II SA/Po 73/14, Nadanie nazwy drodze jeszcze przed jej
wybudowaniem. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Poznaniu

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Poznaniu

z dnia 12 marca 2014 r.

II SA/Po 73/14

Nadanie nazwy drodze jeszcze przed jej

wybudowaniem.

TEZA aktualna

Nadanie nazwy drodze jest możliwe jeszcze przed jej wybudowaniem, jeżeli teren, którego
dotyczy uchwała objęty jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w
których jest przeznaczony na drogę publiczną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga (spr.), Edyta Podrazik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca
2014 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego
z dnia (...) 2013 r. Nr (...) w przedmiocie nadania nazw ulic;

I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,

II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy T. kwotę 240,- zł (dwieście
czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego,

III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) 2013 r. nr (...), wydanym
na podstawie

art. 91 ust. 1

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr (...) Rady Miejskiej
T. z dnia (...) 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic na terenie wsi S. i B. ze względu na istotne
naruszenia prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwałą nr (...) Rada Miejska T.
nadała nazwy ulicom przedstawionym na załącznikach graficznych do uchwały, na terenie
wsi S. i B.

Uchwałę tę doręczono Wojewodzie 7 października 2013 r.

Organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałę podjęto na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 13

ustawy o

samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy
podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami
publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o
drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a także wznoszenia
pomników. Wojewoda wskazał, że z normy tej wynika, iż nazwę można nadać wyłącznie tym
działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Zgodnie z
definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych ulicą jest
droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane
torowisko tramwajowe. Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi,
urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do
prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przy czym drogą
publiczną jest wyłącznie droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych (dalej:
u.d.p.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej
przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych
przepisach szczególnych (art. 1). Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz
place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i
niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Zdaniem organu nadzoru, warunkiem realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich
status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Musi to być zatem droga istniejąca, a nie
droga, która jeszcze nie została zbudowana i której status jest niejasny, teren który został
oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "dr". Wymogu tego nie zmienia też okoliczność,
że działki (ulice), którym nadano nazwy zostały przewidziane jako ciągi komunikacyjne w
planie miejscowym zatwierdzonym uchwałami Rady Miejskiej T. Nr (...) z dnia (...) 2003 r. i
Nr (...) z dnia (...) 2002 r.

Wojewoda ponadto zaznaczył, że stosownie do art. 8 ust. 1a u.d.p. nadanie nazwy drodze
wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona

zlokalizowana. W niniejszej sprawie zgody takie nie zostały wyrażone.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że należało uznać, iż rada gminy nadając nazwę
terenowi (działkom), co do którego brak dowodów potwierdzających, że stanowi działkę
(działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi, rażąco narusza przepis

art. 18 ust. 2 pkt

13

ustawy o samorządzie gminnym, a brak zgody właścicieli tych działek dodatkowo stanowi

rażące naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe
rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina T., żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia
oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych. Gmina zarzuciła organowi
nadzoru naruszenie

art. 91 ust. 5

ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.),

art. 7

,

art. 9

,

art. 10

,

art. 61 § 4

k.p.a. oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., i art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.

W motywach skargi podniesiono, że w dniu 23 października 2013 r. strona skarżąca zwróciła
się za pomocą poczty elektronicznej do organu nadzoru z prośbą o przekazanie uwag i
ewentualnych pytań dotyczących uchwały nr (...). Korespondencję tę Wojewoda odebrał w
dniu 25 października 2013 r. i zwrócił się z pytaniami dotyczącymi sprawy, na które Gmina
starała się wyczerpująco odpowiedzieć. W piśmie z 7 listopada 2013 r. Gmina
poinformowała Wojewodę o posiadaniu potrzebnych zgód właścicieli gruntów na terenie wsi
B. z zaznaczeniem dalszej weryfikacji zgód właścicieli gruntów na terenie wsi S. Organ
nadzoru, nie posiadając wyraźnej odpowiedzi ze strony Gminy, w dniu 6 listopada 2013 r.
wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym bezpodstawnie zarzucił naruszenie
art. 8 ust. 1a u.d.p., przyjmując, że nie uzyskano, przed wydaniem uchwały z dnia (...) 2013 r.
wymaganych zgód właścicieli działek na nadanie nazw ulic. Gmina zaznaczyła, że zgody
właścicieli działek stanowiących drogi, dla których nadano nazwy ulic znajdują się w aktach
sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu nadzoru, iż nazwy ulic nadano w sytuacji, gdy
brak jest dowodów potwierdzających, że działki objęte uchwałą oznaczone są w ewidencji
gruntów jako drogi, Gmina wskazała, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem o
charakterze informacyjnym, obejmującym wypis danych faktycznych, pozbawionym przez
ustawodawcę domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest
dokumentem urzędowym, lecz zbiorem informacji o charakterze deklaratoryjnym. Ponadto
Gmina wskazywała w toku postępowania organowi nadzoru, że dane zawarte w ewidencji
gruntów nie są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym przedmiotowych
działek. Informacja ta została przez organ nadzoru zignorowana.

