WYKŁAD I

Literatura:

• „Elementy nauki administracji” - Ernest Knosala, Lidia Zacharko, Andrzej Matan 2002r.

egzamin test wielokrotnego wyboru

Nauki zajmujące się administracją publiczną:

1. Historia administracji

2. Nauka administracji - jest bardziej nauką społeczną niż prawniczą, o zarządzaniu, a nie o normach prawnych. Zajmuje się wpływem otoczenia na ustrój administracyjny, na jego funkcjonowanie i strukturę. Jest procesem decyzyjnym w szerokim tego słowa znaczeniu (decyzje polityczne i decyzje społeczne).

3. Nauka prawa administracyjnego:

1. prawo administracyjne - część ogólna - zajmuje się podstawowymi instytucjami, zasadami, regułami i ustrojem administracji publicznej

2. prawo administracyjne materialne - część szczegółowa - zajmuje się poszczególnymi normami regulującymi różne dziedziny życia np. prawo budowlane, status osobowy jednostki

3. postępowanie administracyjne - jest to ciąg czynności procesowych mających na celu doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji

Nauka - jest to ogół uporządkowanej i należycie uzasadnionej wiedzy ludzkiej w określonej dziedzinie

Administracja:

1. to zarządzanie, zawiadywanie czymś np. grupami społecznymi, strukturą publiczną,

2. to czynności, działalność podmiotów publicznych w zakresie funkcji administracyjnych, zarządzających grupami społecznymi lub np. majątkiem.

Nauka administracji - to ogół uporządkowanej , należycie uzasadnionej wiedzy ludzkiej o zarządzaniu, czynnościach podejmowanych przez podmioty publiczne zarówno rządowe jak i samorządowe, a czasem również prywatne, które przyjęły funkcje państwowe.

• 
  SCHEMAT STRUKTURY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

• 
  
  
  Administracja rządowa Administracja samorządowa

Organy naczelne

Organy centralne

Organy terenowe: gmina powiat samorząd wojewódzki

1. administracja zespolona w województwie - - -

2. organy administracji niezespolonej - - -

- -

ADMINISTRACJA RZĄDOWA:

• organy naczelne:

• Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej

• Rada Ministrów

• Prezes Rady Ministrów

• Ministrowie kierujący działami administracji rządowej

• Kierownicy komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujący działami administracji rządowej

• cechy organów naczelnych:

• poza prezydentem kierownicy piastujący funkcje w tych organach są powoływani i odwoływani przez Prezydenta

• kierownicy tych organów ponoszą odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, a odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu

• są to organy zwierzchnie w stosunku do wszystkich pozostałych

• mają właściwość do całego terytorium państwa

• organy centralne np.:

• Komendant Główny Policji

• Komendant Główny Straży Granicznej

• Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej

• Główny Państwowy Inspektor Sanitarny

• Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

• Szef Agencji Wywiadu

• Prezes Wyższego Urzędu Górniczego

• Szef Agencji Mienia Wojskowego

• cechy organów centralnych:

• mają właściwość do całego terytorium państwa

• kierownicy tych organów są powoływani i odwoływani przez organy naczelne, zwykle przez Prezesa Rady Ministrów lub Ministrów

• ponoszą odpowiedzialność polityczną, służbową i zawodową przed tym podmiotem, który powołuje lub odwołuje kierownika tego organu

Administracja rządowa funkcjonuje zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Istnieją terenowe organy administracji rządowej.

Administracja rządowa skupiona jest w dwóch grupach podmiotów:

1. w strukturze zespolonej

2. w grupie podmiotów niezespolonych

Administracja zespolona:

• w województwie funkcjonuje pod zwierzchnictwem wojewody

• wojewoda powoływany i odwoływany jest przez Prezesa Rady Ministrów

• podstawowe funkcje wojewody:

• jest reprezentantem Rady Ministrów w terenie

• realizuje politykę rządu w terenie

• dostosowuje plany rządowe do warunków lokalnych

• jest kierownikiem zespolonych służb i straży wojewódzkich

• powołuje i odwołuje kierowników tych struktur

• jest organem nadzoru nad funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego

• jest organem administracyjnym w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym

• wydaje indywidualne decyzje administracyjne

• jest reprezentantem skarbu państwa w stosunku do mienia przekazanego mu w celu realizacji jego zadań

Organy administracji niezespolonej:

• są podporządkowane pionowo organom centralnym lub organom naczelnym, które powołują i odwołują ich kierowników

• są podporządkowane pionowo wojewodzie, który w zakresie funkcji przedstawicielstwa Rady Ministrów może wydawać im polecenia służbowe

• pełny, ale rodzajowy katalog organów administracji niezespolonej zawarty jest w załączniku do Ustawy o administracji rządowej w województwie

• do tych organów zaliczamy m.in.:

dowódców okręgów wojskowych, naczelników izb skarbowych, administrację morską i administrację górniczą.

ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA 26 luty 2005r.

Administracja samorządowa funkcjonuje jedynie w terenie, w trzech rodzajach jednostek samorządu terytorialnego:

• w gminie

• w powiecie

• w województwie (samorządzie wojewódzkim).

Każda z tych jednostek posiada osobowość prawną, zatem mogą być podmiotami praw i obowiązków. Poprzez własne działania mogą nabywać uprawnienia i zaciągać zobowiązania.

Jednostki samorządu terytorialnego działają poprzez swoje organy.

Na pojęcie każdej jednostki samorządu terytorialnego składają się dwa elementy:

1. mieszkańcy

2. terytorium

Jednostki te są jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego kraju.

