ALINA MIRUĆ

ALINA MIRUĆ

O istocie pomocy społecznej

1. Wprowadzenie

Państwa od zarania swojego istnienia rozwijały różnorakie rodzaje

działalności, które określano funkcjami

. Wśród nich wymienia się

funkcję socjalną, wyrażającą się w prowadzeniu polityki społecznej.
Za jeden z podstawowych elementów tej polityki uważa się zabezpie-
czenie społeczne, określane jako całokształt środków i działań pu-
blicznych za pomocą, których społeczeństwo stara się chronić swoich
członków przed niebezpieczeństwem niezaspokojenia podstawowych,
ważnych potrzeb.

Pomoc społeczna jest najstarszą, a zarazem istotną instytucją poli-

tyki społecznej o wielowiekowych tradycjach filantropijno-charytaty-
wnych

. Jest uznawana współcześnie w wielu krajach za zasadniczy

element (obok ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego)
systemu zabezpieczenia społecznego

. Przynależność pomocy spo-

łecznej do zabezpieczenia społecznego w niektórych krajach bywa
kwestionowana. Wynika to przede wszystkim z wąskiego ujęcia –
pojęcia zabezpieczenia społecznego, zarówno w ustawodawstwach

Szerzej na temat funkcji państwa: A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wpro-

wadzenie, Białystok 1998; K. A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie
współczesnym, Warszawa 1995; S. Zawadzki, Państwo o orientacji społecznej, War-
szawa 1996.

Zob. J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Społeczne dzieje pomocy człowie-

kowi: od filantropii greckiej do pracy socjalnej, Warszawa 1996; J. Łopato, Rodo-
wód pomocy społecznej, Polityka Społeczna 1982, nr 4; J. Łopato, Miłosierdzie
i dobroczynność w Polsce, Polityka Społeczna 1982, nr 5, s. 24 i nast.

W. Koczur, Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego, [w:]

Nowoczesny model pomocy społecznej, pod red. L. Frąckiewicz, Katowice 1993,
s. 21 i nast.

O istocie pomocy społecznej

tych państw, jak też dokumentach międzynarodowych

i podział na

zabezpieczenie społeczne (social security) i pomoc społeczną (social
assistance). Powyższy podział został zakwestionowany przez ETS,
w którego orzeczeniach zwracano istotną uwagę na ewolucję prawa
zabezpieczenia społecznego, na zacieranie się różnic między instytu-
cjami pomocy społecznej i ubezpieczeń społecznych

. Stało się to

początkiem wyodrębnienia tzw. świadczeń hybrydowych, łączących
cechy pomocy społecznej i ubezpieczeń społecznych, a mających od-
rębne miejsce w systemie prawa. Na podstawie linii orzeczniczej ETS
ustalono ogólniejsze kryterium podziału na zabezpieczenie społeczne
i pomoc społeczną. Uznano bowiem, iż świadczenia zabezpieczenia
społecznego mają charakter roszczeniowy i dotyczą pracowników lub
osób o podobnym statusie, a pozostałe świadczenia socjalne to świad-
czenia z pomocy społecznej.

Na gruncie prawa polskiego pomoc społeczna stanowi niezbędną

i integralną część prawa zabezpieczenia społecznego, a różnice mię-
dzy pomocą społeczną a pozostałymi instytucjami związane są głów-
nie ze specyfiką socjalnego ryzyka i funkcją tej instytucji. Jeżeli
weźmiemy pod uwagę pomoc społeczną, ubezpieczenia społeczne
i zaopatrzenie społeczne, to możemy wskazać zarówno na podobień-
stwa, jak i różnice pomiędzy tymi instytucjami

. W instytucji ubez-

pieczeń społecznych świadczenia uzależnione są od opłacania dowol-
nej lub obowiązkowej składki na rzecz podmiotów ubezpieczających.
Przy zaopatrzeniu – świadczenia powiązane są ze stosunkiem pracy
i są określone ustawowo. Zaś pomoc społeczna w odniesieniu do
tychże instytucji posiada charakter uzupełniający przede wszystkim
z dwóch powodów:

− po pierwsze, obejmuje przypadki, w których nie ma możliwo-

ści wypłaty świadczeń, czy to z tytułu ubezpieczeń społecz-
nych, czy też zaopatrzenia społecznego,

Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Pomoc społeczna, roz. 10,

Kraków 2003, s. 387-388.

M. Wandzel, Świadczenia hybrydowe. Kryterium rozróżniania technik zabez-

pieczenia społecznego w orzecznictwie ETS, Praca i Zabezpieczenie Społeczne
1999, nr 5, s. 10.

I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 32-34.

Alina Miruć

− po drugie, często może uzupełniać świadczenia wypłacona

z tychże tytułów

Zatem pomoc społeczna jest czymś w rodzaju „koła ratunkowego”

i zajmuje się sytuacjami, w których występują: niedostatki systemu
ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia społecznego – np. niskie
renty, emerytury, czy też zasiłki dla bezrobotnych, negatywne skutki
polityki społecznej państwa – np. alkoholizm, narkomania, kumulacja
zagrożeń(dysfunkcji) – np. choroba, starość, inwalidztwo, bezdom-
ność, bezrobocie.

Wyróżnić można trzy zakresy jej działania: profilaktykę, czyli za-

pobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych (dysfunkcji),
diagnozę – wyrażającą się w trafnym rozeznaniu potrzeb społeczeń-
stwa, terapię, która jest możliwa do zrealizowania przy pomocy profe-
sjonalnej kadry (pracowników socjalnych), środków finansowych
i odpowiedniej infrastruktury technicznej.

Celem niniejszego opracowania jest ukazanie istoty instytucji po-

mocy społecznej. Dlatego też analizie poddane zostaną zagadnienia
ewolucji pomocy społecznej, jej cech, celów, zadań, funkcji oraz za-
kresu podmiotowego i przedmiotowego.

2. Dobroczynność, opieka społeczna, pomoc społeczna

Tradycja pomocy i opieki nad osobami, które przejściowo lub

trwale znalazły się w trudnej sytuacji życiowej sięga najdawniejszych
czasów. Konieczność udzielania pomocy istniała od dawna, ale zmie-
niały się jej formy, zasady przyznawania. We wczesnym stadium
rozwoju pomoc nazywana była dobroczynnością prywatną. Wsparcia
osobom potrzebującym udzielały podmioty prywatne i Kościół Kato-
licki, a w szczególności: klasztory, bractwa, towarzystwa dobroczyn-
ne

. Działania miały charakter filantropijny i uzasadnione były przede

wszystkim współczuciem i względami religijnymi. Kierowano je
przede wszystkim do osób żyjących w skrajnej nędzy, starców, kalek,

M. Mincer, Pomoc społeczna jako instytucja prawna, Nowe Prawo 1983, nr 1,

s. 80.