Nadto strona skarżąca wskazała, że zgodnie z

art. 61 § 4

k.p.a. stosowanego w postępowaniu

nadzorczym odpowiednio na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g., powinna zostać powiadomiona
przez Wojewodę o wszczęciu postępowania nadzorczego. Ponadto organ ten powinien
stosować przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym stronie skarżącej udział w
postępowaniu (

art. 9

i

art. 10

k.p.a.). Zdaniem Gminy jej udział w postępowaniu nadzorczym

był iluzoryczny, zaniechania organu nadzoru uniemożliwiły przedłożenie wszystkich
dokumentów, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca Gmina podniosła, iż o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę w dacie
podjęcia zaskarżonej uchwały decyduje funkcja tej nieruchomości w obowiązujących planach
miejscowych, fakt ich geodezyjnego wydzielenia decyzjami podziałowymi wydanymi

zgodnie z tymi planami oraz fakt ich faktycznego użytkowania jako drogi. Gmina
przedłożyła organowi nadzoru zaświadczenia z planów miejscowych o przeznaczeniu
wydzielonych działek, które ten zignorował. Nie można zaś odmawiać przymiotu
publiczności: drodze wydzielonej zgodnie z planem miejscowym pod drogę publiczną i jako
taką w rzeczywistości wykorzystywaną stanowiącą własność gminy dla celu nadania nazwy
ulicy.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko
wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i dodatkowo wyjaśnił, że nadanie nazwy drodze
wewnętrznej, stosownie do art. 8 u.d.p., wymaga stosownego wniosku właścicieli
nieruchomości stanowiących taką drogę. Niezbędna też była zgoda właścicieli terenów na
podjęcie uchwały. W toku postępowania nadzorczego Wojewoda nie tylko nie uzyskał
potwierdzenia posiadania zgód, chociaż o podanie takiej informacji zwrócił się do Gminy,
lecz również nie wskazano, by podanie takiej informacji wymagało dłuższego czasu.
Wniosek organu nadzoru pozostawiono bez odpowiedzi. Wojewoda wskazał, że wszystkie
zgody datowane są na dzień 24 września 2013 r. (dzień przed podjęciem uchwały) i nie
posiadają prezentaty wpływu do organów Gminy T., a złożone na tych pismach
poświadczenie za zgodność z oryginałem jest wadliwe (brak imienia i nazwiska
poświadczającego). Ponadto z treści uchwały i skargi nie wynika, aby w toku postępowania
zmierzającego do wydania uchwały, z wnioskiem o jej wydanie wystąpił którykolwiek z
właścicieli działek, na których zlokalizowane są przedmiotowe drogi wewnętrzne, a
Burmistrz T. zwrócił się do pozostałych właścicieli o wyrażenie zgody na nadanie nazwy
drodze wewnętrznej. Okoliczności te wywołują wątpliwości co do uzyskania zgody
właścicieli na nadanie nazwy drogom wewnętrznym w chwili podejmowania uchwały w dniu
(...) 2013 r.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów Wojewoda wskazał, że Burmistrz jest
ustawowo zobowiązany przedkładać organowi nadzoru wszelkie uchwały podjęte przez Radę
Gminy. Tryb, przebieg, narzędzia oraz skutki takiego postępowania są znakomicie znane
samorządom, a więc również skarżącej Gminie. Ponadto w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że nie można przyjąć, aby odpowiednie
stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów
procesowych tego postępowania. Wprost przeciwnie - brak określenia minimalnego terminu,
jaki musi upłynąć od zawiadomienia samorządu o wszczęciu postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności uchwały, do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i łączenie z tym
oceny uczestnictwa organu samorządu w postępowaniu nie może powodować wadliwości
rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Konstrukcja postępowania
nadzorczego oparta jest na kryterium legalności, co oznacza, ze organ nadzoru nie ma
prawnej możliwości zaniechania wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do
badanej uchwały, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek materialnoprawnych do wydania
takiego rozstrzygnięcia. Udział gminy w tym postępowaniu jest zdecydowanie ograniczony
ze względu na fakt, ze wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się
w momencie jej uchwalenia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zważywszy, że przedmiotem skargi Gminy T. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Wielkopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej T. z dnia (...) 2013 r. w
przedmiocie nadania nazw ulic, Sąd uznał za konieczne w pierwsze kolejności wyjaśnienie
istoty postępowania nadzorczego, w wyniku którego doszło do wydania zaskarżonego
rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są
nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ
nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w
trybie określonym w art. 90. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ
nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,
iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Przepis art. 90
ust. 3 u.s.g. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i
prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art.
90 ust. 3 u.s.g.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio
(art. 90 ust. 5 u.s.g.).

Użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczności z prawem" jest nieostre. Oznacza brak
zgodności, wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika
wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r.,

SA/Gd 796/90

,

OSK 1991, Nr 5, poz. 129). W doktrynie wskazuje się, że sprzeczność uchwały organu
gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone
rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i
mieści się w granicach swobodnego uznania. W takim wypadku nie można mówić o
nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (za W. Majewicz, glosa
do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1991 r.,

SA/Po 1479/90

, OSP 1992, poz. 200). Nie można

przy tym jednak powyższego stanowiska rozumieć nazbyt dosłownie, albowiem
prowadziłoby to do sytuacji pozbawienia organu nadzoru prawa do dokonywania wykładni
obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 ograniczałoby się do przypadków
najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna po prostu z
literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki (w:) Ustawa o samorządzie gminnym
Pd red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r., s. 914).

Wyjaśnić również trzeba, iż organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, pod względem
zgodności z prawem, nie tylko samej treści uchwały, lecz także prawidłowości trybu, w jakim
akt został wydany. Zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak w orzecznictwie
sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotne uchybienia w zakresie norm procesowych
i ustrojowych stanowią przesłankę materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w
przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (por. P. Chmielnicki op. cit...., s. 916,
również wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 28 listopada 2013 r.,

II SA/Go 875/13

, Lex nr

1421933).

W okolicznościach niniejszej sprawy, organowi nadzoru przyszło dokonać oceny zgodności z
prawem uchwały Rady Gminy T. z dnia (...) 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic określonym

terenom położonym we wsiach S. i B., wydanej na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 13

u.s.g.

Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał
w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg
wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.
z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Zważywszy na stanowiska organu
nadzoru oraz Rady Miejskiej w T. zważyć należy, że spór pomiędzy wymienionymi
organami dotyczy zwłaszcza wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i granic jego stosowania, a
także zastosowania przepisu art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Dokonując wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z przepisami ustawy o drogach
publicznych Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjął, że
nazwę ulicy można nadać wyłącznie tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej
lub drogi wewnętrznej, nadany im na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.
Niewystarczające do nadania nazwy ulicy, zdaniem organu nadzoru, jest samo przeznaczenie
danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną
lub wewnętrzną.

W tym miejscu w ocenie Sądu wymaga przywołania treść uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r.,

II OPS 2/05

, ONSAiWSA z 2005, Nr 5, poz.

88, która dotyczy w znacznej mierze powyższego problemu. Należy przy tym wspomnieć, że
przepis

art. 269

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. wyraża zasadę
respektowania przez sądy administracyjne uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 2 pkt
13 u.s.g. w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., może stanowić samodzielną podstawę
prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu
przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając tezę uchwały Naczelny Sąd
Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym, posługuje się
terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.,
jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p. Zdefiniowane zaś w art. 4 pkt 3 u.d.p. pojęcie
"ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. W myśl bowiem art. 4 pkt 3
u.d.p., ulica to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do
zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której
ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Rozważając pojęcie ulicy na gruncie
art. 4 pkt 3 u.d.p. NSA powołał się na swą uchwałę z dnia 21 października 2003 r.,

OPK

28/02

(publ. ONSA 2003 Nr 2, poz. 57), w której m.in. stwierdzono, że art. 4 u.d.p. zawiera

wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także
wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic,
czyli także niepublicznych. Uzasadnienie uchwały NSA przeprowadza analizę pojęcia "ulica"
według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo
geodezyjne i kartograficzne, ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wielu
przepisów wykonawczych do ordynacji wyborczych. Nawiązując do prawnego znaczenia
nazw ulic dla wielu dziedzin życia, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że
ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko

rozumianymi funkcjami porządkowymi i ewidencyjnymi organów administracji publicznej i
sądów oraz jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z
przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych.
Reasumując podkreślił, że nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i
ewidencyjne, pozwala realizować jednostce prawa publiczne, a niekiedy warunkuje
korzystanie z tych praw. Ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic
publicznych, jak i niepublicznych, a jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice i
ulice te muszą posiadać nazwy.

