstaje na skutek kumulowania się deficytu budżetowego. Majątek publiczny - zabezpieczenie długu publicznego

Dług publiczny - zaciągnięty w związku z powiększaniem majątku publicznego, angażuje fundusze publiczne na obsługę tego długu.

Bez finansów publicznych przeważająca część sektora publicznego nie mogłaby funkcjonować (obrona narodowa, administracja itd.)

Elementy systemu finansów publicznych w przekroju przedmiotowym:

1. władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) i władze szczebla pośredniego (rady regionalne) i szczebla samorządowego (rady gminne)

2. władze wykonawcze (rządy, zarządy)

3. aparat skarbowy (finansowy) zajmujący się realizacja dochodów i wydatków publicznych

4. podmioty (jednostki), finansowane z funduszy publiczny

Elementy systemu finansów publicznych w przekroju prawnym:

1. konstytucja lub inna ustawa zasadnicza

2. prawo budżetowe, reguluje zasady budowy ustroju budżetowego.

3. coroczne ustawy budżetowe i uchwały budżetów samorządów

4. ustawy podatkowe

5. ustawy o pozabudżetowych funduszach publicznych

6. ustawy o finansach samorządowych

7. ustawy regulujące działalność Ministra Finansów i działalność aparatu skarbowego

8. ustawa karno-skarbowa

9. ustawa o zobowiązaniach podatkowych

10. akty normatywne regulujące działalność Ministra Finansów, rządu, innych ministrów

Elementy systemu finansów publicznych w przekroju instytucjonalnym(fundusze):

1. budżetu państwa

2. budżetów samorządowych szczebla podstawowego lub wyższego

3. funduszy ubezp. Społecznych

4. pozostałych funduszy publicznych

5. fundacji publicznych

Elementy systemu finansów publicznych w przekroju instrumentalnym(narzędzia):

1. podatki centralne

2. podatki lokalne

3. opłaty

4. cła

5. dochody z majątku publicznego

6. składki na ubezpieczenie społeczne

7. subwencje

8. dotacje

9. kredyty państwowe

Techniczne elementy warunkujące funkcjonowanie systemu finansów publicznych.:

1. klasyfikacja budżetowa

2. procedura budżetowa

3. postępowanie podatkowe

4. metody planowania dochodów i wydatków

Finanse publiczne dr Barbara Szlabowska

Wykład 7 marca 2010 r.

5

---