W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1996, s. 165.

O istocie pomocy społecznej

włóczęgów i żebraków. Instytucje państwowe włączały się rzadko
i kierowały się głównie potrzebą ochrony porządku publicznego

Za początek zorganizowanej pomocy społecznej uważa się Elż-

bietańskie Prawo Ubogich z 1601 r., które nakładało na gminy obo-
wiązek udzielania pomocy osobom pozbawionym opieki rodziny

Państwo stopniowo przejmowało kontrolę nad działalnością charyta-
tywną podmiotów prywatnych. Spontaniczne formy pomocy zaczęto
regulować przepisami prawa. Wpływ na rozwój pomocy społecznej
wywarła także koncepcja państwa prawnego, w którym zmianie ulegał
status jednostki. Obok obowiązków względem państwa, obywatel
zyskał prawa, także prawo domagania się pomocy w trudnych sytu-
acjach życiowych.

Wiek XIX przyniósł istotne znaczenie dla rozwoju opiekuńczych

funkcji państwa. Wiązało się to m.in. z powstaniem przemysłu fa-
brycznego, migracją ludności, umacnianiem się kapitalizmu. Przełom
XIX i XX, czyli okres rewolucji socjalnych i socjalistycznych, I wojna
światowa i wielki kryzys ekonomiczny spowodowały dalszą ewolucję
opieki społecznej. Na stan opieki społecznej istotny wpływ wywarły
idee państwa socjalistycznego i powstanie socjalnych praw jednostki.
Dobroczynność (dorywcza i nieregularna) przekształciła się w regu-
lowaną prawem, zorganizowaną opiekę społeczną. Zdaniem H. Szur-
gacza

wpływ na przekształcenie dobroczynności w opiekę społeczną

miały przede wszystkim: zmiana motywów niesienia pomocy (poczu-
cie obowiązku a nie miłosierdzia), jak również zmiana organizacji
i sposób działania (działania dobroczynne zastąpiły działania obo-
wiązkowe ciążące na państwie i samorządzie).

Należy zauważyć, iż instytucja pomocy społecznej rozwijała się

w Polsce (ze względów historycznych) nieco inaczej niż w Europie.
Na jej formy większy wpływ wywierał Kościół Katolicki. Rozpad

M. Mohyluk, Model opieki społecznej w II Rzeczpospolitej, [w:] Prawo a dzieje

państwa i ustroju, pod red. M. Szyszkowskiej, Białystok 1996, s. 126.

A. Nowakowski, Zarys rozwoju samorządu lokalnego i opieki społecznej

w Anglii, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa Administracji XX,
Wrocław 1985, s. 53 i nast.

H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, Acta Uniwersitatis Wra-

tislaviensis 1990, Prawo, nr 186, s. 317.

Alina Miruć

Rzeczpospolitej w wyniku rozbiorów przyczynił się do odmiennego
kształtowania się instytucji w poszczególnych zaborach

. Pomimo

zróżnicowanych czynników ustrojowych, gospodarczych i społecz-
nych opiekę społeczną cechowało to, iż: jej sprawowaniem zajmowały
się organy samorządowe, nadzorowane przez państwo; działalność
władz publicznych była uzupełniana przez organizacje filantropijne;
jej udzielanie było uzależnione od wystąpienia trudnych sytuacji ży-
ciowych; pomoc miała postać pieniężną i niepieniężną, rzeczową
i usługową; postępowała specjalizacja działalności opiekuńczej, współ-
pracowała ze służbą zdrowia, borykała się z licznymi trudnościami
organizacyjnymi i administracyjnymi (ograniczone środki finansowe,
słabo rozwinięta infrastruktura techniczna, brak wyspecjalizowanej
kadry)

W Polsce pierwszą kompleksową regulacją prawną w sferze opieki

społecznej była ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecz-
nej

, wzorowana na ustawodawstwie niemieckim. Ustalała istotę i cel

opieki, wyznaczała zadania związkom samorządowym i państwu oraz
regulowała zasady przyznawania i finansowania form wsparcia.
Ustawodawca w art. 1 ustawy określił opiekę jako „zaspokajanie ze
środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, któ-
re trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną
pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu
się stanu, powyżej określonego”. Świadczenia były przyznawane
w niezbędnym zakresie, na poziomie minimum biologicznego. Usta-
wodawca wyraźnie odróżnił opiekę zakładową (zamkniętą) od poza-
zakładowej (otwartej). Zasadniczo każdemu obywatelowi RP przysłu-
giwało ustawowe prawo do opieki społecznej

W tekstach obowiązującego prawa i nauki prawa, polityki spo-

łecznej, a także publicystyki używano zamiennie lub też równolegle

M. Mohyluk, op. cit., s. 127-128.

I. Sierpowska, op. cit., s. 15.

Dz. U. Nr 92, poz. 726 z późn. zm.

Prawo do opieki obywateli polskich zamieszkałych za granicą oraz cudzo-

ziemców określały umowy międzynarodowe, w razie ich braku stosowano zasadę
wzajemności.

O istocie pomocy społecznej

dwóch bliskoznacznych pojęć: pojęcia opieki społecznej i pomocy
społecznej. Jaka zatem jest wzajemna relacja tych pojęć?

Bez wątpienia pojęciem historycznie wcześniejszym była opieka

społeczna. Zastąpiła ona pojęcie dobroczynności, zarówno prywatnej
jak i publicznej. Opieka społeczna podejmowana była przede wszyst-
kim przez związki samorządowe i państwo. Z treści ustawy o opiece
społecznej wynikało, iż opieka społeczna pokrywała się z dawniejszą
dobroczynnością publiczną. Jednakże nadal, funkcjonowała dobro-
czynność prywatna prowadzona przez osoby fizyczne, fundacje i sto-
warzyszenia. Tejże działalności ustawa o opiece społecznej nie regu-
lowała.

Istotę różnic między działalnością nazywaną opieką społeczną,

a określaną jako pomoc społeczna szczegółowo opisała H. Radliń-
ska

. Jej zdaniem „opieka ubezwłasnowolnia, nakłada wielką odpo-

wiedzialność na jej wykonawców i pociąga za sobą niebezpieczeń-
stwo: przemocy opiekunów oraz zabijania zaradności i odpowiedzial-
ności podlegającego opiece. Pomoc społeczna zapewnia możliwość
utrzymania i podnoszenia kultury, spożytkowania wszystkich sił ludz-
kich. Jedną z ważniejszych dziedzin pomocy jest zapobieganie skrzy-
wieniom rozwoju i wytwarzanie warunków, które ułatwiają rozwój”.

