Formy organizacyjno-prawne inicjatyw pozarządowych
Termin organizacja pozarządowa - stosowany w prawie międzynarodowym oraz w literaturze porównawczej - do niedawna nie był używany w polskich aktach prawnych. Jedyną, jak dotąd w naszym ustawodawstwie definicję organizacji pozarządowej zawiera Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którą „ilekroć w ustawie jest mowa o organizacjach pozarządowych - oznacza to stowarzyszenia, związki, izby oraz organizacje pracodawców i pracobiorców o charakterze ogólnokrajowym w szczególności działające na rzecz osób niepełnosprawnych, tworzone na podstawie odrębnych przepisów” (art. 2 pkt 3). Najczęściej jednak w regulacjach prawnych występuje określenie organizacja społeczna, które to dopiero w konkretnych aktach prawnych zostaje zawężone do stowarzyszenia i fundacji.
Regulacje prawne mające znaczenie dla rozwoju trzeciego sektora w Polsce
stowarzyszenia, |
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach |
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej Ustawa z dnia 12 września 1990 roku o szkolnictwie wyższym |
Konstytucja Rzeczpospolitej Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatu
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych
|
fundacje |
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach |
|
|
organizacje |
Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku
Ustawa z 17 maja 1989 roku |
Ustawa z dnia 7 września 1991 |
|
organizacje społeczne działające na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną |
Ustawa z dnia 16 listopada 1964 roku o Polskim |
|
|
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Janowski 2000, s. 15-86
Polskie prawo przewiduje dwie podstawowe formy organizacji pozarządowych: fundację i stowarzyszenie. Funkcjonowanie zasadniczych form organizacyjno-prawnych instytucji sektora pozarządowego - fundacji i stowarzyszeń - regulują: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach oraz Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach.
Najbardziej klasycznym typem organizacji, której forma najbliższa jest standardom międzynarodowym (powołując się na Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Powszechną Deklarację Praw Człowieka) jest stowarzyszenie. W myśl jednej z definicji, stowarzyszenie jest dobrowolnym i trwałym zrzeszeniem obywateli łączących się w celu niezarobkowego prowadzenia działalności społecznej lub kulturalnej. Do 1989 roku podstawą prawną tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń w Polsce było rozporządzenie Prezydenta RP z 27 października 1932 roku - Prawo o stowarzyszeniach, które obowiązywało niemal sześćdziesiąt lat. Obecnie przepisy normujące zasady zrzeszania się w ramach stowarzyszeń objęte są Ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach.
Zapisy Ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach określają stowarzyszenie jako dobrowolne, samorządne i trwałe zrzeszenie co najmniej piętnastu członków, o celach niezarobkowych (socjologowie skłonni są traktować na równi z nim partie polityczne, związki wyznaniowe, niektóre rodzaje jednostek gospodarczych, publiczne i zakonspirowane organizacje nieformalne). Członkowie stowarzyszenia samodzielnie ustalają swoje cele, programy działania, struktury organizacyjne i akty wewnętrzne. Stowarzyszenie opiera swoją działalność na pracy społecznej członków, ale może też zatrudniać pracowników (art. 2).
Natomiast Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach nie precyzuje dokładnie pojęcia fundacji. Ustawodawca pozostawił szeroką możliwość interpretacji - istotne jest tylko to, że fundację powinien cechować majątek wniesiony przez fundatora (lub fundatorów) oraz cel społeczno-gospodarczy, jakiemu ma służyć. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają na sformułowanie następującego określenia fundacji - jest osobą prawną, powołaną do prowadzenia działalności związanej z użytecznością społeczną lub gospodarczą, w szczególności: ochroną zdrowia, rozwojem gospodarki i nauki, oświatą i wychowaniem, kulturą i sztuką, opieką i pomocą społeczną, ochroną środowiska i zabytków, na zasadzie niedochodowej, czerpiącej środki finansowe na swą działalność z majątku własnego, ofiarności publicznej lub działalności gospodarczej.
Przepisy regulujące działalność stowarzyszeń i fundacji są odmienne. Jednak stowarzyszenia mają wiele cech wspólnych z fundacjami. Podobieństwa te wynikają przede wszystkim z faktu posiadania osobowości prawnej przez obydwa rodzaje podmiotów.
Zarówno stowarzyszenia jak i fundacje powstają w momencie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Od 1 stycznia 2001 roku sądem właściwym dla rejestracji stowarzyszeń oraz fundacji jest sąd rejonowy mający siedzibę w mieście wojewódzkim.
