1

ZUMS BN

BEZPIECZE

ŃSTWO

WEWN

ĘTRZNE

RZECZYPOSPOLITEJ

POLSKIEJ

Opracował:

dr Bernard WI

ŚNIEWSKI

dr Sławomir ZALEWSKI

dr Dariusz PODLE

Ś

mgr Katarzyna KOZŁOWSKA

2

3

Spis tre

ści

WST

ĘP ..........................................................................................................................3

Rozdział 1. PODSTAWOWE POJ

ĘCIA .........................................................................5

1.1. Bezpiecze

ństwo wewnętrzne państwa .................................................................7

1.2. Bezpiecze

ństwo publiczne .................................................................................13

1.3. Bezpiecze

ństwo powszechne .............................................................................19

1.4. Ochrona porz

ądku konstytucyjnego ...................................................................24

Rozdział 2. ZAGRO

ŻENIA BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO .................30

2.1. Zagro

żenia bezpieczeństwa publicznego ...........................................................33

2.2. Zagro

żenia bezpieczeństwa powszechnego .......................................................42

2.3. Zagro

żenia porządku konstytucyjnego ..............................................................48

Rozdział 3. SYSTEM BEZPIECZE

ŃSTWA WEWNĘTRZNEGO RP .....................60

3.1. Podstawy prawne systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP .........................61

3.2. Charakterystyka systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP ...........................67

3.3. Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego ............................................................70

3.4. Podsystem bezpiecze

ństwa powszechnego ........................................................74

3.5. Wspólne płaszczyzny funkcjonowania podsystemu bezpiecze

ństwa

publicznego oraz podsystemu bezpiecze

ństwa

powszechnego..........................77

3.6. Podsystem ochrony porz

ądku konstytucyjnego .................................................79

Rozdział 4. BEZPIECZE

ŃSTWO WEWNĘTRZNE POLSKI W KONTEKŚCIE

INTEGRACJI Z UNI

Ą EUROPEJSKĄ .....................................................87

ZAKO

ŃCZENIE ........................................................................................................98

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................100

4

5

WST

ĘP

Odpowiedzialno

ść za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa spoczywa w Polsce na

wielu podmiotach. Mo

żna ją przypisać wszystkim organom administracji rządowej

i samorz

ądowej. W zakresie swoich kompetencji odpowiedzialność taką ponoszą również

instytucje

publiczne,

organizacje

i

stowarzyszenia.

Cz

ęścią odpowiedzialności za

bezpiecze

ństwo obciążone jest społeczeństwo – obywatele naszego państwa funkcjonujący

w ró

żnego rodzaju grupach, wspólnotach, społecznościach oraz instytucjach.

Nie ma współcze

śnie w szeroko rozumianej definicji bezpieczeństwa narodowego

takiego obszaru jak bezpiecze

ństwo wewnętrzne państwa, które podlegałoby jakimś

dynamicznym przeobra

żeniom. Powoduje to, że jednym z głównych tematów poruszanych

przez polityków, przedstawicieli administracji rz

ądowej i samorządowej oraz obywateli na

pocz

ątku XXI wieku są problemy związane z bezpieczeństwem wewnętrznym państwa.

Poczucie

zagro

żenia spowodowane wzrostem przestępczości, rozbudowującymi się

organizacjami mafijnymi i terrorystycznymi, prezentowaniem w mediach scen przemocy oraz

nasilaj

ącymi się zjawiskami agresji w zachowaniach ludzi, katastrof i awarii technicznych

wymusza poszukiwanie metod gwarantuj

ących likwidację lub chociażby ograniczenie

negatywnych zjawisk. Jednak mimo szerokiego zainteresowania problemami bezpiecze

ństwa

wewn

ętrznego nie wypracowano w szerszej skali jednolitego, uporządkowanego systemu

poj

ęciowego, który w zależności od intencji autorów przekazu prezentowałby szerokie lub

w

ąskie pojmowanie zagadnienia

1

.

Przyst

ępując do opracowania niniejszej publikacji, autorzy założyli, że na

bezpiecze

ństwo wewnętrzne państwa składa się: bezpieczeństwo publiczne, bezpieczeństwo

powszechne oraz ochrona porz

ądku konstytucyjnego (bezpieczeństwo ustrojowe). Założenie

to pozwalało jednocze

śnie na systemowe rozpatrywanie zagadnień bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa, co nie pozostało bez wpływu na treść pracy oraz jej układ.

Opracowanie składa si

ę z czterech rozdziałów, wstępu i zakończenia.

W rozdziale pierwszym przedstawiono podstawy teoretyczne dotycz

ące przedmiotu

opracowania. Rozdział ten w zamy

śle autorów tworzy podwaliny pod dalsze rozważania,

1

Zob. J. Fiebig (red.), M. Róg, A. Tyburska, Bezpiecze

ństwo to wspólna sprawa. Ochrona bezpieczeństwa

publicznego – rozwi

ązania systemowe w skali kraju i regionu, materiały poseminaryjne, Szczytno 2002, s. 3.

6

wprowadzaj

ąc systematykę pojęciową. W tej części pracy starano się przedstawić w sposób

jak najbardziej przyst

ępny obiektywne zakresy pojęć znaczeniowych.

Rozdział drugi po

święcony został omówieniu zasadniczych zagrożeń bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa. W rozdziale tym, prezentując zagrożenia bezpieczeństwa

publicznego, bezpiecze

ństwa powszechnego oraz ochrony porządku konstytucyjnego

(bezpiecze

ństwa ustrojowego), podkreślano ich wzajemne zależności oraz złożoność materii

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa.

W rozdziale trzecim – najistotniejszym z punktu widzenia autorów – przedstawiono

system bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP, uwzględniając jego ponadresortowy charakter.

W rozdziale tym omówiono zasadnicze przepisy polskiego prawa, które decyduj

ą

o

funkcjonowaniu

podsystemów

systemu

bezpiecze

ństwa wewnętrznego Polski.

W przedstawionych rozwa

żaniach podkreślano wzajemne zależności i interdyscyplinarny

charakter oraz konstrukcj

ę prezentowanego problemu.

Natomiast

rozdział

czwarty

przedstawia

zasadnicze

wyzwania

dla

Polski

w kontek

ście integracji z Unią Europejską, prezentując zagadnienia istotne już dziś, jak i te,

z którymi jako pa

ństwo członkowskie się spotkamy.

Opracowanie zawiera uporz

ądkowaną, a przede wszystkim syntetyczną – według

intencji autorów – zasadnicz

ą problematykę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, która, na

ile to okazało si

ę niezbędne, odnosi się do warunków polskich. Zastosowane uogólnienia

miały pozwoli

ć na jasne i precyzyjne przedstawienie istniejących w tej dziedzinie

bezpiecze

ństwa narodowego prawidłowości.

O podj

ęciu trudu opracowania niniejszej publikacji zdecydowały zarówno potrzeby

natury poznawczej, jak i dostrzegane do tej pory znaczne rozbie

żności w interpretowaniu

poj

ęcia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Wyniki rozważań autorów są efektem analizy

literatury

przedmiotu,

syntez

ą poglądów i rozwiązań praktycznych. Przedstawione

w

niniejszym

opracowaniu

zagadnienia

s

ą również rezultatem udziału autorów

w

przedsi

ęwzięciach naukowych i dydaktycznych organizowanych przez Wydział

Strategiczno-Obronny Akademii Obrony Narodowej.

Opracowanie jest rozwini

ęciem i uzupełnieniem wykładów prowadzonych w ramach

przedmiotu bezpiecze

ństwo wewnętrzne realizowanego w czasie zajęć ze studentami

Zaocznych Uzupełniaj

ących Studiów Magisterskich Akademii Obrony Narodowej na

kierunku Bezpiecze

ństwo narodowe.

7

Rozdział 1.

PODSTAWOWE POJ

ĘCIA

Termin bezpiecze

ństwo w najogólniejszym sensie należy do grupy potrzeb

podmiotowych,

zasadnicze

znaczenie

ma

podział

na

bezpiecze

ństwo narodowe

i bezpiecze

ństwo międzynarodowe. Te dwa pojęcia najczęściej występują w języku polityki,

dyplomacji,

w

dokumentach

polityczno-prawnych

oraz

w

nauce

o

stosunkach

mi

ędzynarodowych

2

.

Potrzeba bezpiecze

ństwa jest mocno związana z grupą potrzeb fizjologicznych.

Niektórzy psychologowie w swoich koncepcjach motywacyjnych działa

ń ludzi traktują je

ł

ącznie, zaliczając do potrzeb egzystencjalnych lub niższego rzędu. Stąd też możemy

wnioskowa

ć, iż jednym z podstawowych celów działania jednostki jest zapewnienie sobie

bezpiecznego

bytu

i warunków

rozwoju

3

.

Ka

żda jednostka stara się strzec,

na

ile

mo

że, swych własnych dóbr i ochraniać je przed wszelką szkodą.

Ale zdana na własne siły nie byłaby w stanie trzyma

ć nad nimi straży bez przerwy (...).

Człowiek chroni swe dobra przed niebezpiecze

ństwem, gdy stwarza swym działaniem taki stan

rzeczy,

że albo zgoła nie może zniszczyć tego dobra żadne działanie szkodliwe czy wręcz

rozmy

ślnie nieprzyjazne; albo że jest to poważnie utrudnione

4

.

Najstarsz

ą formułę bezpieczeństwa uczestników życia międzynarodowego stanowi

poj

ęcie bezpieczeństwa narodowego. Potrzeby i interesy bezpieczeństwa narodu (lub narodów

w przypadku pa

ństw wielonarodowych) są realizowane przez organy państwowe. Adekwatnie

do tego stanu rzeczy poj

ęcie bezpieczeństwo narodowe, szeroko upowszechnione w nauce

zachodniej, jest w zasadzie uto

żsamiane z bezpieczeństwem państwa

5

.

Poj

ęcie bezpieczeństwa odnosi się do procesu zaspokajania potrzeb i interesów

uczestników

życia międzynarodowego. Proces ten realizuje się w środowisku

mi

ędzynarodowym, a jego konsekwencje dotyczą nie tylko zainteresowanych państw, ale

2

R. Zi

ęba, Instytucjonalizacja Bezpieczeństwa Europejskiego, koncepcje – struktury – funkcjonowanie,

Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2001.

3

J. Pro

ńko, B. Wiśniewski, Zarządzanie kryzysowe w województwie w sytuacjach nadzwyczajnych

zagro

żeń, opracowanie niepublikowane, Warszawa 2003.

4

Cz. Znamierowski, Szkoła prawa. Rozwa

żania o państwie, Instytut Wydawniczy PAX, Warszawa 1988,

s. 80, 83.

5

Tam

że.

8

całego systemu mi

ędzynarodowego. W związku z tym podstawą typologii dokonywanych dla

celów analitycznych jest kryterium podmiotowe.

Podział bezpiecze

ństwa na narodowe i międzynarodowe jest czysto umowny, gdyż

bezpiecze

ństwo państw w stosunkach międzynarodowych, obiektywnie rzecz ujmując, ma

zawsze charakter mi

ędzynarodowy

6

.

Drugim bardzo cz

ęsto stosowanym kryterium w typologiach bezpieczeństwa jest

kryterium przedmiotowe. Ma ono charakter pomocniczy wzgl

ędem podziału podmiotowego

i nie stanowi wyodr

ębnionego kierunku ustaleń teoretycznych. Pozwala natomiast na

wyodr

ębnienie, a niekiedy wręcz mnożenie, rodzajów bezpieczeństwa, które wzbogacają

naukowy

opis

bezpiecze

ństwa rozpatrywanego z podmiotowego punktu widzenia.

W literaturze naukowej i publicystyce mo

żna więc spotkać (przy czym lista ta nie wydaje się

zamkni

ęta) następujące rodzaje bezpieczeństwa: polityczne, militarne, ekonomiczne,

społeczne, kulturowe, ideologiczne, ekologiczne, zewn

ętrzne i wewnętrzne

7

.

Przyjmuj

ąc kryterium przestrzenne analizowania zjawiska, bezpieczeństwo może być

ujmowane jako bezpiecze

ństwo: lokalne, subregionalne, regionalne, ponadregionalne,

globalne (

światowe, uniwersalne).

Z

punktu

widzenia

sposobu

organizowania

bezpiecze

ństwo w stosunkach

mi

ędzynarodowych można postrzegać jako:

bezpieczeństwo indywidualne (unilateralne) – zapewniane przez działania

jednostronne

(hegemonizm

mocarstwowy,

izolacjonizm,

neutralno

ść,

niezaanga

żowanie);

system blokowy (sojusznicze);

system bezpieczeństwa kooperatywnego;

system bezpieczeństwa zbiorowego (regionalnego, uniwersalnego)

8

.

Zadaniem ka

żdego państwa demokratycznego reprezentowanego przez władzę jest

zagwarantowanie swoim obywatelom poziomu bezpiecze

ństwa, który jest przez nich do

zaakceptowania, i stopnia rozwoju, który umo

żliwia im osiągnięcie odpowiedniego poziomu

egzystencji.

Najwa

żniejszym celem każdej władzy jest zapewnienie obywatelom takich warunków

w pa

ństwie, w których zarówno ich bezpieczeństwo, jak i rozwój jest im zagwarantowany.

W sytuacjach wy

ższej konieczności władza przy podejmowaniu prób zmierzających do

6

Tam

że.

7

Tam

że.

8

R. Zi

ęba, Instytucjonalizacja Bezpieczeństwa Europejskiego, wyd. cyt.

9

zwi

ększenia stopnia bezpieczeństwa w państwie powinna czynić wszystko, aby wprowadzane

zmiany w minimalnym tylko stopniu miały wpływ na sposób funkcjonowania podstawowych

swobód obywatelskich i w miar

ę możliwości nie naruszały demokratycznych praw.

1.1.

Bezpiecze

ństwo wewnętrzne państwa

W miar

ę rozwoju cywilizacyjnego świata zmieniały się poglądy na temat charakteru,

funkcji, przeznaczenia i organizacji pa

ństwa. Odzwierciedleniem tych zmian są poglądy

filozofów, którzy w swoich rozwa

żaniach próbowali określić istotę państwa i jego charakter

9

.

Niezb

ędne wydaje się, z punktu widzenia prowadzonych rozważań, zaprezentowanie

definicji pa

ństwa zawartej w Słowniku języka polskiego, a więc jest to: organizacja polityczna

obejmuj

ąca ludzi stale osiadłych na pewnym terytorium

10

.

Równie szeroko dost

ępna Nowa encyklopedia powszechna PWN wyjaśnia, że

pa

ństwo to: suwerenna organizacja polityczna społeczeństwa zamieszkującego terytorium

o okre

ślonych granicach, której głównym składnikiem jest hierarchiczna władza publiczna

dysponuj

ąca aparatem przymusu i dążąca do monopolu w jej stosowaniu

11

.

Z kolei R. Wróblewski definiuje pa

ństwo jako organizację polityczną wielkiej grupy

społecznej, nierozdzielnie zwi

ązanej z określonym terytorium, na którym rozciąga się jego

władza i obowi

ązują prawa przez nią stanowione

12

.

Natomiast Z. Ziembi

ński i S. Wronkowska określają państwo jako organizację

polityczn

ą wyposażoną w suwerenną władzę, przy tym terytorialną i taką, do której

przynale

żność ma charakter sformalizowany

13

.

Bardzo

podobn

ą do wyżej przedstawionej definicji jest definicja państwa

zaprezentowana w Słowniku terminów z zakresu bezpiecze

ństwa narodowego

14

, który okre

śla

pa

ństwo jako organizację polityczną grupy społecznej obejmującą określone terytorium, na

którym rozci

ąga się jego władza i obowiązują prawa przez nią stanowione.

Pochodzenie pa

ństwa jest tłumaczone w różny sposób. Począwszy od teorii podboju,

zgodnie z któr

ą słabsze grupy ulegają silniejszym (cywilizacyjnie), przyjmując ich władzę;

9

Por. W. Kitler, B. Wi

śniewski, J. Prońko, Problemy zarządzania kryzysowego w państwie, AON,

Warszawa 2000, s. 49-52.

10

Zob. Mały słownik j

ęzyka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 597.

11

Zob. Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 4, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 760.

12

Por. R. Wróblewski, Podstawowe poj

ęcia z dziedziny polityki bezpieczeństwa, strategii i sztuki

wojennej, Warszawa 1993, s. 9.

13

Por. Z. Ziembi

ński, S. Wronkowska, Państwo i inne struktury społeczne, [w:] Kompendium wiedzy

o społecze

ństwie, państwie i prawie, PWN, Warszawa-Poznań 1993, s. 54.

14

Zob. Słownik terminów z zakresu bezpiecze

ństwa narodowego, AON, Warszawa 1996, s. 53.

10

poprzez teori

ę patriarchalną, gdzie akcentuje się łączenie jednostek w rody i plemiona, aż do

pojawienia si

ę państwa; do szeroko rozpowszechnionej teorii umowy społecznej, gdzie

pa

ństwo jest tworem umowy między ludźmi, której filarem jest prawo i porządek władzy,

a celem zapewnienie spokoju i bezpiecze

ństwa. W społecznej nauce Kościoła akcentuje się

rol

ę rozumnej natury człowieka jako siły sprawczej powstania państwa dla ochrony bytu

członków danej społeczno

ści w imię dobra wspólnego.

Koncepcje pa

ństwa sięgają czasów starożytnych. Według Arystotelesa państwo to

zdolna do samowystarczalno

ści wspólnota równych mająca na celu doskonałe życie

15

.

Według Kanta pa

ństwo jest zrzeszeniem pewnej liczby ludzi pod rządami prawa. Innymi

słowy, pa

ństwo jest zbiorowością ludzką żyjącą w obrębie porządku prawnego. Z kolei Hegel

nazywa pa

ństwo Bogiem na ziemi, a Marks – narzędziem klasy panującej

16

. Klasyczna

definicja pa

ństwa pochodząca od niemieckiego teoretyka prawa J. Jellinka

17

wskazuje,

że jest

to korporacja osiadłego ludu wyposa

żona w bezpośrednią samorodną władzę zwierzchnią

18

.

O istnieniu pa

ństwa oraz jego charakterze i pozycji świadczy władza, czy to

pochodz

ąca od Boga, czy też będąca narzędziem klasy panującej lub pochodząca z wyboru.

Istota władzy zakłada jej suwerenno

ść. Ta cecha sytuowana jest jako najważniejsza dla

konstrukcji i istnienia pa

ństwa. Suwerenność obejmuje zarówno zwierzchność władzy

pa

ństwowej w obrębie państwa (suwerenność wewnętrzna), jak i niezależność tej władzy od

innych pa

ństw (suwerenność zewnętrzna). Inną cechą państwa jest powszechność, która

okre

śla, że państwo obejmuje swoim oddziaływaniem wszystkich ludzi znajdujących się na

jego terytorium. Wskazuje si

ę również na przymus jako immanentną cechę państwa. Dotyczy

ona przynale

żności (obywatelstwa), które nabywa się najczęściej w chwili urodzenia

19

. Tak

wi

ęc według klasycznej definicji, upowszechnionej w naukach o polityce, państwo obejmuje

terytorium wraz z zamieszkał

ą na nim ludnością oraz suwerenną władzą nad nimi.

Kolejnym istotnym poj

ęciem przydatnym do określenia obszaru ochrony porządku

konstytucyjnego jest demokracja. A. Lincoln uwa

żał, że demokracja to rządy ludu, przez lud

i dla ludu. Według N. Bobbio minimum demokracji to niekwestionowane prawo obywateli do

bezpo

średniego lub pośredniego wpływania na treść polityki państwa i decyzje podejmowane

przez sprawuj

ących władzę. T.G. Masaryk wskazuje, że jest to ustrój, w którym najwyższa

władza nale

ży do ludu. A. Luis upatruje w demokracji odrzucenie dominacji człowieka nad

15

M. Bankowicz, Fenomen demokracji, Kraków 1999, s. 9.

16

Tam

że.

17

Zob. J. Jellinek, Ogólna nauka o pa

ństwie, Warszawa 1924.

18

M. Bankowicz, Fenomen... wyd. cyt., s. 10.

19

Tam

że, s. 12.

11

człowiekiem oraz sprawowanie władzy przez tych samych ludzi, którzy jej podlegaj

ą.

Wskazuje przy tym, i

ż demokracja to nie tylko samorządność społeczeństwa, ale także jego

prawo do samookre

ślenia się

20

. Z kolei K.R. Popper, mówi

ąc o demokracji, podkreśla, że nie

nale

ży raczej wskazywać na rządy ludu jako podstawę, która tworzy ten system, bowiem

w rzeczywisto

ści nigdzie lud nie rządzi, lecz rządzą rządy. Realną kwintesencją nowoczesnej

demokracji według tego autora jest, wyst

ępująca tylko w jej ramach, możliwość swobodnego

odwołania

źle rządzących drogą wyrażonego w głosowaniu sprzeciwu większości

21

.

Wa

żnym pojęciem jest państwo prawne. Pojęcie to wywodzi się z języka

niemieckiego (Rechtsstaat) i oznacza,

że sprawowanie władzy państwowej jest dopuszczalne

tylko na podstawie konstytucji oraz formalnie i materialnie zgodnych z ni

ą ustaw w celu

zagwarantowania takich warto

ści, jak: godność człowieka, wolność, sprawiedliwość

i pewno

ść prawa

22

. Wymienia si

ę szereg zasad konstytuujących państwo prawne. Po

pierwsze, oparcie władzy na konstytucji, która jest aktem rangi najwy

ższej. Po drugie, relacja

obywatel-pa

ństwo jest określona przez prawa zasadnicze, gwarantujące osobiste wolności. Po

trzecie,

władza

pa

ństwowa jest podzielona pomiędzy wykonawczą, ustawodawczą

a s

ądowniczą. Po czwarte, podstawą i granicą wszelkiego działania państwa jest prawo

i konstytucja dla władzy ustawodawczej, ustawy i rozporz

ądzenia dla administracji i sądów.

Po pi

ąte, wobec ustawy każdy jest równy, a oznacza to w szczególności połączenie państwa

prawnego z zasad

ą demokracji. Po szóste, istnieją gwarancje szerokiej ochrony prawnej

sprawowane przez niezawisłe s

ądy w ramach ustawowo przewidzianego postępowania;

ochrona ta dotyczy tak

że niezgodnych z prawem działań władz państwowych, w tym również

władzy ustawodawczej. Po siódme, istnieje system odpowiedzialno

ści funkcjonariuszy

publicznych, pa

ństwowych i samorządowych, który przejawia się w ich odpowiedzialności

prawnej – dyscyplinarnej, cywilnej i karnej oraz odpowiedzialno

ści za szkody wyrządzone

obywatelowi, wzgl

ędnie uszczuplenie praw obywateli. Po ósme, pojęcie państwa prawnego

obejmuje

tak

że zasady ukierunkowujące działalność organów państwa, to jest

proporcjonalno

ść środków i celów, przewidywalność oraz obliczalność państwowej

ingerencji

23

. Jak wida

ć, szczególną rolę w konstrukcji państwa prawnego przypisano

konstytucji.

20

M. Bankowicz, Fenomen ... wyd. cyt., s. 17-18

21

Tam

że, s. 24-25.

22

J. Nowacki, Rz

ądy prawa, Katowice 1995.

23

Zasady powy

ższe sformułował w 1971 r. rektor Uniwersytetu Kolońskiego Klaus Stern,

cyt. za B. Jastrz

ębski, Podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa i administracji publicznej, Płock

1999, s. 157-158.

12

Nowoczesne pa

ństwo jest wytworem europejskiej ery historii nowożytnej

24

. Rozwijało

si

ę w XVIII i XIX wieku, co oznaczało między innymi: wprowadzenie religijnej neutralności

pa

ństwa, wytworzenie wewnętrznej i zewnętrznej suwerenności, zmianę struktur panowania,

przemiany strukturalne w administracji pa

ństwowej oraz utrzymywanie stałego wojska.

Równocze

śnie następował rozwój nowoczesnych społeczeństw, co skutkowało pojawieniem

si

ę w systemie wartości i prawa prymatu człowieka. Ostatni wiek to okres demokratyzowania

zasad oraz struktur pa

ństwowych

25

.

Ka

żde współczesne państwo spełnia siedem funkcji: wewnętrzną, zewnętrzną,

gospodarczo-organizatorsk

ą, socjalną, adaptacyjną, regulacyjną oraz innowacyjną

26

.