W okresie II RP zwrócono uwagę na treściową niejednolitość

opieki w aspekcie sposobu działania (rodzaju świadczeń). Zdaniem
H. Radlińskiej w tym czasie ustawodawstwo i praktyka uznawało za
opiekę społeczną trzy odmienne rodzaje działalności: pomoc – rodzaj
działalności wspierającej starania jednostki w celu wydźwignięcia się
na wyższy poziom życia, ratownictwo – doraźne działanie podejmo-
wane w sytuacjach trudnych, opieka we właściwym tego słowa zna-
czeniu – działalność podejmowana w sytuacji niezaradności jednostki
ludzkiej, kiedy udzielający pomocy (gmina, państwo) bierze na siebie
odpowiedzialność za losy podopiecznego

Natomiast bezpośrednio, po zakończeniu II wojny światowej w li-

teraturze pojawiły się inne ujęcia dotyczące zróżnicowania wewnętrz-

H. Radlińska, Pomoc, ratownictwo, opieka, Służba Społeczna 1946.

Zwłaszcza w pracach H. Radlińskiej, cytowanej wyżej oraz Zagadnienie opie-

ki społecznej (ze skrzyżowania teorii i praktyki), Praca i Opieka Społeczna 1947,
z. 4.

Alina Miruć

nej treści opieki społecznej. Uczyniła to m.in. I. Sendlerowa, która
wyróżniła następujące działy opieki społecznej: pomoc społeczną,
opiekę właściwą, profilaktykę i ratownictwo

. Zatem poza ustawo-

wym, legalnym ujęciem opieki społecznej, wykształciło się pojęcie
teoretyczne obejmujące działania zwane pomocą społeczną

Postulat zastąpienia określenia – opieka społeczna terminem –

pomoc społeczna wysuwano jeszcze w okresie przed uchwaleniem
Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. Natomiast Konstytucja PRL w art.
70 stwierdzała, że obywatele PRL mają prawo do ochrony zdrowia
oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, a coraz
pełniejszemu urzeczywistnieniu tego prawa służy m.in. rozwój ubez-
pieczenia społecznego robotników i pracowników umysłowych, po-
przez „rozbudowę” różnych form pomocy społecznej.

Od uchwalenia Konstytucji PRL w 1952 r. w piśmiennictwie upo-

wszechniło się pojęcie pomoc społeczna. Jednocześnie w aktach
prawnych dotyczących pomocy społecznej, a wydanych po 1958 r.
(po okresie negacji i zastoju instytucji) używano przede wszystkim
pojęcia pomoc społeczna. Funkcjonował także termin opieka społecz-
na. Oto przykłady: ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komite-
tu Pracy i Płac i o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń spo-
łecznych i opieki społecznej przekazano właściwość Ministra Pracy
i Opieki Społecznej w sprawach pomocy społecznej do właściwości
Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej

, ustawa z 20 lipca 1983 r.

o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego

do właści-

wości gminnych rad narodowych zaliczała m.in.. sprawy opieki
społecznej, ustawa z 31 stycznia 1980 r. o NSA oraz o zmianie ustawy
– kodeks postępowania administracyjnego

wśród spraw, które

mogły być zaskarżane do NSA wymieniano m.in. sprawy zdrowia i

I. Sendlerowa, Dzieje rozwoju nowoczesnej opieki społecznej, Opiekun Spo-

łeczny 1947, nr 2.

W 1937 r. na zjeździe naczelników wydziału opieki społecznej postulowano

uchwalenie nowej ustawy zatytułowanej „O opiece i pomocy społecznej”, w celu
wyeksponowania znaczenia świadczeń pomocy społecznej.

Dz. U. Nr 20, poz. 119.

Dz. U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm.

Dz. U. Nr 4, poz. 8.

O istocie pomocy społecznej

być zaskarżane do NSA wymieniano m.in. sprawy zdrowia i opieki
społecznej.

Powyższe przykłady wskazują na brak zdecydowanego, jedno-

znacznego stanowiska ustawodawcy w tak ważnej kwestii. W pi-
śmiennictwie zgłoszono też propozycje wprowadzenia terminu „opie-
ka i pomoc społeczna”, który dawałby wyraz wewnętrznemu zróżni-
cowaniu świadczeń

. Propozycja nie została zaakceptowana (przede

wszystkim ze względu na dynamiką rozwojową pomocy społecznej).

Opieka społeczna to termin używany wcześniej, zarówno w pi-

śmiennictwie, jak i aktach prawnych. W Polsce charakterystyczny był
zwłaszcza dla określenia rodzaju państwowej i samorządowej działal-
ności w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Tym samym jest
to termin odnoszący się do zakresu, metod i środków działania wła-
ściwych dla tych czasów. Wraz ze zmianą ustroju Polski oraz dokona-
niu szeregu reform społeczno-gospodarczych, a tym samym – zmian
co do treści instytucji opieki społecznej – podjęto próby znalezienia
nazwy bardziej adekwatnej do zmieniającej się rzeczywistości. Ter-
min pomoc społeczna podkreśla przede wszystkim nowy typ stosun-
ków pomagający – wspomagany, w którym zarówno jeden, jak i drugi
ma pełnić rolę aktywną, związaną z ich zaangażowaniem w działania
mające doprowadzić do poprawy życia, usamodzielnienia się osób
wspomaganych.

Już w okresie II RP wskazywano na elementy charakteryzujące

opiekę społeczną, które wykraczały poza jej definicję. Zdaniem
K. Krzeczkowskiego opiekę społeczną cechowały: potrzeba niesienia
pomocy, obowiązek jej udzielania oraz przyznawanie pomocy w gra-
nicach konieczności

. Zatem pomoc, ratownictwo i opieka określone

były mianem opieka społeczna. Opieka społeczna w porównaniu do
pomocy społecznej to działalność filantropijna, połączona z przeję-
ciem odpowiedzialności za podopiecznego (wyręczeniem go, ograni-
czaniem jego samodzielności i inicjatywy). Zaś pomoc społeczna na-
kierowana jest za aktywizację podopiecznych. Pomoc społeczna ma

M.in. H. Balicka-Kozłowska, Rozważania o opiece społecznej i pomocy spo-

łecznej w Polsce Ludowej, Kultura i Społeczeństwo 1972, z. 1.

K. Krzeczkowski, Polityka społeczna, Łódź 1947, s. 141.

Alina Miruć

szerszy zakres, zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Obejmuje
także działania zapobiegawcze. Kierowana jest do osób, które nie są
w stanie egzystować samodzielnie, a potrzebują jedynie chwilowego
wsparcia.

