Frontex (Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej) jest unijną agencją powstałą na mocy Rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004. Nazwa pochodzi od połączenia francuskich słów frontières extérieures - granice zewnętrzne.
Agencja swoją formalną działalność rozpoczęła 1 maja 2005 r., natomiast pełną operacyjność posiada od 3 października 2005 r. Siedzibą Frontex-u jest Warszawa (na mocy decyzji Rady Ministrów ds. Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z 14 kwietnia 2005 r.). W tym miejscu należy bliżej przyjrzeć się celom, zadaniom i działalności agencji, która łączy funkcje służb granicznych i wywiadowczych oraz jest promotorem innowacji w dziedzinie nadzoru imigracji.
Cele
W art. 1 Rozporządzenia sformułowano podstawowy cel powołania agencji. Sprowadza się on do założenia, że priorytetem działań Frontex-u jest zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej. W związku z tym agencja ma „ułatwiać stosowanie istniejących i przyszłych ustaleń wspólnotowych odnoszących się do zarządzania granicami zewnętrznymi poprzez zapewnienie koordynacji działań Państw Członkowskich w zakresie wdrażania tych ustaleń poprzez wspieranie wydajnej, ujednoliconej i na wysokim poziomie kontroli granicznej i ochrony granicy na granicach zewnętrznych UE” [1].
Celem jest także zapewnienie Komisji i państwom członkowskim wsparcia technicznego i eksperckiego w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi i promowanie solidarności pomiędzy państwami członkowskimi.
W 2011 wprowadzono zmiany do rozporządzenia powołującego agencję (pełen tekst zmian tutaj). Celem zmian było wzmocnienie zdolności operacyjnych Frontex-u. (czyt. również o kluczowych zmianach w funkcjonowaniu Frontexu).
Zadania
Obecnie zewnętrzne granice UE liczą 42 672 km długości, w tym 8 826 km na lądzie. W skład strefy Schengen wchodzi 25 państw (w tym cześć spoza UE np. Szwajcaria czy Liechtenstein), co umożliwia swobodne przemieszczanie się w jej obrębie prawie połowie miliarda osób. Z tego względu odpowiednia i skuteczna ochrona granic zewnętrznych jest niezbędna do zapewnienia bezpieczeństwa zarówno UE jako całości, jak również poszczególnym państwom członkowskim.
Wśród głównych zadań agencji wymienić można:
- szkolenie narodowych straży granicznych, opracowywanie wspólnych narzędzi i standardów szkoleń dla strażników granicznych;
- wsparcie państw członkowskich w przypadkach, w których wymagana jest zwiększona pomoc techniczna i operacyjna na granicach zewnętrznych - pomoc udzielana jest przez uruchamianie zespołów RABITs (Rapid Border Intervention Teams);
- koordynowanie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie kontroli ruchu granicznego i ochrony granicy na granicach zewnętrznych (tzw. Join Operations) - na podstawie wyników analiz ryzyka, Frontex proponuje wspólne operacje na granicach, do których następnie zaprasza państwa członkowskie oraz niekiedy, w roli obserwatorów kraje trzecie;
- koordynowanie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie powrotów obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w państwach członkowskich;
- przeprowadzanie analizy ryzyka związanego z napływem do Unii ludności spoza jej granic;
- prowadzenie bieżącej obserwacji rozwoju badań w zakresie kontroli ruchu granicznego i ochrony granicy na granicach zewnętrznych.
Aby działania Frontex-u były jak najbardziej skuteczne, współpracuje on z innymi instytucjami UE i organizacjami międzynarodowymi, których działalność dotyczy także bezpieczeństwa granic zewnętrznych lub kwestii migracji i uchodźców (m.in. OLAF, Europol, Cepol, Interpol, DCAF) [2].