Funkcja wewn

ętrzna sprowadza się do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa

wewn

ątrz kraju, co osiąga się poprzez działanie organów administracyjnych państwa. Funkcja

zewn

ętrzna zaś spełniana jest poprzez działalność prowadzoną w zakresie stosunków

z innymi pa

ństwami oraz organizacjami międzynarodowymi, której istotą jest ochrona

interesów pa

ństwa prowadzona głównie przez jej służbę dyplomatyczną. Funkcja

gospodarczo-organizatorska przejawia si

ę organizowaniem gospodarki oraz wpływem na

procesy gospodarcze. Funkcja adaptacyjna sprowadza si

ę do przystosowania państwa do

zmieniaj

ących się uwarunkowań cywilizacyjnych. Funkcja regulacyjna to całokształt

działalno

ści polegającej na wpływaniu na zachodzące procesy społeczne. Funkcja

innowacyjna polega na wprowadzaniu przez pa

ństwo nowych procesów i przeobrażeń

społecznych

27

.

W wielu opracowaniach naukowych wskazuje si

ę na to, że bezpieczeństwo państwa

to: element jego

bytu

i

rozwoju

okre

ślony stosunkiem potencjału obronnego do skali

zagro

żeń

28

lub: stan wywołuj

ący poczucie możliwości rozwoju narodu wynikający z braku

zagro

żenia zewnętrznego i wewnętrznego, jak też możliwości obrony przed tymi

zagro

żeniami

29

, a tak

że: stan uzyskany w wyniku zorganizowanej obrony i ochrony przed

zagro

żeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi określony stosunkiem potencjału obronnego do

skali zagro

żeń

30

.

24

Szerzej, K. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o pa

ństwie współczesnym, Liber, Warszawa 2000,

s. 16-22.

25

Zob. B. Wi

śniewski, J. Prońko, Ogniwa ochrony ... wyd. cyt.

26

Por. K.Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o pa

ństwie ... wyd. cyt., s. 22-24.

27

Zob. B.Wi

śniewski, J. Prońko, Ogniwa ochrony ... wyd. cyt.

28

Zob. J. Zubek, Doktryny bezpiecze

ństwa, Studium, AON, Warszawa 1991, s. 9.

29

Zob. Bezpiecze

ństwo narodowe a walki niezbrojne, Studium, AON, Warszawa 1991, s. 7.

30

Zob. Słownik terminów z zakresu bezpiecze

ństwa narodowego, Studia i materiały, nr 40, Warszawa

1996, s. 14.

13

Wymienione powy

żej określenia bezpieczeństwa państwa podkreślają rangę tego

stanu rzeczy, traktuj

ąc je jako najwyższe dobro społeczne

31

.

Bezpiecze

ństwo państwa, związane integralnie z procesem powstawania

nowoczesnych pa

ństwowości, powinno być postrzegane jako ciągły proces ulegający

zmianom zarówno co do zasi

ęgu, jak i jakości. Z punktu widzenia poruszanej problematyki

najbardziej adekwatne jest postrzeganie bezpiecze

ństwa państwa jako stanu uzyskanego

w

wyniku

zorganizowanej

obrony

i

ochrony

przed

zagro

żeniami zewnętrznymi

i wewn

ętrznymi, określanego stosunkiem potencjału obronnego do skali zagrożeń

32

.

R. Zi

ęba stwierdza, że: każde państwo w trosce o własne bezpieczeństwo narodowe

ustala zbiór warto

ści wewnętrznych, które jego zdaniem powinny być chronione przed

zagro

żeniami, i przyjmuje odpowiedni do nich zespół środków zabezpieczających owe

warto

ści przed wszelkiego rodzaju zagrożeniami. Środki narodowej polityki bezpieczeństwa

s

ą zróżnicowane, zależnie od charakteru, rozmiarów i siły zagrożeń dla wartości uznanych za

wa

żne z punktu widzenia przetrwania i rozwoju państwa. Mogą to być przedsięwzięcia

podejmowane w ramach wewn

ętrznej funkcji państwa, takie jak wzmacnianie jego siły

militarnej, gospodarczej, optymalizacja systemu społeczno-politycznego i stabilno

ści

politycznej oraz działania realizowane w ramach funkcji zewn

ętrznej (międzynarodowej).

Środki służące ochronie i umacnianiu bezpieczeństwa narodowego można dzielić wedle

kryterium przedmiotowego na: polityczne, wojskowe, gospodarcze, naukowo-techniczne,

kulturowe, ideologiczne, ekonomiczne itp. Ich zakres i dobór zale

żą nie tylko od potrzeb

stwarzanych przez powstaj

ące zagrożenia (czy wyzwania), ale przede wszystkim od percepcji

tych

że zagrożeń przez organy kierownicze państwa i pozostających w dyspozycji państw

zasobów

materialnych,

intelektualnych,

a

tak

że od umiejętności ich efektywnego

wykorzystywania

33

.

Przed przedstawieniem definicji bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa wypada

wyja

śnić, posługując się choćby tylko znaczeniem słownikowym, co oznacza pojęcie:

wewn

ętrzne. Oznacza ono: znajdujący się, umieszczony we wnętrzu, w środku czegoś

34

.

Natomiast pod słowem wewn

ątrz należy rozumieć: w zamkniętej, ograniczonej czymś

31

Por. K. Pi

ątkowski, Niektóre aspekty zagrożenia bezpieczeństwa RP, Myśl Wojskowa nr 5/93, s. 5

oraz Ocena i prognoza zagro

żeń polityczno-militarnych RP oraz właściwości przyszłych działań wojennych,

AON, Warszawa 1992, s. 4.

32

Zob. B. Wi

śniewski, J. Prońko, Ogniwa ochrony ... wyd. cyt.

33

Zob. R. Zi

ęba, Bezpieczeństwo narodowe, [w:] Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe, Fundacja

Studiów Mi

ędzynarodowych, Warszawa 1997, s. 11.

34

Zob. Słownik j

ęzyka polskiego, t. III, PWN, Warszawa 1981, s. 682.

14

przestrzeni, we wn

ętrzu czegoś

35

. Je

śli zatem przyjąć, że przedmiotem rozważań jest między

innymi pa

ństwo, to słowo wewnętrzne dotyczyć będzie czegoś ograniczonego, a mianowicie

jednego z atrybutów pa

ństwa, czyli terytorium i społeczeństwa je zamieszkującego.

Wyniki przeprowadzonych docieka

ń pozwoliły na stwierdzenie, że bezpieczeństwo

wewn

ętrzne państwa to stan uzyskany w efekcie spełniania przez państwo funkcji

wewn

ętrznej realizowanej w ramach strategicznej polityki bezpieczeństwa narodowego,

przejawiaj

ący się ochroną:

w ujęciu wąskim – porządku konstytucyjnego, bezpieczeństwa publicznego

i bezpiecze

ństwa powszechnego;

w ujęciu szerokim – porządku konstytucyjnego, życia i zdrowia obywateli,

maj

ątku narodowego przed bezprawnymi działaniami, a także skutkami klęsk

żywiołowych i katastrof technicznych

36

.

Poni

żej

zaprezentowano

rozwa

żania

dotycz

ące

elementów

składowych

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa. Zanim jednak zostaną zaprezentowane, należy

zaznaczy

ć, że przedstawienie problematyki pojęcia bezpieczeństwa publicznego oraz

bezpiecze

ństwa powszechnego jest złożone i trudne. U podstaw takiej oceny legły przede

wszystkim znaczenia słów publiczny oraz powszechny. Zgodnie ze Słownikiem j

ęzyka

polskiego s

ą to synonimy, które, ogólnie rzecz ujmując: dotyczą ogółu ludzi, służą ogółowi, są

dost

ępne dla wszystkich

37

. W licznych opracowaniach naukowych autorzy u

żywają zamiennie

poj

ęć bezpieczeństwo powszechne oraz bezpieczeństwo publiczne, objaśniając je

w zdecydowanie ró

żny sposób. Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame

38

. Nale

żą do

niejasnych i wieloznacznych sformułowa

ń języka prawa. Ponadto bardzo często występują

one w aktach prawnych nale

żących do różnych dziedzin prawa. Pozostaje mieć nadzieję, że

na podstawie zaprezentowanych pogl

ądów pojęcia te będą łatwo identyfikowane.

35

Tam

że.

36

B. Wi

śniewski, Zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego, materiał na prawach maszynopisu,

Warszawa 2003.

37

Por. Mały słownik j

ęzyka polskiego, PWN, Warszawa 1999, s. 761.

38

S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpiecze

ństwa publicznego [w:] Bezpieczeństwo to wspólna

sprawa. Ochrona bezpiecze

ństwa publicznego – rozwiązania systemowe w skali kraju i regionu, materiały

poseminaryjne pod red. J. Fiebiga, M. Roga, A. Tyburskiej, Szczytno 2002, s. 40.

15

1.2.

Bezpiecze

ństwo publiczne

Utrzymywanie bezpiecze

ństwa publicznego jest jednym z najstarszych zadań

publicznych

39

i jest nierozerwalnie zwi

ązane z powstawaniem władzy publicznej. W procesie

stanowienia prawa, jego stosowania, a nawet w literaturze prawniczej przyj

ęło się używanie

tych okre

śleń jednocześnie, zestawiając je w jeden termin bezpieczeństwo i porządek

publiczny. Poj

ęcia te są na pewno zbliżone, w wielu wypadkach pokrywają się pod względem

tre

ści, są trudne do precyzyjnego oddzielenia i mimo wszystko niejednoznaczne.

Od najdawniejszych czasów bezpiecze

ństwo publiczne urasta do najważniejszych

problemów społecznych. My

śliciele okresu Oświecenia, a zwłaszcza przedstawiciele

koncepcji umowy społecznej, przywi

ązywali wielką wagę do tych pojęć jako podstawowej

przesłanki inicjuj

ącej powstanie państwa w ogóle. Uważali oni bowiem, że potrzeba

zapewnienia bezpiecze

ństwa grupom społecznym oraz poszczególnym jednostkom skłoniła je

do pewnej rezygnacji z przyznanego im przez natur

ę prawa nieograniczonej wolności na

rzecz suwerena, który otrzymał zadanie stworzenia okre

ślonej struktury państwowej

i ustalenia zasad działania pa

ństwa oraz poszczególnych jednostek. Poprzez zawarcie

odpowiedniej umowy społecznej mi

ędzy społecznością danej grupy a suwerenem określono

zakres rezygnacji jednostek ludzkich z nieograniczonej wolno

ści, ustalając zarazem zakres

działania władzy suwerena wobec poszczególnych jednostek ludzkich, zapewniaj

ąc w ten

sposób bezpiecze

ństwo publiczne oraz bezpieczeństwo poszczególnych jednostek ludzkich.

Uwa

ża się, że zapewnienie bezpieczeństwa publicznego danej społeczności stanowi

podstawowy warunek duchowego i materialnego rozwoju całej grupy zorganizowanej

w pa

ństwo i żyjących w tym państwie jednostek ludzkich

40

. Zapewnienie bezpiecze

ństwa

oraz spokoju i porz

ądku publicznego

41

nale

ży do zadań wielu organów administracji

publicznej, zarówno z systemu administracji rz

ądowej, jak i samorządowej. Część z nich

odgrywa jednak w tym zakresie rol

ę podstawową; są one bowiem specjalnie powołane do

realizacji zada

ń z dziedziny bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tę administrację

39

Zob. J. Widacki, Ustrój i organizacja Policji w Polsce oraz jej funkcje i zadania w ochronie

bezpiecze

ństwa i porządku (Reforma Policji - część I), Warszawa-Kraków 1998; E. Ura, Prawne zagadnienia

bezpiecze

ństwa państwa, Krajowa Agencja Wydawnicza, Rzeszów 1988.

40

S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpiecze

ństwa publicznego, [w:] Bezpieczeństwo to wspólna

sprawa. Ochrona bezpiecze

ństwa publicznego – rozwiązania systemowe w skali kraju i regionu, materiały

poseminaryjne pod red. J. Fiebiga, M. Roga, A. Tyburskiej, Szczytno 2002, s. 39; zob. S. Pikulski, Podstawowe
zagadnienia bezpiecze

ństwa publicznego, [w:] Materiały z konferencji naukowej – Mierki 26-27.10.2000 r., pod

red. W. Bednarka i S. Pikulskiego,

Prawne i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku

publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000, s. 99-104.

41

Poj

ęcia bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny często występują razem – zwłaszcza

w przepisach prawa. W niniejszym podrozdziale starano si

ę wyróżnić istotne różnice między tymi terminami.

16

tworz

ą w szczególności minister właściwy do spraw wewnętrznych i policja, a także Agencja

Bezpiecze

ństwa Wewnętrznego.

Próby zdefiniowania poj

ęć bezpieczeństwo publiczne oraz porządek publiczny

podejmowane były niejednokrotnie w polskiej literaturze naukowej. W zasadzie wszyscy

autorzy zajmuj

ący się tym problemem uważają interesujące nas pojęcie za nieokreślone,

a wi

ęc trudne do zdefiniowania

42

.

W okresie mi

ędzywojennym w Polsce problemem tym zajmowali się między innymi

W. Czapi

ński i W. Kawka

43

.

W. Czapi

ński bardzo ściśle wiązał te pojęcia z ich treścią, której jednak w sposób

dokładny nie formułował. W konsekwencji jego wywody okazały si

ę mało precyzyjne

i w zasadzie ich nie wyja

śniały

44

. Bardziej precyzyjne okre

ślenie tych pojęć można znaleźć

w rozwa

żaniach W. Kawki. Stwierdza on, że porządek publiczny, spokój i bezpieczeństwo to

elementy

charakterystyczne

dla

pewnego

stanu,

umo

żliwiające zorganizowanemu

społecze

ństwu niezakłócone współżycie oraz rozwój

45

.

Warto wskaza

ć również na stanowisko S. Glasera

46

. Według niego: Porz

ądek

publiczny to stan bezpiecze

ństwa istniejący w społeczeństwie, stan niezakłóconego panowania

porz

ądku prawnego albo też, z punktu widzenia podmiotowego, stan świadomości

społecze

ństwa o istnieniu tego stanu. Definicja ta prezentuje ujęcie bardzo szerokie, łączące

zarówno płaszczyzn

ę obiektywną, jak i subiektywną, stanowiąc też odwołanie się do

znaczenia materialnego. Syntetyczno

ść ujęcia S. Glasera wytłumaczyć również można

faktem,

że znajduje się ono jako uwaga poboczna, poczyniona na marginesie rozważań

o podstawowych instytucjach prawa karnego materialnego. Znacznie bardziej ju

ż rozwinięte

uwagi zawiera monografia W. Kawki

47

. Jako bezpiecze

ństwo publiczne uznaje on: stan,

w którym ogół społecze

ństwa i jego interesy, jako też państwo wraz ze swymi celami, mają

zapewnion

ą ochronę od szkód zagrażających im z jakiegokolwiek źródła. Z kolei porządkiem

publicznym: nazywamy zespół norm [nie tylko prawnych], których przestrzeganie warunkuje

normalne współ

życie jednostek ludzkich w organizacji państwowej

48

. Warto te

ż wskazać, że

42

E. Ura, Prawo administracyjne. Cz

ęść druga, Rzeszów 1997, s. 97; Z. Cieślak, M. Dyl, J. Jagielski,

J. Lang, J. Ma

ćkowiak, P. Przybysz, R. Stefańska, R. Szewczuk, M. Szubiakomki, A. Szymanomka,

M. Wierzbomki, A. Wiktoromka, Prawo administracyjne, (red.) M. Wierzbowski, Wydawnictwa Prawnicze
PWN, Warszawa 2000, s. 602.

43

J. Zaborowski, Prawne

środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Departament

Szkolenia i Doskonalenia Zawodowego MSW, Warszawa 1977, s. 7.

44

S. Bolesta, Pozycja prawna MO w systemie organów PRL, Warszawa 1972, s. 102.

45

J. Zaborowski, Prawne

środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, wyd. cyt., s. 7.

46

S. Glaser, Polskie prawo karne w zarysie, Kraków 1933, s. 355.

47

W. Kawka, Policja w uj

ęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939, s. 46.

48

Tam

że, s. 67 i 69.

17

i ten autor wskazuje, i

ż: pojęcie porządku publicznego zlewa się często z pojęciem

bezpiecze

ństwa

49

.

W okresie powojennym poj

ęcia bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny były

definiowane ró

żnie, w sposób często sprzeczny

50

. Jakkolwiek poj

ęcia te używane były

stosunkowo cz

ęsto, zarówno w rozważaniach teoretycznych, jak i w aktach normatywnych,

tylko nieliczni autorzy próbowali poda

ć dokładniejszą ich interpretację. Część z nich

ograniczała si

ę tylko do zdefiniowania pojęcia porządek publiczny i to też tylko w odniesieniu

do wybranych dziedzin prawa pozytywnego.

Zacz

ąć jednak wypada od jeszcze wcześniejszego ujęcia, o charakterze

encyklopedycznym. Według Małej encyklopedii prawa poj

ęcie

51

bezpiecze

ństwo publiczne

oznacza: cało

ść porządku i urządzeń społecznych, chroniących obywateli przed zjawiskami

gro

źnymi dla życia, zdrowia lub grożącymi poważnymi stratami w gospodarce narodowej.

Jedn

ą z pełniejszych definicji pojęć porządku publicznego znajdujemy

w rozwa

żaniach S. Bolesty

52

. Według tego autora porz

ądek publiczny to: system urządzeń

prawnopublicznych i stosunków społecznych powstaj

ących lub kształtujących się w miejscach

publicznych (tzn. w terenie otwartym oraz w miejscu u

żytku publicznego, z których mogą

korzysta

ć wszyscy ludzie) oraz stosunków społecznych powstających lub rozwijających się

w miejscach niepublicznych, a zapewniaj

ących w szczególności ochronę życia, zdrowia

i mienia obywateli oraz mienia społecznego

53

. Bezpiecze

ństwo publiczne określa natomiast

jako: system urz

ądzeń i stosunków społecznych uregulowanych przez prawo oraz normy

moralne i reguły współ

życia społecznego, zapewniające ochronę społeczeństwa i jednostki

oraz ich mienia przed gro

żącymi niebezpieczeństwami ze strony gwałtownych działań ludzi,

jak równie

ż sił przyrody

54

.

Natomiast zwolennikiem uj

ęcia obiektywnego, ale i materialnego jest W. Kubala

55

.

Według tego autora przez porz

ądek publiczny należy rozumieć: istniejący stan stosunków

i urz

ądzeń społecznych zapewniających bezpieczeństwo, spokój oraz ład w miejscach ogólnie

dost

ępnych, regulowany normami prawnymi i zasadami współżycia społecznego.

49

Tam

że, s. 77.

50

W. Pokruszy

ński, K. Straszewski, T. Terlikowski, System bezpieczeństwa publicznego Polski, AON,

Warszawa 1996, s. 26.

51

Mała encyklopedia prawa, L. Kurowski (red.), Warszawa 1959, s. 40.

52

Zob. J.Widacki, P. Sarnecki, Ustrój i organizacja Policji w Polsce oraz jej funkcje i zadania w ochronie

bezpiecze

ństwa i porządku (Reforma Policji – część I), Instytut Spraw Publicznych, Program Reformy

Administracji Publicznej, Warszawa-Kraków 1997.

53

S. Bolesta, Pozycja prawna MO w systemie organów PRL, Warszawa 1972, s. 118 oraz S. Bolesta,

Charakter i zakres prawny działalno

ści Milicji, Zeszyty Naukowe ASW 1975, nr 9, s. 135-151.

54

S. Bolesta, Pozycja prawna MO ... wyd. cyt., s. 121.

55

W. Kubala, Porz

ądek publiczny - analiza pojęcia, WPP 1981, nr 3.

18

Inne okre

ślenie pojęć bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny podaje E. Ura.

Według niego bezpiecze

ństwo publiczne to: taki stan, w którym ogółowi obywateli

indywidualnie nieoznaczonych,

żyjących w socjalistycznym państwie i społeczeństwie, nie

grozi

żadne niebezpieczeństwo, i to niezależnie od tego, jakie byłoby jego źródło

56

.

Z powy

ższego stwierdzenia wynika, że bezpieczeństwo publiczne można przyporządkować

do okre

ślonego stanu faktycznego, natomiast porządek publiczny jest związany z zadaniami

i działalno

ścią organów administracji państwowej. Porządek publiczny, zdaniem tegoż autora,

odnosi si

ę do tych zadań organów spraw wewnętrznych i innych organów administracji oraz

niektórych organizacji społecznych, które bezpo

średnio wiążą się z utrzymaniem porządku

umo

żliwiającego normalny rozwój życia w państwie

57

.

Całkiem odwrotne natomiast konsekwencje przemy

śleń w tym kierunku wydaje się

wyci

ągać E. Pływaczewski

58

, gdy

ż stwierdza on, że: bezpieczeństwo publiczne jest wyższym

stopniem porz

ądku publicznego

59

. Najbardziej naukowo pogł

ębione rozważania w tym

zakresie mo

żna, jak się wydaje, spotkać u J. Zaborowskiego

60

. Jest on zwolennikiem uj

ęcia

obiektywnego i materialnego. Według tego autora bezpiecze

ństwo publiczne to: taki stan

faktyczny wewn

ątrz państwa, który umożliwia bez narażenia na szkody (wywołane zarówno

zachowaniem ludzi, jak i działaniem sił natury, techniki itp.) normalne funkcjonowanie

organizacji pa

ństwowej i realizację jej interesów, zachowanie życia, zdrowia i mienia

jednostek

żyjących w tej organizacji (...) oraz korzystanie przez te jednostki z praw i swobód

zagwarantowanych konstytucj

ą i innymi przepisami prawa

61

. W podobnym duchu definiuje

równie

ż porządek publiczny jako: stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami

prawnymi i pozaprawnymi (...), których przestrzeganie umo

żliwia normalne współżycie

jednostek w organizacji pa

ństwowej

62

. W swych rozwa

żaniach przedstawia też szereg

dalszych tez, jak np. o cz

ęściowym pokrywaniu się zakresu bezpieczeństwa publicznego

i porz

ądku publicznego, o tym, że w zakres tego drugiego wchodzi również spokój publiczny

56

E. Ura, Poj

ęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Państwo i Prawo z 1974, nr 2, s. 76.

57

E. Ura (red.), Prawo administracyjne. Cz

ęść II, Wydawnictwo Oświatowe FOSZE, Rzeszów 1997,

s. 98.

58

Zob. J. Widacki, P. Sarnecki, Ustrój i organizacja Policji w Polsce oraz jej funkcje i zadania

w ochronie bezpiecze

ństwa i porządku (Reforma Policji – część I), Instytut Spraw Publicznych, Program

Reformy Administracji Publicznej, Warszawa-Kraków 1997.

59

E. Pływaczewski, Przest

ępstwo czynnej napaści na funkcjonariusza publicznego, Toruń 1985, s. 16.

60

J. Zaborowski, Prawne

środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977

oraz J. Zaborowski, Administracyjno-prawne uj

ęcie pojęć „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny”.

Niektóre uwagi w

świetle unormowań prawnych 1983-1984, Zeszyty Naukowe ASW, 1985, nr 41.

61

J. Zaborowski, Administracyjno-prawne uj

ęcie pojęć ... wyd. cyt., s. 129.

62

Tam

że, s. 130.

19

oraz ład publiczny,

że pojęcie porządek prawny również częściowo tylko pokrywa się

z poj

ęciami powyższymi.

Na uwag

ę zasługują również rozważania dotyczące analizowanej tu problematyki

podj

ęte przez Z. Kijaka

63

. Autor ten zajmuje si

ę raczej przedstawianiem systemu ochrony

porz

ądku i bezpieczeństwa, zwraca uwagę na brak tożsamości obu stanów, a także na

dynamizm i zewn

ętrzną ich zależność od całego szeregu czynników zewnętrznych.

Podejmuj

ąc próbę określenia treści obu pojęć, prezentuje pogląd, że bezpieczeństwo publiczne

to: po

żądany stan faktyczny wewnątrz państwa, który niezależnie od szkód wywołanych przez

ludzi, siły natury i technik

ę umożliwia funkcjonowanie całokształtu organizacji państwowych,

społecznych, (...) prywatnych itd. oraz zachowanie

życia, zdrowia i mienia osób, żyjących

w tym pa

ństwie. Natomiast porządek publiczny to: pożądany stan faktyczny wewnątrz

pa

ństwa, regulowany normami prawnymi i zasadami współżycia społecznego, których

przestrzeganie umo

żliwia prawidłowe współżycie zbiorowe w określonym miejscu i czasie.

Wymieniony autor jest równie

ż zdecydowanym zwolennikiem łącznego ujmowania zadań

ochrony obu stanów przez te same podmioty ochrony.