Organy gminy:

1. Rada gminy (miejska):

• jest organem stanowiącym i kontrolnym

• podejmuje uchwały w najważniejszych dla gminy sprawach np. uchwala:

• statut gminy,

• zasady zarządu mieniem gminnym,

• zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej,

• budżet gminy,

• plan zagospodarowania gminy

• kontroluje działalność wójta lub burmistrza miasta

2. wójt, burmistrz lub prezydent miasta:

• jest organem wykonawczym,

• przygotowuje projekt uchwał Rady, a następnie po ich uchwaleniu wykonuje te uchwały

• gospodaruje mieniem gminy, zarządza nim,

• wydaje indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (wydaje decyzje),

• jest zwierzchnikiem służbowym pracowników Urzędu Gminy (kieruje tym urzędem),

• reprezentuje gminę na zewnątrz.

• Jednostki pomocnicze gminy

Gmina w formie uchwały Rady może utworzyć jednostki pomocnicze np. sołectwa, osiedla, dzielnice i kolonie. W jednostkach pomocniczych funkcjonują organy administracyjne.

Sołectwa - organy:

• zebranie mieszkańców - organ stanowiący,

• sołtys - organ wykonawczy

• rada sołecka - organ opiniodawczo - doradczy

Organy osiedla lub dzielnicy:

• organ stanowiący - rada

• organ wykonawczy - zarząd, na czele którego stoi przewodniczący

• w osiedlu zamiast rady organem stanowiącym może być zebranie mieszkańców, o tym stanowi statut jednostki pomocniczej.

Organy jednostek pomocniczych nie są organami gminy.

w gminach wiejskich - wójt

w gminach miejskich - burmistrz lub prezydent, obowiązuje zasada, że prezydent urzęduje w gminach miejskich (miastach), które mają powyżej 100 tys. mieszkańców

specjalna procedura umożliwia sprawowanie urzędu przez prezydenta w miastach, które mają powyżej 50 tys. mieszkańców

przepisy przejściowe - w określonych rodzajach miast organem wykonawczym może być prezydent ( w byłych miastach wojewódzkich).

Organy powiatu:

1. Rada powiatu:

• organ stanowiący i kontrolny

• zadania są analogiczne jak Rady gminy, a dodatkowym jest wybór i odwołanie organu wykonawczego powiatu

2. Zarząd powiatu:

• organ wykonawczy

• organem wykonawczym wydającym indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne jest starosta

• zarząd i starosta wybierani są przez Radę

Miasto na prawach powiatu jest to gmina, która realizuje zarówno zadania gminne jak i powiatowe. Takie miasto nazywamy również powiatem grodzkim, w którym występują takie organy jak organy w mieście.

• Samorząd województwa

Organy:

1. sejmik województwa

2. zarząd województwa

3. marszałek województwa

Wojewoda nie jest organem samorządu województwa, jest organem administracji rządowej.

• Jakie elementy obejmuje przedmiot badań nauki administracji?

• nauka bada otoczenie administracji i wpływ tego otoczenia na funkcjonowanie administracji. Elementy otoczenia to m.in. zamożność społeczeństwa, sytuacja gospodarcza kraju i regionu, kultura społeczna, religia, ukształtowanie terenu, warunki geograficzne, liczba ludności.

• sprawy struktur organizacji administracyjnych i wzajemne powiązania tych struktur. Nauka administracji bada zarówno aspekt relacji wewnętrznych w organizacjach administracyjnych, jak i relacje pomiędzy różnymi organami.

• problem kadr w administracji. Nauka administracji bada sposoby pozyskiwania nowych kadr i doskonalenia już zatrudnionych, tak aby pracownicy najefektywniej realizowali zadania administracyjne.

• funkcjonowanie aparatu administracji. Badający dokonuje oceny i porównania, która struktura lepiej funkcjonuje i dlaczego.

• problematyka kontroli funkcjonowania administracji. Nauka administracji stara się ustalić najbardziej efektywne metody kontroli, wskazuje kryteria kontroli i oceny.

• sprawy techniki w administracji. Nauka administracji stara się ustalić jakie należy zastosować mechanizmy, aby wprowadzenie nowego rozwiązania technicznego było korzystne z punku widzenia realizacji zadań administracyjnych.

Rozwój historyczny nauki administracji:

Wyróżniamy dwa etapy w rozwoju nauki administracji:

1. rozwój nauki administracji jako dziedziny niesamoistnej

2. rozwój nauki administracji jako dziedziny samoistnej

Istotą rozwoju nauki administracji jako dziedziny niesamoistnej jest to, że rozwijały się myśli w zakresie poszczególnych instytucji i mechanizmów administracji bez świadomości, że tworzą one odrębną dziedzinę naukową. Zatem pojęcia te rozwijały się przy okazji rozwoju innych nauk, przede wszystkim nauki o państwie, zarządzaniu majątkiem, przedsiębiorstwem.

Zagadnienia administracji, które obecnie są elementami nauki administracji rozwijały się w nowożytnej historii przede wszystkim od przełomu XVIII i XIX wieku przy okazji rozwoju doktryn społeczno - politycznych, ekonomicznych, kameralizmu i policyzmu.

WYKŁAD III 12 marca 2005r.

• Etapy rozwoju Nauki Administracji w poszczególnych krajach

NIEMCY:

Zagadnienia administracji rozwijały się przy okazji rozwoju dwóch doktryn społeczno - politycznych i gospodarczych tj. kameralizmu i policyzmu.

Kameralizm jest to odmiana merkantylizmu o nastawieniu fiskalnym.

Merkantylizm to doktryna społeczno - polityczna uznająca za główny cel działalności wzbogacanie się poprzez rozwój handlu (w odniesieniu historycznym - podbój kolonii), również uznawał rozwój infrastruktury jako elementu umożliwiającego wzbogacanie się (rozwój rolnictwa, przemysłu).