Dopiero ustawa z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej przyczy-

niła się do stałego i stopniowego rozwoju racjonalnej opieki społecz-
nej w Polsce

. Z chwilą jej uchwalenia zaczął się w naszym kraju

okres państwowej opieki społecznej, a fakultatywność opieki została
zastąpiona obligatoryjnym obowiązkiem udzielania świadczeń ze źró-
deł publicznych

. Stworzony w okresie międzywojennym system

opieki społecznej funkcjonował po wybuchu II wojny światowej tak
długo, dopóki istniały ku temu warunki i środki, a przede wszystkim
do czasu wprowadzenia ograniczeń i zakazów dotyczących działania
polskich instytucji, organizacji i placówek opiekuńczych.

W latach 1945-1947 działania opiekuńcze podejmowane były bez

wyraźnie określonej podstawy prawnej. Na mocy dekretu 22 paź-
dziernika 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepi-
sów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej

podstawą prawną

do podejmowania działalności opiekuńczej na terytorium całego pań-
stwa była ustawa z 1923 r. o opiece społecznej oraz liczne akty wyko-
nawcze wydane na jej podstawie. W okresie PRL pomoc społeczna
jako wyodrębniony dział zabezpieczenia społecznego nie funkcjono-
wała. Świadczenia z pomocy społecznej były udzielane w ramach
ochrony zdrowia. Były to zazwyczaj usługi medyczno-opiekuńcze,
gdyż podopiecznymi były na ogół osoby starsze, obłożnie chore lub
dotknięte tzw. chorobami społecznymi (np. alkoholizmem), niepełno-
sprawni oraz osoby przebywające w domach pomocy społecznej. Jed-
nakże pozbawiona organizacyjnej tożsamości i marginalna w systemie
opieki zdrowotnej nie miała wówczas większych szans rozwoju. Nie
przewidywano bowiem, ze względów ideologicznych zjawiska biedy
jako kwestii socjalnej. Wprawdzie formalnie w zakresie pomocy spo-
łecznej obowiązywała ustawa z 1923 r., to często decyzje wydawane

Dz. U. RP Nr 92, poz. 726 z późn. zm.

Szerzej: M. Mohyluk, op. cit., s. 129 i nast.

Dz. U. Nr 65, poz. 389.

O istocie pomocy społecznej

były na podstawie zarządzeń czy też instrukcji Ministra Zdrowia
i Opieki Społecznej. Obywatel ubiegający się o świadczenia z pomocy
społecznej był proszącym „o łaskę”

. Przyznawanie świadczeń było

także długi czas pozbawione sądowej kontroli, co dawało urzędnikom
możliwość korzystania z uznania administracyjnego w sposób dowol-
ny (często niezgodny z prawem). Zatem w państwie socjalistycznym
pomoc społeczna przeżywała regres.

Przemiany społeczno-gospodarcze, jakie miały miejsce w Polsce

pod koniec lat 80-tych XX wieku wzmogły potrzebę rozwoju instytu-
cji pomocy społecznej, Uwidoczniły jednocześnie potrzebę stworzenia
nowej regulacji prawnej, gdyż do 1990 r. nie udało się dostosować
„starych” rozwiązań do zmieniającej się rzeczywistości. Transforma-
cja ustrojowa wpłynęła w sposób zasadniczy zarówno na status praw-
ny, jak i zadania pomocy społecznej. Gdy ogromne bezrobocie stało
się jawne, przystąpiono do tworzenia nowej instytucji pomocy spo-
łecznej.

W maju 1990 r. zaczęto organizować system ośrodków pomocy

społecznej pod nadzorem ówczesnego Ministra Pracy i Polityki So-
cjalnej

. W dość krótkim czasie rozpoczęło się kształcenie niezbędnej

kadry pracowników socjalnych

. Uchwalona w początkowym okresie

transformacji ustrojowej ustawa z 29 listopada 1990 o pomocy spo-
łecznej

zamykała okres rozproszonego i zbiurokratyzowanego sys-

temu pomocy społecznej, którego podstawy prawne formalnie regu-
lowała ustawa z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej, zaś faktycz-

E. Smoktunowicz, Encyklopedia obywatela PRL, Status administracyjno-

prawny, Warszawa 1987, s. 351-355.

Rady narodowe podejmowały uchwały o powołaniu gminny (także miejskich

i miejsko-gminnych) ośrodków pomocy społecznej. Na podstawie tychże uchwał
prezydenci miast i naczelnicy gmin nadawali ośrodkom statuty i regulaminy.

Znaczenie pracowników socjalnych jako grupy zawodowej wciąż wzrasta,

w związku z coraz bardziej obszernym katalogiem zdań pomocy społecznej. Usta-
wodawca opowiedział się wyraźnie za profesjonalizacją pracy pracowników socjal-
nych jako bezpośrednich realizatorów zadań w dziedzinie pomocy społecznej. Ist-
nieje potrzeba odrębnego uregulowania statusu prawnego pracowników socjalnych,
gdyż mimo przekonania o wyodrębnieniu się zawodu pracownika socjalnego – jego
status prawny nie jest uregulowany jednolicie.

Tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.

Alina Miruć

nie – liczne instrukcje i zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Spo-
łecznej

. Wprowadziła nowe rozwiązania systemowe, sprecyzowała

cele i zakres pomocy społecznej, określiła podział zadań spoczywają-
cych na organach administracji publicznej (zarówno samorządowej,
jak i rządowej) oraz stworzyła nową strukturę organizacyjną.

Ustawodawca określił istotę pomocy społecznej wskazując, iż

„pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą
na celu umożliwienie osobom, rodzinom przezwyciężanie trudnych
sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując
własne środki, możliwości uprawnienia”, jak też zapobieganie po-
wstawaniu dysfunkcji. Wskazała, iż organizują ją organy administracji
publicznej (rządowej i samorządowej) we współpracy z organizacjami
społecznymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami
wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz
osobami fizycznymi i prawnymi Zobowiązała także świadczeniobior-
ców do aktywnego współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytu-
acji życiowej.