Frontex współpracuje ponadto z wybranymi krajami trzecimi, głównie za pomocą podpisania i następnie wdrażania specjalnie w tym celu przygotowanych porozumień. Współpraca ta ma miejsce zwłaszcza w dziedzinach wymiany informacji o sytuacji na granicach, szkoleń oraz rozmieszczania obserwatorów na granicach i w ramach wspólnych operacji. Obecnie Frontex ma podpisane porozumienia o współpracy z 16 krajami - głównie z Bałkanów i Europy Wschodniej, ale także Afryki, ze Stanami Zjednoczonymi i Kanadą.
Sposób prowadzenia badań, a także same wyniki, czyli ocena ryzyka nie są dostępne publicznie, a jedynie przekazywane służbom granicznym poszczególnych państw członkowskich lub innym kontrolnym instytucjom unijnym, takim, jak np. Europol [3].
Na wniosek państwa członkowskiego znajdującego się w nagłej i wyjątkowej sytuacji, przede wszystkim w przypadku masowego napływu obywateli państw trzecich usiłujących nielegalnie przedostać się na terytorium tego państwa, Frontex może oddelegować na ograniczony czas jeden lub większą liczbę zespołów szybkiej interwencji na granicy do udziału w operacji wsparcia na określony czas, zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 863/2007 [4].
Kompetencje
Agencja ma kompetencje do podejmowania działań w zakresie wspólnych operacji i programów pilotażowych na granicach. Z tego faktu wynikają takie uprawnienia jak:
a) dokonywanie oceny, zatwierdzanie, koordynowanie propozycji wspólnych operacji i projektów pilotażowych przygotowanych przez państwa członkowskie;
b) występowanie z własną propozycją inicjatywy wspólnej operacji oraz projektem pilotażowym we współpracy z państwami członkowskimi.
Jako agencja o zadaniach kontrolno - policyjnych została uprawniona przez Radę Europejską i Parlament na mocy Rozporządzenia nr 863/2007 [5] do tworzenia Zespołów Szybkiego Interweniowania Kryzysowego - RABIT. Ich celem jest zapewnienie wzmocnionej pomocy technicznej i operacyjnej. Zespoły powoływane są na wniosek państwa członkowskiego w obliczu nagłych i wyjątkowych sytuacji, wynikających z masowego napływu nielegalnych imigrantów. W ich skład wchodzą specjalnie przeszkoleni eksperci z innych państw członkowskich, których zadaniem jest udzielenie czasowego wsparcia funkcjonariuszom krajowej straży granicznej państwa wnioskującego o wsparcie.
Zespoły Szybkiego Interweniowania Kryzysowego zostały zastosowane po raz pierwszy w 2010 na lądowej granicy grecko-tureckiej. Frontex wysłał oddział składający się ze 175 oficerów z 25 państw członkowskich, w tym także z Polski. Praca funkcjonariuszy polegała na patrolowaniu regionu, identyfikacji imigrantów, którzy często posługują się fałszywymi paszportami lub też celowo pozbywają się dokumentów, by utrudnić deportację oraz na wprowadzaniu ich danych do specjalnej europejskiej bazy. Po kilku miesiącach działalności zespołów napływ nielegalnych imigrantów do Unii Europejskiej zmalał o ponad 40 proc. Misja trwała do 3 marca 2012 r.
Nie ulega wątpliwości, że na skutek „arabskiej wiosny” i związanej z nią falą migrantów z Afryki Północnej wzmocnienie kompetencji Frontex-u stało się sprawą oczywistą. W 2011 roku Parlament Europejski poparł wynegocjowane z rządami poszerzenie kompetencji agencji. Więcej uprawnień ma zapewnić, że agencja będzie w stanie lepiej pomóc tym państwom członkowskim, do których napływ imigrantów jest najbardziej intensywny. Dzięki reformie Agencja uzyska możliwość zakupu lub dzierżawy sprzętu do nadzoru granic, a jej personel zostanie wzmocniony o dodatkowe ekipy do interwencji na granicach UE, tzw. europejskie zespoły straży granicznej. Ich zadaniem będzie wspieranie tych państw członkowskich, które na skutek silnej presji migracyjnej nie będą w stanie zapewnić skutecznej ochrony swoich granic. Strażnicy wchodzący w skład zespołów mogą interweniować na prośbę zainteresowanego państwa, w szczególności w przypadku nagłego i niekontrolowanego przepływu imigrantów, dużych imprez sportowych lub wydarzeń politycznych. Na mocy reformy agencja zobligowana została do położenia nacisku w swoich działaniach na ochronę praw człowieka oraz zyskała możliwość redystrybuowania środków lub udziału w projektach pomocy technicznej dla krajów trzecich.