Kameralizm rozpatrywał całość problemów gospodarczych, politycznych z punktu widzenia powiększania dochodów panującego (grupy panującej).

Kameralizm uznawał za główny cel polityki państwa pełne zatrudnienie i pełne wykorzystanie sił wytwórczych.

Policyzm to doktryna społeczno - polityczna , która twierdziła, że całość działalności państwa można sklasyfikować i podzielić na działy, w poszczególnych działach należy zatrudnić urzędników , którzy w imieniu panującego a później w imieniu państwa będą rozdzielać poszczególne dobra.

Idea policyzmu w obecnych czasach przejawia się w skonstruowaniu administracji wg kryterium resortowego. Jest ustawa o działach administracji rządowej. Urzędnicy wydają w imieniu państwa koncesje, licencje, zezwolenia.

FRANCJA:

Na szczególne zainteresowanie zasługuje osiągnięcie H. Fayola, który w organizacji przemysłowej wyodrębnił tzw. funkcje administracyjną i wskazał pięć elementów tej funkcji, które są aktualne do dnia dzisiejszego:

1. przewidywanie,

2. organizowanie,

3. rozkazywanie,

4. koordynowanie,

5. kontrola.

Aby osiągnąć cel należy go najpierw przewidzieć (1), ustalić do czego należy zmierzać, przewidzieć jakie mogą być trudności.

Po ustaleniu celu działania należy zorganizować (2) środki, które umożliwią wydanie decyzji, a następnie jej wykonanie.

Jeżeli proces decyzyjny ma charakter wieloszczeblowy, działania podejmowane są przez różne podmioty to musi być ktoś, kto zarządza całym procesem decyzyjnym (3).

Złożoność procesów może polegać na konieczności współdziałania różnych struktur, które będą realizowały poszczególne cele częściowe. Niezbędna jest wówczas koordynacja tych działań (4).

Zawsze w procesie decyzyjnym powinien nastąpić etap kontroli (5), zarówno o charakterze wewnętrznym jak i zewnętrznym.

STANY ZJEDNOCZONE;

W USA wprowadzono pogląd, że należy rozdzielić funkcje polityczne od funkcji administracyjnych. Podmiot o charakterze politycznym powinien wskazywać cele do realizacji, tworzyć normy postępowania, natomiast podmiot administracyjny powinien te cele realizować wg ustanowionych przez inny podmiot norm.

Drugi etap rozwoju Nauki Administracji jako dziedziny samoistnej należy datować od połowy XX wieku, kiedy to został ugruntowany pogląd i przyjęty ogólnie, że istnieje dziedzina naukowa - Nauka Administracji.

W nauce niemieckiej wskazuje się, że Nauka Administracji jest dziedziną interdyscyplinarną, która czerpie swoje doświadczenia z różnych nauk. Jest to nauka o rzeczywistości administracyjnej, a w tym m.in. nauka o procesie podejmowania decyzji (szeroko rozumianej).

Nauka francuska akcentuje, że Nauka Administracji zajmuje się badaniem faktów administracyjnych z punktu widzenia politycznego, gospodarczego, prawniczego, ale nie jest nauką o charakterze prawniczym.

W nauce USA został zliberalizowany wcześniejszy pogląd o bezwzględnym rozdzieleniu elementów politycznych i administracyjnych. Było to niemożliwe do zastosowania w sposób bezwzględny.

W nauce polskiej jako głównych przedstawicieli należy wskazać Zbigniewa Leońskiego oraz Ernesta Knosalę.

Polska nauka korzysta przede wszystkim z dorobku myśli niemieckiej. Profesor Knosala akcentuje w procesie decyzyjnym problem racjonalności decyzji. Uważa, że nie powinna się liczyć tylko legalność, ale to czy w danych okolicznościach decyzja ta jest najlepsza z możliwych. Wymaga to od decydenta poznania nie tylko ograniczeń decyzyjnych, ale i ewentualnych przyszłych skutków zastosowania poszczególnych alternatyw decyzyjnych.

WYKŁAD IV 2 kwietnia 2005r.

• PROCES BADAWCZY W NAUCE ADMINISTRACJI

Metoda badawcza to świadomy sposób postępowania, zmierzający do zrealizowania wskazanego celu.

Klasyczny układ faz (etapów) procesu badawczego (postępowania badawczego) zawiera trzy etapy:

1. etap zbierania materiałów,

2. etap analizy,

3. etap formułowania twierdzeń.

Aby można było przeprowadzić postępowanie badawcze należy podjąć czynności przygotowawcze, które umożliwią właściwe określenie materiałów, które winny być poddane badaniu.

W ramach tych czynności musimy:

• określić problem badawczy, czyli przedmiot badań,

• ustalić cele badawcze - cel powinien mieć uzasadnienie praktyczne dla funkcjonowania administracji, musi mieć charakter badawczy, poznawczy,

• określić (wskazać) hipotezy badawcze albo tezy, które następnie w toku badań będą weryfikowane (potwierdzane), albo badający dojdzie do wniosku, że postawiona teza lub hipoteza jest błędna,

• określić narzędzia porządkujące, tzn. badający, a czasem zlecający badanie powinien określić pojęcia podstawowe, których zakres i treść nie powinny budzić wątpliwości , albowiem wieloznaczność może mieć negatywny wpływ na końcowe wyniki procesu badawczego

• Zbieranie materiałów i informacji

Jeżeli podmiot badający dysponuje wystarczającymi środkami osobowymi, finansowymi i odpowiednim czasem, wówczas powinien poddać badaniom wszystkie dostępne elementy badanego środowiska. Mówimy wówczas o metodzie doboru pełnego (zupełnego).