Procedura tworzenia stowarzyszeń w Polsce sprowadza się do złożenia w sądzie rejestrowym następujących poprawnie sformułowanych dokumentów: wniosku o zarejestrowanie stowarzyszenia, podpisanego przez co najmniej trzyosobowy komitet założycielski (wniosek powinien zawierać informację o adresie tymczasowej siedziby stowarzyszenia); protokołu zebrania założycielskiego, w trakcie którego został powołany komitet założycielski i uchwalony statut; listy co najmniej 15 członków założycieli stowarzyszenia wraz z podaniem ich imion, nazwisk, adresów oraz dat i miejsc urodzenia (lista powinna być opatrzona ich własnoręcznymi podpisami); statutu przyszłego stowarzyszenia, który koniecznie musi zawierać określenie: nazwy stowarzyszenia, terenu działania, siedziby, celu i sposobu jego realizacji, sposobu nabywania i utraty członkostwa, przyczyny utraty członkostwa, praw i obowiązków członków, władz stowarzyszenia, trybu dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencji, sposobu reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunków ważności uchwał, sposobu uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich, zasad dokonywania zmian statutu, sposobu rozwiązania się stowarzyszenia.
Założycielami i członkami zwykłymi stowarzyszenia mogą być osoby fizyczne. Osoby prawne, w myśl art. 10 ust. 3 ustawy, mogą być jedynie tzw. członkami wspierającymi stowarzyszenie. Niektóre stowarzyszenia działające na podstawie przepisów szczególnych mogą jednak zrzeszać jednocześnie osoby fizyczne i osoby prawne. Stowarzyszenia gmin stanowią odstępstwo od zasady, że stowarzyszenia mogą być powoływane przez osoby fizyczne. Wyjątek ten wprowadza art. 84 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stanowiący w ust. 1, że „w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia”. Oznacza to dopuszczenie, w przypadku stowarzyszeń gmin, tworzenia stowarzyszeń wyłącznie przez osoby prawne. Dotyczy to również stowarzyszeń tworzonych przez powiaty, także z gminami (art. 75 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatu).
Prawo o stowarzyszeniach w rozdziale 6 (art. 40-43) dopuszcza także formę bez osobowości prawnej - stowarzyszenie zwykłe. Do jego założenia potrzebne są co najmniej trzy osoby, które po uchwaleniu regulaminu określają jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz reprezentanta. Stowarzyszenie zwykłe określane jest jako uproszczona forma stowarzyszenia i nie podlega rejestracji, lecz tylko zgłoszeniu właściwemu organowi administracji publicznej (zwykle jest to wydział spraw obywatelskich w starostwie powiatowym, właściwym ze względu na przyszłą siedzibę). Stowarzyszenie zwykłe różni się od stowarzyszenia zarejestrowanego tym, że nie może: powoływać terenowych jednostek organizacyjnych, łączyć się w związki stowarzyszeń, zrzeszać osób prawnych (jako członków wspierających), prowadzić działalności gospodarczej ani przyjmować darowizn, spadków, zapisów, czy też otrzymywać dotacji i korzystać z ofiarności publicznej.
Z kolei fundację może ustanowić osoba fizyczna lub osoba prawna, która jako fundator przekazuje określony majątek na realizację wybranego przez siebie celu społecznie lub gospodarczo użytecznego i niedochodowego. Fundator sam ustanawia statut fundacji, powołuje jej zarząd oraz rejestruje ją w sądzie. Przekazanym majątkiem dysponuje dalej zarząd, zgodnie z określoną w statucie wolą fundatora.
W odróżnieniu od stowarzyszenia, fundacja zatem nie ma członków ani nie świadczy usług. Jej zadaniem jest gromadzenie i przekazywanie funduszy. Fundacja poszerza zakres pojęcia organizacja pozarządowa, obejmujący dobrowolne zrzeszenia osób, ponieważ prawo zezwala na utworzenie fundacji i jej działanie z woli jednego człowieka.
Przy tworzeniu przedstawicielstw fundacji zagranicznych obowiązuje system koncesyjny, który wyróżnia się tym, że przedstawicielstwo powstaje z inicjatywy fundacji zagranicznej, ale ponadto potrzebne jest zezwolenie właściwego organu państwa. Według art. 19 ust. 2 Ustawy o fundacjach organem państwa wydającym zezwolenie jest właściwy minister ze względu na zakres swego działania oraz cele utworzenia przedstawicielstwa.