Ustawa z 1990 roku nie zawierała kompleksowej regulacji instytu-

cji pomocy społecznej (np. zabrakło przepisów o nadzorze i kontroli,
czy też szczegółowych rozwiązań dotyczących udziału organizacji
społecznych). Występowały też niespójności między jej tekstem
a przepisami wykonawczymi. Świadczenia z pomocy społecznej (w
ujęciu ustawy) były uzupełnione innymi świadczeniami socjalnymi
określonymi przepisami odrębnymi np. ustawy z dnia 26 października
1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmo-
wi

, ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spo-

łecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

Pod koniec XX, kiedy to przypada schyłek państwa opiekuńczego,

wzrasta jednak znaczenie pomocy społecznej. W tym okresie w wielu
krajach przeprowadzono reformy systemu ubezpieczeniowego, a w
krajach postsocjalistycznych pojawiły się pierwsze kryzysy okresu
przemian, cechujące się pogłębianiem społecznych nierówności. Do

Np. instrukcja Nr 5/68 MZiOS z 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecz-

nej w formie świadczeń pieniężnych (Dz. Urz. MZiOS Nr 6, poz. 33 z późn. zm).

Tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 12312 z późn. zm.

Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.

O istocie pomocy społecznej

instytucji pomocy społecznej trafiało coraz więcej problemów socjal-
nych. Zaistniała więc konieczność zmian polskiego modelu pomocy
społecznej. Związane one także były z perspektywą przystąpienia Pol-
ski do Unii Europejskiej. Okazało się bowiem, iż polski system pomo-
cy społecznej pochłaniał olbrzymie środki, był nadmiernie rozbudo-
wany i źle zarządzany. Konieczne stały się zmiany polegające na:
częstszym wykorzystaniu świadczeń o charakterze usługowym,
wzmocnieniu roli organizacji społecznych i pozarządowych, rozwoju
niepublicznych placówek pomocy społecznej, prywatyzacji części
systemu pomocy społecznej, wprowadzeniu niektórych świadczeń,
rozpowszechnionych w UE. Obowiązująca ustawa z 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej

, która weszła w życie 1 maja 2004 r., uwzględ-

niła proponowane zmiany.

3. Pomoc społeczna jako instytucja

Jeżeli mówimy o pojęciu „pomoc społeczna”, to możemy odwo-

ływać się do różnych kontekstów, w których ono występuje. Zatem
jest to zarówno jedna z instytucji życia społecznego

, jak też instytu-

cja prawna

. Uważa się, iż podstawowymi elementami każdej insty-

tucji są cele i funkcje, jakie wykonuje (realizuje) jej personel przy
pomocy posiadanych zasobów, zgodnie z podstawowymi normami
i wartościami

Spośród instytucji funkcjonujących w życiu społecznym pomoc

społeczną odróżnia m.in. formalna organizacja, brak motywu zysku
jako dominującego celu działania, zintegrowane spojrzenie na ludzkie
potrzeby, powiązane z potrzebami konsumpcyjnymi jednostek, a także
odpowiedzialność wobec społeczeństwa i tworzenie mechanizmów
wyrażających publiczne interesy, które mogą wpływać na kształt
i sposób redystrybucji środków finansowych

Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.

Szerzej: T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecz-

nej. Wybrane zagadnienia, Katowice 1998, s. 65 i nast.

Zob. M. Mincer, op. cit., s. 80 i nast.

K. J. Brozi, Antropologia funkcjonowania Bronisława Malinowskiego, Lublin

1983, s. 73.

Cytowane za: T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, op. cit., s. 67.

Alina Miruć

Należy wskazać, iż nadrzędnym celem pomocy społecznej jest

wspieranie osób (rodzin) w wysiłkach, które zmierzają do zaspokoje-
nia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach
odpowiadających godności człowieka. Jak słusznie stwierdza H. Szur-
gacz pomoc powinna działać w sytuacjach zagrożenia egzystencji oraz
obniżenia jakości życia poniżej społecznie akceptowanego mini-
mum

. Innym, istotnym celem jest też zapobieganie powstawaniu

trudnym sytuacjom, doprowadzenie do usamodzielnienia podopiecz-
nych oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem. Ważnym celem jest też
bez wątpienia aktywizacja świadczeniobiorców. W myśl przepisów
ustawy o pomocy społecznej osoby (rodziny) korzystające z pomocy
społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich
trudnej sytuacji życiowej. Pasywna postawa świadczeniobiorcy może
stać się przyczyną odmowy przyznania pomocy lub też jej zaprzesta-
nia.

Pomoc społeczna jako instytucja wypełnia różnorakie funkcje.

Mogą być one różnorako klasyfikowane

. R. Titmuss wskazuje, iż

funkcjami pomocy społecznej są np.: częściowa kompensacja szkód
spowodowana przez społeczeństwo (np. bezrobocie), częściowa kom-
pensacja upośledzenia (np. niepełnosprawność), ochrona społeczeń-
stwa (np. usługi psychiatryczne), bezpośredni lub odsunięty w czasie
wzrost indywidualnego dobrobytu, inwestowanie w przyszłą jednost-
kową lub grupową korzyść. Natomiast rolą pomocy społecznej jest
budowanie poczucia bezpieczeństwa socjalnego, poprzez wypełnianie
niedostatków systemu emerytalno-rentowego, systemu wynagrodzeń,
zasiłków dla bezrobotnych oraz innych systemów zabezpieczenia spo-
łecznego.

Niezbędnym elementem sprawnego funkcjonowania instytucji są

zasoby ludzkie, czyli personel instytucji realizujący zadania publiczne
– pracownicy socjalni i instrumenty działania (w przypadku instytucji
pomocy społecznej będą to świadczenia zarówno o charakterze mate-
rialnym, jak i niematerialnym przewidziane w przepisach obowiązują-
cego w tym zakresie prawa).

H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 75.

T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, op. cit., s. 82-85.

O istocie pomocy społecznej

Na sprawność działań administracji pomocy społecznej istotny

wpływ mają pracownicy socjalni, jako bezpośredni realizatorzy zadań
na rzecz osób (rodzin) potrzebujących. Winni być profesjonalni,
etyczni i skuteczni

. To właśnie pracownicy socjalni przyznają i wy-

płacają świadczenia oraz prowadzą pracę socjalną mającą na celu
wspomaganie ludzi w tym, aby zaczęli pomagać samym sobie. Dzia-
łalność zawodowa powinna przyczyniać się do realizacji szczegóło-
wych celów pracy socjalnej (celu ratowniczego, celu kompensacyjne-
go, celu protekcyjnego i celu promocyjnego).

Aktualne wymagania stawiane pracownikom socjalnym są coraz

wyższe i dotyczą: specjalistycznej wiedzy, umiejętności i predyspozy-
cji personalnych. Ważny jest fakt, że osoby zaangażowane w pracę
socjalną akceptują potrzebę kształcenia i doskonalenia oraz wyższą
chęć kontynuacji edukacji zawodowej w formie: studiów wyższych,
kursów specjalistycznych czy studiów podyplomowych. Pracownicy
socjalni zatrudniani są przez różne podmioty wykonujące zadania z za-
kresu pomocy społecznej, a więc przede wszystkim przez jednostki sa-
morządu terytorialnego, organy administracji rządowej, inne publicz-
ne i prywatne instytucje. Społeczeństwo oraz przepisy prawa wyma-
gają, aby byli w pełni profesjonalistami.