Ograniczenia obiektywne albo subiektywne powodują, że niezbędne jest odpowiednie wyselekcjonowanie materiałów podlegających szczegółowemu badaniu. Należy wówczas tak dobrać tę próbę, by była reprezentatywna dla całego badanego zjawiska.

Jedną z technik doboru jest technika migawkowego doboru próby, która korzysta z osiągnięć statystycznych. Wówczas dobiera się do szczegółowego badania co  e-nty przypadek (co 5, 10, 100).

Technika poznania oryginałów,

Technika dodatkowych zapasowych kopii

Z punktu widzenia efektu badawczego korzystniejsze jest zbadanie oryginału, źródeł bezpośrednich.

Kopie zapasowe zawsze są obarczone ryzykiem, iż nie odzwierciedlają w 100% treści oryginału.

Nauka administracji korzysta z wielu technik badawczych zapożyczonych z nauk socjologicznych. Zaliczamy do nich m.in.:

• wywiad,

• ankietę,

• obserwację,

• analizę dokumentu.

Z nauk prawnych zastosowanie ma technika normatywna, a z nauk matematycznych wyróżnić należy techniki statystyczne.

WYWIAD - polega na zadawaniu pytań i udzielaniu odpowiedzi przez respondenta. Możemy wskazać wywiad reżyserowany i wywiad spontaniczny (swobodny).

Wywiad reżyserowany - polega na tym, że osoba przeprowadzająca ten wywiad ustala wcześniej istotne pytania o których może poinformować osobę udzielającą odpowiedzi. Pozwala to na zadanie wszystkich istotnych pytań co do których odpowiedź ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu badawczego. Wcześniejsze poznanie pytań przez respondenta umożliwi mu wcześniejszą analizę odpowiedzi oraz przygotowanie się do odpowiedzi.

Wywiad spontaniczny - pozwala na właściwą reakcję przeprowadzającego wywiad na treść odpowiedzi, które uzyskuje. W tych odpowiedziach mogę znajdować się informacje istotne z punktu widzenia problemu badawczego, które wymagają wyjaśnienia, a pytający wcześniej nie miał świadomości istnienia tych kwestii.

Korzystne jest połączenie w wywiadzie elementów reżyserowanych i swobodnych. Wywiad powinien być zawsze utrwalany. Forma utrwalenia nie ma znaczenia (video, na piśmie, kaseta magnetofonowa).

ANKIETA - jest to technika o charakterze pisemnym. Osoba przeprowadzająca ankiety ogranicza się do ich rozdania i odebrania. Mamy ankiety imienne i anonimowe.

Udzielający odpowiedzi w ankiecie anonimowej nie musi obawiać się ewentualnych konsekwencji odpowiedzi którą udzielił. Z drugiej strony nie ulega pokusie koloryzowania rzeczywistości. Anonimowość niesie ryzyko, że pojedyncze jednostki będą z subiektywnych powodów określały rzeczywistość niezgodnie z ich wiedzą.

Ankieta imienna - powoduje, że udzielający odpowiedzi czuje presje odpowiedzi za treść tej odpowiedzi. Ankiety imienne mają sens w sytuacjach w których odpowiedź ocenia sytuacje, które są od niego niezależne.

Rodzaje obserwacji:

• obserwacja czynna (uczestnicząca),

• obserwacja bierna (pasywna),

• obserwacja zewnętrzna,

• obserwacja wewnętrzna.

Obserwacja czynna polega na tym, że podmiot obserwujący podejmuje również czynności (zadania) należące do zakresu działania obserwowanej struktury. Obserwacja ta może mieć charakter jawny lub utajniony.

Obserwacja bierna ogranicza się do postrzegania rzeczywistości i jej opisywania bez wkraczania w zakres czynności, które realizują inne osoby funkcjonujące w obserwowanej strukturze.

Analiza dokumentów polega na ustaleniu treści znaczenia tego co zostało w dokumencie zapisane, jak również istotne są wymogi formalne w oparciu o które dokument został sporządzony. Dokumentom urzędowym przysługuje domniemanie prawdziwości treści oraz domniemanie legalności. Dokumentom prywatnym przysługuje domniemanie , że osoba, która podpisała się pod dokumentem złożyła oświadczenie o takiej właśnie treści. Czy jest to prawda należy to ustalić.

Skalowanie pozwala na przetworzenie informacji opisowych w informacjach na wartości liczbowe (policzalne) i w oparciu o liczby możemy oceniać (wartościować) zeskalowane zjawisko.

Eksperyment polega na wprowadzeniu nowych rozwiązań, mechanizmów do części struktury, w celu uzyskania odpowiedzi czy to rozwiązanie jest korzystne, czy doprowadzi do spodziewanego rezultatu. Eksperyment może być wprowadzony do funkcjonującej organizacji albo może mieć charakter wirtualny.

WYKŁAD V 16 kwietnia 2005r.

O następnym etapie badań, czyli o analizie, osoba badająca powinna myśleć już podczas zbierania materiałów, albowiem jeżeli materiał badawczy będzie źle zgromadzony to wówczas nie będzie można dokonać analizy i wyciągnąć wartościowych wniosków.

Niezależnie od tego czy materiał badawczy będzie zgromadzony należycie, czy też nie, osoba dokonująca analizy musi pierwotnie dokonać klasyfikacji zabranych materiałów, ocenić, czy materiał ten zgromadzony prawidłowo.

Jeżeli tak nie jest, to taki materiał powinien zostać wyłączony z analizy, ewentualnie we wnioskach należy wskazać dlaczego część zebranych materiałów była nieprzydatna do analizy. Należy dokonać oceny materiałów i ich przetworzenia. Te wszystkie czynności mają na celu umożliwić wyciągnięcie wniosków co do badanego przedmiotu.

