Prawo, studia stacjonarne - Dzia³alnoœæ gospodarcza JST 2010-2011

Działalność gospodarcza JST

Konspekt zajęć:

Istota zagadnienia i podstawy prawne

Działalność komunalna a działalność gospodarcza

Działalność gospodarcza gmin, powiatów i województw wg
ustaw samorządowych

Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego wg
przepisów ustawy o gospodarce komunalnej

Formy działalności gospodarczej jednostek samorządu
terytorialnego

Działalność gospodarcza jednostek samorządu
terytorialnego – Istota zagadnienia i podstawy prawne

Charakterystyczną cechą funkcjonowania jednostek samorządu

terytorialnego w Polsce jest dopuszczalność prowadzenia

działalności gospodarczej. Powszechnie problem sprowadza się do

kwestii oznaczenia granic dopuszczalnej aktywności, ze

szczególnym uwzględnieniem działalności wykraczającej poza sferę

uŜyteczności publicznej o charakterze

stricte

komercyjnym.

W aktualnym stanie prawnym kompleksową regulację kształtuje

szereg aktów prawnych, pośród których naleŜy wskazać:

ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

a takŜe uzupełniająco:

ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

ustawę z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

Działalność gospodarcza JST – Działalność komunalna a
działalność gospodarcza

Działalność komunalna a działalność gospodarcza

Działalność komunalna stanowi sformułowanie wykraczające poza ramy

definicji działalności gospodarczej określonej w u.s.d.g.. Wynika to z idei i istoty

jednostki samorządu terytorialnego, gdzie zysk nie jest podstawowym celem

wykonywanej działalności, a jednak dochód i tzw. odpłatność w wielu sytuacjach

występują.

Z tego względu działalność komunalna stanowi szczególną kategorię

działalności gospodarczej właściwą działalności jednostek samorządu

terytorialnego.

Zasadnym jest określenie mianem działalności komunalnej wszelkiej (z

wyłączeniem władczej) aktywności JST mającej na celu realizację zadań

publicznych, która nie stanowi jednak jednolitej kategorii, lecz obejmuje:

działalność gospodarczą w sferze uŜyteczności publicznej – zmierzającą do

zaspokojenia powszechnie dostępnych potrzeb wspólnoty samorządowej, a tym samym

pozbawioną charakteru komercyjnego jednak w wielu przypadkach odpłatną i

przynoszącą określony zysk; sferę uŜyteczności publicznej utoŜsamia się z gwarancją

realizacji podstawowych obowiązków jednostki samorządu terytorialnego – realizacji

zadań własnych – działalności tej nie naleŜy utoŜsamiać z klasyczną działalnością

gospodarczą wg u.s.d.g. ze względu na cel tej działalności, którym w przypadku JST jest

zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej a nie zysk; działalność w sferze

uŜyteczności publicznej oddaje specyfikę i istotę funkcjonowania JST;

działalność gospodarczą wykraczającą poza sferę uŜyteczności publicznej –

utoŜsamianą z działalnością komercyjną, nastawioną na zysk (i/lub odpłatną), odmienną

od regularnej/standardowej realizacji zadań własnych JST – którą moŜna utoŜsamiać z

klasyczną działalnością gospodarczą wg u.s.d.g.

Działalność gospodarcza JST wg ustaw samorządowych –
powiat

Generalną zasadę formułuje art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

samorządzie powiatowym (u.s.p.)

Art. 6. 1. W celu wykonywania zadań powiat moŜe tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy

z innymi podmiotami.

2. Powiat nie moŜe prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze

uŜyteczności publicznej.

Zgodnie ze wskazanym przepisem powiat moŜe prowadzić działalność

gospodarczą, jednak działalność ta jest ograniczona wyłącznie do sfery

uŜyteczności publicznej.
Oznacza to, Ŝe powiat nie moŜe prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej

poza zadania o charakterze uŜyteczności publicznej, czyli działalności o charakterze

stricte

komercyjnym.