4. Pojęcie pomocy społecznej w literaturze i w ustawodawstwie

W literaturze spotyka się liczne definicje pomocy społecznej. Ich

treści uzależnione są od tego, w jakim okresie były formułowane,
przez kogo i dla jakich celów.

Pod koniec lat 60-tych XX eksperci ONZ określili pomoc spo-

łeczną jako „zespół czynników ułatwiających jednostkom, rodzinom,
grupom i społecznościom przezwyciężanie trudnych sytuacji socjal-
nych, których źródło tkwi w zachodzących zmianach”

. Ma obejmo-

Zob. B. M. Ćwiertniak, W. Koczur, Status zawodowy pracowników socjalnych

w przepisach o pomocy społecznej, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2000, nr 6,
s. 8 i nast.; I. Sierpowska, Status prawny pracownika. socjalnego – wymagania
ustawowe i oczekiwania społeczne, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2005, nr 9,
s. 16.

Cytowane za: J. Staręga-Piasek, Pojęcie pomocy społecznej, Praca Socjalna

1986, nr 1, s. 6.

Alina Miruć

wać wszystkich członków społeczeństwa i być przygotowaną na
wszystkie zmiany utrudniające egzystencję człowiekowi. Jest to sze-
roka definicja. Nie znajdujemy bowiem wskazania, kto ma tę pomoc
organizować – państwo, społeczeństwo, czy też organizacje społecz-
ne.

Określenie ogólne pomocy społecznej (co do adresata świadczeń

i sytuacji przyznawania świadczeń) podaje m.in. Ronald F. Federi-
co

. Stwierdza, iż pomocą społeczną jest „polepszenie społecznego

funkcjonowania i minimalizowanie cierpień dzięki systemowi, spo-
łecznie aprobowanych na każdym szczeblu struktury społecznej, usług
finansowych i społecznych”. Zatem określenia pomoc społeczna to
szereg rozmaitych usług mających na celu pomoc jednostce i społecz-
ności w osiągnięciu akceptowanych stylów życia. W definicji nie
wzięto pod uwagę i nie określono podmiotów organizujących pomoc,
środków, źródeł finansowania pomocy społecznej. Szczegółowe okre-
ślenie pomocy społecznej znajdujemy w kodeksie socjalnym RFN:
„kto nie jest w stanie własnymi siłami pokryć kosztów w trudnych
sytuacjach życia, a nie otrzymuje pomocy z innej strony, ma prawo do
osobistej i materialnej pomocy, odpowiadającej jego szczególnym
potrzebom, sposobiącej go do samodzielności i umożliwiającej mu
udział w życiu społeczeństwa oraz zapewniającej mu godny byt czło-
wieka”

Natomiast S. Czajka określił pomoc społeczną jako system świad-

czeń państwa lub koordynowanych przez państwo na rzecz osób cza-
sowo lub trwale niezdolnych do pracy, czy własnym staraniem zaspo-
koić własnych niezbędnych potrzeb życiowych i równocześnie nie
posiadających uprawnień z tytułu innych form zabezpieczenia spo-
łecznego

Przez pomoc społeczną – jak trafnie pisał E. Smoktunowicz – ro-

zumie się pomoc społeczeństwa, a głównie jego organizacji z pań-

Ronald F. Federico, The Social Welfare Institiution: An Introduction, D.C.

Heath and Company 1976 – cytowane za: J. Staręga-Piasek, op. cit., s. 7.

Materiał powielony, przygotowany dla potrzeb zespołu ds. opracowania nowej

ustawy o pomocy społecznej, Warszawa 1984.

S. Czajka, Uwagi do przyszłej ustawy o pomocy społecznej, Praca i Zabezpie-

czenie Społeczne 1985, nr 4-5, s. 15.

O istocie pomocy społecznej

stwem na czele, dla jednostek, które znajdują się w trudnej sytuacji
życiowej, że własną pracą lub osobistym staraniem nie są w stanie
zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych

. Określenie pomocy spo-

łecznej w obecnie obowiązującej ustawie jest zbliżone do tejże defini-
cji.

Inna definicja wskazuje, iż pomocą społeczną jawi się pomoc or-

ganizowana przez organy administracji rządowej i samorządowej, we
współpracy na zasadzie partnerstwa z innymi podmiotami (np. kościo-
łami, organizacjami społecznymi i pozarządowymi), w formie zróżni-
cowanych i zmiennych w czasie świadczeń (zarówno o charakterze
materialnym, jak i niematerialnym), finansowanych ze źródeł publicz-
nych, realizowanych na zasadzie pomocniczości i indywidualizacji,
uzasadniających ich udzielenie wystąpieniem trudnej sytuacji życio-
wej osób (rodzin), której celem jest zarówno zaspakajanie niezbęd-
nych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowa-
nia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak też zapo-
bieganie dysfunkcjom

Opisowe definicje zawierają liczne słowniki, leksykony i encyklo-

pedie

. Pomoc społeczna może być definiowana w wąskim i w sze-

rokim znaczeniu

. Pomoc społeczna sensu stricte określona została

w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W myśl ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecz-

nej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom prze-
zwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie
pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości
(art. 2 ust. 1), jak też zapobieganie powstawaniu dysfunkcji; pomoc
społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej,
współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa z organiza-

E. Smoktunowicz, op. cit., s. 534.

A. Miruć, Pomoc społeczna, rozdział 7, [w:] Administracyjne prawo material-

ne. Zagadnienia wybrane, pod red. E. Smoktunowicza, Białystok 2003, s. 221-222.

Np. B. Hołyst, E. Smoktunowicz (red.), Wielka Encyklopedia Prawa, War-

szawa 2005, s. 667; M. Chmaj (red.), Leksykon samorządu terytorialnego, Warsza-
wa 1999; U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 1999, s. 512-
514.

I. Sierpowska, op. cit., s. 44.

Alina Miruć

cjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi
kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i praw-
nymi (art. 2 ust. 2); osoby (rodziny) korzystające z pomocy społecznej są
obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji
życiowej (art. 4).