W zależności od celu jaki zostanie postawiony przed osobą badającą, będzie można stosować różne metody analizy.

Jeżeli celem jest określenie badanego zjawiska od strony ilościowej to zastosowanie będą miały metody statystyczne i matematyczne.

Jeżeli celem będzie ustalenie czy zjawisko ma charakter trwały, przejściowy czy okresowy, wówczas zastosowanie ma metoda historyczna, która pozwala na poznanie rzeczywistości w dłuższym okresie czasu.

Jeżeli badający ma odpowiedzieć na pytanie czy struktura administracyjna działa prawidłowo? wówczas zastosowanie ma metoda normatywna, która polega na tym, że ustala się po pierwsze - stan faktyczny, po drugie - model normatywny i porównuje się te dwa stany.

Jeżeli chcemy dowiedzieć się, która ze stron (struktur) funkcjonuje lepiej, wówczas stosujemy metodę porównawczą. Przy czym porównujemy dwa stany faktyczne i oceniamy, w którym ze stanów w sposób pełniejszy realizowany jest cel podstawowy przez instytucję administracyjną.

Z punktu widzenia ekonomiki postępowania badawczego, najkorzystniej jest przeprowadzić badanie wykorzystując różne techniki i metody analizy.

Zwiększenie kosztów postępowania badawczego jest nieproporcjonalnie mniejsze w stosunku do efektów jakie można uzyskać, stosując wiele technik i metod jednocześnie.

• Etap formułowania wniosków i twierdzeń

Już samo ustalenie stanu faktycznego jest twierdzeniem i może być zrealizowaniem postawionego celu badania.

Osoba badająca poza ustaleniem stanu faktycznego, powinna ocenić ten stan. Jeżeli dostrzeże nieprawidłowości to powinna wskazać przyczyny i sposoby pozwalające na skuteczne przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom.

Jeżeli funkcjonowanie badanej struktury jest prawidłowe, wówczas badający powinien wskazać gwarancje prawidłowego działania tej struktury, o które należy dbać.

• Funkcjonowanie administracji w systemie społeczno - politycznym

Administracja jest elementem (częścią) systemu społeczno - politycznego.

Klasyczny podział władzy we współczesnym państwie to podział na:

• władzę ustawodawczą,

• władzę wykonawczą,

• władzę sądowniczą.

Ten podział nie jest w stanie jednak udzielić odpowiedzi na pytanie: kto sprawuje władzę w administracji, nad funkcjonowaniem administracji?

Szczególnie istotne z punktu widzenia władzy jest współdziałanie między politykami, urzędnikami i społeczeństwem.

Dla prawidłowego funkcjonowania administracji, dla realizacji celów niezbędne jest współdziałanie tych trzech grup podmiotów. W praktyce jednak sytuacja polityczna sprawia, że nie ma równowagi w tej współpracy. Pozycje tych podmiotów są nierówne.

Politycy podejmują decyzje kierownicze, strategiczne, jednakże ich realizacja jest zależna od możliwości obiektywnych i zdolności urzędników.

Decyzje te powinny spełniać oczekiwania społeczne. Polityk, jeżeli podejmuje decyzje bez uwzględnienia opinii urzędników, naraża się na ryzyko, że decyzja nie będzie mogła być zrealizowana z przyczyn obiektywnych. Taka sytuacja powoduje konflikt, po pierwsze między politykami a urzędnikami, po drugie miedzy politykami a społeczeństwem. Polityk tracąc zaufanie społeczne, traci mandat do sprawowania funkcji (wybory, referendum).

Z tego względu politycy musza współdziałać z urzędnikami i uwzględniać ich poglądy w zakresie administrowania i możliwości administracyjnych.

• Modele sterowania administracją

Trzy podstawowe modele to:

• model legislacyjny,

• model kierownictwa egzekutywy,

• model korelatywny.

Model legislacyjny - istotą tego modelu jest nadrzędna pozycja podmiotów władzy ustawodawczej, która jest hierarchicznie nadrzędna wobec struktur administracyjnych. Podmioty władzy ustawodawczej:

• wyznaczają kierunki działania administracji,

• wskazują sposoby postępowania,

• dają kompetencje,

• określają rodzaje zadań,

• konstruują procedury tworzenia i znoszenia struktur administracyjnych.

Członkami władzy ustawodawczej są politycy, nie oznacza to jednak, że administracją zawsze sterują politycy, albowiem np. projekt ustawy wniesiony przez posłów może być wniesiony z inicjatywy innych podmiotów. Model legislacyjny jest konsekwencją przyjęcia zasady państwa prawnego, zgodnie z którą administracja działa na podstawie prawa.

Model kierownictwa egzekutywy - stanowi, że decyzje strategiczne, kierunki i sposób działania zależy od niewielkiej grupy osób sprawującej funkcje kierownicze w strukturze administracyjnej. Do tych osób zaliczamy:

• prezesa Rady Ministrów,

• ministrów,

• wójta, burmistrza - na obszarze działania gminy,

• starostę, zarząd powiatu - na obszarze działania powiatu,

• marszałka i zarząd województwa - na obszarze działania samorządu wojewódzkiego.

Władza ustawodawcza pełni jedynie funkcje kontrole np. poprzez Najwyższą Izbę Kontroli.

Sama administracja jest zbudowana na zasadzie hierarchii, zatem urzędnicy musza realizować polecenia przełożonych, będących egzekutywą. Urzędnik nie ma możliwości nie wykonania polecenia służbowego.

Model korelatywny - jego istotą jest ścisłe współdziałanie kierownictwa administracyjnego (które zazwyczaj ma charakter polityczny) z urzędnikami. Kierownictwo określa koncepcję zmiany w oparciu o którą urzędnicy opracowują konkretne alternatywy, z których każda jest możliwa do realizowania. Następnie kierownik dokonuje wyboru jednej z alternatyw, podejmując końcową decyzję.