Tym samym aktywność powiatu sprowadza się do realizacji zadań publicznych o

charakterze ponadgminnym w zakresie wymienionym w art. 4 u.s.p., czyli m.in..:

edukacji publicznej,

promocji i ochrony zdrowia,

pomocy społecznej,

polityki prorodzinnej,

transportu zbiorowego i dróg publicznych,

kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

kultury fizycznej i turystyki,

10) gospodarki nieruchomościami,
16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposaŜenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego,

przeciwpoŜarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagroŜeniom Ŝycia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
18) ochrony praw konsumenta,
20) obronności itp..

Działalność gospodarcza JST wg ustaw samorządowych –
województwo

Uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej województw kształtuje ustawa z

dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.).
Wskazany akt wyróŜnia dwa podstawowe przejawy aktywności gospodarczej

województwa:

art. 11 u.s.w. określa podstawowe zadania województwa, strategię rozwoju

województwa uwzględniającą m.in. zadania w sferze gospodarki, tj.:

pobudzanie aktywności gospodarczej,

podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,

tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,

pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z

zakresu uŜyteczności publicznej

wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu

technologicznego oraz innowacji,

promocja walorów i moŜliwości rozwojowych województwa,

art. 13 u.s.w. dopuszcza równieŜ faktyczny udział województwa w działalności

gospodarczej poprzez tworzenie czy przystępowanie do spółek kapitałowych

prawa handlowego

prowadzenie działalności gospodarczej przez województwo dopuszczane jest zarówno w

sferze, jak i poza sferą uŜyteczności publicznej;

ustawa określa jednak istotne ograniczenie, zgodnie z którym prowadzenie działalności

gospodarczej przez województwo poza sferą uŜyteczności publicznej, dopuszczalne jest

jedynie w zakresie działalności polegającej na czynnościach promocyjnych,

edukacyjnych i wydawniczych słuŜących rozwojowi województwa.

Działalność gospodarcza JST wg ustaw samorządowych –
gmina

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stanowi, Ŝe

gmina moŜe prowadzić:

działalność gospodarczą w sferze uŜyteczności publicznej – prowadzenie

działalności gospodarczej w celu realizacji zadań własnych gminy;

(...)

Ad 1) Ustawa o samorządzie gminnym uŜyteczność publiczną utoŜsamia z realizacją

zadań własnych gminy, których istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty samorządowej. Art. 7 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy, które

w szczególności obejmują sprawy:

ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i

porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię

elektryczną i cieplną oraz gaz,

lokalnego transportu zbiorowego,

ochrony zdrowia,

pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

gminnego budownictwa mieszkaniowego,

edukacji publicznej,

kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

targowisk i hal targowych,

zieleni gminnej i zadrzewień,

cmentarzy gminnych,

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpoŜarowej i przeciwpowodziowej, w tym
wyposaŜenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

utrzymania gminnych obiektów i urządzeń uŜyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

promocji gminy itp..

Działalność gospodarcza JST wg ustaw samorządowych –
gmina

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stanowi, Ŝe

gmina moŜe prowadzić:

(...)

działalność gospodarczą poza sferą uŜyteczności publicznej – prowadzenie

działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym.

Ad 2) Zgodnie z art. 9 u.s.g. gmina i gminna osoba prawna moŜe prowadzić

działalność komercyjną, wykraczającą poza zadania o charakterze

uŜyteczności publicznej.

Art. 9. 1. W celu wykonywania zadań gmina moŜe tworzyć jednostki organizacyjne, a takŜe zawierać

umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna moŜe prowadzić działalność gospodarczą

wykraczającą poza zadania o charakterze uŜyteczności publicznej wyłącznie w

przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze

uŜyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.

4. Zadaniami uŜyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art.

7 ust. 1, których celem jest bieŜące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze

świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Oznacza to, Ŝe u.s.g. dopuszcza działalność wykraczającą poza sferę uŜyteczności

publicznej (działalność komercyjną) gminy, ale wyłącznie w przypadkach określonych w

odrębnej ustawie.

Odrębną ustawą wskazaną w art. 9 u.s.g. jest ustawa z dnia 20 grudnia

1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k.)