Definicja powyższa składa się z 3 elementów odnoszących się do:

subsydiarnej funkcji pomocy społecznej, podmiotów organizujących
pomoc oraz współdziałania świadczeniobiorców z podmiotami udzie-
lającymi świadczeń

Pierwszy element dotyczy celów, zadań i subsydiarnej funkcji po-

mocy społecznej. Każda osoba (rodzina) ma obowiązek pełnego wy-
korzystania własnych zasobów, możliwości i uprawnień, w celu po-
konania trudnej sytuacji życiowej (dysfunkcji), a jeżeli tego obowiąz-
ku nie wykona lub wykona go nienależycie, to zabraknie podstawowej
przesłanki udzielenia pomocy społecznej. Przesłanka ta jest spełniona
dopiero wówczas, gdy osoba (rodzina) nie jest w stanie poradzić so-
bie.

Drugi element definicji pomocy społecznej odnosi się do podmio-

tów, od których osoba lub rodzina w trudnej sytuacji życiowej może
oczekiwać pomocy społecznej. W myśl przepisów ustawy o pomocy
społecznej pomoc społeczną organizują organy administracji publicz-
nej we współpracy na zasadzie partnerstwa z podmiotami usytuowa-
nymi poza strukturą administracji publicznej. Administracja pomocy
społecznej jest obecnie rozbudowana, zwłaszcza w terenie, gdzie
obowiązek realizacji zadań spoczywa na gminie, powiecie, samorzą-
dzie województwa oraz wojewodzie

. Natomiast na szczeblu central-

nym kompetencje należą do Rady Ministrów, Ministra właściwego do
spraw zabezpieczenia społecznego oraz Rady Pomocy Społecznej

Zob. J. Jończyk, op. cit., s. 388 i nast.

Szerzej o administracji pomocy społecznej w Polsce: A. Miruć, Sprawność

działań administracji publicznej na przykładzie administracji pomocy społecznej,
[w:] Sprawność działania administracji samorządowej, pod red. E. Ury, Rzeszów
2006, s. 392-394.

Szczegółowa analiza dotycząca organizacji i zadań administracji pomocy spo-

łecznej w Polsce po wprowadzeniu reformy ustrojowej państwa – zob. A. Miruć, J.

O istocie pomocy społecznej

Jednakże główny ciężar realizacji zadań z zakresu pomocy spo-

łecznej spoczywa na administracji samorządowej. Bowiem na pozio-
mie społeczności lokalnej możliwe jest pełniejsze rozpoznawanie wy-
stępujących potrzeb obywateli i w związku z tym dobór skutecznych
metod i form udzielania pomocy społecznej. Gmina (także powiat)
usytuowane najbliżej potrzebujących, organizując pomoc społeczną,
bezpośrednio realizują zasadę pomocniczości, zapisaną w preambule
Konstytucji RP i w ustawie o pomocy społecznej.

Wzrost zadań administracji pomocy społecznej, ich zmienność

i zróżnicowanie sprawia potrzeba ich sprawnej (efektywnej) realizacji
powoduje potrzebę zlecania zadań podmiotom niepublicznym. Powie-
rzenie zadań w drodze kontraktu, po przeprowadzeniu konkursu ofert
szczegółowo zostało uregulowane przez ustawodawcę (art. 25-35
ustawy)

. W pomocy społecznej proces prywatyzacji zadań przejawia

się w zlecaniu zadań, jak też dopuszczeniu podmiotów niepublicznych
do świadczenia usług równolegle z podmiotami publicznymi. Należy
zauważyć jednak, że w sferze pomocy społecznej, zwłaszcza przy
realizacji zadań planistycznych i programowych konieczna staje się
współpraca pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Trzeci element definicji dotyczy wymogu od świadczeniobiorców

pomocy społecznej aktywnego współdziałania z organami pomocy
społecznej w celu rozwiązywania ich trudnych sytuacji życiowych.
Przede wszystkim chodzi o ścisłą współpracę w relacji świadczenio-
biorca – pracownik socjalny (np. aktywne poszukiwanie pracy przez
osobę bezrobotną). Współdziałanie takie jest obowiązkiem. Pasywna
postawa świadczeniobiorcy może być przyczyną odmowy przyznania
pomocy lub jej zaprzestania (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecz-
nej), lecz nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy lub ogra-
niczenia świadczenia niektórym kategoriom podopiecznych pomocy
społecznej, np. alkoholikom, narkomanom.

Omawiając zakres pojęcia pomocy społecznej należy powiedzieć,

iż udziela się jej osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubó-

Maćkowiak, Administracja pomocy społecznej w Polsce, [w:] Jednostka w demokra-
tycznym państwie prawa, pod red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, s. 425 i nast.

I. Sierpowska, op. cit., s. 100-106.

Alina Miruć

stwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, dłu-
gotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochro-
ny macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opie-
kuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego,
braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczają-
cej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób,
które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia
po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zda-
rzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekolo-
gicznej. Ustalenie wyczerpującego katalogu zdarzeń jest sprawą dys-
kusyjną, gdyż ustawa o pomocy społecznej podaje przykłady ryzyka
jako ilustracje wypadków braku środków utrzymania, wynikających
z warunków niezależnych od woli człowieka

Pod względem podmiotowym pomoc społeczna przysługuje: oso-

bom posiadającym obywatelstwo polskie, mającym miejsce zamiesz-
kania i przebywającym na terytorium RP, cudzoziemcom mającym
miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium, posiadającym
zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długo-
terminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub
status uchodźcy nadany w Rzeczpospolitej Polskiej, obywatelom
państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru
Gospodarczego, przebywającym na terytorium RP, którzy uzyskali
zezwolenie

. Ustawa o pomocy społecznej uwzględnia postulat za-

warty w Europejskiej Karcie Praw Socjalnych, rozszerzając upraw-
nienia do świadczeń pomocy społecznej także na wszystkich cudzo-
ziemców posiadających status uchodźcy lub kartę stałego pobytu

Pomoc społeczna polega w szczególności na: przyznawaniu i wy-

płacaniu przewidzianych w ustawie świadczeń, pracy socjalnej, anali-
zie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z po-
mocy społecznej, realizacji zadań wynikających z rozeznanych po-
trzeb społecznych, rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i sa-
mopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.

Art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Art. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W. Ratyński, op. cit., s. 224.

O istocie pomocy społecznej

Ustawowa regulacja pomocy społecznej jest rozwinięciem przepi-

sów Konstytucji RP

. Wprawdzie Konstytucja nie używa pojęcia

pomoc społeczna, lecz odwołuje się do niej w sposób pośredni po-
przez instytucję zabezpieczenia społecznego (pomoc społeczna jest jej
istotnym elementem) i zasadę pomocniczości określoną w Preambule.
Stanowi w art. 67 ust. 2, iż „obywatel pozostający bez pracy nie z wła-
snej woli i nie mający innych środków utrzymania, ma prawo do za-
bezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określi ustawa”.
Prawo do pomocy społecznej sprecyzowane zostało w ustawie o po-
mocy społecznej. Konstytucja RP szczegółowo wskazuje kierunki
działania państwa wynikające z licznych praw socjalnych (art. 65-76).