Wyrażony powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o kompetencji rad
gmin do nadawania nazw ulicom przewidzianym miejscowymi planami zagospodarowania
przestrzennego, ale jeszcze niezaliczonym formalnie do dróg publicznych, był akceptowany
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 19 lipca 2005 r.
sygn.

OSK 1794/04

(dostępny na stronie internetowej:

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

),

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie na gminę obowiązków w zakresie
oznaczenia, utrzymywania w należytym stanie tabliczek z nazwami, oznaczanie numerów
porządkowych nieruchomości zabudowanych, prowadzenie i aktualizowanie ich ewidencji
wiąże się z koniecznością nadawania nazw ulicom niestanowiących dróg publicznych. Z
kolei w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r.,

OSK 1806/04

(

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

) ten sam

Sąd sformułował tezę, iż "gmina może nadawać nazwy każdej ulicy, zarówno publicznej jak i
niepublicznej.

Art. 18 ust. 2 pkt 13

ustawy o samorządzie gminnym statuuje, iż do wyłącznej

właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu, nazw ulic i
placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Przepis ten pozwala radzie gminy na
podjęcie uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy, która nie jest drogą publiczną w
rozumieniu ustawy o drogach publicznych". W uzasadnieniach powołanych wyżej wyroków
znalazło się nawiązanie do treści uchwały

II OPS 2/05

.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest powołany w uzasadnieniu
zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego odosobniony pogląd wyrażony w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn.

II OSK 633/11

(Lex nr

1165429), którego uzasadnienie nie rozwija bliżej argumentacji przeczącej tezie uchwały. W
wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że nadanie nazwy drodze jest możliwe dopiero po jej
wybudowaniu, a nie wówczas, gdy jeszcze jej nie ma i jej status jest niejasny (gmina nie jest
jeszcze właścicielem gruntów, które będą zajęte pod drogę).

Stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organowi nadzoru wiadomym
było na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, że teren, którego dotyczyła uchwała
objęty był miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej
w T. z dnia (...) 2003 r. Nr (...), dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 3, poz. 37 z dnia 20 stycznia 2004 r.
co do wsi S. oraz uchwała Rady Miejskiej T. z dnia (...) 2002 r. nr (...), Dz. Urz. Woj. Wlkp
Nr 118, poz. 3285 z 27 września 2002 r. co do wsi Biała), w których tereny, którym nadano
nazwy ulic zostały albo przeznaczone pod teren komunikacji (wieś B.) albo pod teren dróg
publicznych oraz pod teren uzupełniającej sieci komunikacji drogowej (wieś S.). Tym samym
znane i ustalone było przeznaczenie tychże terenów.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu dopuszczalne było nadanie nazw ulic tymże

terenom. Rolą zaś Wojewody w postępowaniu nadzorczym było ustalenie, które z terenów
objętych kontrolowaną uchwałą stanowiły własność Gminy T. i tym samym mogły zostać
uznane za drogi publiczne, które zaś pozostawały przedmiotem własności innych podmiotów
i jako przeznaczone pod drogi wewnętrzne wymagały, w celu nadania im nazw uzyskania od
ich właścicieli zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a u.d.p. Przypomnieć należy, iż przepis ten
określa, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze
wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona
zlokalizowana.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda Wielkopolski ograniczył się do powołania art. 8
ust. 1a u.d.p. i wskazania, że Rada Gminy T. przed podjęciem uchwały z dnia 25 września
2013 r. nr (...) nie uzyskała takich zgód. W żaden jednak sposób stanowisko organu nadzoru
nie zostało uzasadnione. W szczególności organ nadzoru nie wyjaśnił i nie udokumentował,
które z działek objętych uchwałą stanowią własność innych podmiotów aniżeli Gminy T., ani
w stosunku do których z nich organ gminy nie uzyskał zgody w sprawie nadania nazwy ulicy.
Zważywszy, że naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p. było jedną z podstaw stwierdzenia nieważności
uchwały Rady Gminy T., Wojewoda powinien był rzetelnie ją wykazać.