Działalność gospodarcza JST wg ustawy o gospodarce
komunalnej (u.g.k.)

Art. 1. 1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego,

polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych

potrzeb wspólnoty samorządowej.

2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze uŜyteczności publicznej,

których celem jest bieŜące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze

świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy prowadzenia

działalności jednostek samorządu terytorialnego w sferze uŜyteczności

publicznej – działalności (o ewentualnie dopuszczalnym wymiarze gospodarczym)

polegająca na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia

zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

w tym wymiarze dotyczy wszystkich JST (gmin, powiatów i

województw), gdyŜ wszystkie zajmują się gospodarką komunalną

Ponadto u.g.k. wskazuje, Ŝe

„Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze uŜyteczności

publicznej, których celem jest bieŜące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w

drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”.

Co powala przyjąć, Ŝe wykonując określone przepisami ustaw zadania

własne – czyli działalność w sferze uŜyteczności publicznej – JST nie

zmierza do wypracowania zysku, którego osiągnięcie zresztą często jest

niemoŜliwe. Uzyskanie dodatniego wyniku ekonomicznego nie jest

wykluczone, ale nie jest to warunek konieczny zaspokajania potrzeb

wspólnoty samorządowej.

Działalność gospodarcza JST wg ustawy o gospodarce
komunalnej (u.g.k.)

Ponadto u.g.k. określa w art. 10 sytuacje, w których dopuszcza się aktywność

gminy w wymiarze komercyjnym

Sytuacja I

Art. 10. 1. Poza sferą uŜyteczności publicznej gmina moŜe tworzyć spółki prawa handlowego i

przystępować do nich, jeŜeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
1) istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom Ŝycia wspólnoty

samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków

prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego oŜywienia

rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Obie przesłanki muszą zachodzić łącznie

Sytuacja II

Art. 10. 2. Poza sferą uŜyteczności publicznej gmina moŜe tworzyć spółki prawa handlowego i

przystępować do nich równieŜ wówczas, jeŜeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego

stanowić wkład niepienięŜny gminy do spółki albo teŜ rozporządzenie nim w inny sposób

spowoduje dla gminy powaŜną stratę majątkową.

Przepis tworzy podstawę do racjonalnego gospodarowania majątkiem gminny

Sytuacja III

Art. 10. 3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez

gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę

akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi

oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu

terytorialnego, a takŜe innych spółek waŜnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych

działających w formie spółki kapitałowej.

nie jest uzaleŜniona od Ŝadnych warunków

Działalność gospodarcza JST – formy wykonywania
działalności komunalnej wg u.g.k.

Art. 2. Gospodarka komunalna moŜe być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności

w formach samorządowego zakładu budŜetowego lub spółek prawa handlowego.

Art. 3. 1. Jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z

zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym

nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 oraz z 2010 r. Nr 28, poz. 146 i Nr 96, poz. 620), w trybie

przepisów z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100),

przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2003 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101,

Nr 157, poz. 1241 i Nr 223, poz. 1778), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień

publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.) i przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o

działalności poŜytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.) albo na

zasadach ogólnych.

2. JeŜeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie

zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi

posiadającemu wymagane zezwolenie.

Podstawowe formy wykonywania działalności gospodarczej przez JST to:

zakład budŜetowy – szczegółowo uregulowany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych

spółki prawa handlowego – szczegółowo uregulowane w ustawie z dnia 15 września

2000 r. Kodeks spółek handlowych

szczególna nienazwana przez prawo forma wykonywania działalności – powierzenie:

wskazana w art. 3 u.g.k., poddana uzupełniająco rygorom określonym w szeregu ustaw odrębnych

ratio legis

omawianej regulacji naleŜy wiązać z faktem, Ŝe zadania gospodarcze JST realizowane są

w warunkach gospodarki rynkowej w związku z tym niecelowe i nieopłacalne bywa utworzenie

zakładu budŜetowego lub spółki prawa handlowego dla samodzielnego wykonywania działalności

przez JST

powierzenie następuje w drodze umowy cywilnoprawnej (modyfikowanej przepisami ustaw

odrębnych)

krąg przedsiębiorców, którym JST moŜe powierzyć wykonywanie zadań z zakresu gospodarki

komunalnej obejmuje tylko podmioty, które uprawnione są do prowadzenia działalności stanowiącej

przedmiot umowy.