Natomiast pomoc społeczna w szerokim ujęciu to różnorakie for-

my wsparcia, świadczone osobom potrzebującym przez instytucje
publiczne. W takim ujęciu regulowana jest w wielu źródłach prawa
dotyczących: problematyki zatrudnienia, przeciwdziałania przemocy
w rodzinie, zatrudnienia socjalnego, zasiłków rodzinnych, walki z uza-
leżnieniami, ochrony zdrowia psychicznego, czy też wsparcia dla nie-
pełnosprawnych

Wydaje się, iż określenie współczesnej pomocy społecznej w Pol-

sce wymaga wskazania jej podstawowych cech:

1) Pomoc społeczna posiada rozbudowaną regulację prawną (Kon-

stytucja RP, regulacje prawnomiędzynarodowe, ustawa o po-
mocy społecznej i liczne akty wykonawcze, inne ustawy regu-
lujące tę problematykę w sposób fragmentaryczny – np. o nar-
komanii, ochronie zdrowia psychicznego, przepisy prawa miej-
scowego

2) Działa w sytuacjach, w których zostały zagrożone podstawowe

warunki egzystencji jednostki (rodziny). Nie wystarczy jednak
samo zaistnienie trudnej sytuacji życiowej – musi zachodzić
niemożliwość poradzenia sobie za pomocą własnych zasobów,
możliwości i uprawnień (cecha pomocniczości).

Dz. U. Nr 78, poz. 483.

Szeroko tę problematykę analizuje I. Sierpowska, op. cit., s. 229-272.

Zob. R. Michalska-Badziak, op. cit., s. 235-238.

Alina Miruć

3) Stosunki prawne pomocy społecznej mają zwykle charakter

administracyjnoprawny. Świadczenia pieniężne (zasiłki) i po-
moc instytucjonalna przyznawane są w drodze decyzji admini-
stracyjnej. Oprócz stosunków administracyjnoprawnych łączą-
cych świadczeniodawcę i świadczeniobiorcę można wskazać
na stosunki cywilnoprawne.

4) Pomoc społeczną cechuje indywidualizacja i fakultatywność

świadczeń. Każdy przypadek bada się odrębnie i pomoc przy-
znawana jest konkretnej osobie (rodzinie). Po spełnieniu kryte-
riów ustawowych można ubiegać się o świadczenia, ale o tym
jakie to będą świadczenia i w jakiej wysokości decydują orga-
ny pomocy społecznej.

5) Świadczenia pieniężne (np. zasiłek stały, okresowy, czy celo-

wy) i świadczenia niepieniężne i (np. praca socjalna, interwen-
cja kryzysowa, sprawienie pogrzebu) mogą być przyznawane
w drodze: decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej
lub działań faktycznych wynikających wprost z norm zadanio-
wych.

6) Funkcjonowanie pomocy społecznej można ująć w ramy sys-

temu, który charakteryzuje: zróżnicowane i współistniejące ze
sobą świadczenia, aparat administrujący pomocą społeczną
złożony jest z organów administracji publicznej oraz podmio-
tów niepublicznych a także wyspecjalizowana służba z pra-
cownikami socjalnymi na czele jako bezpośrednimi realizato-
rami zadań w sferze pomocy społecznej.

7) Wydatki na cele pomocy społecznej pochodzą ze źródeł pu-

blicznych (z budżetu państwa i jednostek samorządu terytorial-
nego).

8) Prawo do pomocy społecznej jest konstytucyjnym prawem so-

cjalnym, publicznym prawem podmiotowym.

O istocie pomocy społecznej

5. Podsumowanie

Pomoc społeczna posiada szeroki zakres. Można ją traktować jako

subsydiarną wobec prawa pracy, ubezpieczeń społecznych i po-
wszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, ale także wobec prawa ro-
dzinnego (obowiązku alimentacji). Głównym celem pomocy społecz-
nej jest łagodzenie skutków ryzyka trudnych sytuacji życiowych, wy-
nikających przede wszystkim z ubóstwa, bezdomności, bezrobocia,
niepełnosprawności, alkoholizmu narkomanii, jak też zapobieganie
powstawaniu dysfunkcji.

W literaturze podkreśla się, że po pomoc społeczną można sięgać

wówczas, kiedy zostały wykorzystane inne uprawnienia wynikające
z systemu zabezpieczenia społecznego, takie m. in. jak: renty, emery-
tury, zasiłki dla bezrobotnych. Pomoc społeczna jest instytucją, która
pełni funkcję: kompensacyjną, naprawczą, asekuracyjną, a także funk-
cję specyficznej kontroli

Reasumując można stwierdzić, iż zakres i struktura pomocy spo-

łecznej jest pochodną wielu czynników. Polskie pojęcie pomocy spo-
łecznej ma szerszy zakres niż stosowany w Unii Europejskiej i po-
krywa się z pojęciem ochrony socjalnej. Wynika to z tego, iż stoso-
wany jest inny podział materii, niż w prawie międzynarodowym i w
prawie Unii Europejskiej podział na zabezpieczenie społeczne i po-
moc społeczną

. W Polsce pomoc społeczna jest znaczącym elemen-

tem systemu zabezpieczenia społecznego. Zapotrzebowanie na jej
świadczenia stale rośnie. Wynika to przede wszystkim z rozwoju cy-
wilizacyjnego, który zmienia katalog potrzeb i zmusza do wprowa-
dzania nowych świadczeń. Tym samym zwiększa się zakres podmio-
towy i przedmiotowy instytucji pomocy społecznej

J. Staręga-Piasek, op. cit., s. 10.

W. Ratyński, op. cit., s. 243.

J. Jończyk, op. cit., s. 387.

Alina Miruć

ARTICLE SUMMARY

On essence of social assistance

Social assistance plays at present an essential role in the social policy

system of the state. More and more individuals and families live in a difficult
life situation, which they are not able to overcome with help of their own
means, abilities or entitlements. There are a lot of reasons of waiting for
social assistance, among others: unemployment, poverty, homelessness,
prolonged disease, disability, violence in family, alcoholism, addiction. Civi-
lisation development, insufficiencies of the social insurance system and so-
cial supply, cumulating of threats (dysfunctions), negative effects of social
policy of the state change a catalogue of needs, thereby widening the subject
and objective scope and a structure of the social assistance.

This article is an attempt to present an essence of the social assistance,

thus it contains problems concerning its evolution, definition (in a doctrine
and in legislation), features, aims, functions and the subject and objective
scope.

Document Outline