Jak wiadomo,

żyjemy w okresie dynamicznego rozwoju cywilizacji technicznej, która

oprócz pozytywnych przemian niesie za sob

ą wiele ujemnych zjawisk społecznych. Dlatego

te

ż przy ciągłej zmienności różnych sytuacji (rozwiązań normatywnych) niezwykle trudno

jest dokładnie okre

ślić pojęcie bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku

publicznego

64

.

Rozpatruj

ąc bezpieczeństwo publiczne jako przedmiot działalności ochronnej organów

administracji pa

ństwowej, można stwierdzić, że jest nim pewien pozytywny i jednocześnie

po

żądany stan wewnątrz państwa, gwarantujący jego istnienie i prawidłowy rozwój. Zgodnie

z zasadami podziału dychotomicznego, je

żeli uznajemy za pożądany stan określany jako

bezpiecze

ństwo publiczne, musi istnieć również stan przeciwny, który można określić jako

niebezpiecze

ństwo publiczne. Ponieważ zarówno ochrona bezpieczeństwa publicznego, jak

i zwalczanie niebezpiecze

ństwa należy do organów państwowych, zrozumiałe jest, że również

i do nich nale

ży określenie, co jest zgodne z bezpieczeństwem, a co stanowi jego zagrożenie.

Z takimi okre

śleniami spotykamy się najczęściej w przepisach różnych aktów prawnych,

najcz

ęściej w przepisach prawa karnego i karno-administracyjnego.

63

Z. Kijaka, Poj

ęcie ochrony porządku publicznego w ujęciu systemowym, Zeszyty Naukowe ASW 1987,

nr 47.

64

E. Ura, Prawo administracyjne. Cz

ęść druga, Rzeszów 1997, s. 100.

20

Pomimo tego,

że jak wspomniano na wstępie, pojęcie bezpieczeństwo publiczne nie

jest precyzyjnie zdefiniowane, mo

żna wyodrębnić kilka charakterystycznych dla niego

elementów. Pierwszym jest zagro

żenie bezpieczeństwa publicznego skierowane przede

wszystkim przeciwko pa

ństwu, jego celom, interesom oraz ustrojowi społeczno-politycznemu

i ekonomicznemu. Zrozumiałe jest bowiem,

że państwo poprzez swoją działalność

ustawodawcz

ą będzie zmierzało do stworzenia takich warunków, które będą zapewniały mu

istnienie i prawidłowy rozwój. Drugim jest publiczny charakter zagro

żenia. Oznacza to, że

mo

że ono negatywnie oddziaływać na warunki życia zbiorowego, bez względu na to, czy

bezpo

średnio naraża na niebezpieczeństwo większą zbiorowość, czy też tylko pojedyncze

jednostki. W tym wypadku oboj

ętne jest źródło tego niebezpieczeństwa jak i to, czy

spowodowane jest działaniem, czy te

ż przez zaniechanie działania.

Podobnie jak bezpiecze

ństwo publiczne także porządek publiczny można określić jako

pewien okre

ślony stan wewnętrzny państwa. Zrozumiałe jest bowiem, że aby państwo mogło

realizowa

ć swoje cele i zadania, czy nawet po prostu istnieć, musi zachować wewnętrzną

spoisto

ść poprzez ustalenie określonych zasad postępowania dla swoich członków. W żadnej

bowiem zorganizowanej społeczno

ści jej członkowie nie mogą realizować swojej woli bez

żadnych ograniczeń, ponieważ taka sytuacja doprowadziłaby w końcu do rozpadnięcia się tej

organizacji. W grupie społecznej zasady post

ępowania i współżycia jej członków określone są

przez ró

żnego rodzaju unormowania, takie jak obyczaje, normy moralne i religijne oraz

typowe dla organizacji pa

ństwowej normy prawne.

Interesuj

ący jest stosunek zależności, w jakim pozostają do siebie zakresy i treść pojęć

bezpiecze

ństwo publiczne i porządek publiczny. Wydaje się, że pojęć tych nie można

traktowa

ć ani jako równoważne, ani jako równoznaczne, mimo tego, że w wielu przypadkach

ich tre

ści się pokrywają. Należy uznać, że między ich zakresami zachodzi stosunek

krzy

żowania. Istnieją bowiem pewne zachowania, które będąc naruszeniem porządku

publicznego, stwarzaj

ą jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Na przykład

nieprzestrzeganie zasad w ruchu drogowym jest naruszeniem porz

ądku publicznego i stwarza

zagro

żenie bezpieczeństwa. W innym przypadku naruszenie norm porządku publicznego,

cho

ć może być uciążliwe dla innych osób, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa

publicznego (np. hała

śliwe zachowanie w godzinach nocnych). Istnieją również sytuacje, gdy

spowodowanie zagro

żenia bezpieczeństwa publicznego nie narusza zasad porządku

publicznego. Przykładowo: zbieranie informacji stanowi

ących tajemnicę państwową w celu

przekazania jej obcemu wywiadowi nie narusza zasad okre

ślających porządek publiczny,

poniewa

ż bezpośrednio nie wpływa na stan normalnego współżycia członków zbiorowości.

21

Stanowi jednak zagro

żenie dla bezpieczeństwa publicznego, gdyż może bezpośrednio narazić

na szkod

ę interesy państwa

65

.

Interesuj

ący jest także wysunięty w ostatnich latach pogląd M. Lisieckiego dotyczący

rozumienia poj

ęcia bezpieczeństwa publicznego. M. Lisiecki

66

krytykuje w sposób

zdecydowany bałagan poj

ęciowy istniejący w funkcjonujących przepisach prawnych, czego

konsekwencj

ą jest: nieostre formułowanie zakresów działania instytucji odpowiedzialnych

za bezpiecze

ństwo państwa, tworzenie złych, często zbędnych struktur organizacyjnych,

powstawania

sporów

kompetencyjnych,

niewła

ściwego funkcjonowania tej sfery.

W konsekwencji proponuje on raczej co

ś odwrotnego niż przywoływani wcześniej autorzy –

mianowicie wyró

żnienie kilku odrębnych podsystemów w ogólnym systemie bezpieczeństwa

pa

ństwa, w których zresztą funkcjonowałyby jeszcze dalsze elementy.

Reasumuj

ąc dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, iż bezpieczeństwo

publiczne to stan przejawiaj

ący się ochroną porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli

oraz maj

ątku narodowego przed bezprawnymi działaniami.

1.3.

Bezpiecze

ństwo powszechne

Termin bezpiecze

ństwo powszechne tłumaczyć można wielorako, między innymi tak,

że jest to stan zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego

przed skutkami kl

ęsk żywiołowych i katastrof technicznych.

Niezb

ędne dla jasnego i precyzyjnego przedstawienia problemów bezpieczeństwa

powszechnego jest wskazanie ró

żnic pomiędzy znaczeniem tego pojęcia a pojęciem

bezpiecze

ństwa ekologicznego. Różnica wydaje się oczywista.

Kluczowy dla wyja

śnienia powyższego jest fakt, że bezpieczeństwo ekologiczne

odnosi si

ę do środowiska, w którym żyjemy. Jak wskazują J. Ludwiczak i S. Wilczkowiak,

środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w szczególności powierzchnia ziemi (łącznie

z gleb

ą), kopaliny, wody, powietrze, świat roślinny i zwierzęcy, a także krajobraz znajdujący

65

W. Chmielewski, Policja w systemie bezpiecze

ństwa publicznego ... wyd. cyt., s. 39 i nast.

66

M. Lisiecki, System bezpiecze

ństwa publicznego państwa, „Przegląd Policyjny” nr 4, 1995; oraz

M. Lisiecki, B. Kwiatkowska-Basałaj, Poj

ęcie bezpieczeństwa oraz prognostyczny model jego zapewnienia, [w:]

P. Tyrała (red.), Zarz

ądzanie bezpieczeństwem, Międzynarodowa konferencja naukowa, Kraków 11-13 maja

2000; M. Lisiecki, Bezpiecze

ństwo publiczne w ujęciu systemowym, [w:] red. J. Widacki i J. Czapska, Bezpieczny

obywatel – bezpieczne pa

ństwo, Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin 1998; M. Lisiecki, Bezpieczeństwo

publiczne czy te

ż bezpieczeństwo wewnętrzne?, s. 201 i nast., [w:] R. Kulczycki (red.), A. Włodarski, J. Zubek,

System bezpiecze

ństwa Polski. Materiały z konferencji naukowej odbytej 4 i 5 listopada 1993 r. w Akademii

Obrony Narodowej, AON, Warszawa 1993.

22

si

ę zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształcony w wyniku działalności człowieka

67

.

Przedmiotem

zatem

bezpiecze

ństwa

ekologicznego

jest

środowisko,

natomiast

bezpiecze

ństwa powszechnego człowiek – jego życie i zdrowie. Na podstawie powyższego

nie

mo

żna jednocześnie stwierdzić, że kwestie bezpieczeństwa ekologicznego

i bezpiecze

ństwa powszechnego nie zazębiają się. Tak nie jest. Wydaje się, że najprostszym

przykładem ilustruj

ącym te różnice będzie przykład zagrożeń niesionych ze strony

huraganów. Je

śli założyć, że miejscem wystąpienia huraganu będą niezamieszkałe obszary

le

śne, to zagrożenie niesione przez huragan dotyczyć będzie wyłącznie świata roślinnego

i zwierz

ęcego. Jeśli natomiast huragan wystąpi w rejonach zamieszkałych przez ludzi, to

zagro

żeni będą przede wszystkim oni, a w następnej kolejności rozpatrywany będzie problem

zniszcze

ń fauny i flory. Podobnie rzecz się ma w przypadku wystąpienia długotrwałych

obfitych opadów

śniegu połączonych z niskimi temperaturami. Ich intensywność wpływać

b

ędzie bez wątpienia na bezpieczeństwo zwierząt. Pojawią się zagrożenia dla ich przetrwania

w zwi

ązku z trudnościami z dostępem do pokarmu. Czy jednak w pierwszej kolejności nie

b

ędą zagrożeni ludzie? Śnieżyce i niskie temperatury wprowadzić mogą zakłócenia

w dostarczaniu energii elektrycznej i wody do ludzkich domostw i zakładów pracy, trudno

ści

w komunikacji itp. Zagro

żone więc będzie ludzkie życie i zdrowie.

Wychodz

ąc z takiego założenia, poniżej przedstawiono problematykę bezpieczeństwa

powszechnego, zdaj

ąc sobie jednocześnie sprawę z tego, że pomimo różnic, występują także

silne

powi

ązania pomiędzy bezpieczeństwem powszechnym i bezpieczeństwem

ekologicznym, a poj

ęcia te niekiedy wzajemnie się przenikają. W związku z powyższym

przyj

ęto, że prezentowane rozważania dotyczyć będą wyłącznie ochrony ludności.

Awarie sieci elektrycznych, gazowych, wezwania pogotowia ratunkowego nie

naruszaj

ą i nie zakłócają normalnego, w miarę spokojnego funkcjonowania społeczeństwa,

a przeznaczone do ochrony

życia i zdrowia służby potrafią zapanować nad sytuacją. Problem

ochrony

ludno

ści zaczyna się zdecydowanie komplikować, gdy niepożądane zdarzenia

zaczynaj

ą burzyć porządek dnia codziennego (...)

68

. Problem ten nale

ży postrzegać tak

w kategoriach narodowych, jak i mi

ędzynarodowych.

Problem ochrony ludno

ści dostrzeżony został przez społeczność międzynarodową

stosunkowo

niedawno.

Pierwszym

dokumentem

uwzgl

ędniającym

problematyk

ę

67

Zob. J. Ludwiczak, S. Wilczkowiak, Nadzwyczajne zagro

żenia środowiska. Zadania administracji

rz

ądowej i samorządowej w zakresie profilaktyki ratownictwa i likwidacji ich skutków, AON-OŚ, ZNiL,

Warszawa 2000, s. 6-7.

68

W. Kitler, Obrona narodowa III RP. Poj

ęcie. Organizacja. System, rozprawa habilitacyjna, AON,

Warszawa 2002.

23

bezpiecze

ństwa powszechnego była konwencja i statut o utworzeniu Unii Międzynarodowej

Niesienia Pomocy (Genewa, 1927 r.).

Po tym okresie problem bezpiecze

ństwa powszechnego z uwagi na lata II wojny

światowej pojawił się na arenie międzynarodowej dopiero w końcu lat pięćdziesiątych, kiedy

to rozpocz

ęto systematyczne międzynarodowe rozmowy, których efektem były kolejne

konwencje i porozumienia mi

ędzynarodowe w dziedzinie przeciwdziałania zagrożeniom

bezpiecze

ństwa powszechnego.

Problematyk

ą bezpieczeństwa powszechnego zajęły się niektóre organizacje

mi

ędzynarodowe działające w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych

69

. Jedn

ą

z pierwszych organizacji był Program Ochrony

Środowiska Narodów Zjednoczonych

(UNEP), który w 1987 r. zainicjował mi

ędzynarodową akcję wspierania działań mających na

celu przeciwdziałanie nadzwyczajnym zagro

żeniom na szczeblu lokalnym. Biuro Przemysłu

i

Środowiska, działając w ramach UNEP, opracowało podręcznik Awareness and

Preparedness for Emergencies at Lokal Level

70

– APELL (Przeciwdziałanie nadzwyczajnym

zagro

żeniom na szczeblu lokalnym) przeznaczony dla menadżerów personelu technicznego

i in

żynierskiego, pomocny w kształtowaniu świadomości społecznej o funkcjonowaniu

niebezpiecznych obiektów i przygotowaniu planów przeciwdziałania nadzwyczajnym

zagro

żeniom oraz postępowania w razie wystąpienia awarii i katastrofy

71

.

Przedsi

ęwzięcia międzynarodowe w zakresie bezpieczeństwa powszechnego

realizowane były tak

że na forum Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP)

72

oraz

Organizacji do spraw Współpracy i Rozwoju Gospodarczego (OECD).

MOP, dostrzegaj

ąc potrzebę przyjęcia określonego dokumentu prawnego regulującego

zapobieganie powa

żnym wypadkom przemysłowym, opracowała w 1993 roku projekt

Konwencji zapobiegania powa

żnym zagrożeniom przemysłowym.

Z kolei OECD w ramach Programu Ochrony

Środowiska realizuje projekt w sprawie

zapobiegania i reagowania na awarie, w których uwalniane s

ą substancje niebezpieczne.

Projekt ten ma na celu ułatwi

ć dostęp oraz umożliwić wymianę informacji użytecznej

69

Szerzej, J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach nadzwyczajnych

zagro

żeń dla ludzi i środowiska, rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2001.

70

Wydanie polskie tego podr

ęcznika pochodzi z 1999 roku.

71

Podr

ęcznik ten stanowi materiał pomocniczy w rozwiązywaniu problemów bezpieczeństwa

w zakładach przemysłowych oraz w czasie transportu niebezpiecznych substancji na szczeblu lokalnym.

72

Mi

ędzynarodowa Organizacja Pracy jest wyspecjalizowaną organizacją ONZ powstałą w 1919 roku.

Celem jej działalno

ści jest dążenie do poprawy szeroko pojętych warunków pracy i społecznego zabezpieczenia

pracowników na całym

świecie.

24

w zapobieganiu awariom i reagowaniu na nadzwyczajne zagro

żenia (między innymi

zagro

żenia bezpieczeństwa powszechnego). Na postawie częściowych wyników prac wydano

w 1991 roku dwa poradniki o bazach danych dotycz

ących niebezpiecznych substancji

i systemach informatycznych wykorzystywanych w krajach członkowskich OECD.

Wypada jeszcze doda

ć o zaleceniach zawartych w dokumencie końcowym

Konferencji Narodów Zjednoczonych pod hasłem

Środowisko i Rozwój (UNCED), która

odbyła si

ę w dniach 3-14 czerwca 1992 roku w Rio de Janeiro. Przyjęty w nim program

działa

ń uwzględnia również aspekty zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego. Ważniejsze

zalecenia w tej dziedzinie dotycz

ą przede wszystkim monitoringu i postępowania

z toksycznymi

środkami chemicznymi, w tym zapobiegania nielegalnemu handlowi środkami

niebezpiecznymi i toksycznymi

73

.

Pocz

ątkiem sojuszniczego rozwiązywania problemów bezpieczeństwa powszechnego

w NATO były przyj

ęte w 1953 roku procedury współdziałania w zakresie udzielania pomocy

w przypadku katastrof

74

, które umo

żliwiały szybkie określanie działań możliwych do podjęcia

w przypadku dowolnego rodzaju katastrofy w dowolnym kraju członkowskim. Pi

ęć lat

pó

źniej procedury te zostały zastąpione przez bardziej trwałe rozwiązanie, zgodnie z którym

NATO mogło działa

ć jako koordynator udzielania pomocy w przypadku katastrof

75

. W 1971

roku rozszerzono zakres post

ępowania w przypadku katastrof, uwzględniając w nowych

rozwi

ązaniach proceduralnych rolę międzynarodowych organizacji humanitarnych oraz

dopuszczaj

ąc możliwość występowania członków NATO o udzielenie pomocy krajom

trzecim. W 1993 roku dokonano ponownej nowelizacji zasad post

ępowania w przypadku

udzielania pomocy, która umo

żliwia wykorzystanie istniejących procedur NATO do

udzielania pomocy poza rejonem okre

ślonym w wystąpieniu właściwej organizacji

mi

ędzynarodowej

76

. Zgodnie z przyj

ętymi procedurami rola NATO w czasie udzielania

pomocy mo

że być trojakiego rodzaju. Po pierwsze, może ono pełnić funkcję ośrodka

wymiany informacji i współpracy mi

ędzy państwami członkowskimi, państwami partnerskimi

oraz wła

ściwymi organizacjami międzynarodowymi. Po drugie, może odgrywać rolę

pomocniczego koordynatora, je

śli taka będzie potrzeba. I wreszcie, po trzecie, może udzielać

73

J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach ... wyd. cyt.

74

Dokument nr C – M(53)125.

75

Dokument nr C – M(58)102 – NATO Cooperation for Disaster in Peacetime.

76

J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach ... wyd. cyt.

25

pomocy, je

śli odpowiednie zasoby NATO będą przydatne

77

.

Dlatego te

ż przyjęto, że Komitet Ochrony Ludności Cywilnej (Civil Protection

Committee – CPC), działaj

ąc pod egidą Wysokiego Komitetu Planowania Cywilnego

w Sytuacji Zagro

żenia (Senior Civil Emergency Planning Committee – SCEPC) stanowił

b

ędzie dla wszystkich członków NATO i państw z programu Partnerstwo dla Pokoju centrum

planowania przed katastrof

ą oraz analizy po katastrofie. Ponadto komitet ten prowadził będzie

seminaria,

konferencje

lub

studia,

na

których

przedyskutowane

zostan

ą zasady

opracowywania

planów

narodowych

oraz

wymiana

informacji

o

wnioskach

i do

świadczeniach z rzeczywistych katastrof. Kolejnym ważnym krokiem pomocnym

w

osi

ągnięciu wysokiej efektywności udzielania pomocy jest zachęcanie państw

członkowskich i stowarzyszonych w Partnerstwie dla Pokoju, by w jak najszerszym zakresie

wymieniały informacje przydatne do przewidywania i powiadamiania o skutkach katastrof,

które wyst

ąpiły lub mogą wystąpić, oraz przygotowały ocenę ryzyka i plan działania na

wypadek katastrofy, zapewniaj

ące ukierunkowanie oraz koordynację działań reagowania

i odbudowy.

Bogate do

świadczenia polskiej przeszłości odnośnie tego problemu związane są

głównie z ochron

ą ludności i dotyczą przede wszystkim zagrożeń wojennych. Są jednym

słowem

ściśle związane z szeroko postrzeganą obroną cywilną.

Jak stwierdza Z.C. Michalski: nasz kraj w okresie mi

ędzywojennym należał do

czołówki pa

ństw, które z uporem tworzyły u siebie system ochrony ludności. Najpierw

w latach dwudziestych polska ochrona ludno

ści zorganizowała się w postaci ruchu

społecznego. Tworzyły go organizacje paramilitarne

78

. Okres ten jest naznaczony

działalno

ścią takich organizacji, jak: Towarzystwo Obrony Przeciwgazowej, Liga Obrony

Powietrznej Pa

ństwa oraz ich kontynuatorki Ligi Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej.

Po zako

ńczeniu II wojny światowej działalność w tym zakresie prowadziła Terenowa Obrona

Przeciwlotnicza, a nast

ępnie Obrona Cywilna, która funkcjonuje do dziś. Tak w olbrzymim

skrócie przedstawiał si

ę i przedstawia aspekt bezpieczeństwa powszechnego w wymiarze

zagro

żeń militarnych.

77

Zakres działania NATO w czasie udzielania pomocy humanitarnej krajowi dotkni

ętemu katastrofą

opracowano na podstawie aneksu do dokumentu NATO nr C – M(95) 31: Polityka NATO w zakresie
współdziałania

przy

udzielaniu

pomocy

w

przypadku

katastrofy

w

okresie

pokoju,

(tłum.

St. Augustyn).

78

Szerzej, Z.C. Michalski, Co zrobi

ć z Obroną Cywilną?, [w:] Wiedza Obronna, nr 2/201, Warszawa

2002, s. 83-93.

26

W okresie powojennym bezpiecze

ństwo powszechne w wymiarze niemilitarnym

zapewniane było poprzez funkcjonowanie takich struktur organizacyjnych, jak: komitety

przeciwpowodziowe, zespoły do spraw nadzwyczajnych zagro

żeń czy też zespoły

przeciwpo

żarowe. Dowodziło to jednoznacznie braku kompleksowego podejścia do

rozwi

ązań tej problematyki. Warte podkreślenia wydaje się również to, że w ostatnich latach

podejmowano próby ł

ączenia w jeden spójny system podsystemów składających się na

bezpiecze

ństwo powszechne. Niestety do dziś nie doczekano się ostatecznych rozstrzygnięć.

Cech

ą charakterystyczną wszystkich do tej pory stosowanych bądź proponowanych

rozwi

ązań było wskazywanie życia i zdrowia człowieka (obywatela danego państwa) jako

nadrz

ędnego celu w realizacji zadań wszystkich podmiotów funkcjonujących w ramach

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa. Dlatego też prezentowane stanowisko dotyczące

bezpiecze

ństwa powszechnego, w kontekście dotychczasowych rozważań zaprezentowanych

w niniejszym rozdziale, wydaje si

ę uzasadnione.

1.4.

Ochrona porz

ądku konstytucyjnego

Okre

ślenie konstytucja wywodzi się z łacińskiego słowa constituere, co oznacza:

ustanawia

ć, zarządzać. Najogólniej określa się je jako zbiór reguł, na których oparty jest

porz

ądek państwa

79

. W literaturze przedmiotu wskazuje si

ę, że znaczenie omawianego

terminu zmieniało si

ę wielokrotnie od starożytności do dnia dzisiejszego. Pojęcie konstytucji

wi

ązano ze sposobem sprawowania władzy

80

. W jego definiowaniu wyró

żnia się szkołę

normatywistyczn

ą i instytucjonalną. Według pierwszej konstytucja jest naczelną normą

rz

ądzącą zorganizowaną strukturą wspólnoty politycznej, czyli państwem. Wedle drugiej

konstytucja to akt tworz

ący i definiujący organy wykonujące władzę przynależną państwu.

W tym uj

ęciu celem konstytucji jest kształtowanie instytucjonalnego (ustrojowego) porządku

pa

ństwa. Głównymi cechami wyróżniającymi konstytucji jest: określanie podstaw ustroju

politycznego pa

ństwa, ranga aktu o najwyższej mocy prawnej (norma norm), charakter

jedynej w swoim rodzaju ustawy zasadniczej oraz nadrz

ędne miejsce w hierarchii aktów

prawnych

81

.

79

W. Osiaty

ński, Twoja Konstytucja, WSiP, Warszawa 1997, s. 9.

80

P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w

świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003, s. 13.

81

M. Bankowicz, Fenomen ... wyd. cyt., s. 28-29.

27

Funkcje konstytucji obejmuj

ą: organizowanie ładu instytucjonalnego i normatywnego

pa

ństwa, tworzenie prawnych gwarancji swobód i wolności obywatelskich, ugruntowanie

to

żsamości państwa, stabilizowanie i racjonalizowanie ładu politycznego

82

.