• Biurokratyczny charakter administracji

Biurokratyzm jest nierozerwalnie złączony ze strukturą państwową oraz jej elementami wewnętrznymi np. organami administracyjnymi.

Biurokratyzm jest konieczny dla zrealizowania celów wskazanych przez podmiot posiadający władzę.

Istota modelu organizacji biurokracji wg Maksa Webera:

Podstawowym założeniem tego modelu organizacji biurokracji jest to, że człowiek realizuje normy prawne, a administracja jedynie sprawdza przestrzeganie tych norm i w sytuacjach wskazanych przez te normy, mobilizuje ludzi do wykonywania swoich obowiązków. Zatem człowiek realizuje normę prawną a nie samoistne polecenia administracji.

WYKŁAD VI 7 maja 2005r.

Cechy biurokracji wg Webera:

1. władza organizacyjna w strukturze powinna być sprawowana przez osobę, która posiada kwalifikacje w zakresie administrowania, zarządzania administracją, albowiem osoba ta ma realny wpływ na kształtowanie struktury wewnętrznej instytucji, na czele której stoi;

2. urzędnicy powinni być zorganizowani w systemie stanowisk biur na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Pozwala to na sprawny przepływ informacji w urzędzie, zarówno co do celów jak i co do informacji niezbędnych dla realizacji celów;

3. stanowiska biura są wyposażone w zakres zadań i obowiązków, które to dopiero wtórnie są przypisywane konkretnym pracownikom;

4. uprawnienia, kompetencje decyzyjne powinny być skoncentrowane na najwyższym szczeblu struktur organizacyjnych, zwykle ma je kierownik instytucji, który piastuje funkcje organów;

5. sprawność działań powinna być motywowana materialnie;

6. między stanowiskami pracy powinien być wyraźny rozdział w zakresie kompetencji zadań, tak aby nie dochodziło do sporów;

7. dobór kadry administracyjnej powinien być oparty na selekcji kandydatów pod względem formalnym i merytorycznym;

8. struktura administracyjna powinna umożliwić urzędnikowi podwyższenia kwalifikacji w ramach własnej struktury.

• Czynniki kształtujące strukturę organizacyjną instytucji administracji

• cel powołania struktury,

• części składowe,

• zasoby,

• otoczenie.

Ad1.- cel instytucji jest określony przez decydenta, który tworzy strukturę. On określa cel ogólny (całościowy, końcowy), cele częściowe (pośrednie) mogą być już określane przez decydenta - kierownika instytucji. Cel powinien być określony w taki sposób, aby wynikało z niego kto i za co ponosi odpowiedzialność.

Ad2. - najmniejszą częścią składową instytucji jest indywidualne stanowisko pracy zespołyreferatywydziały.

Ad3. - wyróżniamy zasoby osobowe i materialne.

Ad4. - z otoczenia wpływ na kształt struktury ma przede wszystkim liczba ludności na rzecz której instytucja świadczy usługi, obszar, okręg działania instytucji, zamożność społeczeństwa.

• Elementy określające indywidualne stanowiska pracy w administracji

• cel stanowiska pracy,

• wykaz zadań i obowiązków,

• zakres uprawnień,

• zakres odpowiedzialności.

Ad1. - cel określany jest przez decydenta, który tworzy to stanowisko. Cel powinien być określony jasno aby pracownik wiedział do czego ma dążyć. Świadomość celu mobilizuje pracownika, umożliwia działania kreatywne, umożliwia poszukiwanie nowych metod.

Ad2. - wykaz zadań i obowiązków oparty jest na zasadach:

1. zasada przystosowalności - Wykaz zadań i obowiązków powinien być tak określony, aby można było realnie znaleźć pracownika, który zwykłym nakładem sił i środków będzie w stanie zrealizować te zadania;

2. zasada mierników - każda czynność powinna być sklasyfikowana punktowo, uwzględniając trudność czynności, nakład pracy;

3. zasada równomiernego (proporcjonalnego)rozłożenia zadań i obowiązków - jej istota wyraża się w tym, że pracownicy zatrudnieni na takich samych lub podobnych stanowiskach powinni dostać do realizacji zadania i obowiązki o podobnej wartości punktowej;

4. zasada wywodliwości - oznacza to, że wszystkie czynności powinny być uzasadnione celem częściowym albo końcowym instytucji;

5. zasada racjonalnej reszty - wykaz zadań i obowiązków powinien zawierać pozycję „inne zadania polecone przez kierownika”. Te inne zadania kierownik może polecić, jeżeli nie znajdują się one w wykazie zadań i obowiązków innego pracownika, który w określonym momencie może te zadania zrealizować. To przydzielenie dodatkowych zadań musi uwzględniać wcześniej wskazane zasady;

6. zasada automatycznego zastępowania osób nieobecnych - pracownicy funkcjonujący w ramach jednej wewnętrznej jednostki organizacyjnej, powinni realizować wzajemnie zadania w przypadku nieprzewidzianej wcześniej nieobecności jednego z pracowników, do momentu, aż nie rozstrzygnie tej kwestii kierownik.

WYKŁAD VII 21 maja 2005r.

• Zakres uprawnień jednoosobowego stanowiska pracy

Uprawnienia mogą dotyczyć kompetencji formalnych jak również kompetencji do dysponowania środkami niezbędnymi do zrealizowania określonego zadania.

Określenie zadania w wykazie zadań i obowiązków daje wystarczające kompetencje pracownikowi do podejmowania czynności o charakterze wewnętrznym, czynności niedecyzyjnych. Natomiast kompetencje decyzyjne o charakterze zewnętrznym muszą pochodzić albo z ustawy, albo na podstawie ustawy ze szczególnego upoważnienia. Dotyczy to przede wszystkim decyzji w rozumieniu prawa administracyjnego.

