3'6&!().'&$!&
2013-07-09 09:02:42
'().
9904
$6!+/.%4*#
&)$,%,
)%!*+)*#
./!3 ,#('3/&. !&')%+.#!
!),&# '$!+'$'!
("$&'51 !&*+.+,"!%!&!*+)"(,$!/&
)'%'+') ))!&')2
'-.0/
2
2013
da17caaf6544f09b7767c2331d03768e
2013-07-09 09:48:06
2/78
3
SPIS TREĝCI
WSTĉP …………………………………………………………………………………. 4
ROZDZIAŁ I. Zasady udzielania zamówieĔ publicznych w Polsce ……………………7
1.1. Geneza zamówieĔ publicznych ……………………………………………………. 7
1.2. Ustawa o zamówieniach publicznych z 1994 r. …………………………………...10
1.3. Ustawa – Prawo zamówieĔ publicznych z 2004 r. ……………………………….. 13
1.4. Dominacja najniĪszej ceny jako jedynego kryterium …………………………….. 15
ROZDZIAŁ II. KorzyĞci z wyboru najtaĔszych oferentów w przetargach …………... 21
2.1. Inwestycje na Euro 2012 a propozycje podmiotów chiĔskich …………………… 21
2.2. OszczĊdnoĞci przy przetargach związanych z komunikacją publiczną ………….. 26
2.3. Nowe inwestycje dziĊki oszczĊdnoĞciom przetargowym ………………………... 30
2.4. WątpliwoĞci związane z ceną jako najniĪszym kryterium ……………………….. 35
ROZDZIAŁ III. Wady wyboru najtaĔszych oferentów w przetargach………………... 37
3.1. Inwestycje budzące najwiĊksze kontrowersje ……………………………………. 37
3.1.1. Stadion piłkarski we Wrocławiu ……………………………………………….. 37
3.1.2. Port lotniczy w Modlinie ……………………………………………………….. 39
3.1.3. Budowa autostrady A2 przez chiĔskie konsorcjum COVEC ………………….. 42
3.2. Problemy finansowe i bankructwa firm budowlanych …………………………… 46
3.3. Stawki w przetargach poniĪej progu opłacalnoĞci ……………………………….. 50
3.4. Poszukiwanie winnych zapaĞci rynku budowlanego …………………………….. 51
ROZDZIAŁ IV. Koncepcje rozwiązania problemów branĪy budowlanej…………….. 58
4.1. Oczekiwanie zdefiniowania raĪąco niskiej ceny …………………………………. 58
4.2. Koncepcje wykorzystywania róĪnego rodzaju procedur przetargowych ………… 60
4.3. KoniecznoĞü zmiany mentalnoĞci urzĊdników …………………………………... 63
4.4. Działania organów paĔstwowych ………………………………………………… 63
4.5. „Ratujmy polskie budownictwo” – apel BCC …………………………………… 65
ZAKOēCZENIE ……………………………………………………………………… 67
BIBLIOGRAFIA ……………………………………………………………………… 69
2013
da17caaf6544f09b7767c2331d03768e
2013-07-09 09:48:06
3/78
4
WSTĉP
Przedmiotem rozwaĪania w niniejszej pracy jest analiza rynku zamówieĔ
publicznych w Polsce i problemów, jakie w ostatnich latach trapią ten rynek. Autorka
pracy w pierwszej kolejnoĞci skupiła siĊ na zbadaniu zjawiska wyłaniania zwyciĊzców
przetargów na podstawie kryterium najniĪszej ceny – atutach i problemach
wynikających ze stosowania tej metody, jak równieĪ na przeanalizowaniu pomysłów
wyjĞcia z obecnej, niełatwej sytuacji.
Kryterium najniĪszej ceny jest o tyle ciekawym obszarem badaĔ, Īe dotyczy on
sfery, co do której w ostatnim czasie pojawiło siĊ w Polsce niezwykle duĪo
kontrowersji. Mianem „spektakularnych”, bo elektryzujących opiniĊ publiczną w całym
kraju, moĪna uznaü miĊdzy innymi problemy przy takich inwestycjach jak budowa
autostrady A2 (słynny konflikt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
z chiĔskim wykonawcą, firmą COVEC, zakoĔczony opuszczeniem przez ChiĔczyków
placu budowy), budowa lotniska w Modlinie (wykorzystanie na pasie startowym
kruszywa o obniĪonej jakoĞci) czy teĪ budowa stadionów na Euro 2012 we Wrocławiu
i Warszawie (w pierwszym przypadku skutkiem problemów na budowie było zerwanie
kontraktu z wykonawcą, w drugim – zmiana lidera konsorcjum). Wszystkie te
przedsiĊwziĊcia miały jeden wspólny mianownik: wykonawcy robót byli wybrani na
podstawie kryterium najniĪszej ceny.
Jest to tylko promil inwestycji, gdzie wedle najniĪszej ceny wybrano realizatora
inwestycji – i które to inwestycje popadły póĨniej w tarapaty, objawiające siĊ
opóĨnieniami w realizacji, bankructwami wykonawców, sporami branĪy budowlanej
z inwestorami…
Z drugiej jednak strony, szereg argumentów przemawia teĪ za stosowaniem
trybu najniĪszej ceny – choüby niezwykle przecieĪ istotna moĪliwoĞü oszczĊdnoĞci
publicznych pieniĊdzy i szansa na realizacjĊ dziĊki temu wiĊkszej iloĞci inwestycji.
Poza tym w bardzo wielu przypadkach, mimo decydowania siĊ na najniĪszą cenĊ, nie
było Īadnego problemu ani z terminową realizacją inwestycji, ani z profesjonalnym jej
wykonaniem. W niniejszej pracy zobrazowany zostanie szereg tego rodzaju
przypadków.