W prawoznawstwie wyst

ępuje termin stosowanie konstytucji, który rozumiany jest

dwojako. Po pierwsze, polega ono (owo stosowanie) na wykorzystywaniu przez upowa

żnione

w konstytucji podmioty prawnych kompetencji, jak np. uchwalenie ustawy, wniesienie skargi

konstytucyjnej. Po drugie, mo

żna mówić o węższym znaczeniu omawianego terminu, gdy

organy władzy publicznej uzyskuj

ą z mocy konstytucji kompetencje do dokonywania aktów

prawnych oraz gdy akt organu pa

ństwa dokonywany jest na podstawie normy konstytucyjnej,

a nie normy zawartej w ustawie po

średniczącej

83

.

Mo

żna zatem stwierdzić, że demokracja konstytucyjna to taki system, w którym

decyzje podejmowane s

ą demokratycznie, ale w granicach wyznaczonych przez konstytucję

84

.

Zastrzega si

ę przy tym, że systemu konstytucyjnego nie należy mylić z demokracją, która

dotyczy formy władzy, za

ś konstytucja jej treści. Demokracja przesądza o tym, w jaki sposób

s

ą podejmowane decyzje w państwie. Konstytucja natomiast stawia ograniczenia

przedmiotowi tych decyzji: nie mog

ą one wkraczać na teren zastrzeżony dla konstytucji ani

narusza

ć wartości przez nią chronionych

85

. Relacje pomi

ędzy demokracją (rozumianą jako

rz

ądy większości) a konstytucjonalizmem, (którego istotą jest nałożenie ograniczeń na tę

wi

ększość) są obszarem badań naukowych, ale też sporów politycznych i publicystycznych.

Zasadniczym celem demokracji konstytucyjnej jest ochrona wolno

ści słowa, debaty

publicznej, przy jednoczesnym zmniejszaniu niebezpiecze

ństwa nieuprawnionego wpływu

grup interesów

86

. Niebezpiecze

ństwa te są znane demokracjom i dają się wychwycić

w praktyce

życia publicznego. Ich występowanie ma zatem istotne znaczenie dla

bezpiecze

ństwa państwa, a może nawet tym istotniejsze, im uboższe są doświadczenia

w budowaniu instytucji demokratycznych, im wi

ększy jest udział partykularyzmu

w działalno

ści publicznej – słowem – są to niebezpieczeństwa okresu transformacji

ustrojowej.

Przy widocznym zró

żnicowaniu relacji pomiędzy konstytucjonalizmem i demokracją

mo

żna przyjąć, że konstytucja określa charakter państwa – jego ustrój, porządek prawny,

82

Tam

że, s. 33.

83

Szerzej aspekt stosowania konstytucji, [w:] P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w

świetle zasady jej

nadrz

ędności, Warszawa 2003, s. 73.

84

W. Osiaty

ński, Twoja Konstytucja, wyd. cyt., s. 17.

85

Tam

że.

86

C.R. Sunstein, Konstytucje i demokracje, [w:] Władza i społecze

ństwo, red. J. Szczupaczyński,

Warszawa 1998, s. 176-177.

28

relacje pomi

ędzy instytucjami władzy, obowiązki oraz prawa i wolności obywatelskie.

Ustawa zasadnicza jest zatem rdzeniem, na którym opiera si

ę porządek prawny państwa.

Mo

żna zatem stwierdzić, że porządek konstytucyjny jest zbiorem reguł, w oparciu o które

funkcjonuje pa

ństwo demokratyczne. Stąd ochronę organów władzy w państwie, prawnych

procedur ich wyłaniania oraz zapewnienie warunków, w których funkcjonuj

ą one w sposób

niezakłócony okre

ślić można mianem ochrony porządku konstytucyjnego. W takim ujęciu

omawiany obszar identyfikowany jest w

ścisłym związku z bezpieczeństwem państwa.

Z punktu widzenia pa

ństwa traktowanego jako forma organizacji życia społecznego

o bezpiecze

ństwie można mówić w co najmniej dwu wymiarach. Pierwszym jest wymiar

instytucjonalny. Pa

ństwo tworzy instytucje, które mają odstraszać wrogów, rozpoznawać

zagro

żenia, stwarzać szansę na efektywne im przeciwdziałanie. Tworzenie instytucjonalnych

form ochrony

żywotnych interesów państwa jest w demokracji konstytucyjnej procesem

prawnym. Oznacza to,

że organy ochrony bezpieczeństwa państwa są kreowane

w oparciu o normy prawa. W drugim uj

ęciu można mówić o aspekcie prawnym bądź

konstytucyjnym bezpiecze

ństwa państwa. Uprawnione jest zatem postrzeganie prawa

i instytucji pa

ństwa jako instrumentów jego bezpieczeństwa.

Dla zapewnienia ochrony porz

ądku konstytucyjnego państwa ważne są dwie zasady

wyprowadzane bezpo

średnio z ustaw zasadniczych wielu demokracji. Pierwszą jest zasada

legalizmu, wedle której czyn podlegaj

ący karze musi być zakazany przez prawo

obowi

ązujące w czasie, gdy czyn ten został popełniony. Skutkiem funkcjonowania zasady

legalizmu ma by

ć wykluczenie przypadków arbitralnego karania oraz działania prawa wstecz

87

. Wa

żna do zapewnienia stabilizacji funkcjonowania organów państwa jest reguła

stabilno

ści prawa głosząca, że prawo powinno być (względnie) stabilne i przewidywalne

88

.

Zasada legalizmu tworzy prawne gwarancje ochrony wszelkiej aktywno

ści obywateli,

je

śli nie jest ona zabroniona obowiązującą w czasie jej trwania normą prawną. Obszar

ochrony praw obywatelskich ogranicza

środki, które może stosować władza w państwie do

wykonania zada

ń związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa. Również te środki mają

charakter prawny. Normy prawne okre

ślające zakres zadań dla instytucji państwa oraz zakres

uprawnie

ń jego przedstawicieli najczęściej mają charakter ustawowy. Zadania organów

pa

ństwa mogą być zawarte bezpośrednio w ustawie zasadniczej (konstytucji). Zarówno

konstytucja, jak i ustawy (oraz wydane na ich podstawie rozporz

ądzenia) mają w prawie

87

J. Elster, Porz

ądek konstytucyjny i demokracja, [w:] Władza i społeczeństwo, red. J. Szczupaczyński,

Warszawa 1998, s. 180.

88

Tam

że.

29

polskim charakter powszechnie obowi

ązujący, a więc ich przepisy mogą być stosowane

wobec ogółu obywateli. Ten walor odró

żnia wymienione akty prawne od zarządzeń

wydawanych przez ministrów oraz inne ustawowo upowa

żnione organy administracji, które

maj

ą charakter wewnętrzny i odnoszą się tylko do sfery działania danej instytucji.

Społeczny wymiar opisanej normy konstytucyjnej – reguły stabilno

ści prawa – wyraża

si

ę stworzeniem przez państwo prawnych gwarancji dla obywateli. Państwo chroni działalność

obywateli w wielu

żywotnych sferach życia, zabezpieczając tym samym ich interesy i wolności.

W demokracji konstytucyjnej zakres podstawowych wolno

ści i praw obywatelskich jest szeroki

i obejmuje ochron

ę wolności osobistych, praw politycznych i socjalnych.

Z punktu widzenia działania instytucji powoływanych przez pa

ństwo do zapewnienia

jego

bezpiecze

ństwa ogromne znaczenie przypisać można konstytucyjnej zasadzie

praworz

ądności. Mówi ona, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach

prawa

89

.

Porz

ądek konstytucyjny i zagadnienia jego ochrony bada się w naukach prawnych.

W tym uj

ęciu można wyodrębnić obszar prawa konstytucyjnego, gdzie przedmiotem dociekań

s

ą problemy państwa prawnego, zasad ustrojowych i związanych z nimi wolności, praw

obywatelskich i ich ochrony. W szczególno

ści z konstytucyjnej klauzuli państwa prawnego

wynikaj

ą zasady: ochrony zaufania obywatela do państwa, pewności prawa, vacatio legis,

niedziałania prawa wstecz, poszanowania prawomocnych wyroków s

ądowych i ostatecznych

decyzji administracyjnych. W sferze konstytucyjnych wolno

ści, praw i obowiązków sytuuje

si

ę

zasady:

poszanowania

godno

ści

człowieka,

proporcjonalno

ści,

równo

ści,

odpowiedzialno

ści karnej, dostępu do sądu, wolności zrzeszania się, własności, wolności

zatrudnienia, prawa do zabezpieczenia społecznego, ochrony rodziny i praw dziecka,

obowi

ązku prowadzenia przez państwo polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb

mieszkaniowych oraz ponoszenia

świadczeń publicznych przez obywatela. Ważnym

aspektem bada

ń nad porządkiem konstytucyjnym jest kontrola zgodności z konstytucją

stanowionego prawa. W warunkach polskich funkcj

ę w tym zakresie spełnia Trybunał

Konstytucyjny. Trzeba podkre

ślić, że sądowa kontrola konstytucyjności prawa jest jednym

z filarów pa

ństwa i wzmacnia ochronę praw i wolności obywatelskich.

Przyznawane przez pa

ństwo prawa i wolności obywatelskie oraz formy korzystania

z tych

że są konfrontowane z ustanowionymi w prawie międzynarodowym. W szczególności,

do podstawowych aktów obowi

ązujących w tym zakresie zalicza się: Powszechną Deklarację

89

Konstytucja RP, z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU, nr 78, poz. 483) art. 7.

30

Praw Człowieka z 1948 roku, Europejsk

ą Konwencję Praw Człowieka uchwaloną

w 1950 roku, Mi

ędzynarodowy Pakt Praw Cywilnych i Politycznych oraz Protokół

Fakultatywny do tego

ż paktu z roku 1966. Podkreślić należy, że Polska jest stroną

wymienionych paktów i s

ą one, zgodnie z zapisem konstytucyjnym, ratyfikowanymi

umowami mi

ędzynarodowymi, a zatem posiadają walor źródeł prawa powszechnie

obowi

ązującego.

W prawie karnym funkcjonuj

ą normy kodeksowe określane jako przestępstwa

przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej

90

. Polski kodeks karny zalicza do tego typu przest

ępstw:

zdrad

ę główną, zamach stanu, zdradę dyplomatyczną, szpiegostwo, dezinformację

wywiadowcz

ą, znieważenie narodu lub Rzeczypospolitej Polskiej, zamach na życie i czynną

napa

ść na Prezydenta RP oraz czynną napaść i znieważenie przedstawicieli państw obcych.

Porz

ądek konstytucyjny jest też kategorią społeczną. Zaufanie obywateli do państwa

w du

żej mierze jest pochodną jego zdolności do zapewniania bezpieczeństwa. Instytucje

powołane do tego celu, działaj

ące na podstawie zrozumiałych i przewidywalnych norm

prawnych, mog

ą liczyć na akceptację społeczną. Ta zaś w warunkach demokracji odgrywa

rol

ę istotną, bowiem wpływa na kształtowanie opinii o rządzie.

Ochrona porz

ądku konstytucyjnego mieści się zatem w szerokim zakresie badań nad

bezpiecze

ństwem państwa. W tym ujęciu na podkreślenie zasługuje aspekt instytucjonalny

problemu. Pa

ństwo powołuje instytucje, których zadaniem jest ochrona organów władzy

publicznej, procedur ich wyłaniania oraz zapewnienie elementarnej spójno

ści prawnych

podstaw działania z ustaw

ą zasadniczą. Warto zauważyć, że w tym obszarze ochrony

bezpiecze

ństwa państwa swoje funkcje wykonują organy władzy ustawodawczej,

wykonawczej i s

ądowniczej. W opisanym ujęciu bada się szczególnie problematykę zagrożeń

dla porz

ądku konstytucyjnego państwa, a zatem tych, które dają się identyfikować jako

zaburzenia struktur pa

ństwa oraz procesów decyzyjnych jego kierownictwa. Współcześnie

przedmiotem naukowego ogl

ądu są zatem zagrożenia ze strony obcych służb specjalnych,

których działalno

ść ukierunkowana jest na rozpoznawanie i przenikanie w struktury

decyzyjne pa

ństwa identyfikowanego jako obce. Ważnym obszarem badań jest sfera

zagro

żenia terroryzmem politycznym, którego istota najogólniej związana jest ze

stosowaniem przemocy w celu wywarcia okre

ślonej presji na przeciwnika.

90

Zob. Rozdział XVII Kodeksu karnego (ustawa z 6 czerwca 1997 r., DzU, nr 88, poz. 553 z pó

źn.zm.).

31

Na podstawie dotychczasowych rozwa

żań uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że

porz

ądek konstytucyjny to stan ładu i funkcjonowania państwa zgodnie z normami

okre

ślonymi w ustawie zasadniczej.

32

Rozdział 2.

ZAGRO

ŻENIA BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO

Na stan bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa wpływają różne czynniki, z których

wi

ększość ma związek ze stanem gospodarki danego państwa, funkcjonowaniem instytucji

i słu

żb publicznych, w tym głównie odpowiedzialnych za walkę z terroryzmem (również

w wymiarze mi

ędzynarodowym), przestępczością, skutkami klęsk żywiołowych, awarii

technicznych itp.

Poziom bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa oceniany jest na podstawie stanu

zagro

żenia tej kategorii bezpieczeństwa, którego miernikiem jest poczucie bezpieczeństwa

wyra

żane przez obywateli.

Zagro

żenie jest antonimem bezpieczeństwa, które w słowniku języka polskiego

okre

ślane jest jako stan niezagrożenia, spokoju, pewności

91

. O ile jednak bezpiecze

ństwo

okre

śla pewien stan, o tyle zagrożenie, w podstawowym rozumieniu tego słowa, kojarzy się

bardziej ze zjawiskiem naruszaj

ącym ten stan

92

. S. Korycki w opracowaniu System

bezpiecze

ństwa Polski dostrzega pewien dualizm w rozumieniu pojęcia zagrożenie, które

z jednej strony jest odczuciem czysto subiektywnym wynikaj

ącym z oceny występujących

zjawisk, z drugiej za

ś – obiektywnym czynnikiem powodującym stan niepewności i obaw

93

.

Subiektywno

ść w odbiorze świata zewnętrznego jest rezultatem funkcjonowania naszego

mózgu, który zawsze podsuwa nam przefiltrowany obraz rzeczywisto

ści

94

. Jednak

że nie

jeste

śmy skazani jedynie na subiektywizm w odbiorze otaczającego nas świata, ponieważ

przyswojone

wraz

z

wiedz

ą i doświadczeniem metody badania rzeczywistości

oraz wnioskowania pozwalaj

ą nam w miarę obiektywnie postrzegać zachodzące zjawiska

95

.

Z przedstawionej powy

żej analizy wynika, iż zagrożenia to zjawiska fizyczne lub

społeczne powoduj

ące stan niepewności i obaw, czyli naruszające poczucie bezpieczeństwa.

Poniewa

ż poczucie bezpieczeństwa dotyczy wszystkich dziedzin życia i działalności

człowieka, tworz

ąc wielowymiarowy wektor komfortu psychicznego ludzi czujących się

91

Słownik j

ęzyka polskiego, PWN, Warszawa 1978, s. 147.

92

J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń dla

ludzi i

środowiska, rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2001.

93

S. Korycki, System bezpiecze

ństwa Polski, Warszawa 1994, s. 54.

94

A. Wróbel, Mózg czyli

świat subiektywny, „Wiedza i życie” nr 3, 1998.

95

Szerzej, J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem ... wyd. cyt.

33

bezpiecznie, st

ąd też i zagrożenia tegoż bezpieczeństwa obejmują całe spektrum zjawisk

odbieraj

ących ten komfort w poszczególnych dziedzinach życia i działalności bądź ich

ró

żnorodnej konfiguracji.

Nale

ży zaznaczyć, że przedmiotem prezentowanych w niniejszym rozdziale poglądów

s

ą zagrożenia obejmujące te czynniki, które naruszają porządek konstytucyjny oraz spokój

i pewno

ść bytu ludzi, w ujęciu czysto fizycznym, czyli mogą spowodować utratę życia,

zdrowia lub posiadanego mienia – stanowi

ących podstawę tegoż bytu i umożliwiających

dalszy rozwój jednostki, jak równie

ż społeczności, w której ona funkcjonuje i od której jest

zale

żna

96

.

Zjawisk, które zgodnie z powy

ższym określeniem, możemy zaliczyć do zagrożeń

bezpiecze

ństwa wewnętrznego jest wiele. Dlatego też w niniejszym rozdziale ograniczono się

do przedstawienia tych, które uznano za zasadnicze.

Zagro

żenia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa należy postrzegać jako nagłe lub

nieprzewidziane zdarzenia zagra

żające życiu ludności, mieniu, środowisku lub porządkowi

konstytucyjnemu.

Klasyfikuj

ąc zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, można przyjąć za

punkt odniesienia umiejscowienie

źródeł tych zagrożeń. W związku z tym podzielić je można

na wewn

ętrzne i zewnętrzne.

Zagro

żeniami bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, w których dominują czynniki

wewn

ętrzne są

97

:

zamieszki lub fale strajków o zasięgu regionalnym lub ogólnokrajowym;

duże klęski żywiołowe;

katastrofy techniczne;

kryzysy ekonomiczne;

zbrojne przewroty polityczne lub powstania nieprzekształcone w wojnę domową;

kryzysy polityczne zagrażające demokratycznemu porządkowi w państwie,

zdarzenia godz

ące w porządek konstytucyjny;

terroryzm, przestępczość zorganizowana itd.

96

Tam

że.

97

Klasyfikacj

ę zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego zaczerpnięto z opracowań Departamentu

Bezpiecze

ństwa Powszechnego MSWiA.

34

Natomiast zagro

żeniami, o których decydują czynniki zewnętrzne, są:

masowe migracje;

prowokacje zbrojne, starcia lub incydenty graniczne;

wojna domowa lub wojna między państwami sąsiadującymi;

konflikt zbrojny między państwami z dalszego otoczenia zagrażający wprost lub

po

średnio interesom narodu;

interwencja zbrojna państwa-mocarstwa;

interwencja militarna państwa w ramach sojuszu wynikająca ze zobowiązań

mi

ędzynarodowych, realizowana w ramach przywracania lub wymuszania pokoju.

Cz

ęść wyżej wymienionych zagrożeń nie jest typowymi zagrożeniami dla

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa. Mogą one jednak przechodzić w stan kryzysu lub

swoimi konsekwencjami wywoływa

ć zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, ich życia,

zdrowia lub mienia i bez w

ątpienia również dla porządku konstytucyjnego.

Zagro

żenia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa można również podzielić,

uwzgl

ędniając przyczyny ich powstania. Przyjmując takie założenie, wszystkie zagrożenia

mo

żna sklasyfikować jako te, które powstały w wyniku działania sił przyrody lub działań

człowieka.

W odniesieniu do przedmiotu rozwa

żań istotny wydaje się podział zagrożeń

bezpiecze

ństwa na:

te o ograniczonym zasięgu, czyli występujące na pewnym ograniczonym obszarze

lub odnosz

ące się do wyodrębnionej dziedziny funkcjonowania państwa i nie

powoduj

ące powstania sytuacji kryzysowych poza tym obszarem lub dziedzinami;

rozprzestrzeniające się, czyli stopniowo przeradzające się z sytuacji kryzysowych

o ograniczonym zasi

ęgu w sytuacje ogólnokrajowe;

o zasięgu ogólnokrajowym, czyli takie, które od samego początku ich zaistnienia

obejmuj

ą znaczną część kraju lub większą część dziedzin jego funkcjonowania.

Poni

żej, zgodnie ze stosowaną do tej pory konwencją, przedstawiono w następującej po

sobie kolejno

ści zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i powszechnego oraz ochrony

porz

ądku konstytucyjnego.

35

2.1. Zagro

żenia bezpieczeństwa publicznego

Współcze

śnie źródeł zagrożeń bezpieczeństwa publicznego dopatrywać się można

w

śród takich czynników, jak

98

: wysoki poziom bezrobocia, rozwarstwienie ekonomiczne

w społecze

ństwie, wzrost migracji zewnętrznej, osłabienie więzi społecznych, poczucie

marginalizacji du

żych grup społecznych, brak dostatecznej kontroli dostępu do broni palnej,

nie zawsze skuteczna realizacja polityki fiskalnej, cz

ęste zmiany i niedoskonałość

stanowionego

prawa,

niska

efektywno

ść organów ścigania karnego i wymiaru

sprawiedliwo

ści, brak skuteczności w realizacji przygotowanych programów związanych

z przeciwdziałaniem patologii społecznej (w tym równie

ż walką z przestępczością).

Zagro

żenia bezpieczeństwa publicznego można podzielić na te, które związane są

w

szczególno

ści

z:

przest

ępczością

narkotykow

ą,

przest

ępczością

kryminaln

ą,

przest

ępczością w obrocie gospodarczym, korupcją, przestępczością zorganizowaną oraz

przest

ępczością graniczną.

Narkomania stała si

ę w ostatnich latach najgroźniejszą patologią społeczną. W niej

samej oraz w powi

ązanej z nią przestępczością zachodziły zmiany jakościowe mające

decyduj

ący wpływ na wskaźniki statystyczne. Zaliczyć do nich należy w szczególności:

zmiany w strukturze spożycia narkotyków charakteryzujące się wzrostem

za

żywania środków syntetycznych, pojawianiem się środków zamiennych,

środków o bardzo silnym działaniu, mieszanek środków odurzających i środków

o działaniu jeszcze nieznanym,

środków łatwych w konsumpcji;

dominację przestępczości zorganizowanej związanej z produkcją i obrotem

narkotykami, charakteryzuj

ącej się wysoką specjalizacją i profesjonalizmem;

występowanie różnych przejawów i stopni nasilenia przemocy w transakcjach

zwi

ązanych z obrotem narkotykami (np. użycie broni);

częste zmiany modus operandi, tras przesyłek i metod ukrywania narkotyków

w przemycie;

wzrost przestępczości pospolitej związanej z przestępczością narkotykową, np.

włamania, fałszerstwa, kradzie

że;

98

Por. M. Zajder, Przest

ępczość w okresie transformacji, [w:] W. Bedanrek (red.), S. Pikulski, Prawne

i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-

-gospodarczej, Uniwersytet Warmi

ńsko-Mazurski, Olsztyn 2000, s. 232 oraz J. Jasiński, Spojrzenie

na przest

ępczość w europejskich państwach postkomunistycznych, „Państwo i Prawo” nr 8 (618), 1997, s. 42.

36

wzrost liczby młodocianych narkomanów oraz sprawców czynów karalnych

zwi

ązanych z narkotykami.

W kategorii przest

ępstw narkotykowych obserwuje się od lat wyraźną tendencję

wzrostow

ą w zakresie ujawnionych przypadków przemytu narkotyków. Zazwyczaj znaczące

zagro

żenie przemytem narkotykowym utrzymuje się głównie w dużych aglomeracjach

miejskich oraz na terenach województw przygranicznych. Anga

żują się w niego lokalne

grupy przest

ępcze z mniejszych miast. Szczególnie niebezpieczne jest to, że w rejonach

przygranicznych obserwuje si

ę coraz ściślejszą współpracę transgraniczną narkotykowych

grup przest

ępczych, z których większość wykazuje obecnie skład wielonarodowy. Proceder

ten staje si

ę w niektórych przypadkach jedynym źródłem utrzymania sprawców. Poważnym

problemem tego rodzaju przest

ępczości jest nielegalna produkcja środków odurzających.

Niekorzystnym zjawiskiem jest równie

ż to, że zorganizowane grupy przestępcze rozwijają

swoj

ą działalność z użyciem lokalnych sieci dealerskich, co jest związane ze zwiększonym

zainteresowaniem rynkiem mniejszych o

środków miejskich (m.in. z uwagi na mniejsze

zainteresowanie policji t

ą kategorią przestępstw).

Stan zagro

żeń przestępczością kryminalną jest w odczuciu społecznym swoistym

wyznacznikiem stanu bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa. W sferze przestępczości

kryminalnej dominuj

ą przestępstwa przeciwko mieniu, z reguły dokonywane bez używania

przemocy na osobie

99

. W tej kategorii przest

ępstw szczególnie często mają miejsce kradzieże

samochodów i włamania do nich oraz kradzie

że z włamaniem do obiektów prywatnych.

Najwi

ększe zagrożenie kradzieżami samochodów występuje w aglomeracjach miejskich.

Sprawcami tego rodzaju przest

ępstw są wyspecjalizowane grupy włamywaczy, starannie

typuj

ące obiekty i ofiary przestępstw, wykorzystujące jednocześnie najnowszą technikę,

cz

ęsto dokonujące kradzieży na zlecenie – zwłaszcza w odniesieniu do rynku dzieł sztuki.