Wcześniejsze logo Frontexu, fot. frontex.europa.eu
Struktura wewnętrzna
Personel agencji składa się z odpowiedniej ilości urzędników i ekspertów krajowych w dziedzinie kontroli i ochrony granic zewnętrznych oddelegowanych przez państwa członkowskie do wykonywania obowiązków w zakresie zarządzania. Obecnie w siedzibie agencji zatrudnionych jest ok. 290 osób.
Organami wewnętrznymi są Zarząd i Dyrektor Wykonawczy oraz jego zastępca (mianowani przez Zarząd na wniosek Komisji) [6]. Obecnie Dyrektorem Wykonawczym jest gen. bryg. Ilkka Laitinen (Finlandia). W skład Zarządu wchodzi po jednym przedstawicielu państw członkowskich oraz Islandii, Norwegii oraz dwóch przedstawicieli KE. Zarząd jest całkowicie niezależny w wykonywaniu swoich obowiązków. Natomiast do kompetencji Dyrektora Wykonawczego należy m.in. przygotowanie i wprowadzenie w życie decyzji oraz programów i działań przyjętych przez Zarząd [7].
Działalność i kontrowersje wokół agencji
Frontex nie jest agencją medialną, szukającą rozgłosu, co w kontekście prowadzonej przez niego działalności nie powinno nikogo dziwić. Jego zadania i operacje wyraźnie obnażają politykę imigracyjną UE. Agencja uszczelnia granice, doskonali nadzór techniczny, wyłapuje nielegalnych imigrantów i deportuje ich do kraju pochodzenia [8]. Niektóre działania agencji, w szczególności te wobec nielegalnych imigrantów, budzą kontrowersje z punktu widzenia przestrzegania standardów praw człowieka.
Działania Frontex-u nie eliminują przyczyn, z powodu których ludność Afryki, czy Azji opuszcza swoje domy. Nie zmniejsza determinacji uchodźców i migrantów, za to zwiększa zagrożenie, jakie pociąga za sobą forsowanie coraz lepiej strzeżonych granic. Uchodźcy, aby uniknąć patroli wybierają dłuższe i bardziej niebezpieczne trasy. Jak wskazuje raport organizacji Fortress Europe w 2007 r. liczba imigrantów, którym udało się dotrzeć na Sycylię spadła w stosunku do roku poprzedniego, ale jednocześnie wzrosła liczba osób, które utonęły w czasie prób przedarcia się na włoską wyspę. Niektóre lewicowe organizacje mówią wręcz: Frontex zabija [9].
W wyniku działań agencji na wybrzeżach Europy pojawiło się więcej łodzi i helikopterów patrolujących oraz radarów, zaostrzono kontrolę na lotniskach i w portach. Służby graniczne i imigracyjne wymieniają się doświadczeniami jak skuteczniej identyfikować i wyłapywać nielegalnych imigrantów. Podczas operacji granicznych koordynowanych przez Frontex w 2006 i 2007 r. nie wpuszczono do krajów strefy Schengen lub zatrzymano na jej granicach co najmniej 53 tys. osób.