W ocenie Sądu z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zgromadzonych przez
organ nadzoru akt sprawy nie wynika, by takiej oceny rzeczywiście dokonano.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub
w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia
uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przy czym przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Odpowiednie
stosowanie przepisów k.p.a. powinno obejmować co najmniej

art. 61 § 4

k.p.a., z którego

wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz
stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział
w tym postępowaniu tj.

art. 9

i

art. 10

k.p.a. Zgodnie zaś z

art. 10 § 1

k.p.a. organy

administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium
postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych
dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W niniejszej sprawie Rada Gminy T. w dniu (...) 2013 r. przedłożyła Wojewodzie
Wielkopolskiemu uchwałę z dnia (...) 2013 r. nr (...). Licząc od tego dnia Wojewoda miał
czas do dnia 6 listopada 2013 r. na wszczęcie postępowania nadzorczego, jego
przeprowadzenie i ewentualnie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z akt sprawy wynika
zaś, że dopiero pismem z dnia 5 listopada 2013 r., a więc w przeddzień wydania
zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i upływu terminu do jego wydania Wojewoda
Wielkopolski sformułował zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które
doręczył Gminie w dniu 8 listopada 2013 r., a więc po zakończeniu postępowania
nadzorczego wydanym w dniu (...) 2013 r. rozstrzygnięciem nadzorczym. Z powyższego
wynika zatem, że organ nadzoru nie zapewnił skarżącej Gminie czynnego udziału w
postępowaniu nadzorczym.

Nie zmienia powyższej oceny fakt, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia organ nadzoru
prowadził nieformalną wymianę korespondencję e-mailową poprzez swego pracownika A.

M. z pracownikiem Urzędu Gminy T. - K. B. Korespondencja ta trwała od dnia 23
października do dnia 7 listopada 2013 r. Nie wynika z niej jednak, że stanowiła element
postępowania nadzorczego, w szczególności zważywszy na datę zawiadomienia o wszczęciu
tegoż postępowania.

Ponadto na podstawie przedstawionej korespondencji nie sposób ustalić, w oparciu o jakie
informacje Wojewoda Wielkopolski uznał, że przed podjęciem uchwały z dnia (...) 2013 r. nr
(...) Rada Gminy T. nie uzyskała wymaganych pisemnych zgód od właścicieli nieruchomości
przeznaczonych pod drogi wewnętrzne na nadanie nazw ulic. Z powołanej korespondencji
wynika, że dopiero w dniu 5 listopada 2013 r. zwrócono się do Gminy z zapytaniem, "czy w
przypadku dróg wewnętrznych stanowiących własność osób prywatnych uzyskano pisemną
zgodę tych osób na nadanie drodze nazwy". W odpowiedzi z dnia 7 listopada 2013 r., a więc
udzieloną 1 dzień po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pracownik Urzędu
Gminy T. wyjaśnił, że: "Zgody na B. mamy, natomiast S. jeszcze sprawdzam". Jednocześnie
w aktach sprawy znalazły się pisemne zgody właścicieli działek nr (...) ark. mapy (...), obręb
(...) B., pochodzące z dnia 24 września 2013 r., na nadanie przez Gminę T. nazw ulic,
wskazanych następnie w uchwale z dnia (...) 2013 r.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zwlekając z wszczęciem postępowania
nadzorczego i jego nierzetelnym przeprowadzeniem, Wojewoda Wielkopolski wydał
zaskarżonej rozstrzygnięcie nadzorcze nie ustaliwszy w rzeczywistości, czy właściciele
wszystkich działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, którym nadano nazwy ulic w
uchwale Rady Gminy T. z dnia (...) 2013 r. wyrazili zgody, o których mowa w art. 8 ust. 1a
u.d.p. Niedopuszczalne więc, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., było stwierdzenie, przy tak
wadliwie przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, uznanie, że przy wydaniu przez
Radę Gminy T. z dnia (...) 2013 r. doszło do naruszenia przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p.

Reasumując, zważywszy błędną wykładnię art. 18 ust. 3 pkt 13 u.s.g. oraz naruszenie
przepisów postępowania art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz

art. 10 § 1

,

art. 61 § 4

k.p.a. w zw. z art. 91

ust. 5 u.s.g. Sąd na podstawie

art. 148

p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru.

Na podstawie

art. 200

w zw. z

art. 205 § 2

p.p.s.a. oraz

§ 2 ust. 1

i

2

,

§ 3 ust. 1

i

§ 14 ust. 2

pkt 1

lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie

opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy
prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490
z późn. zm.) Sąd zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy T. kwotę 240 zł
tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Opierając się na przepisie

art. 152

p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie

nadzorcze nie podlega wykonaniu.