Do podstawowych cech charakteryzuj

ących współczesną przestępczość kryminalną

zaliczy

ć należy bez wątpienia jej umiędzynarodowienie oraz stosowanie terroru

kryminalnego. Przejawami przest

ępczości kryminalnej są zazwyczaj kradzieże z włamaniami

zarówno w odniesieniu do mienia społecznego, jak i prywatnego, które sprowadzaj

ą się

zazwyczaj do zaboru i włama

ń. Przestępstwom kryminalnym towarzyszą niekorzystne

zmiany jako

ściowe zachodzące w tym obszarze szeroko rozumianej przestępczości.

Charakteryzuj

ą się one takimi cechami, jak: zorganizowany charakter, transgraniczność,

99

Bezpiecze

ństwo i porządek publiczny w Polsce, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji,

Warszawa 2000, s. 127.

37

specjalizacja i profesjonalizm sprawców. Zmiany strukturalne przest

ępczości kryminalnej

zwi

ązane m.in.: z narastaniem agresji i przemocy w zachowaniach przestępczych, coraz

powszechniejszym u

żywaniem broni palnej i materiałów wybuchowych oraz nasilaniem się

porachunków przest

ępczych z zabójstwami włącznie, stanowią o wysokim udziale

przest

ępstw przeciwko życiu i zdrowiu w ogólnej liczbie czynów stwierdzonych. Sporym

zainteresowaniem grup przest

ępczych, a także indywidualnych sprawców cieszy się także

produkcja i dystrybucja fałszywych banknotów z wykorzystaniem legalnych drukarni. Skala

zagro

żeń związanych z terrorem kryminalnym jest uzależniona od istniejącego zaplecza (np.

kopal

ń i innych zakładów) broni i materiałów wybuchowych, którego absolutna kontrola nie

jest mo

żliwa. Z terrorem kryminalnym ściśle związany jest nielegalny obrót bronią

i materiałami wybuchowymi przy jednoczesnym pozyskiwaniu przez grupy przest

ępcze osób

maj

ących w przeszłości związek z materiałami wybuchowymi. Nasilenie występowania

aktów terroru z u

życiem materiałów wybuchowych łączy się zazwyczaj z porachunkami grup

przest

ępczych, a także z uprowadzeniami biznesmenów i ich dzieci.

Współcze

śnie przestępczość gospodarcza dotyka niemal wszystkich sfer życia. Warte

podkre

ślenia jest to, że odnotowuje się przeobrażenia w zakresie tego rodzaju przestępczości

na płaszczy

źnie ilościowej, strukturalnej i fenomenologicznej. Do głównych obszarów

zagro

żeń przestępczością gospodarczą zaliczyć można:

sektor bankowy, w którym odnotowuje się wyłudzenia pieniędzy przy użyciu

sfałszowanych czeków, za

świadczeń o zatrudnieniu i innych dokumentów oraz

manipulacje kartami płatniczymi, a tak

że wyłudzenia kredytów;

sektor ubezpieczeniowy, w którym występowały wyłudzenia odszkodowań

komunikacyjnych,

maj

ątkowych i gospodarczych, często o charakterze

zorganizowanym;

sferę usług materialnych, w której odnotowuje się w szczególności

nieprawidłowo

ści w budownictwie i gospodarce komunalnej (np. fakturowanie

fikcyjnych robót, fałszowanie dokumentów dotycz

ących zamówień publicznych,

oszustwa przy wynajmie i sprzeda

ży mieszkań, a także w przekształceniach

własno

ściowych);

rolnictwo i gospodarkę żywnościową, w której działalność przestępcza polega

m.in. na wyłudzaniu dopłat do preferencyjnych kredytów skupowanych produktów

rolnych oraz do kredytów na zakup nawozów sztucznych;

sferę usług niematerialnych, w której stwierdza się wyłudzenia odszkodowań

przez biura turystyczne i ich klientów;

38

działalność leasingową, która dotyczy wyłudzeń na szkodę firm ze strony

zorganizowanych grup przest

ępczych wymuszających groźbą lub szantażem

podpisanie umów;

gospodarkę energetyczną, obrót paliwami i surowcami, w której dominują

oszustwa przy sprzeda

ży węgla i paliw płynnych;

obrót towarowy, gdzie główną rolę odgrywają wyłudzenia towarów kupowanych

przy odroczonym terminie płatno

ści na podstawie sfałszowanych dokumentów

to

żsamości lub w imieniu nieistniejącego albo specjalnie otworzonego dla

dokonania wyłudzenia podmiotu gospodarczego;

sferę własności intelektualnej, w której nieprawidłowości przybierają postać

nielegalnej produkcji i dystrybucji kaset oraz płyt fonograficznych lub ich

nieuprawnionego

odtwarzania,

piractwa

przemysłowego,

piractwa

video

(polegaj

ącego na nielegalnym kopiowaniu kaset video, płyt CD oraz nielegalnym

rozpowszechnianiu

filmów),

piractwa

komputerowego

(polegaj

ącego na

nielegalnym kopiowaniu, wykorzystywaniu programów bez posiadanych licencji,

wprowadzaniu

bez

uprawnie

ń zmian do oryginalnego oprogramowania,

przerabianiu procesorów oraz dystrybucji nielegalnych programów).

Z szeroko poj

ętą przestępczością gospodarczą wiąże się produkcja ukryta polegająca

na wytwarzaniu wyrobów lub

świadczeniu usług, które nie są zabronione przez prawo, ale są

świadomie ukrywane przed organami administracji państwowej w celu unikania płacenia

podatków, ceł i składek na ubezpieczenia społeczne. Bardzo wa

żnym elementem szarej strefy

gospodarki

jest

nielegalne

zatrudnienie.

Do

najcz

ęściej wykonywanych prac

nierejestrowanych nale

żą usługi budowlane i instalacyjne, remonty i naprawy budowlano-

-instalacyjne oraz handel. Do podstawowych determinantów niezadowalaj

ącej skuteczności

aparatu administracji skarbowej w zwalczaniu szarej strefy gospodarczej zaliczy

ć należy

głównie – chocia

ż nie wyłącznie – nieskuteczność w stosowaniu prawa oraz luki w prawie

stwarzaj

ące możliwości rozwoju szarej strefy.

Na tym tle autonomicznymi zagro

żeniami w zakresie przestępczości gospodarczej są

100

:

ciągła aktualność tradycyjnych przedmiotów przestępstw, zwłaszcza produkcja,

dystrybucja i przemyt fałszywych znaków pieni

ężnych, znaków akcyzy i papierów

warto

ściowych, przemyt papierosów, alkoholu i wyrobów przemysłowych,

100

Raport o stanie bezpiecze

ństwa państwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Warszawa 2000,

s. 127-128.

39

wyłudzenia

nienale

żnego zwrotu podatku VAT, wyłudzenia bankowe,

manipulacje giełdowe;

wykorzystywanie do przestępczej działalności na terytorium państwa, również do

prania pieni

ędzy, specjalnie utworzonych podmiotów zarejestrowanych w tzw.

rajach podatkowych;

angażowanie się do usług konsultingowych, pośrednictwa kredytowego, a także

po

średnictwa w obrocie wierzytelnościami na rzecz dużych podmiotów sektora

pa

ństwowego, podmiotów o podejrzanej proweniencji (co obserwowane bywa

tak

że w obszarach gospodarki strategicznych dla interesów państwa,

jak

zakłady

przemysłu

zbrojeniowego

lub

podmioty

uczestnicz

ące

w obrocie specjalnym);

aktywność inwestycyjna rodzimych lub zagranicznych ośrodków kapitałowych

o nieokre

ślonym pochodzeniu, angażujących znaczne kwoty o trudnym do

ustalenia

źródle, co w niektórych wypadkach może wskazywać na legalizowanie

lub

lokowanie

środków finansowych pochodzących z przestępstw, np.

narkotykowych;

wykorzystywanie dla celów przestępnych wszelkich luk w obowiązujących

przepisach celnych i podatkowych;

podejmowanie przez zakłady przemysłu zbrojeniowego lub podmioty

uczestnicz

ące w obrocie specjalnym kontaktów handlowych z mało wiarygodnymi

partnerami lub niekoncesjonowanymi po

średnikami, co stwarza zagrożenia

zwi

ązane z realizacją nielegalnych transakcji handlowych sprzętem specjalnym

oraz towarami i technologiami podwójnego zastosowania oraz z eksportem do

krajów obj

ętych embargiem. Na różnych szczeblach decyzyjnych administracji

centralnej i samorz

ądowej mogą wystąpić nieprawidłowości w wydatkowaniu

finansów publicznych b

ędące wynikiem zaciągania nadmiernych zobowiązań,

niezgodnego z prawem dokonywania przesuni

ęć pomiędzy poszczególnymi

pozycjami bud

żetu, naruszania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,

wykorzystywania

przyznanych

środków

bud

żetowych

niezgodnie

z przeznaczeniem;

niewłaściwego wydatkowania środków pomocy zagranicznej, nieprawidłowego

nadzoru nad przydzielaniem i wła

ściwym wykorzystaniem przyznanych kwot

przez dysponentów

środków budżetowych.

40

Kolejnym zagro

żeniem bezpieczeństwa publicznego jest korupcja, która dotyczy

zwłaszcza segmentów

życia społecznego i gospodarczego. Do szczególnie narażonych na

łapownictwo, nadu

życia funkcji czy płatną protekcję zaliczyć należy przede wszystkim:

system ubezpieczeniowy, system bankowy, pa

ństwowe przedsiębiorstwa przemysłowe,

administracj

ę rządową i samorządową, organy kontrolne (sądowe i egzekucyjne) oraz sferę

zamówie

ń publicznych.

W systemie ubezpieczeniowym korupcja polega przede wszystkim na przyjmowaniu

korzy

ści majątkowych za fałszowanie i antydatowanie polis ubezpieczeniowych oraz

wystawianiu polis na fikcyjne pojazdy zgłaszane pó

źniej jako skradzione. Natomiast

w systemie bankowym korupcja zwi

ązana jest z procesem podejmowania przez pracowników

bankowych decyzji o udzielaniu kredytów niezgodnie z zasadami okre

ślonymi przez prawo

bankowe i regulaminy wewn

ętrzne, a także niewszczynaniem postępowań egzekucyjnych.

Korupcja w pa

ństwowych przedsiębiorstwach przemysłowych odnosi się głównie do branży

energetycznej, cementowo-wapiennej i

żywnościowej. W odniesieniu do administracji

rz

ądowej i samorządowej oraz organów kontrolnych (sądowych i egzekucyjnych) uznawana

za

szczególnie

zagro

żoną w związku z wydawaniem różnego rodzaju aktów

administracyjnych oraz zachowaniami korupcyjnymi wyst

ępującymi najczęściej przy

wydawaniu indywidualnych decyzji podatkowych, celnych itp. W obszarze zamówie

ń

publicznych korupcja dotyczy osób odpowiedzialnych za przestrzeganie procedur zwi

ązanych

z organizacj

ą przetargów.

Wymienione sfery nie stanowi

ą pełnego katalogu zagrożeń, ale wskazują jedynie na

powszechno

ść działań korupcyjnych – od sfer typowo gospodarczych do administracyjnych

i politycznych. Najcz

ęściej łapownictwo, płatna protekcja czy nadużycie funkcji towarzyszy

przest

ępczości gospodarczej. W wielu sytuacjach zachowania tego typu są początkowym lub

finalnym

etapem

działalno

ści przestępczej umożliwiającym sprawcom uzyskanie

nielegalnych dochodów albo unikni

ęcie odpowiedzialności czy utraty zysków. Coraz częściej

mechanizmy korupcyjne przybieraj

ą postać zorganizowanych działań przestępczych. Do

czynników

sprzyjaj

ących korupcji zaliczyć zazwyczaj można m.in.: duży zakres

uznaniowo

ści przy wydawaniu decyzji administracyjnych czy poziom reglamentacji w sferze

gospodarowania, mał

ą skuteczność mechanizmów kontrolnych, niewłaściwy dobór kadry

urz

ędniczej oraz niski poziom płac w sektorze państwowym, w tym w organach

administracyjnych, kontroli i

ścigania. Analiza tego rodzaju przestępczości pozwala na

wskazanie głównych tendencji w zakresie przest

ępczości zorganizowanej, którymi są:

wzajemne przenikanie si

ę różnych kategorii przestępstw w ramach jednej grupy przestępczej,

41

doskonalenie metod działania w ró

żnych sferach gospodarki i życia społecznego, kumulacja

nielegalnego kapitału i pranie brudnych pieni

ędzy z wykorzystaniem systemu finansowego

(w tym sektora bankowego, ubezpieczeniowego i rynku papierów warto

ściowych), wzrost

poziomu

agresji

w

działaniach

zorganizowanych

grup

przest

ępczych, wchodzenie

w porozumienia przest

ępcze z przedstawicielami organów administracji państwowej

i samorz

ądowej coraz wyższego szczebla oraz korumpowanie urzędników państwowych.

Wzajemne przenikanie si

ę różnych kategorii przestępstw w ramach jednej grupy

przest

ępczej sprowadza się do tego, że przedmiot jej zainteresowania zależny jest od sytuacji

rynkowej, kontaktów i mo

żliwości osobowych, finansowych, marketingowych, wyposażenia

w

środki techniczne itp. Przestępczość zorganizowana staje się tym samym pomostem między

przest

ępczością pospolitą i gospodarczą. Z kolei doskonalenie metod działania w różnych

sferach gospodarki i

życia społecznego powoduje powstawanie nowych mechanizmów

przest

ępczych wykorzystujących wielokrotnie luki w prawie i niedoskonałości systemu

kontroli. Ujawnia si

ę duże przedsięwzięcia przestępcze wymierzone w skarb państwa

polegaj

ące na wyłudzeniach nienależnego zwrotu podatku, wyłudzenia kredytów

leasingowych na du

żą skalę, nielegalny obrót paliwami i towarami elektronicznymi, przemyt

papierosów, alkoholu, kradzionych samochodów. Typowym zjawiskiem dla kumulacji

nielegalnego kapitału i prania brudnych pieni

ędzy jest proceder transferpricingu (zaniżanie

lub zawy

żanie cen towarów będących przedmiotem wymiany handlowej między podmiotami

powi

ązanymi) oraz przerzucania dochodów do podmiotów kupowanych lub tworzonych

w tzw. rajach podatkowych, a tak

że wykorzystywanie fikcyjnych podmiotów gospodarczych.

Niepokoj

ące wydaje się to, że działaniom zorganizowanych grup przestępczych towarzyszy

du

ży poziom agresji (egzekucje, porwania osób, tortury, akty terroru kryminalnego) oraz

umi

ędzynaradawianie się grup przestępczych i zwiększanie terenów kontrolowanych przez

poszczególne grupy przest

ępcze. Dzieje się tak przy jednoczesnym wzroście zainteresowania

grup najnowszymi rozwi

ązaniami w zakresie informatyzacji i komunikacji, a także

wchodzeniu w porozumienia przest

ępcze z przedstawicielami organów administracji coraz

wy

ższego szczebla.

Do najgro

źniejszych tego typu zagrożeń należy głównie zaliczyć

101

:

dynamicznie rozwijający się obrót tzw. twardymi narkotykami – uprzednio

pojawiaj

ące się na polskim terytorium w tranzycie, obecnie są już przedmiotem

rosn

ących dostaw z przeznaczeniem na polski rynek, głównie kokainy

101

Raport o stanie bezpiecze

ństwa państwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Warszawa 2000, s. 127.

42

pochodz

ącej z krajów Ameryki Południowej – rośnie udział obywateli polskich

w organizacji tego procederu;

rozwój rodzimej produkcji narkotyków syntetycznych według coraz prostszych

i wydajniejszych technologii;

plasowanie się struktur przestępczych w niewielkich ośrodkach miejskich,

w

których

mog

ą osiągnąć faktyczną kontrolę nad życiem społecznym

i gospodarczym lokalnych społeczno

ści oraz silne ich umocowanie w strefach

nadgranicznych i w rejonie samych przej

ść, czemu towarzyszą powiązania

o charakterze korupcyjnym lub wr

ęcz mafijnym;

ekspansja środowisk przestępczych z zagranicy.

Najpowa

żniejszym problemem przestępczości granicznej jest nielegalna migracja. Jej

podło

żem są głównie konflikty narodowościowe, etniczne i religijne oraz niestabilna sytuacja

polityczna, gospodarcza i niski poziom ekonomiczny. Zasadniczymi problemami maj

ącymi

zwi

ązek z nielegalną migracją jest: przekraczanie granicy wbrew przepisom prawa (na

podstawie cudzych lub sfałszowanych dokumentów paszportowych lub wiz, w skrytkach

środków transportu), przemyt towarów oraz fałszowanie odcisków stempli kontrolerskich

w celu legalizacji pobytu. Niepokoj

ące wydaje się to, iż w ostatnich latach odnotowuje się

zagro

żenie nielegalną migracją w formach zorganizowanych. Organizacją przerzutów

nielegalnych emigrantów zajmuj

ą się profesjonalne grupy przestępcze mające powiązania

mi

ędzynarodowe. Grupy te są wyposażone w najnowocześniejszy sprzęt i broń palną,

a tak

że są wysoce wyspecjalizowane, hermetyczne i często połączone więzami rodzinnymi.

Wyst

ępuje także tendencja do podporządkowania sobie poszczególnych rejonów przyległych

do granicy oraz przej

ść granicznych.

Motoryzacja stanowi jeden z bardzo wa

żnych elementów życia gospodarczego

i społecznego. Jej ci

ągły rozwój, obok niepodważalnych korzyści, niesie ze sobą jednak także

zagro

żenia i zjawiska ujemne. Najpoważniejsze z nich występują w dziedzinie

bezpiecze

ństwa ruchu drogowego

102

, chodzi tu przede wszystkim o wypadki drogowe.

Do czynników charakteryzuj

ących ruch drogowy, leżących u podstaw jego zagrożeń

zaliczy

ć można:

brak jasnych rozwiązań w zakresie finansowania przedsięwzięć na rzecz

bezpiecze

ństwa ruchu drogowego;

102

D. Podle

ś, Zagrożenia w ruchu drogowym, [w:] W. Bednarek (red.), S. Pikulski, Prawne

i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-

-gospodarczej, Uniwersytet Warmi

ńsko-Mazurski, Olsztyn 2000, s. 173 i nast.

43

brak

efektywnego

współdziałania

wszystkich

podmiotów

i

instytucji

odpowiedzialnych za szeroko rozumiane bezpiecze

ństwo ruchu drogowego oraz brak

jednego, interdyscyplinarnego programu poprawy stanu bezpiecze

ństwa ruchu;

brak poszanowania norm prawnych, czego przejawem jest nagminne lekceważenie

przez uczestników ruchu znaków i sygnałów drogowych oraz brak subiektywnego

zagro

żenia wypadkami drogowymi.

Zapobieganie zagro

żeniom bezpieczeństwa publicznego jest pojęciem złożonym,

obejmuj

ącym szeroką problematykę społeczno-polityczną oraz zagadnienia z zakresu polityki

karnej, prawa karnego i kryminalistyki

103

. W podej

ściu do problematyki działań

zapobiegaj

ących przestępczości i zjawiskom patologii społecznej niezbędne jest

u

świadomienie sobie faktu, że policja nie jest w stanie samodzielnie utrzymywać porządku

i zapewnia

ć poczucia bezpieczeństwa bez udziału innych instytucji i społeczności lokalnych.

Ograniczone mo

żliwości samodzielnego rozwiązywania problemów przez instytucje

realizuj

ące zadania na rzecz bezpieczeństwa publicznego są pochodną złożonego charakteru

tego zjawiska. Ta zło

żoność jest związana z występowaniem co najmniej kilku istotnych

czynników,

które

nale

ży wziąć pod uwagę w działaniach zapobiegawczych.

Niekwestionowane znaczenie ma koncentruj

ący na sobie uwagę policji element – sprawca

przest

ępstwa. Równie doniosłą funkcję – pomijaną w praktyce – pełnią inne elementy: ofiara

przest

ępstwa oraz sytuacja sprzyjająca popełnieniu przestępstwa

104

. Sprawca, ofiara oraz

sytuacja – wyznaczaj

ąc obszar swoistego trójkąta przestępstwa

105

stanowi

ącego podstawę

rozwi

ązywania problemów z zakresu porządku i bezpieczeństwa – muszą być brane pod

uwag

ę w działaniach zapobiegawczych, a sprowadzają się one do

106

:

ograniczania przyczyn przestępczości w toku procesu socjalizacji (związane

z wyzwalaniem aktywno

ści społeczności lokalnych, np. grupy sąsiedzkiej pomocy);

rozpoznawania zagrożeń, prognoz i przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa oraz

wpływu na potencjalnych sprawców i sytuacje kryminogenne (oddziaływania za

pomoc

ą mediów, wpływ na rozwiązania architektoniczne, stosowanie technicznych

systemów zabezpiecze

ń, monitoring itp.);

103

B. Hołyst, Kryminologia, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 941 i nast.

104

Sytuacja popełnienia przest

ępstwa obejmuje swoim zakresem również ukształtowanie środowiska

fizycznego – fizyczne otoczenie człowieka, dost

ępność do budynków i urządzeń lokalnych, możliwość

obserwacji i podejmowania interwencji, cz

ęstych kontaktów między mieszkańcami umożliwiających

nieformaln

ą kontrolę społeczną.

105

CAPS at 5, A Report on the Progress of Community Policing in Chicago, Chicago 1998.

106

J. Fiebig, Miejsce policji w zapobieganiu przest

ępczości, referat wygłoszony na konferencji:

Bezpiecze

ństwo człowieka w środowisku lokalnym – diagnozy i rozwiązania, Wyższa Szkoła Pedagogiczna,

Olsztyn, 24-25.05.1999 r.

44

w sytuacji, gdy przestępstwo zostało już popełnione, niedopuszczenia do powrotu do

przest

ępstwa ujętych już sprawców.

2.2. Zagro

żenia bezpieczeństwa powszechnego

Źródłem zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego może być

107

:

przyroda;

infrastruktura techniczna będąca dziełem ludzkiej cywilizacji, ułatwiająca

człowiekowi

życie: budynki, sieć komunikacyjna, drogi przesyłu mediów,

zakłady pracy i inne;

ludzie.

Od wieków człowiek kształtował swoje

środowisko nie tylko w zakresie tworzenia

infrastruktury technicznej, ale równie

ż przyrody, tworząc coraz lepsze warunki własnego bytu

oraz rozwoju społecznego i ekonomicznego. Istniej

ąca od początku naszej cywilizacji silona

zale

żność między człowiekiem i stworzoną przez niego, w szerokim tego słowa znaczeniu,

kultur

ą a otaczającą go przyrodą oraz ogromny rozwój nauki powodują, iż niezmiernie trudno

jest dzisiaj w sposób precyzyjny i niepodlegaj

ący dyskusji powiedzieć, czy dane zjawisko

zostało spowodowane tylko i wył

ącznie siłami natury, czy też działalnością człowieka. Dzieje

si

ę tak dlatego, że zjawiska atmosferyczne same w sobie nie muszą stanowić zagrożenia,

ale mog

ą powodować groźną dla życia ludzi awarię techniczną. Podobnie awaria techniczna

mo

że uwolnić siły natury (np.: wodę) i spowodować skutki typowe dla ich działania. Pożar

mo

że być spowodowany podpaleniem, awarią techniczną lub uderzeniem pioruna. Zalanie

terenu mo

że nastąpić w wyniku długotrwałych opadów atmosferycznych lub uszkodzenia

tamy na pobliskim zbiorniku spowodowanego bł

ędem budowlanym, aktem terroru,

działaniami wojennymi b

ądź też pomyłką ludzi obsługujących zaporę.

Podziału zagro

żeń bezpieczeństwa powszechnego można również dokonywać ze

wzgl

ędu na destrukcyjne oddziaływanie konkretnego komponentu otoczenia podmiotu badań

(człowieka, społeczno

ści lokalnej). Przyjmując takie kryterium podziału, czynnikami

powoduj

ącymi zagrożenia dla członków społeczności lokalnej będą:

siły natury;

awarie techniczne;

107

Por. J. Pro

ńko, System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach ... wyd. cyt.

45

konflikty społeczne.

Przy tak przyj

ętym podziale zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego bezpośrednim

skutkiem oddziaływania sił natury b

ędą klęski żywiołowe, epidemie chorób zakaźnych ludzi

i zwierz

ąt oraz awarie techniczne. W przypadku awarii technicznych będą to katastrofy

techniczne oraz epidemie chorób zaka

źnych ludzi; zaś w razie konfliktów społecznych –

przest

ępczość itp.