Na podstawie doniesień prasowych organizacje humanitarne obliczyły, że w wyniku represyjnej polityki granicznej Unii jedynie na morskiej granicy Hiszpanii w roku 2007 śmierć poniosło co najmniej 400 osób. Rocznie na granicach Unii umiera kilka tysięcy ludzi. Międzynarodowy Czerwony Krzyż uznaje działania Frontex-u za współodpowiedzialne za wzrost zgonów na granicach. Skutki unijnej polityki migracyjnej zauważalne są także w Polsce. Po uszczelnieniu granic Polski w latach 90. co najmniej 100 osób zginęło na ówczesnej europejskiej granicy zewnętrznej [10].
Zwolennicy działalności Frontex-u podkreślają, iż ratuje on życie imigrantów, którzy zabierani są na czas ze zbyt małych łodzi lub przyczyniając sie do zwalczania procederu handlu ludźmi i aresztowaniem przestępców tym się trudniących. Ponadto zaznacza się pomoc Frontex-u w ratowaniu środowiska naturalnego (często patrole raportują nielegalny zrzut zanieczyszczeń lub plamy oleju na wodzie) oraz że sama Agencja implementuje jedynie politykę migracyjną ustanawianą w Brukseli. Niewątpliwie dzięki utworzeniu Frontex-u służby graniczne oraz imigracyjne wymieniają się doświadczeniami związanymi ze skuteczną identyfikacją i wyłapywaniem imigrantów z krajów trzecich. Jednak nie da się ukryć, że ta unijna agencja ma wielu przeciwników, którzy w jej działaniach dopatrują się naruszania praw człowieka. Ponadto FRONTEX jest postrzegany, szczególnie przez alterglobalistów, jako koszt podziału na centrum i peryferie, któremu UE powinna raczej przeciwdziałać, niż go podtrzymywać [11].
Patrol na granicy grecko - tureckiej, fot. frontex.europa.eu
Przypisy:
[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 roku ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:349:0001:0001:PL:PDF, marzec 2012.
[2] H. Tendera- Właszczuk, Ewolucja i funkcjonowanie trzeciego filaru, Kraków 2009, s. 52.
[3] T. Święćkowska, „Frontex-u - bat na imigrantów”, [w:] Le monde diplomatique (edycja polska), lipiec 2008, źródło: http://monde-diplomatique.pl, marzec 2012.
[4] P. Wawrzyk, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 245.
[5] Rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. ustanawiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 w odniesieniu do tego mechanizmu i określające uprawnienia i zadania zaproszonych funkcjonariuszy, źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32007R0863:PL:HTML, marzec 2012.
[6] P. Wawrzyk, op. cit., s. 201.
[7] E. Borowska - Kędzierska, Polityka wizowa azylowa i imigracyjna Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 68.
[8] J.J. Matuszewska, op. cit., s. 80.
[9] Ibidem, s. 80.
[10] T. Święćkowska, op. cit.
[11] J.J. Matuszewska, op. cit., s. 80.
Bibliografia:
E. Borowska - Kędzierska., Polityka wizowa azylowa i imigracyjna Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
A. Dumała. (red.), Agencje Unii Europejskiej, Warszawa 2002.
J.J.Matuszewska, Trzy światy: modele polityki zagranicznej Unii Europejskiej, Stanów Zjednoczonych i Rosji w perspektywie analizy komparatystyczno-dyskursywnej, Warszawa 2010.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, źródło: http://www.msw.gov.pl/portal/pl/367/4569/Europejska_Agencji_Zarzadzania_Wspolpraca_Operacyjna_na_Zewnetrznych_Granicach_P.html, marzec 2012
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 roku ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw członkowskich Unii Europejskiej, źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:349:0001:0001:PL:PDF, marzec 2012.
Strona internetowa Agencji FRONTEX, źródło: http://www.Frontex-u.europa.eu, marzec 2012
T. Święćkowska, „Frontex-u - bat na imigrantów”, [w:] Le monde diplomatique (edycja polska), lipiec 2008, źródło: http://monde-diplomatique.pl, marzec 2012
H. Tendera - Właszczuk, Ewolucja i funkcjonowanie trzeciego filaru, Kraków 2009.
P. Wawrzyk, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009.