W związku z tym, Īe najniĪsza cena ma swoje tak złe, jak i dobre strony, nie ma
jednoznacznej odpowiedzi, czy owo kryterium jest złe, czy dobre. Nie ma równieĪ
satysfakcjonującej wszystkie strony odpowiedzi, jakie powinny nastąpiü zmiany
2013
da17caaf6544f09b7767c2331d03768e
2013-07-09 09:48:06
4/78
5
w prawie, Īeby poprawiü obecną sytuacjĊ. WątpliwoĞci powstają zresztą juĪ
w momencie dywagacji, czy tego rodzaju zmiany w ogóle powinny nastąpiü.
Przedstawieniu tych wszystkich wątpliwoĞci słuĪyü bĊdzie niniejsza praca. Dla
wiĊkszej przejrzystoĞci przedstawianej problematyki, została ona podzielona na cztery
rozdziały.
W I rozdziale przedstawiona zostanie historia zamówieĔ publicznych w Polsce.
Pokrótce przybliĪono zasady udzielania publicznych zamówieĔ w okresie II RP
i w PRL, a nastĊpnie szczegółowo przeanalizowano zmiany w prawie, jakie w tym
wzglĊdzie nastĊpowały od początku III RP. Opisano genezĊ Ustawy Prawo ZamówieĔ
Publicznych, okolicznoĞci powstania UrzĊdu ZamówieĔ Publicznych, a nastĊpnie
Krajowej Izby Odwoławczej.
Scharakteryzowano zasady udzielania zamówieĔ publicznych w zaleĪnoĞci od
rodzaju przyjĊtej procedury przetargowej oraz okolicznoĞci, w których najczĊĞciej
stosuje siĊ dany tryb przetargowy. Zasygnalizowano takĪe, czym jest kryterium
najniĪszej ceny i czemu jest ono powszechnie stosowane. Zamieszczono takĪe
w I rozdziale stanowiska ekspertów próbujących wyjaĞniü, czemu instytucje publiczne
tak chĊtnie korzystają przy przetargach z tego kryterium oraz przytoczono pierwsze
w tej pracy krytyczne komentarze odnoĞnie nadmiernego skłaniania siĊ do najniĪszej
ceny.
II rozdział posłuĪył za przedstawienie „jasnej strony” kryterium najniĪszej ceny.
Przedstawiono w nim konkretne przypadki inwestycji, w których zwyciĊskie ceny
w przetargach bywały o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset procent niĪsze od kosztorysów
inwestorskich. Równolegle opisano sytuacje, w których oszczĊdnoĞci przetargowe
pozwoliły na zrealizowanie innych inwestycji, na które wczeĞniej instytucje
zamawiające nie posiadały Ğrodków. W III rozdziale przedstawiono z kolei sytuacje
przeciwne, w których pozorne oszczĊdnoĞci przy „tanich” przetargach wywołały
nastĊpnie szereg kłopotów.
Zarówno w II, jak i w III rozdziale opisano przedsiĊwziĊcia, które elektryzowały
opiniĊ publiczną w całej Polsce, jak teĪ inwestycje istotne z punktu widzenia małych,
lokalnych społecznoĞci. Miało to słuĪyü pokazaniu, Īe zjawisko kryterium najniĪszej
ceny dotyka w równym stopniu inwestycje infrastrukturalne wszelkiego rodzaju, typu
i skali.
Zarówno w III, jak i – przede wszystkim – w IV rozdziale przytoczono
wypowiedzi osób związanych, mniej lub bardziej ĞciĞle, z wielkimi inwestycjami
2013
da17caaf6544f09b7767c2331d03768e
2013-07-09 09:48:06
5/78
6
infrastrukturalnymi, próbujących zdiagnozowaü przyczynĊ kryzysu w branĪy
budowlanej, jak teĪ szukających pomysłów na wyjĞcie z sytuacji. Cytowani eksperci
postulowali róĪnego rodzaju zmiany zarówno w prawie, jak i w praktyce postĊpowania
pomiĊdzy instytucją zamawiającą, a wykonawcą przetargu.
Podstawą do zdiagnozowania sytuacji na rynku zamówieĔ publicznych były
doniesienia medialne z ostatnich 3-4 lat, informujące o rozstrzygniĊciach przetargów
i problemach firm budowlanych, czy teĪ przytaczające opinie osób związanych, mniej
lub bardziej ĞciĞle, z tą dziedziną gospodarki. W pracy zacytowano opinie wielu osób
związanych ze Ğwiatem polityki i biznesu, m.in. Donalda Tuska, Kazimierza
Marcinkiewicza,
Leszka
Balcerowicza,
Mirosława
Drzewieckiego,
Janusza
PiechociĔskiego, Pawła Piskorskiego, Pawła Adamowicza, Zbigniewa Jakubasa.
PrzybliĪono
teĪ
opinie
przedstawicieli
instytucji
ogłaszających
przetargi
(m.in. GDDKiA i spółek z Grupy PKP), prezesów firm budowlanych, instytucji
eksperckich oraz organizacji zrzeszających przedsiĊbiorców (m.in. Business Centre
Club, Centrum im. Adama Smitha, Forum Obywatelskiego Rozwoju czy Polskiego
Związku Pracodawców Budowlanych). PosłuĪono siĊ takĪe opiniami prawników
zajmujących siĊ zamówieniami publicznymi i dziennikarzy ekonomicznych.
2013
da17caaf6544f09b7767c2331d03768e
2013-07-09 09:48:06
6/78