Kl

ęski żywiołowe stanowią dziś poważne zagrożenie dla człowieka i otaczającego go

środowiska. Różnorodność charakteru oraz skala występowania tych zagrożeń stawia

instytucje odpowiedzialne za zarz

ądzanie w sytuacjach kryzysowych przed problemem

stworzenia systemu norm reguluj

ących kompetencje i zakres działania właściwych

podmiotów.

Charakteryzuj

ąc oddziaływanie sił przyrody, możemy wyróżnić takie zagrożenia, jak:

powodzie, silne wiatry i huragany, długotrwałe susze, osuwiska ziemne, zapadliska ziemne,

zamiecie i zawieje

śnieżne, w tym długotrwałe opady śniegu, zatory lodowe, ekstremalne

temperatury,

zlodowacenia

akwenów

wodnych

powoduj

ące niedotlenienie, masowe

wyst

ępowanie szkodników, epidemie, choroby zakaźne ludzi i zwierząt, podniesienie

poziomu wód gruntowych, uderzenia meteorytów, trz

ęsienia ziemi i inne.

Drugim wa

żnym czynnikiem klasyfikującym zagrożenia jest działanie samego

człowieka. Rozwój techniki, nowe technologie oraz zmiana

środowiska wywołana działaniem

człowieka wpłyn

ęła na pojawienie się nieznanych wcześniej zagrożeń, można wśród nich

wyró

żnić

108

:

wystąpienie substancji trujących i promieniotwórczych w wyniku awarii

w zakładach produkuj

ących, magazynujących, przetwarzających, stosujących je

w procesie produkcyjnym oraz w czasie awarii

środków transportu na szlakach

komunikacyjnych, a tak

że podczas pożarów;

katastrofy komunikacyjne: lądowe (drogowe, kolejowe, na przeprawach przez

rzeki i inne akweny wodne), lotnicze (na terenie portów lotniczych, w obr

ębie

korytarzy lotniczych), wodne (na rzekach i jeziorach, w portach, w strefie

przybrze

żnej, na akwenach);

awarie budowlane: budynków, infrastruktury komunikacyjnej (mosty, wiadukty,

tunele, estakady), innych obiektów budowlanych (maszty, kominy);

108

Przedstawion

ą klasyfikację zaczerpnięto z materiałów Departamentu Bezpieczeństwa Powszechnego

MSWiA.

46

awarie infrastruktury technicznej: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej,

energetycznej,

ciepłowniczej,

ł

ączy telekomunikacyjnych, naftociągów,

gazoci

ągów;

pożary: lasów i upraw, budynków i zabudowań mieszkalnych, obiektów

przemysłowych, magazynowych i składowisk, obiektów u

żyteczności publicznej,

środków transportu;

wybuchy: par i gazów, materiałów pirotechnicznych i wybuchowych na terenie:

zakładów produkcyjnych, w miejscu magazynowania, w obszarze urz

ądzeń

przesyłowych.

Kl

ęską żywiołową nazywamy katastrofę w przyrodzie powodującą szkody

i zniszczenia na terenach zamieszkanych i u

żytkowanych przez ludzi (np. wichury, powodzie,

trz

ęsienia ziemi). Klęski żywiołowe są najczęściej trudne do przewidzenia, co uniemożliwia

ludziom przygotowanie si

ę i ograniczenie szkód. Siła i gwałtowność zjawisk przyrodniczych

powoduj

ących klęski żywiołowe jest znacznie większa niż możliwości przeciwstawienia się

im, st

ąd często w trakcie ich występowania ginie wielu ludzi, powstają też ogromne straty

materialne

109

.

Z kolei katastrofa lub awaria techniczna to zdarzenie, które jest wynikiem

niekontrolowanych wydarze

ń powstałych w trakcie działalności przemysłowej, prowadzących

do

powa

żnego niebezpieczeństwa dla człowieka, występujących bezpośrednio lub

z opó

źnieniem, wewnątrz albo poza przedsiębiorstwem i (lub) dla środowiska naturalnego

i zwi

ązanych z jedną czy kilkoma niebezpiecznymi substancjami

110

.

Natomiast epidemia zwi

ązana jest z pojawieniem się w środowisku ludzkim

111

na

okre

ślonym obszarze i w określonym czasie zachorowań na daną chorobę w liczbie

przypadków znacznie wi

ększej niż w latach poprzednich i wyraźnie odbiegającej od liczby,

której mo

żna było oczekiwać na podstawie obserwacji tego okresu. Dość częstą, choć

niestał

ą, cechą epidemii bywa jej nagły początek, gwałtowny wzrost liczby zachorowań

i

szybkie

szerzenie

si

ę. Zdarzają się jednak epidemie narastające stopniowo

i powoli. Do niedawna termin epidemia odnosił si

ę wyłącznie do chorób zakaźnych, których

przypadki były powi

ązane ze sobą przyczynowo. Obecnie – zgodnie ze współczesnymi

kierunkami rozwoju epidemiologii – poj

ęcie epidemii rozszerza się na choroby niezakaźne,

109

Multimedialna Encyklopedia Powszechna, Oficyna Wydawnicza FOGRA, Kraków 1998.

110

J. Konieczny, Bezpiecze

ństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska,

PANOPTIKOS, Pozna

ń 1995, s. 107; (definicja zaczerpnięta z Dyrektywy Rady nr 82/501/EWG).

111

W

środowisku zwierzęcym będzie to epizoocja.

47

np. nowotworowe, układu kr

ążenia, wrodzone, różnego rodzaju zatrucia, a nawet masowo

wyst

ępujące urazy, narkomania, samobójstwa itp.

112

.

Silny zwi

ązek ludzi ze środowiskiem przyrodniczym powoduje, iż wszelkie zmiany

naturalnego

środowiska człowieka mają ogromny wpływ nie tylko na jakość życia, ale przede

wszystkim na mo

żliwość jego istnienia, w tym na bezpieczeństwo powszechne. Naruszenie

naturalnych

warunków

biologicznych

prowadzi

zazwyczaj

do

tworzenia

si

ę sfer

abiotycznych, które mog

ą powstawać w sposób gwałtowny i stopniowy.

Wspólnymi cechami zagro

żeń bezpieczeństwa powszechnego są:

gwałtowny proces narastania zagrożenia lub nagłe jego pojawienie się;

duży stopień bezsilności wobec niszczycielskiej siły tych zjawisk;

duży stopień zagrożenia życia, zdrowia lub mienia ludzi objętych ich działaniem.

Potencjalnie najwi

ększe zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli, jak też stanu

środowiska przyrodniczego powodują awarie i katastrofy chemiczne. Zagrożenie wywołane

w tym obszarze podzieli

ć można ze względu na miejsce awarii na zagrożenie występujące

w zakładach pracy oraz w transporcie (kolejowym, drogowym, ruroci

ągowym)

113

.

Zagro

żenia występujące w zakładach pracy wynikają ze stosowania w procesach

technologicznych niebezpiecznych zwi

ązków i substancji chemicznych, jak również

z mo

żliwości powinowactwa chemicznego i występowania niepożądanych reakcji.

Czynnikiem stwarzaj

ącym największe zagrożenie spowodowane przez substancje

chemiczne jest ich transport. Niejednokrotnie transport materiałów niebezpiecznych odbywa

si

ę w gęsto zaludnionych terenach, a już paradoksem jest przewóz tych materiałów przez

dworce pasa

żerskie. Najgroźniejsze w skutkach mogą okazać się wypadki z toksycznymi

substancjami w postaci gazowej w obszarach zurbanizowanych oraz przypadki, gdy medium

dostaje si

ę do rzek stanowiących ujęcie wody pitnej.

Bez

w

ątpienia obszarem najbardziej zagrożonym awariami i katastrofami

technicznymi s

ą rejony wysoce uprzemysłowione i zaniedbane pod względem szeroko

rozumianego nadzoru technicznego.

Powodzie s

ą naturalnymi zjawiskami przyrodniczymi charakteryzującymi się dużym

działaniem destrukcyjnym w

środowisku naturalnym. Trwają długo na znacznym obszarze

i wymagaj

ą znaczących sił i środków do prowadzenia akcji i przywrócenia środowiska do

112

Zob. Mała encyklopedia medycyny, PWN, Warszawa 1979, s. 291.

113

Szerzej, J. Pro

ńko, B. Wiśniewski, Kierowanie reagowaniem kryzysowym w sytuacjach

nadzwyczajnych zagro

żeń dla ludzi i środowiska, Informator nr S (1)/2002 – wydanie specjalne, Biuro Spraw

Obronnych MSWiA, Warszawa 2002.

48

stanu pierwotnego. Powodzie wyst

ępują cyklicznie, podobnie jak większość zjawisk

meteorologiczno-hydrologicznych.

Okresowo

przybieraj

ą one katastrofalne rozmiary.

Najcz

ęściej występują powodzie :

opadowe (letnie) – powodowane nawalnymi lub rozległymi opadami deszczu;

roztopowe;

zimowe – przyczyną ich są zjawiska lodowe na rzekach;

sztormowe – powstające w zatokach, zalewach i ujściowych odcinkach rzek na

skutek spi

ętrzeń wody powodowanych sztormem.

Do

świadczenia zebrane w rezultacie powodzi wskazują, że skutki powodzi potęgowane

s

ą przez

114

:

niedostateczne

naturalne

zdolno

ści

retencyjne

terenów

poło

żonych

w zlewni górnej cz

ęści rzek oraz ich górskich dopływów;

nieodpowiednią zdolność zatrzymywania fali powodziowej przez zbiorniki

poło

żone w poszczególnych biegach rzek;

zły stan techniczny wałów przeciwpowodziowych;

niewłaściwy sposób zagospodarowania i użytkowania terenów zagrożonych

powodziami;

błędy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Źródłem zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego mogą być również budowle

hydrotechniczne spi

ętrzające wodę, których funkcjonowanie niesie za sobą bardzo duże

zagro

żenia dla obszarów położonych poniżej zapory. Zagrożenie tego rodzaju wynika

z mo

żliwości zerwania (pęknięcia) zapory, jak i przelania się wody przez koronę zapory na

skutek gwałtownej fali powodziowej. Nie ulega w

ątpliwości, że w celu zmniejszenia

zagro

żenia powodziowego konieczne jest: monitorowanie zagrożeń, budowa wałów oraz

zbiorników retencyjnych i polderów, udro

żnienie koryt i dolin rzecznych, a także, co wydaje

si

ę niezwykle istotne, właściwe zagospodarowanie przestrzenne obszarów zagrożonych

powodzi

ą pozwalające na minimalizację ewentualnych strat

115

.

114

Zob. Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego, Instytut Gospodarki Przestrzennej

i Komunalnej, oprac. zbiorowe, Warszawa 2000.

115

Raport o stanie zagospodarowania... wyd. cyt.

49

Po

żary stanowią jedną z najgroźniejszych klęsk żywiołowych bądź poważne zdarzenie

losowe. Powoduj

ą one znaczne straty materialne. Najbardziej zagrożone pożarami są obszary

le

śne i obiekty przemysłowe

116

.

Nie mniejszym zagro

żeniem bezpieczeństwa powszechnego są zamiecie i zawieje.

Maj

ą one miejsce wówczas, gdy pokrywa śnieżna przyrasta z szybkością 30 cm na dobę,

a opadom

śniegu towarzyszy silny wiatr

117

.

W ostatnich latach szczególnie cz

ęsto mieliśmy do czynienia z ekstremalnymi

zjawiskami atmosferycznymi oraz anomaliami pogodowymi. Na ogół gwałtownym zmianom

pogody towarzysz

ą huraganowe wiatry o średniej prędkości przekraczającej 120 km/h. Są to

zjawiska pojawiaj

ące się niespodziewanie, niezwykle trudne do przewidzenia. Mogą być one

przyczyn

ą poważnych uszkodzeń zabudowań i infrastruktury technicznej, a nawet utraty życia

i zdrowia ludzi

118

.

Równie

powa

żnymi zagrożeniami bezpieczeństwa powszechnego są awarie

techniczne zwi

ązane z nieprzewidzianymi uszkodzeniami lub zniszczeniami obiektów

budowlanych lub obiektów przemysłowych. Awariami technicznymi szczególnie zagro

żone

s

ą aglomeracje miejskie. Ich skutkiem mogą okazać się rozległe uszkodzenia sieci

ciepłowniczych,

wodoci

ągowych, energetycznych i telekomunikacyjnych. Awarie

przemysłowe s

ą wyjątkowo dotkliwe, ponieważ w ich konsekwencji dochodzi zazwyczaj do

du

żych

strat

sanitarnych

i materialnych. Awarie te mog

ą z kolei powodować zagrożenia pożarowe, chemiczne,

biologiczne i radioaktywne. S

ą one zazwyczaj efektem katastrof transportowych (kolejowych,

drogowych, powietrznych lub morskich), eksplozji zbiorników i cystern itp. Mog

ą być także

ubocznym skutkiem kl

ęsk żywiołowych oraz wynikiem błędów i braku odpowiedniego

poziomu dyscypliny pracy ludzi

119

.

W wyniku tych katastrof dochodzi najcz

ęściej do zanieczyszczenia powietrza, wód

i gleby

120

.

Zanieczyszczenie powietrza jest szczególnie niebezpieczne ze wzgl

ędu na łatwość

rozprzestrzeniania si

ę substancji niebezpiecznych uwolnionych do atmosfery. Istotną cechą

tej tego zagro

żenia jest to, że powstałe w ten sposób substancje toksyczne zagrażające życiu

116

Szerzej, J. Falecki, Udział Sił Zbrojnych RP w kryzysach pozamilitarnych na terenie RP, [w:] materiały

z I konferencji Zarz

ądzanie kryzysowe organizowanej przez Wyższą Szkołę Morską w Szczecinie

i Zachodniopomorski Urz

ąd Wojewódzki w Szczecinie w dn. 27.06.2003 r., s. 116-117.

117

Tam

że.

118

Tam

że.

119

Tam

że.

120

Szerzej, P. Rejmer, Podstawy toksykologii, Ekoin

żynieria, Lublin 1999.

50

ludzi rozprzestrzenia

ć się mogą w relacjach międzyregionalnych, międzynarodowych,

a nawet mi

ędzykontynentalnych.

Nie mniej istotnym problemem mo

że się okazać zanieczyszczenie wód będące

konsekwencj

ą przedostania się do wody substancji niebezpiecznych dla człowieka w wyniku

kl

ęski żywiołowej (np. zalanie zakładów przechowujących lub wykorzystujących w procesie

technologicznych niebezpieczne substancje chemiczne) czy te

ż w rezultacie katastrofy

technicznej. St

ężenie zanieczyszczeń powodować może niemożność szybkiego przywrócenia

przydatno

ści wody wykorzystywanej zarówno do zaspokojenia potrzeb bytowych człowieka,

jak i do procesów produkcyjnych zakładów pracy.

Zanieczyszczenie gleby jest najdłu

żej odczuwalnym skutkiem wystąpienia zagrożeń

bezpiecze

ństwa powszechnego. Dzieje się tak dlatego, że chemiczne zanieczyszczenie gleby

nie ulega na ogół dyspersji

121

i zalega w ska

żonym miejscu przez stosunkowo długi czas.

Konsekwencj

ą tego jest z kolei zmiana układu chemicznego gleby, która wpływa na

wegetacj

ę roślin, prowadzi do zmniejszenia plonów i pogorszenia ich jakości, powoduje

niszczenie walorów ekologicznych i, co najistotniejsze, stwarza zagro

żenie dla ludzi

i zwierz

ąt (pył glebowy). Warte podkreślenia wydaje się również to, że skażona w wyniku

kl

ęski żywiołowej lub katastrofy technicznej ziemia może być źródłem zanieczyszczenia wód

gruntowych i wody pitnej.

Nale

ży jednak pamiętać, że przedstawione powyżej konsekwencje zagrożeń

bezpiecze

ństwa

powszechnego

b

ędą

jednocze

śnie

zagro

żeniami

bezpiecze

ństwa

ekologicznego. Maj

ąc na uwadze treści przedstawione w podrozdziale 1.3, różnica pomiędzy

bezpiecze

ństwem powszechnym a bezpieczeństwem ekologicznym wydaje się oczywista,

pomimo wspólnych

źródeł zagrożeń.

Likwidacja

skutków

zagro

żeń bezpieczeństwa powszechnego jest niebywale

kosztowna i długotrwała. Bez w

ątpienia łatwiej zatem jest im przeciwdziałać aniżeli je

likwidowa

ć.

2.3. Zagro

żenia porządku konstytucyjnego

Porz

ądek konstytucyjny jest trwale utożsamiany z państwem. Uprawnione jest zatem

postrzeganie zagro

żeń porządku konstytucyjnego w kontekście zmian, jakim obecnie podlega

instytucja pa

ństwa narodowego jako podstawowej formy organizacji społeczeństwa oraz

121

Słownik j

ęzyka polskiego, t. I, PWN, Warszawa 1979, na stronie 490 określa mianem dyspersji stan

rozdrobnienia substancji rozproszonej w roztworach koloidowych.

51

podmiotu stosunków mi

ędzynarodowych. Wśród czynników oddziałujących na pozycję i rolę

pa

ństwa najczęściej wskazuje się globalizację i towarzyszące jej procesy identyfikowane

w kategoriach rewolucji informacyjnej. Istot

ą tego wpływu jest kreowanie nowych form

aktywno

ści ekonomicznej i, co za tym idzie, systemu wartości, które podważają

dotychczasow

ą rolę państwa, wpływając na jego organizację i pozycję wobec innych

podmiotów.

W szeroko upowszechnionych w literaturze przedmiotu rozwa

żaniach dotyczących

ewolucji charakteru pa

ństwa narodowego wyodrębnia się dwa podejścia. Pierwsze wskazuje

na

zjawiska

kryzysowe

towarzysz

ące wypełnianiu przez państwo demokratyczne

dotychczasowej roli – tak w wymiarze społecznym (ograniczenia funkcji socjalnych), jak te

ż

tym b

ędącym wynikiem spadku skuteczności zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom oraz

utraty kontroli nad sfer

ą stosunków gospodarczych

122

. W drugim podej

ściu te same czynniki

świadczyć mają o procesie, na końcu którego widoczny jest upadek współczesnej

demokracji

123

. Podkre

śla się przy tym, że stosunki wewnętrzne w państwie narodowym to

tylko jedna sfera jego aktywno

ści, obok niej istotna jest również zmiana roli państwa

w stosunkach mi

ędzynarodowych – gdzie dochodzi do istotnych przewartościowań na rzecz

współwyst

ępowania

(obok

pa

ństwa)

innych

podmiotów

(sojuszy,

organizacji

mi

ędzynarodowych, organizacji pozarządowych a także korporacji gospodarczych).

Niezale

żnie od tego, w jakim stopniu oceniać będziemy szanse przetrwania współczesnej

demokracji (pa

ństwa narodowego), nie ulega wątpliwości, że zmieni się ono w sposób

zasadniczy.

Spojrzenie na pa

ństwo przez pryzmat klasycznej definicji obejmującej terytorium

wraz z zamieszkał

ą na nim ludnością oraz suwerenną nad nimi władzą – w odniesieniu

historycznym – pozwala stwierdzi

ć, że żadna z wymienionych składowych państwa nie jest

niezmienna. Granice zmieniaj

ą się (obecnie może rzadziej niż w przeszłości – w wyniku

konfliktów zbrojnych o

światowym zasięgu), tworząc nową mozaikę na mapach politycznych,

lecz skutki tych zmian nie musz

ą oznaczać powstania nowego, lepszego ładu. Oznaczają

cz

ęściej nasilenie migracji, upadek lokalnej gospodarki, zmiany struktury społecznej czy

narodowo

ściowej. Są na dłuższą metę kosztowne, mogą być również nietrwałe.

122

Mo

żna tu wskazać (mimo dających się wykazać różnic w podejściach) na cytowane w tym

opracowaniu pogl

ądy takich autorów, jak: Alvin i Heidi Tofflerowie, Vladimir Tismaneanu, Francis Fukuyama,

Paul Levinson, Peter F. Drucker, Jean Gimpel, Hans-Peter Martin, Harald Schumann i inni.

123

Bodaj najbardziej wprost pogl

ądy dające się tak zakwalifikować wyraził japoński futurolog Kennich

i Ohmae w pracy zatytułowanej Koniec pa

ństwa narodowego (The end of the Nation State) wydanej

w Nowym Jorku w 1995 roku. Interesuj

ące poglądy w tej kwestii prezentuje również Zygmunt Bauman,

Globalizacja, Warszawa 2000.

52

Masowe migracje towarzysz

ące konfliktom zbrojnym, ale także (obecnie częściej)

b

ędące wynikiem przepływu ludności z biedniejszych do bogatszych regionów świata tworzą

now

ą jakość w zakresie postrzegania ludności jako czynnika konstytuującego państwo

suwerenne.

Zmiana

obywatelstwa

jest

współcze

śnie

czym

ś

zrozumiałym,

niekwestionowanym i w zasadzie nie budz

ącym negatywnych emocji. Człowiek ma prawo do

poszukiwania swojego miejsca na ziemi – miejsca, gdzie b

ędzie mógł realizować własne

życiowe cele, miejsca bezpiecznego. Często miejscem tym nie jest kraj urodzenia.

W tym kontek

ście pojawiają się coraz częściej pytania o zakres władzy, jaki

współczesna demokracja powinna posiada

ć w stosunku do własnych obywateli, oraz

o sposób, w jaki absorbowa

ć fale migracyjne, co w największym stopniu dotyczy krajów

wysoko rozwini

ętych. Problemy te mają charakter zarówno społeczny, jak też polityczny

i prawny. Zasadnicze trudno

ści z asymilowaniem w społeczeństwach demokratycznych

przybyszów z kr

ęgów kulturowo odrębnych wyrażają się również trudnościami włączania

nowych obywateli w

życie polityczne, procedury wyłaniania władz publicznych. Również

akceptacja instytucji pa

ństwa demokratycznego przez osoby, których życiowe doświadczenia

kształtowały si

ę w warunkach państwa opartego na odmiennym systemie wartości, jest

zasadniczo trudna.

Zmiany, jakim podlega pa

ństwo narodowe, obejmują także sferę suwerenności, tak

w wymiarze wewn

ętrznym, jak i zewnętrznym. Syndrom zmian pozwala obecnie

kwestionowa

ć zasadność ujmowania władzy pojedynczego państwa w kategoriach suwerena.

Panuj

ącą w Europie od XVII wieku (ściślej od pokoju westfalskiego – 1648 r.) doktrynę

jedno

ści władzy, terytorium, religii i ludności zastępuje proces integracji państw narodowych,

które gros swoich uprawnie

ń decyzyjnych przenoszą na poziom ponadnarodowy. Nowa,

wirtualna gospodarka powstaj

ąca obok tradycyjnych sektorów, przepływ kapitałów, ludzi,

wiedzy i informacji, wspomagany technicznymi mo

żliwościami komunikowania się, zmiany

towarzysz

ące nowej formule pokoju i wojny, nowe wyzwania i zagrożenia ludzkości – tworzą

now

ą rzeczywistość, w której rola państwa narodowego podlega naturalnym niejako

ograniczeniom.

Zmienia si

ę również zakres decyzji władzy narodowej. Coraz częściej mówi się o jej

roli w kategoriach zapewnienia bezpiecze

ństwa na własnym terytorium umożliwiającego

inwestowanie, co okre

śla się w kategoriach funkcji nieco bardziej rozbudowanego

komisariatu policji

124

. Mo

żna wykazać wiele obszarów, gdzie suwerenność państwa podlega

124

Z. Bauman, Globalizacja, PIW, Warszawa 2000, s. 141.

53

widocznym ograniczeniom. W najwi

ększym stopniu dotyczy to kształtowania stosunków

gospodarczych. W opiniach ekonomistów

żaden bank centralny nie kontroluje już przepływu

pieni

ądza

125

. Diagnozy ekonomistów wskazuj

ących na nikłe możliwości państwa narodowego

w zakresie kontroli tego, co dzieje si

ę na rynkach finansowych, doskonale uzupełniają

spostrze

żenia filozofów. Jak się podkreśla współczesny globalizm wyrugował bardzo istotne

systemy relacji z

życia ludzkiego

126

. Stosunki gospodarcze tylko pozornie nie dotykaj

ą relacji

narodowych, kulturowych czy rodzinnych. Przenikaj

ą bez trudu ponad granicami państw

i kultur ró

żnych narodów. W taki sposób ponadnarodowe firmy są zdolne podporządkować

sobie narodowe gospodarki, nie licz

ąc się z relacjami osobowymi danego narodu i jego

systemu

społeczno-gospodarczego

127

.