Powołanie fundacji może nastąpić także w systemie aktów organów państwa. W tym przypadku konieczne jest wydanie przez organ państwa odpowiedniego aktu. W Polsce powojennej po raz pierwszy w drodze ustawy została powołana w ten sposób fundacja Zakład Narodowy imienia Ossolińskich (na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 1995 roku). Drugą utworzoną w podobny sposób fundacją jest Centrum Badania Opinii Publicznej (na mocy ustawy z 20 lutego 1997 roku).
Z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, fundacje oraz stowarzyszenia uzyskują osobowość prawną. Oznacza to, że stają się samodzielnym podmiotem prawnym (podmiotowość na gruncie prawa cywilnego). Zagadnienie osobowości prawnej jest uregulowane w Kodeksie cywilnym, który stwierdza, że osobą prawną jest taka jednostka organizacyjna, której specjalne przepisy przyznają ten status. Z faktu posiadania osobowości prawnej wynikają dla organizacji określone konsekwencje:
zdolność prawna w stosunkach cywilnoprawnych, co oznacza możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków na gruncie prawa cywilnego (posiadanie własnych zobowiązań);
zdolność do czynności prawnych, co oznacza możliwość osobistego nabywania praw i zaciągania zobowiązań we własnym imieniu oraz na własny rachunek (kształtowanie własnej sytuacji mocą własnych działań).
Nadzór nad działalnością stowarzyszeń (art. 8 ust. 5) należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia, z wyjątkiem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, dla których organem nadzorującym jest wojewoda. Nadzór może się sprowadzać wyłącznie do kontrolowania zgodności działań stowarzyszenia z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu.
Nadzór administracyjny nad fundacjami (art. 12 ust. 1) pełnią właściwy minister wskazany przez sąd oraz wojewoda, gdy terenem działania fundacji jest jedno województwo. Przysługuje im prawo wystąpienia do sądu o uchylenie uchwały zarządu z powodu jej niezgodności z prawem lub statutem, o zmianę zarządu fundacji (art. 14 ust. 1), a także o likwidację fundacji (art. 15 ust. 2), ale tylko w dwóch przypadkach: zrealizowania celów, dla których fundacja została powołana oraz wyczerpania majątku fundacji (Sak 1996b, s. 33).
Zgodnie z Zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1994 roku w sprawie ramowego zakresu sprawozdań składanych przez fundacje w terminie do 31 marca każdego roku fundacje zobowiązane są składać nadzorującemu ministrowi pisemne sprawozdania z działalności za rok ubiegły. Sprawozdania roczne powinny zawierać m.in. opis działalności fundacji, wysokość i źródła uzyskanych przychodów, kwoty i cele wydatków, wysokości wynagrodzeń i świadczeń rzeczowych uzyskiwanych przez osoby zatrudnione w fundacji oraz rozliczenia podatkowe. W porównaniu z poprzednio obowiązującym zarządzeniem wymogi sprawozdań zostały znacznie rozszerzone - obecnie należy dołączyć do sprawozdań m.in. teksty uchwał zarządu fundacji.
Obok fundacji i stowarzyszeń ustawodawstwo polskie przewiduje także istnienie organizacji społecznych jako odrębnej formy prawnej. Ich byt prawny regulują inne akty prawne. Art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach stanowi, że przepisom tej ustawy nie podlegają:
organizacje społeczne działające na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną,
kościoły i inne związki wyznaniowe oraz ich osoby prawne,
organizacje religijne, których sytuacja prawna jest uregulowana ustawami o stosunku państwa do kościołów i innych związków wyznaniowych, działające w obrębie tych kościołów i związków,
komitety powstające w celu przygotowania wyborów do Sejmu i Senatu oraz organów samorządu, jeżeli są one przeprowadzane na podstawie ustaw lub zarządzeń władz - od dnia zarządzenia wyborów do ukończenia czynności wyborczych,
partie polityczne.
Choć prawo przewiduje zasadniczo dwie formy organizacji pozarządowych: fundację i stowarzyszenie, to świat pozarządowy jest bardzo zróżnicowany. Obok fundacji i stowarzyszeń są organizacje zarejestrowane na mocy umowny państwo - kościół, inne organizacje rejestrowane w oparciu o odrębne ustawy, porozumienia organizacji pozarządowych i przedstawicielstwa organizacji zagranicznych.
Fundacja należy do kategorii osób prawnych typu zakładowego, czyli podstawą tej organizacji jest substrakt majątkowy, a nie element osobowy, dlatego nie ma tu np. stosunku członkostwa w organizacji. Natomiast stowarzyszenie jest osobą prawną typu korporacyjnego, czyli oparte jest na czynniku osobistym, na aktywności osób tworzących organizację (Szpak-Kropacz 2001, s. 32).
1