Działalność gospodarcza JST – formy wykonywania
działalności komunalnej wg u.g.k.: zakład budŜetowy

Art. 6. 1. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną

formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budŜetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz

przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).

2. Samorządowe zakłady budŜetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach

ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Podstawową formą wykonywania działalności komunalnej jest zakład budŜetowy –

szczegółowo uregulowany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(zob. art. 14-17 u.f.p.)

Konstrukcja prawna zakładów budŜetowych sprowadza się do wskazanych w ustawie o
finansach publicznych reguł, w myśl których zakłady budŜetowe odpłatnie wykonują
wyodrębnione zadania i co do zasady pokrywają koszty swojej działalności z
przychodów własnych

Wydatki zakładu nie muszą być w całości finansowane z budŜetu gminy – pokrywa on
koszty działalności z dochodów własnych ewentualnie uzupełnionych o dotacje

W załoŜeniu przychody z prowadzonej działalności w istotnym stopniu odpowiadają
jej kosztom, które ze względów społecznych (sfera uŜyteczności publicznej!) nie mogą bądź
nie powinny być maksymalizowane

Regulacja u.f.p. zbliŜa zakład budŜetowy do podmiotów działających według reguł
rynkowych (przedsiębiorców), gdyŜ zachowuje pewien stopień samodzielności niezbędnej
dla prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie jednak cechą relewantną zakładów
budŜetowych pozostaje zaleŜność i bezpośrednia kontrola sprawowana przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego (np. radę gminy)

Działalność gospodarcza JST – formy wykonywania
działalności komunalnej wg u.g.k.: zakład budŜetowy

Art. 7. Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze uŜyteczności publicznej nie moŜe być prowadzona

w formie samorządowego zakładu budŜetowego.

Działalność JST wykraczająca poza zadania o charakterze uŜyteczności

publicznej nie moŜe być wykonywana w formie zakładu budŜetowego. Tym

samym zakład budŜetowy jest formą właściwą wyłącznie w zakresie

gospodarki komunalnej pozostającej w sferze uŜyteczności publicznej

W aktualnym stanie prawnym zakres dopuszczalnej działalności zakładów

budŜetowych determinuje art. 14 u.f.p.:

gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami uŜytkowymi,

dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

lokalnego transportu zbiorowego,

targowisk i hal targowych,

zieleni gminnej i zadrzewień,

kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób
niepełnosprawnych,

utrzymywania róŜnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności
prowadzenia hodowli zwierząt zagroŜonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem
naturalnego występowania,

10)

cmentarzy

Działalność gospodarcza JST – formy wykonywania
działalności komunalnej wg u.g.k.: spółki prawa
handlowego

Art. 2. Gospodarka komunalna moŜe być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności

w formach samorządowego zakładu budŜetowego lub spółek prawa handlowego.

Działalność JST moŜe przybierać równieŜ w formę

spółki prawa handlowego –

szczegółowo uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek

handlowych

Jest to forma organizacyjno-prawna odpowiednia dla kaŜdego rodzaju działalności

gospodarczej JST – działalności w sferze uŜyteczności publicznej jak i

działalności komercyjnej

W formie spółki prawa handlowego moŜe zatem prowadzić gospodarkę komunalną

gmina, powiat i województwo (oczywiście z zastrzeŜeniem rygorów

oznaczonych w ustawach samorządowych)

Jednocześnie z przepisów u.g.k. i ustaw samorządowych wynika, Ŝe JST moŜe

działać wyłącznie w formie spółek kapitałowych prawa handlowego (czyli z

o.o. i s.a.)

MoŜna wskazać na trzy układy podmiotowe:

jednoosobowa spółka JST,

spółka JST z innymi wspólnikami,

spółka bez udziału JST ale realizująca zadania gospodarcze JST.