Id

ąc

dalej,

stopniowy

wzrost

znaczenia

mi

ędzynarodowego systemu bankowo-gospodarczego, prowadzi do nieustannego uzgadniania

praw narodowych i pa

ństwowych z międzynarodowymi (ponadnarodowymi) prawami

gwarantuj

ącymi nieskrępowany rozwój ponadnarodowych sił bankowych i gospodarczych.

A to prowadzi nieuchronnie do powstania i rozrastania si

ę ponadnarodowego organizmu, już

nie tylko gospodarczego, ale i politycznego

128

.

Nasilenie zjawisk współzale

żności, upadek tradycyjnych wartości, odejście od norm

do niedawna porz

ądkujących życie społeczne i konsekwencje tych zjawisk dają obraz zmian

w podej

ściu do problemu suwerenności państwa w XXI wieku.

Źródeł zagrożeń dla porządku konstytucyjnego współczesnego państwa upatrywać

mo

żna w strukturach i instytucjach samej demokracji, w tym również tych, które zostały

powołane do jej ochrony. Pa

ństwo poddane oddziaływaniom zewnętrznym zmniejszającym

jego wpływ na kształtowanie warunków

życia obywateli nie wykazuje dostatecznej dynamiki

w

zakresie

zmian

własnych

instytucji

bezpiecze

ństwa. Te zaś, funkcjonując

w

zachowawczych

strukturach

biurokratycznych,

s

ą mniej skuteczne w zakresie

przeciwdziałania zorganizowanym formom przest

ępczości, niż te które nie są skrępowane

normami prawa oraz opartymi na nich procedurami. Reaguj

ą w istocie z pewnym

opó

źnieniem na zagrożenia, co wydaje się kosztem wliczonym w funkcjonowanie systemu

bezpiecze

ństwa demokratycznego państwa. Jest to jedna z przesłanek stałości zjawiska, które

mo

żna określić mianem równowagi pomiędzy instytucjami bezpieczeństwa a sferą działań

przest

ępczych. Likwidacja przestępczości w demokracji nie wydaje się możliwa, bowiem aby

125

P.F. Ducker, Społecze

ństwo pokapitalistyczne, Warszawa, s. 119.

126

M.A. Kr

ąpiec, Rozważania o narodzie, wyd. cyt., s. 86.

127

Tam

że, s. 87.

128

Tam

że, s. 88.

54

tego dokona

ć, należałoby pozbawić obywateli praw i swobód, które tę demokrację

kształtuj

ą

129

.

Podło

żem napięć może być działalność tzw. grup interesu. W ramach społeczeństwa

obywatelskiego kształtuj

ą się instytucje polityczne, gospodarcze oraz tworzone przez

obywateli organizacje pozarz

ądowe, nazywane często trzecim sektorem. Obejmuje on

fundacje czy stowarzyszenia, ale niektórzy zaliczaj

ą doń również organizacje nie mające

formalnego statusu, to jest takie, których działania nie maj

ą charakteru prawnego – nie są

formalnie zarejestrowane przez s

ądy i urzędy, lecz ich działalność jest widoczna i choć nie

jest prowadzona w oparciu o przepisy prawa, to nie musi by

ć z prawem sprzeczna

130

. Proces

rozwoju instytucji tworz

ących infrastrukturę obywatelską charakteryzuje wzrost znaczenia

trzeciego sektora. Organizacje działaj

ące w jego ramach artykułują na forum publicznym

interesy swych członków, wpływaj

ą na decyzje polityczne. Możliwość artykułowania

społecznych interesów spoza sfery kontrolowanej bezpo

średnio przez państwo jest

traktowana jako warto

ść wynikająca ze sfery swobód i wolności właściwych demokracji.

Mo

żna jednak wykazać istotne zróżnicowanie w obrębie trzeciego sektora. Zwraca tu

uwag

ę istnienie grup sytuowanych w obszarze wyższej użyteczności, których cele mieszczą

si

ę w sferze działań charytatywnych, naukowych czy kulturalnych oraz grup, których ideą jest

osi

ągnięcie szeroko rozumianych korzyści. Są one określane jako lobby, grupy wpływu,

nacisku, interesów lub podobnie. Wi

ększość autorów badających zjawiska związane

z działalno

ścią grup interesów jest zgodna, że istnieją pewne stałe cechy, które ujawniają

mechanizm lobbingu. Cechy te obejmuj

ą występowanie określonych poglądów i dążeń, wraz

z mo

żliwością ich grupowej artykulacji poprzez ludzi tym zainteresowanych. Można zatem

przyj

ąć, że grupa interesu to grupa ludzi podzielająca poglądy lub interesy, stowarzyszona po

to, by wpływa

ć na inne grupy społeczne

131

. W odniesieniu do tak okre

ślonej grupy, można

mówi

ć o korzyści jako przesłance jej ukształtowania. Korzyść tę określa interes grupy, to jest

daj

ący się określić na podstawie zewnętrznych przejawów działalności cel, dla realizacji

którego działania s

ą w ogóle podejmowane. O ile zatem organizacje wyższej użyteczności

mo

żna postrzegać w kontekście ich pozytywnej roli jako przekaźnika społecznych opinii, to

działalno

ść grup nacisku wywołuje często negatywne skutki. Pogląd powyższy prezentują

129

Szerzej, S. Zalewski, Polityka bezpiecze

ństwa państwa a edukacja obronna, Warszawa 2001.

130

W wielu krajach lobbing jest działalno

ścią publiczną, a jego formy i stosowane środki regulują

przepisy prawa.

131

P.A. Sabatier, Przynale

żność do grup interesów a ich organizacje – przegląd teorii, [w:] Władza

i społecze

ństwo... wyd. cyt.

55

badacze struktur społecznych w krajach, gdzie infrastruktura społecze

ństwa obywatelskiego

kształtowała si

ę w dłuższym okresie.

Powstała na gruncie ameryka

ńskim w latach siedemdziesiątych teoria blokady grup

interesów, odnosz

ąca się do gospodarki, kreśli wizje społeczeństwa dobrze zorganizowanych

grup, które zaczynaj

ą hamować rozwój gospodarczy, wpływając na rząd, by sponsorował

po

życzki lub dotacje, ustalał zawyżone ceny, podtrzymywał rynki oligopolistyczne, stawiał

bariery eliminuj

ące nową konkurencję, zarówno krajową, jak i zagraniczną. Dochodzi w ten

sposób do zjawiska zwanego blokad

ą grup interesów świadczącego o zastoju gospodarki

132

.

Z punktu widzenia rozwoju demokracji wpływ grup interesu pozwala kre

ślić równie

pesymistyczne wizje. W sferze uwarunkowa

ń bezpieczeństwa i ochrony porządku

konstytucyjnego pa

ństwa działające siły nieformalne – to jest mające charakter pozaprawny –

mog

ą osłabiać jego struktury.

Zagro

żenia dla porządku konstytucyjnego państwa, charakteryzowane w kontekście

wpływu globalizacji i rewolucji informacyjnej, dostrzegane s

ą w sferze społecznej. W tym

uj

ęciu można wykazać obszar napięć pomiędzy współczesnym państwem a obywatelem.

Mo

żna je charakteryzować zarówno w kategoriach kryzysu więzi, jak też kryzysu władzy.

Przez

przeciwników

globalizacji

nast

ępujące obecnie zmiany odbierane są

w kategoriach zagro

żenia – niebezpieczeństwa, które niesie utrata znaczącego wpływu na

własne

życie ludzi i lokalnych społeczności. W tym ujęciu, dostrzega się, że zasady gry, na

których oparte ma by

ć życie zwykłych obywateli, ustalane są poza sferą ich wpływu. Nie

pozostaje tu w istocie wiele miejsca na samorz

ądność, aktywność obywatelską i społeczną,

a tak

że polityczną w jej narodowym wymiarze. Oznacza to także powolne zastępowanie reguł

demokracji

i

pojmowania

interesu

publicznego

w

kategoriach

dobra

wspólnego

mechanizmami rynkowymi, decyzjami opartymi na niejasnych wpływach grup interesu,

aktywno

ścią establishmentu i jego międzynarodowymi powiązaniami.

Wyzwanie to ma jeszcze inny wymiar. Wzrost mi

ędzynarodowych powiązań

i współzale

żności może, ale nie musi, sprzyjać kształtowaniu bezpiecznego środowiska.

W tych warunkach pojawia si

ę syndrom osłabienia zdolności decyzyjnych narodowych

rz

ądów, gdzie wzajemne relacje są złożone, a prawie niemożliwe jest prognozowanie

konsekwencji decyzji

133

. Zaburzenia pola decyzyjnego, zachwianie kryterium celu, nie daj

ąca

si

ę określić perspektywa decyzji politycznych, to tylko niektóre konsekwencje zarysowanego

132

A.C. McFarland., Grupy interesów i proces kształtowania si

ę polityki: źródła przeciwwagi sił

w Ameryce, [w:] Władza i społecze

ństwo, red. J. Szczupaczyński, Warszawa 1995.

133

A. i H. Tofflerowie, Wojna i antywojna, Warszawa 1997, s. 309.

56

wy

żej zjawiska, obecnego w strukturach władzy współczesnych demokracji. Ma ono

znaczenie zarówno

w

relacjach

wewn

ętrznych – stabilności i trwałości systemu

demokratycznego, ale równie

ż na zewnątrz – jako czynnik efektywności przeciwdziałania

ró

żnorodnym zagrożeniom. Mechanizmy decyzyjne ukształtowane w rozwiniętych systemach

demokratycznych s

ą zatem splotem instytucjonalnych rozwiązań ustrojowych i prawnych,

a tak

że praktyki politycznej zmieniającej się pod wpływem ewolucji sytuacji politycznej

134

.

S

ą też często obarczone grzechami partykularyzmu w sferze ich zakresu przedmiotowego

(tre

ści) oraz swego rodzaju kolektywizmu widocznego w przyjętych procedurach

dochodzenia do rozwi

ązań

135

. Pojawia si

ę tu syndrom strat w procesie decyzyjnym, widoczny

zarówno w czasie, jak i w skuteczno

ści działań.

Negatywnego

wpływu

wymienionych

czynników

nie

neutralizuje

jako

ść

stanowionego prawa w sferze bezpiecze

ństwa, które – co szeroko udokumentowano

w literaturze przedmiotu – charakteryzuje niespójno

ść, brak precyzji, częste nowelizacje nie

sprzyjaj

ące tworzeniu stabilnych warunków, tak dla funkcjonowania organów

bezpiecze

ństwa, jak i dla aktywności obywatelskiej. Wskazuje się również, że obowiązujące

przepisy s

ą nieprzejrzyste, nadmiernie rozbudowane i niespójne. System prawny jest

rozchwiany, wyst

ępują w nim nietrafne unormowania, luki i sprzeczności. Stan ten powoduje

rozmycie kompetencji i odpowiedzialno

ści, utrudnia działania racjonalne i pożyteczne,

a sprzyja nadu

życiom i patologiom w różnych dziedzinach życia

136

. Podkre

śla się, że

obowi

ązujące rozwiązania organizacyjno-prawne powodują istnienie wielu pojęć dotyczących

zagadnie

ń bezpieczeństwa państwa bez należytego ich zdefiniowania, traktowanych nieostro

– raz w

ąsko, raz szeroko, oraz istnienie wielu instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo

pa

ństwa o nakładających się kompetencjach

137

. Działania porz

ądkujące w tym zakresie

powinny zatem korzystnie wpływa

ć na bezpieczeństwo państwa.

W kategoriach kryzysu władzy opisywa

ć można także zagrożenia porządku

konstytucyjnego płyn

ące ze sfery działania administracji publicznej. To ona w dużej mierze

decyduje o jako

ści władzy wykonawczej w państwie. Od niej w największym stopniu zależy

to, jak b

ędą wykonywane decyzje władzy politycznej, ale również, jakie normy będą

regulowały sfer

ę wykonawczą polityki państwa. Funkcje administracji obejmują zatem

134

A. Dumała, Mechanizmy decyzyjne w demokracji konstytucyjnej, Lublin 1998, s. 10.

135

Szerzej, S. Zalewski, Polityka bezpiecze

ństwa państwa a edukacja obronna, Warszawa 2001,

s. 62 i nast

ępne.

136

W.

Śmiałek, System koordynacji polityki bezpieczeństwa Polski, [w:] System bezpieczeństwa Polski,

wyd. cyt., s. 30-31.

137

M. Lisiecki, Bezpiecze

ństwo publiczne w ujęciu systemowym, [w:] Bezpieczny obywatel, bezpieczne

pa

ństwo, Lublin 1998, s. 91 i następne.

57

wpływ na kształtowanie stosunków pomi

ędzy władzą a obywatelem. Dobra administracja to

taka, która jest przyjazna obywatelowi, działa w jego interesie – to symbol pa

ństwa prawa.

Administracja mo

że być zatem traktowana jako czynnik bezpieczeństwa państwa, jako istotny

element władzy wykonawczej

138

. W tym sensie wa

żna jest jej efektywność oraz

wykonywanie słu

żebnej roli wobec państwa i obywateli oraz bycie sferą, w której zbiegają się

istotne dla bezpiecze

ństwa i wymagające ochrony zasoby informacyjne. Ten walor –

dysponenta i depozytariusza informacji niezb

ędnych dla funkcjonowania państwa – określa

rol

ę administracji w relacji do zagadnień bezpieczeństwa i ochrony porządku konstytucyjnego

pa

ństwa. Najczęściej identyfikowane tu zagrożenia związane są z jednej strony

z biurokratyzacj

ą rozumianą jako dążenie aparatu urzędniczego do maksymalizacji wpływów

na decyzje polityczne, z drugiej za

ś – z korupcją, a zatem praktyką czerpania

nieuprawnionych korzy

ści.

Problem korupcji i jej wpływu na bezpiecze

ństwo państwa można rozpatrywać

w relacji do działa

ń grup interesu. Wywierają one bez wątpienia wpływ na działalność

organów władzy w warunkach demokracji. Zakres ich potencjalnych mo

żliwości wydaje się

tak szeroki, jak szeroki jest zakres pojmowania bezpiecze

ństwa państwa. Ograniczając się

jednak do sfery politycznej i ochrony porz

ądku konstytucyjnego, można wykazać,

że obejmuje on z jednej strony procesy decyzyjne w sferze stanowienia prawa i w sferze

wykonawczej, z drugiej strony – wpływ wywierany na opini

ę publiczną (choćby poprzez

media), który pozostaje istotnym czynnikiem kreacji działa

ń politycznych (i jest możliwym

instrumentem

manipulacji).

Pa

ństwo pozostaje wprawdzie głównym strażnikiem

bezpiecze

ństwa obywateli, ale jego wpływ wydaje się słabnąć, a do tego w warunkach

demokracji jest silnie uzale

żniony od aprobaty bądź dezaprobaty społecznej. Dotyczy to

zwłaszcza stosowania instrumentów, które mog

ą przynosić negatywne skutki społeczne

i tym samym powodowa

ć spadek poparcia dla władzy. Oczywiste wydaje się również, że

przeciwdziałanie

zagro

żeniom,

szczególnie

wszelkim

formom

zorganizowanej

przest

ępczości, może być efektywne jedynie w warunkach przyzwolenia społecznego

obejmuj

ącego m.in. zgodę na ograniczenie praw i swobód obywatelskich.

Mo

żna zatem mówić o ochronie porządku konstytucyjnego w relacjach pomiędzy

pa

ństwem – to jest jego rządem, władzą ustawodawczą i w dużym stopniu sądowniczą –

a obywatelami. Relacje te mo

żna również przedstawić, wskazując procesy decyzyjne państwa

138

Uwagi dotycz

ące administracji odnoszą się w zasadzie do sfery władzy wykonawczej w państwie.

W sensie klasyfikacyjnym zastosowano tu pewne uproszczenie, gdy

ż klasyczne podejście do zagadnień

administracji wyró

żnia kilka jej rodzajów, w tym administrację prywatną.

58

w sferze bezpiecze

ństwa. Tu również zauważalne są zjawiska właściwe grupom interesu,

z których cz

ęść przybiera cechy patologii. Aby je bliżej scharakteryzować, należy odnieść się

do kryterium form aktywno

ści grup interesu. Nasuwają się tu dwa typy zachowań. Pierwszy

generowany

jest

z

zewn

ątrz procesu decyzyjnego. Jego istotą jest operowanie

instrumentarium warunków, postulatów, roszcze

ń i żądań tworzących presję na ośrodek

decyzyjny ukierunkowan

ą na realizację celów założonych przez grupę. Ta forma zachowań

jest domen

ą organizacji społeczno-zawodowych oraz innych grup mających formalnie

okre

ślony

status

(zwi

ązków,

stowarzysze

ń),

które

swoje

interesy

artykułuj

ą

w opozycji (nierzadko w konflikcie do decydenta politycznego).

Innego rodzaju form

ę wpływu na decyzje w sferze polityki bezpieczeństwa można

okre

ślić mianem stymulatora zachowań korupcyjnych. Ich usytuowanie względem procesu

decyzyjnego ma charakter wewn

ętrzny, a ściślej – polega na przenikaniu do ośrodków

decyzyjnych. Te procesy maj

ą charakter patologiczny i w dużej mierze przestępczy. Wpływ

na decyzje jest tu zwi

ązany z wymianą korzyści pomiędzy lobbystą a decydentem. Korzyść

osi

ągana w drodze tej wymiany może mieć również wiele wymiarów, począwszy od

materialnego, poprzez

świadczenie wzajemnych usług, których wymiar może oznaczać

zarówno załatwienie stanowiska w miejscowej biurokracji, jak równie

ż intratne miejsce

w radzie nadzorczej pa

ństwowej spółki czy podawane z wyprzedzeniem informacje

o decyzjach gospodarczych rz

ądu. Państwo, co prawda, nie godzi się na istnienie tego rodzaju

praktyk, ale nie ma do

ść sił i środków, aby im przeciwdziałać, często wręcz zachowania jego

przedstawicieli wskazuj

ą na daleko idącą akceptację wzorów, norm i zachowań właściwych

opisanemu modelowi

139

.

Podsumowuj

ąc uwagi dotyczące funkcjonowania grup interesów w sferze

bezpiecze

ństwa, można stwierdzić, że państwo demokratyczne umożliwia artykułowanie

interesów społecznych równie

ż i w tej formie. Jednak aktywność ta może mieć negatywne

konsekwencje dla systemu – osłabia

ć struktury państwa, wpływać na decyzje administracji

i polityków, zmienia

ć stosunki gospodarcze. Może także przynosić zmiany w obrazie życia

społecznego – wpływa

ć na relacje zachodzące w społeczeństwie. Identyfikacja tego wpływu

jako zagro

żenia dla porządku konstytucyjnego państwa polega na określeniu, czy ma on

charakter jawny, czy jego cele s

ą artykułowane na forum publicznym, czy działalność, w tym

skutki, poddawane s

ą społecznemu osądowi. Należy jednak przy tym podkreślić, że grupy

interesu s

ą w demokracji stałym fragmentem życia społecznego, gdyż aktywność obywatelska

139

Szerzej, S. Zalewski, Polityka bezpiecze

ństwa państwa a edukacja obronna, Warszawa 2001.

59

jest istotnym dobrem, a wła

śnie w założeniach demokracji jest tworzenie dla niej

najpełniejszych ram.

Symptomy zagro

żeń porządku konstytucyjnego ujmowane w relacjach zewnętrznego

wpływu na pa

ństwo, jego pozycję i potencjał bezpieczeństwa mają charakter obiektywny

i pozostaj

ą w dużej mierze poza sferą wpływu narodowych ośrodków decyzyjnych. Procesy

integracji zachodz

ące w Europie zmieniają istotnie rolę państwa, które absorbuje do systemu

prawnego coraz wi

ęcej regulacji ponadnarodowych. Miarą zaś wpływu narodowego rządu na

przebieg integracji jest w najwi

ększym stopniu zdolność harmonizacji prawa krajowego ze

wspólnotowym. Przyjmuj

ąc jednak, że omawiany proces następuje w warunkach generalnej

zgodno

ści celów nadrzędnych – w tym zakresie Europa operuje w miarę spójnym i czytelnym

dla wszystkich uczestników procesów integracyjnych katalogiem warto

ści – można twierdzić,

że integracja jest czynnikiem poprawy bezpieczeństwa. Wpływa na ewolucję norm prawa

krajowego – w tym konstytucji – i w takim rozumieniu mo

żna mówić o procesie zmiany

pojmowania

ochrony

porz

ądku konstytucyjnego. Tworzy się stopniowo system

ponadnarodowych rozwi

ązań o charakterze konstytucyjnym – w Unii Europejskiej należy

zwróci

ć uwagę na traktat konstytucyjny.

O zagro

żeniach porządku konstytucyjnego można mówić również w aspekcie

wewn

ętrznym, i tu rola narodowych rządów i ich suwerenność decyzyjna jest znacznie

wi

ększa, ale także bardziej widoczny jest wpływ czynnika społecznego. Podstawową funkcją

pa

ństwa pozostaje nadal zapewnianie bezpieczeństwa obywatelom. W tych warunkach

wydaje si

ę zatem trafne ujmowanie funkcji rządu współczesnego państwa narodowego

poprzez pryzmat jego zdolno

ści do zapewniania bezpieczeństwa na własnym terytorium. Ta

funkcja wydaje si

ę względnie trwała, gdyż w odróżnieniu od uwarunkowań ekonomicznych

zmiany w zakresie postrzegania bezpiecze

ństwa następują wolniej. Można tę rolę państwa

okre

ślić jako tworzenie bezpiecznego środowiska bytu i rozwoju dla współczesnego

człowieka. Funkcj

ę tę państwo może obecnie spełniać, wpływając na procesy zmieniające

warunki

życia na własnym terytorium tak, aby nie skutkowały one społecznymi konfliktami,

przemoc

ą i nietolerancją. Można zatem mówić o zagrożeniach jako czynniku stymulującym

polityk

ę bezpieczeństwa.

Społecznie u

świadamiany poziom, rodzaj czy charakter zagrożeń najczęściej bywa

czynnikiem sprawczym powołania nowych b

ądź rozwoju już istniejących instytucji

bezpiecze

ństwa. Państwo, tworząc warunki przeciwdziałania zagrożeniom w procesie

legislacyjnym, kreuje normy prawne stanowi

ące podstawę działania instytucji (organu),

okre

ślając jego zadania oraz kompetencje występujących w jego imieniu urzędników

60

(funkcjonariuszy). Analizowane s

ą skutki finansowe, które często nie pozwalają na efektywne

uruchomienie procedur organizacyjnych. Proces jest przy tym powolny, nara

żony na liczne

kompromisy, które sprawiaj

ą, że idea, dla której zasadniczo instytucja powstaje, jest dość

odległa od organizacyjnego zamierzenia – i tym samym wypaczaj

ą efekt końcowy. A przecież

ten efekt (norma prawna nakładaj

ąca określone ograniczenie, dająca uprawnienia bądź

instytucja, która ma przeciwdziała

ć negatywnym zjawiskom) to zaledwie potencjał a nie

gwarancja uzyskania

zakładanego

rezultatu –

stworzenia efektywnego

instrumentu

bezpiecze

ństwa

140

.

W pewnej mierze ograniczenie to wynika z charakteru demokracji. Aktywno

ść

człowieka b

ędąca źródłem zagrożeń nie jest obarczona koniecznością przestrzegania ścisłych

norm i reguł, nie jest wtłoczona w ramy stanowionego prawa. Mo

żna ją postrzegać jako

prost

ą konsekwencję wolności człowieka rozumianej również jako wolność wyboru złej

drogi, niezgodnej ze społecznymi zwyczajami, oczekiwaniami czy prawem. Nie ma zatem

ogranicze

ń dla przestępców, są ograniczenia dla instytucji zwalczających przestępczość. Na

tym tle widoczny jest podstawowy dylemat polityki bezpiecze

ństwa w państwie

demokratycznym. Mo

żna go sformułować poprzez pryzmat konieczności pogodzenia

wymogu efektywno

ści (skuteczności) działań instytucji w sferze bezpieczeństwa z

wymogiem ochrony praw człowieka – obywatela pa

ństwa demokratycznego – przed

mo

żliwymi nadużyciami ze strony jego organów. Dylemat ten ma także inne wymiary.