Wymogi jakie muszą być spełnione, aby pracownik organu mógł wydać decyzję o charakterze zewnętrznym:

1. upoważnienie musi dać podmiot, który sam na podstawie ustawy posiada kompetencje decyzyjne,

2. ustawa musi dopuszczać możliwość przeniesienia kompetencji decyzyjnych,

3. upoważnienie musi mieć charakter pisemny, musi być imiennie skierowane do konkretnego pracownika,

4. upoważnienie musi określać szczegółowo rodzaj decyzji, co do których pracownik nabywa kompetencji.

Brak takiego upoważnienia powoduje, iż decyzja byłaby wydana przez podmiot niewłaściwy (tzw. właściwość funkcjonalna), a zatem byłaby decyzją nieważną. Podstawę takiego upoważnienia należy powołać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, a przy składaniu podpisu należy wskazać z czyjego upoważnienia wydaje się decyzję.

Aby być uprawnionym trzeba mieć prawo (kompetencje) oraz faktyczne możliwości, które dają środki finansowe, techniczne i osobowe.

• Zakres odpowiedzialności

Zakres odpowiedzialności pracownika administracji na indywidualnym stanowisku pracy jest określony normami prawa. Rodzaj odpowiedzialności zależy m.in. od statusu prawnego pracownika, od podstawy jego zatrudnienia.

Do tych odpowiedzialności zaliczamy:

• odpowiedzialność na podstawie Kodeksu Pracy,

• odpowiedzialność dyscyplinarna,

• odpowiedzialność z ustaw szczegółowych (pragmatyka zawodowa),

• odpowiedzialność karna,

• odpowiedzialność konstytucyjna,

• odpowiedzialność polityczna,

• odpowiedzialność materialna.

Zakres odpowiedzialności może być modyfikowany tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie (dotyczy to np. umownej odpowiedzialności majątkowej za powierzone mienie).

Jeden czyn pracownika może być podstawą ponoszenia różnych rodzajów odpowiedzialności np. odpowiedzialność karna i dyscyplinarna, odpowiedzialność karna i majątkowa.

Pojęcie decyzji:

W rozumieniu nauki administracji decyzją jest każdy wybór alternatywy. Wyborem takim jest również rozstrzygnięcie tego, czy wydawać decyzję czy jej nie wydawać.

Celem decyzji jest organizowanie życia społecznego, rozwiązywanie konfliktów. Jej treścią są uprawnienia lub obowiązki w różnych sferach życia ludzkiego.

Każda decyzja w rozumieniu nauki prawa administracyjnego jest również decyzją w rozumieniu nauki administracji, ale nie odwrotnie.

Przykładem decyzji, która nie jest decyzją w rozumieniu nauki prawa administracji jest decyzja polityczna co do kierunku prywatyzacji, co do przesunięcia środków budżetowych, co do rozwoju gospodarczego.

Natomiast decyzjami w rozumieniu prawa administracyjnego są np. decyzje o pozwoleniu na budowę, przyznaniu zasiłku z pomocy społecznej, o odmowie wydania paszportu.

Pojęcie decydenta:

Decydentem jest podmiot, który ma kompetencje do prowadzenia procesu decyzyjnego i do wyboru alternatywy. Wyróżniamy decydentów o kompetencjach formalnych i kompetencjach materialnych.

Decydentem formalnym jest podmiot, który ma kompetencje do wykonywania wyboru alternatywy na zakończenie procesu decyzyjnego. Do takich decydentów zaliczamy np. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, wojewodę, ministra oraz pracowników administracji, którym te podmioty udzieliły szczególnego upoważnienia do podejmowania decyzji.

Decydentem z znaczeniu materialnym jest podmiot, który dysponuje wiedzą, informacjami niezbędnymi do sformułowania alternatyw decyzyjnych.

Takimi decydentami są pracownicy organów administracji prowadzący postępowania i przygotowujący projekty decyzji.

Jest możliwym, aby jeden podmiot był decydentem zarówno w znaczeniu formalnym jak i materialnym. Są nimi pracownicy, którzy bezpośrednio prowadzą postępowanie i mają kompetencje do wydawania decyzji.

Jakie elementy składają się na system decyzyjny:

1. podmioty, które uczestniczą w procesie podejmowania decyzji prowadzać proces decyzyjny i dokonując wyborów. Oprócz decydentów takimi podmiotami są również zespoły doradcze;

2. źródła informacyjne - osobowe, materialne bądź niematerialne. Do źródeł osobowych zaliczamy świadka, biegłego, również stronę postępowania dostarczającą informacji;

3. procedury w oparciu o które decydenci podejmują czynności mające na celu podjęcie decyzji i jej zrealizowanie;

4. instrumenty sterowania, którymi są instytucje prawne, konstrukcje prawne, pozwalające na ukierunkowanie działań w procesie decyzyjnym. Takimi instytucjami jest np. odwołanie od decyzji, zażalenie.

Etapy procesu decyzyjnego:

1. I etap - określenie problemu decyzyjnego. Każdy proces decyzyjny ma swoją przyczynę w konflikcie. Aby ten konflikt rozwiązać należy dążyć do rozstrzygnięcia konfliktowej sytuacji. W tym celu należy ustalić podmioty, które będą brały udział w procesie decyzyjnym, oraz podmioty, których będzie dotyczyła decyzja zarówno na etapie jej wydawania jaki i na etapie wykonywania decyzji;

2. II etap - określenie celów, które mogą zostać osiągnięta poprzez wydanie i zrealizowanie decyzji.

3. określenie ograniczeń decyzyjnych , które polegają na dostrzeżeniu pewnych barier ich uzmysłowieniu sobie ,których nie można przekraczać, dążąc do pewnych celów .

Do klasycznych ograniczeń decyzyjnych zaliczamy:

• ograniczenia prawne,

• ograniczenia w zakresie środków ,którymi decydent dysponuje dla zrealizowania celów.

4.Określenie alternatyw decyzyjnych- czyli projektów rozwiązań , które są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia celów i ograniczeń.

5. Etap sprzężenia zwrotnego (mechanizm sprzężenia zwrotnego) wiąże się końcową częścią procesu decyzyjnego , albowiem przed podjęciem decyzji decydent powinien zweryfikować swoje dotychczasowe czynności ( samokontrola ) na tym etapie decydent może dostrzec dodatkowe nowe okoliczności których wcześniej albo nie było , albo decydent ich nie rozpoznał.

Te nowe elementy jeżeli mają wpływ na treść rozstrzygnięć albo na przebieg procesu powinny spowodować powrót decydenta do etapów już przeprowadzonych jest to uwzględnienie nowych dodatkowych okoliczności w sprawie .

6. Wybór alternatywy .

7. Wykonanie decyzji.

8. Konflikty decyzyjne.

 

Proces decyzyjny - wydanie decyzji jest zazwyczaj spowodowane potrzebą rozstrzygnięcia jakiegoś konfliktu, z drugiej strony decyzja również rodzi konflikty, albowiem każdy wybór alternatywny jest z jednej strony korzystny dla pewnego kręgu podmiotów , a z drugiej strony dla innych podmiotów jest niekorzystny np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości o prywatyzacji majątku Skarbu Państwa .

Do częstych konfliktów zaliczamy konflikty indywidualne gdzie stroną konfliktu są podmioty niepodporządkowanie hierarchicznie , strukturalnie i administracyjnie np.

• decyzja pozwolenia na budowę.

Konflikty organizacyjne

• wewnątrz organizacyjne,

• między organizacyjne.

Wewnątrz organizacyjne - to np. konflikty między częściami składowymi instytucji w zakresie posiadanych kompetencji w zakresie dysponowania środkami.

Między organizacyjne są to te konflikty pomiędzy przynajmniej dwoma samodzielnymi strukturami organizacyjnymi np. między ministrami a powiatem.

 

Typowe sytuacje konfliktowe

• spór co do posiadanych kompetencji,

• przyczyną konfliktu może być preferowane poszczególnych kategorii pracowników , niezależnie od tego czy ma charakter pozytywny czy negatywny,

• niezadowolenie z roli pełnionej w organizacji prestiżu warunków pracy.

 

Podstawowe założenia, które umożliwiają rozwiązanie .

Aby konflikt mógł zostać rozwiązany to jego podmioty muszą miećświadomość istnienia konfliktu, a zatem konflikt musi zostać ujawniony.

Brak ujawnienia powoduje , że rozwiązania konfliktu może być jedynie kwestią przypadku.

Metody rozwiązania konfliktu.

• Wyłączenie podmiotu z tego konfliktu np. zwolnienie pracownika lub szefa,

• Przeniesienie na inne stanowisko,

• Kompromis.

Podział decyzji:

• Wewnątrz systemowe,

• Zewnątrz systemowe.

Wewnątrz systemowe decyzje struktur oraz procedur postępowania .

Zewnątrz systemowego przede wszystkim decyzje o charakterze indywidualnym zazwyczaj mające charakter prawniczy np. decyzja o wywłaszczeniu , pozwolenie na budowę.

Podział decyzji

• Programowalne,

• Nie programowalne.

Programowalne to takie decyzje co do , których decydent zna sposób postępowania zna skutki jakie będą po wydaniu i wykonaniu tych decyzji takimi decyzjami są decyzje wydawane w oparciu ordynację podatkową.

Nie programowalne to takie co do których decydent nie zna skutków ich wydania nie wie czy dysponuje istotnymi dla rozstrzygnięcia informacjami tzw. Decyzje podejmowane w warunkach niepewności ryzyka.,

Tego podziału dotyczy Prawo planowania Greshama którego istotą jest to, że decyzje programowalne wypierają decyzje nie programowalne .

Dzieje się to na dwa sposoby :

1. jeżeli decydent będzie wielokrotnie podejmował decyzje nie programowalne to wypracuje najbardziej racjonalne sposoby postępowania , będzie doświadczał skutków poszczególnych decyzji w ten sposób zatraci się istota decyzji nie programowalnych.

2. decydent mając do zrealizowania zarówno decyzje programowalne jak i nie programowalne w pierwszej kolejności będzie realizował decyzje programowalne

Koncepcja ograniczonej racjonalności Herberta Simmona

Wychodzi on z założenia ,że większość decyzji w szczególności o charakterze społeczno-politycznym jest dalekich od racjonalności co oznacza, że nie są najlepsze w danych warunkach.

Spowodowane to jest następującymi okolicznościami :

1. decydent nie dysponuje pełnią wiedzy co do okoliczności istotnych zarówno w zakresie możliwości jak i skutków,

2. możliwość przewidywania skutków jest zazwyczaj określona zakresem doświadczenia decydenta, a w sytuacji gdy decydent ma brak doświadczenia, doświadczenie jest zastępowane wyobraźnią .Możliwości ludzkiego rozumu są jednak ograniczone ,

3. racjonalny wybór może być dokonany jeżeli decydent jest w stanie stworzyć wszystkie możliwe alternatywy w praktyce nie ma na to środków.

System decyzyjny:

• zamknięty ,

• otwarty,

Decyzje :

• zintegrowane,

• proste.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nauka Administracji - wykłady 1

---