W

sensie

politycznym

oznacza

konieczno

ść utrzymania porządku publicznego

i bezpiecze

ństwa jako jednego z niezbędnych elementów trwałości organizmu państwowego

w warunkach politycznej kontroli sprawowanej przez demokratycznie wybierane gremia oraz

ich organy wykonawcze. W warstwie społecznej mo

żna mówić o świadomości obywatelskiej,

której składow

ą jest zarówno poszanowanie norm obowiązujących w społeczności i państwie,

u

świadomienie sankcji za ich naruszenie (groźba przymusu czy też represji stosowanej przez

aparat pa

ństwa), jak i artykułowanie potrzeby bezpieczeństwa pod adresem rządzących.

W warstwie ekonomicznej problem efektywno

ści organów państwa w sferze bezpieczeństwa

wyra

ża się niedostateczną zdolnością budżetu do finansowania tej sfery – towarzyszy temu

problem kosztów kontroli działa

ń instytucji bezpieczeństwa.

Tak wi

ęc zarówno formułowanie, jak i realizacja polityki bezpieczeństwa państwa

demokratycznego w jego zewn

ętrznym i w wewnętrznym wymiarze odbywa się w warunkach

nieustaj

ącego wyboru. Na jego treść wpływa wynikająca z istoty ustroju niemożność

140

Szerzej, S. Zalewski, Polityka bezpiecze

ństwa ... wyd. cyt.

61

generowania w strukturach pa

ństwa takich instrumentów bezpieczeństwa, które mogłyby

poprzez uprawnienia b

ądź charakter zagrozić podstawowym wartościom demokracji

konstytucyjnej – uto

żsamianym z prawami człowieka i obywatela. Z drugiej strony jednak

dynamika procesów patologicznych, w tym szczególnie zjawisk o charakterze przest

ępczym,

wymusza nieustanne poszukiwanie w ramach pa

ństwa środków, które pozwoliłyby na

przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom. Te dwa obszary s

ą w demokracji ściśle

współzale

żne. One też wyznaczają perspektywy doskonalenia instrumentów bezpieczeństwa

pa

ństwa – prawa i instytucji działających na jego podstawie.

62

Rozdział 3.

SYSTEM BEZPIECZE

ŃSTWA WEWNĘTRZNEGO RP

Wyodr

ębnienie sfery prawnych podstaw funkcjonowania demokratycznego państwa,

w tym wyłaniania organów władzy, zapewniania gwarancji praw i swobód obywatelom, ale

równie

ż istnienie obiektywnych zagrożeń dla tych uznawanych przez zachodnią cywilizację

warto

ści, pozwala na wyodrębnienie w systemie bezpieczeństwa Polski (będącym swoistym

nadsystemem) systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP.

Zasadniczym celem funkcjonowania władzy, zarówno na szczeblu rz

ądowym, jak

i samorz

ądowym, jest zagwarantowanie ludności cywilnej akceptowalnego poziomu

bezpiecze

ństwa i spokojnego rozwoju. Zatem zadaniem systemu bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa jest zapewnienie bezkonfliktowego rozwoju społeczeństwa poprzez

utrzymanie zdolno

ści do reagowania (odpowiednio do zaistniałej sytuacji) w przypadku

zagro

żeń porządku publicznego, wystąpienia klęski, katastrofy, zagrożeń porządku

konstytucyjnego i ka

żdego innego zdarzenia powodującego lub mogącego spowodować

sytuacj

ę kryzysową w drodze zorganizowanych i zespolonych działań (tak w układzie

funkcjonalnym, jak i terytorialnym, wszystkich szczebli władzy i społeczno

ści lokalnych).

Bezpiecze

ństwo wewnętrzne państwa jest więc budowane wyłącznie po to, by sprostać

sytuacjom wykraczaj

ącym skutkami ponad akceptowaną normę.

Bez w

ątpienia obszar objęty systemem bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jest

rozległy i trudny do zdefiniowania. Wydaje si

ę jednak, że system bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa jest dającym się wyodrębnić z systemu bezpieczeństwa narodowego

zbiorem organów władzy i administracji publicznej, metod oraz sposobów działania

zwi

ązanych z ochroną porządku konstytucyjnego, życia i zdrowia obywateli, majątku

narodowego przed bezprawnymi działaniami, a tak

że skutkami klęsk żywiołowych i katastrof

technicznych.

Wydaje si

ę jednocześnie, że zaprezentowane w niniejszym rozdziale poglądy na temat

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa upoważniają do stwierdzenia, iż postrzeganie

w uj

ęciu systemowym bezpieczeństwa publicznego, bezpieczeństwa powszechnego oraz

ochrony porz

ądku konstytucyjnego (bezpieczeństwa ustrojowego) jest uzasadnione. Dają się

one bowiem wyodr

ębnić i nie naruszają wzajemnych norm funkcjonowania.

63

Ju

ż na wstępie tego rozdziału należy z całą mocą podkreślić, że obszar bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa nie może być przypisany wyłącznie jednemu działowi administracji

rz

ądowej. W związku z tym niemożliwe jest identyfikowanie tego obszaru bezpieczeństwa

narodowego wył

ącznie z jednym resortem. Autorzy wyrażają nadzieję, że do takiego

przekonania skłania

ć będą treści zaprezentowanych poniżej podrozdziałów.

3.1.

Podstawy prawne systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP

Podstaw

ą prawną systemu bezpieczeństwa wewnętrznego Polski jest Konstytucja RP,

ustawy oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze (rozporz

ądzenia). Tak zarysowany

zakres prawnych podstaw odnosi si

ę ściśle do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa

powszechnie obowi

ązującego (art. 87), który ponadto obejmuje akty prawa miejscowego na

obszarze działania organów, które to prawo ustanowiły, oraz ratyfikowane umowy

mi

ędzynarodowe.

Nale

ży zatem podkreślić, że w obszarze stanowienia prawa powszechnie

obowi

ązującego istotna jest rola władzy ustawodawczej wspieranej w sensie inicjatywy przez

władz

ę wykonawczą oraz w sensie kontrolnym (np. zgodności ustaw z Konstytucją RP) przez

władz

ę sądowniczą. Zakres organów powołanych do stanowienia prawa uzupełnia

uprawnienie zawarte w art. 94 Konstytucji, gdzie wskazuje si

ę, że organy samorządu

terytorialnego

oraz

terenowe

organy

administracji

rz

ądowej,

na

podstawie

i w granicach upowa

żnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego

obowi

ązujące na obszarze działania tych organów, przy czym zasady i tryb wydawania aktów

prawa miejscowego okre

śla ustawa.

W celu stworzenia warunków do omówienia problematyki stanowi

ącej przedmiot

rozwa

żań kolejnych podrozdziałów poniżej zaprezentowano syntetyczną analizę przepisów

obowi

ązującego prawa w zakresie dotyczącym podsystemów: bezpieczeństwa publicznego,

bezpiecze

ństwa powszechnego i ochrony porządku konstytucyjnego, przedstawiając jej

wyniki w odniesieniu do centralnego, wojewódzkiego, powiatowego i gminnego szczebla

organizacji pa

ństwa.

Zgodnie z postanowieniami art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 4 wrze

śnia 1997 roku

o działach administracji rz

ądowej

141

, dział administracji rz

ądowej – sprawy wewnętrzne

141

Tekst jednolity ustawy opublikowano w DzU z 1999 roku, nr 82, poz. 928 wraz z pó

źniejszymi

zmianami oraz art. 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Pa

ństwowej Straży Pożarnej – DzU z 2002 roku,

Nr 147, poz. 1230 i nr 153, poz. 1271.

64

obejmuje mi

ędzy innymi kwestie związane z problematyką bezpieczeństwa publicznego

(kwestie dotycz

ące ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony granicy

pa

ństwowej i kontroli ruchu granicznego) oraz bezpieczeństwa powszechnego (kwestie

dotycz

ące przeciwdziałania skutkom klęsk żywiołowych, ochrony przeciwpożarowej

i innych podobnych zdarze

ń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu oraz nadzoru nad

ratownictwem górskim i wodnym). Wy

żej wymieniony artykuł stanowi również, iż minister

wła

ściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór między innymi nad działalnością: Policji,

Stra

ży Granicznej, Obrony Cywilnej Kraju i Państwowej Straży Pożarnej. Na podstawie

analizy zada

ń określonych w stosownych przepisach prawa należy stwierdzić, że pierwsze

dwie

z

przedstawionych

powy

żej instytucji są głównymi podmiotami w sferze

bezpiecze

ństwa publicznego, kolejne natomiast – w sferze bezpieczeństwa powszechnego.

Organem kolegialnym działaj

ącym w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego jest

utworzony zarz

ądzeniem nr 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2002 roku Zespół

do spraw Kryzysowych. Przewodnicz

ącym zespołu jest minister spraw wewnętrznych

i administracji, jego zast

ępcą – minister obrony narodowej. W skład zespołu wchodzą:

sekretarze i podsekretarze stanu wyznaczeni przez ministrów: finansów, infrastruktury,

obrony narodowej, rolnictwa i rozwoju wsi, spraw zagranicznych, sprawiedliwo

ści,

gospodarki,

środowiska, edukacji narodowej i sportu, kultury, pracy i polityki społecznej,

zdrowia oraz komendanci główni: Policji, Pa

ństwowej Straży Pożarnej, Staży Granicznej,

Żandarmerii Wojskowej, a także szef Biura Ochrony Rządu i szef Sztabu Generalnego WP.

Zespół jest organem pomocniczym Prezesa Rady Ministrów. Jego zadaniem jest mi

ędzy

innymi bie

żąca analiza występujących i potencjalnych zagrożeń oraz zapewnienie

koordynacji działania i współpracy organów administracji rz

ądowej w zakresie zapobiegania

zagro

żeniom oraz reagowania i likwidacji ich skutków, w tym również krajowych

i mi

ędzynarodowych. Skład zespołu wskazuje, że reprezentuje on szerokie spektrum

podmiotów odpowiedzialnych za ró

żne obszary życia społecznego. Ponadto w pracach

zespołu mog

ą brać udział, na zaproszenie przewodniczącego, przedstawiciele innych organów

administracji rz

ądowej, spółek skarbu państwa oraz eksperci. Stwarza to możliwość

interdyscyplinarnej analizy i wypracowania uzgodnionych na forum zespołu propozycji

rozwi

ązań przedstawianych następnie Prezesowi Rady Ministrów.

Podstawy prawne funkcjonowania podsystemu bezpiecze

ństwa publicznego stanowią

głównie – lecz nie wył

ącznie – przepisy prawa regulujące funkcjonowanie Policji i Straży

65

Granicznej. Policja na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji

142

jest formacj

ą

słu

żącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania

bezpiecze

ństwa i porządku publicznego. Policja realizuje zadania związane między innymi

z: ochron

ą życia, zdrowia oraz mienia ludzi przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te

dobra, ochron

ą bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także kontrolą przestrzegania

przepisów porz

ądkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub

w miejscach publicznych. Centralnym organem administracji rz

ądowej właściwym

w sprawach bezpiecze

ństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji, a na

obszarze województwa i powiatu odpowiednio: wojewoda przy pomocy komendanta

wojewódzkiego policji oraz komendant powiatowy policji.

Zadania zwi

ązane z ochroną granicy państwowej na lądzie i morzu oraz kontroli ruchu

granicznego wykonuje Stra

ż Graniczna na podstawie postanowień ustawy z dnia

12 pa

ździernika 1990 roku o Straży Granicznej

143

. Stosownie do posiadanych uprawnie

ń

Stra

ż Graniczna realizuje zadania wchodzące w zakres bezpieczeństwa publicznego,

a dotycz

ące między innymi przeciwdziałania przestępstwom i wykroczeniom oraz ścigania

ich sprawców, a tak

że zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w zasięgu

terytorialnym przej

ścia granicznego i w strefie nadgranicznej

144

. Istotn

ą cechą odróżniającą

stra

ż graniczną od policji jest to, że nie funkcjonuje ona w ramach administracji zespolonej

w województwie, a jej struktura organizacyjna nie jest dostosowana do podziału

administracyjnego pa

ństwa.

Wa

żnym elementem związanym z obszarem bezpieczeństwa powszechnego jest

krajowy system ratowniczo-ga

śniczy, nad którym nadzór sprawuje, z mocy ustawy z dnia

24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpo

żarowej

145

, minister spraw wewn

ętrznych

i administracji. Istot

ą funkcjonowania systemu ratowniczo-gaśniczego jest ochrona życia,

zdrowia i mienia lub

środowiska poprzez walkę z pożarami lub innymi klęskami

żywiołowymi oraz ratownictwo techniczne, chemiczne, ekologiczne

146

i medyczne. System

142

DzU z 2002 roku, nr 7, poz. 58; nr 19, poz. 185; nr 74, poz. 676; nr 81, poz. 731; nr 113, poz. 984;

nr 153, poz. 1271; nr 176, poz. 1457 i nr 200, poz. 1688.

143

DzU z 2002 roku, nr 171, poz. 1399.

144

Szerzej, Zadania Stra

ży Granicznej – wypowiedź Komendanta Głównego Straży Granicznej

gen. bryg. J. Klimowicza, [w:] „

Świat Elit” nr 6-8/2003, s. 26-27.

145

DzU z 2002 roku, nr 147, poz. 1229.

146

W tym miejscu wła

ściwe wydaje się zwrócenie uwagi na treści zawarte w podrozdziałach 1.3 oraz

2.2 z uwagi na to,

że krajowy system ratowniczo-gaśniczy realizuje określone prawem zadania zarówno w sferze

bezpiecze

ństwa powszechnego, jak i bezpieczeństwa ekologicznego.

66

ratowniczo-ga

śniczy obejmuje jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz właściwe inspekcje,

stra

że, służby instytucje, a także podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy

cywilnoprawnej godz

ą się współdziałać w akcjach ratowniczych. Na czele krajowego systemu

ratowniczo-ga

śniczego stoi Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który

zobowi

ązany jest do określania zadań tego systemu, koordynacji jego funkcjonowania

i kontroli oraz kierowania nim na obszarze kraju. W zwi

ązku z kompetencjami terenowej

administracji rz

ądowej i samorządowej zadania realizowane przez Komendanta Głównego

Pa

ństwowej Straży Pożarnej na obszarze województwa i powiatu realizują odpowiednio

wojewodowie oraz starostowie. Z kolei burmistrzowie i prezydenci miast koordynuj

ą

funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-ga

śniczego w zakresie określonym przez

wojewod

ę. Na podstawie powyższych rozważań uzasadnione wydaje się stwierdzenie, że

krajowy system ratowniczo-ga

śniczy funkcjonuje na trzech poziomach: centralnym

(krajowym), wojewódzkim oraz powiatowym i gminnym.

Kolejnym podmiotem realizuj

ącym zadania w sferze bezpieczeństwa powszechnego

jest Obrona Cywilna Kraju funkcjonuj

ąca w oparciu o ustawę z dnia 21 listopada 1967 roku

o powszechnym obowi

ązku obrony

147

. Głównymi zadaniami obrony cywilnej s

ą: ochrona

ludno

ści oraz udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny, a także – co wydaje się

warte podkre

ślenia – współdziałanie z właściwymi podmiotami w zwalczaniu klęsk

żywiołowych, zagrożeń środowiska oraz usuwania ich skutków. Obrona Cywilna

zorganizowana jest na wszystkich szczeblach organizacyjnych pa

ństwa, stosownie do

podziału administracyjnego. Na szczeblu kraju, województwa, powiatu i gminy kieruj

ą nią

odpowiednio: Szef Obrony Cywilnej Kraju i szefowie obrony cywilnej województw,

powiatów tzn. wojewodowie, starostowie, wójtowie (burmistrzowie i prezydenci miast).

Wej

ście w życie ustawy o stanie klęski żywiołowej uporządkowało sprawy związane

z bezpiecze

ństwem powszechnym, a wynikające z postanowień rozdziału XI Konstytucji

(stany nadzwyczajne)

148

. Istotn

ą kwestią uregulowaną w wyżej wymienionej ustawie jest to,

że określono w niej definicję klęski żywiołowej rozumianej jako katastrofę naturalną lub

awari

ę techniczną, których skutki zagrażają życiu zdrowiu dużej liczby osób, mieniu

w wielkich rozmiarach lub

środowisku na znacznych obszarach. Istotne wydaje się to, iż

w my

śl wyżej wymienionej ustawy, pomoc i ochrona mogą być efektywnie podejmowane

wył

ącznie poprzez wykorzystanie nadzwyczajnych środków przy współdziałaniu właściwych

147

DzU z 1992 roku, nr 4, poz.16 wraz z pó

źn. zmianami.

148

Zob. art. 228-234 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku –

DzU z 1997 roku, nr 78, poz. 483 i z 2001 roku nr 28, poz. 319.

67

organów i instytucji, wyspecjalizowanych słu

żb i formacji wykonujących powierzone zadania

pod jednolitym kierownictwem. Ustawa zakłada,

że stan klęski żywiołowej wprowadza się

rozporz

ądzeniem Rady Ministrów z jej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody.

Ustawa stanowi równie

ż, iż kierowanie działaniami w czasie klęski żywiołowej powierza się

odpowiednio na terenie:

większym niż jedno województwo – ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych

lub innemu ministrowi, do zakresu działania którego nale

ży zapobieganie i usuwanie

skutków kl

ęski żywiołowej

149

;

województwa – wojewodzie;

powiatu – staroście;

gminy – wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Wy

żej wymienione organy, realizują powierzone zadania przy pomocy odpowiednio

Rz

ądowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej oraz zespołów reagowania kryzysowego

(wojewódzkiego, powiatowego i gminnego)

150

.

Istotna – w odniesieniu do problematyki bezpiecze

ństwa publicznego oraz ochrony

porz

ądku konstytucyjnego – jest ustawa z dnia 21 czerwca 2002 roku o stanie

wyj

ątkowym

151

. Artykuł 2 tej

że ustawy określa warunki wprowadzenia stanu wyjątkowego,

które wprost odnosz

ą się do problematyki bezpieczeństwa publicznego i porządku

konstytucyjnego. Wy

żej wymieniony artykuł stanowi, iż stan wyjątkowy wprowadza się

w sytuacji szczególnego zagro

żenia konstytucyjnego ustroju państwa oraz bezpieczeństwa

obywateli lub porz

ądku publicznego, w tym powodowanego działaniami terrorystycznymi,

które nie mo

że być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych. Do

najistotniejszych ustale

ń ustawy o stanie wyjątkowym w świetle prowadzonych rozważań

nale

ży to, że:

działania przywracające konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli lub

porz

ądek publiczny, a w szczególności koordynację o kontrolę funkcjonowania

administracji rz

ądowej i samorządowej wykonuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda

w przypadku wprowadzenia stanu wyj

ątkowego na obszarze odpowiednio większym

ni

ż obszar jednego województwa oraz na obszarze jednego lub części województwa;

149

W przypadku w

ątpliwości co do właściwości ministra lub w sytuacji, gdy jest kilku właściwych

ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów.

150

Zob. Rozporz

ądzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 roku w sprawie tworzenia gminnego

zespołu reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rz

ądowego Zespołu

Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania – DzU z 2002 roku, nr 215, poz. 1818.

151

DzU z 2002 roku, nr 113, poz. 985 i nr 153, poz. 1271.

68

jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej

skuteczno

ści w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji zadań wynikających

z przepisów o wprowadzeniu stanu wyj

ątkowego, Prezes Rady Ministrów na wniosek

wła

ściwego wojewody może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu

wyj

ątkowego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny

sprawowany przez komisarza rz

ądowego.

Nale

ży tutaj podkreślić, iż instytucja stanów nadzwyczajnych służy przede wszystkim

organom pa

ństwa, które mogą je wykorzystać w celu wykonywania swoich zadań w sposób,

który w zwykłej rzeczywisto

ści prawnej jest niedopuszczalny, jako że wkracza w sferę

swobód obywatelskich. Z tego tytułu mo

żliwość wprowadzenia stanu nadzwyczajnego została

obwarowana konstytucyjnie licznymi ograniczeniami i zastrze

żeniami.

Z

punktu

widzenia

obowi

ązującego

w

RP

prawa

szczególn

ą

rol

ę

w zakresie dotycz

ącym bezpieczeństwa wewnętrznego odgrywa wojewoda. Zgodnie

z postanowieniami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rz

ądowej

w województwie jest on przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, b

ędąc

zwierzchnikiem zespolonej administracji rz

ądowej. Wojewoda zatem odpowiada między

innymi za zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych województwa

i kierowanie ich działalno

ścią w zakresie dotyczącym:

zapobiegania zagrożeniom życia, zdrowia i mienia;

utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego;

zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz

zwalczania i usuwania ich skutków;

ochrony praw obywatelskich.

Do uprawnie

ń wojewody należy wydawanie poleceń w wyżej wymienionym zakresie

wszystkim organom administracji rz

ądowej oraz – w sytuacjach nadzwyczajnych – organom

samorz

ądu terytorialnego. Wojewoda ma również prawo wydawać rozporządzenia

porz

ądkowe w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach, jeśli jest to

niezb

ędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia, do zapewnienia porządku, spokoju

i bezpiecze

ństwa publicznego.

Z kolei szczebel powiatu, działaj

ący między innymi w sferze bezpieczeństwa

wewn

ętrznego, w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie

powiatowym

152

wykonuje zadania nie powierzone gminie dotycz

ące między innymi: ochrony

152

DzU z 2001 roku, nr 142, poz. 1592.

69

przeciwpowodziowej

i

przeciwpo

żarowej oraz zapobiegania innym nadzwyczajnym

zagro

żeniom życia i zdrowia ludzi. Starosta, będący zwierzchnikiem powiatowych służb

wyspecjalizowanych inspekcji i stra

ży, w sytuacjach szczególnych kieruje ich działalnością.

Niezwykle istotne jest to,

że zarząd powiatu, któremu przewodniczy starosta, ma uprawnienia

zbli

żone do wojewody w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa wewnętrznego, o ile dotyczy

to obszaru nieuregulowanego w odr

ębnych ustawach lub rozporządzeniach, a przyczyny

wydawania powiatowych przepisów porz

ądkowych występują na terenie więcej niż jednej

gminy.

Nie mniejszy zakres odpowiedzialno

ści w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego

spoczywa na gminie, która z mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorz

ądzie

gminnym

153

odpowiada za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które obejmuj

ą

przede wszystkim zadania własne odnosz

ące się do:

bezpieczeństwa obywateli;

porządku publicznego;

ochrony przeciwpożarowej;

ochrony przeciwpowodziowej.

Na podstawie dotychczasowych rozwa

żań uprawnione wydaje się stwierdzenie, że

z punktu widzenia przepisów prawa odpowiedzialno

ść za bezpieczeństwo wewnętrzne

pa

ństwa ponoszą wszystkie struktury szeroko rozumianej władzy państwowej.

Współczesnym wyzwaniem w obszarze bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa jest

wpływ na zakres i tre

ść regulacji prawa krajowego, jaki wywołuje oddziaływanie

mi

ędzynarodowych norm – w warunkach polskich określonych mianem ratyfikowanych

umów

mi

ędzynarodowych. Istnienie tego wpływu potwierdzić można ścisłym

respektowaniem przez RP mi

ędzynarodowych regulacji ochrony praw człowieka, a w obecnej

dobie – poprzez pryzmat procesu dostosowania krajowego ustawodawstwa do norm

prawnych Unii Europejskiej w zwi

ązku z wejściem Polski do struktur unijnych.

3.2.

Charakterystyka systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP

Analiza sposobów reagowania w sytuacjach zagro

żeń bezpieczeństwa wewnętrznego

pozwala na stwierdzenie,

że do funkcjonowania w tych warunkach powinny

by

ć

przygotowane wszystkie organy i wła

ściwe szczeble administracji rządowej i samorządowej.

153

DzU z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 wraz z pó

źn. zmianami.

70

U podstaw takiego stwierdzenia legła zasada powszechnej odpowiedzialno

ści za zapewnienie

bezpiecze

ństwa

154

.

Zgodnie z polskim prawodawstwem oraz terytorialno

ścią

155

za problematyk

ę

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa ujętego w ramy systemu odpowiadają stosownie do

posiadanych kompetencji odpowiednie organy, którymi s

ą: Rada Ministrów, właściwy

centralny organ administracji rz

ądowej, wojewoda, starosta oraz wójt (burmistrz, prezydent

miasta).

Organy władzy wykonawczej danego szczebla kierowania pa

ństwem można zaliczyć

do pierwszej grupy elementów systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa. Ich

zasadniczym zadaniem jest koordynacja działa

ń wszystkich instytucji funkcjonujących na

danym terenie. Natomiast instytucje podległe organowi władzy wykonawczej, których

podstawowym zadaniem jest likwidowanie zagro

żeń bezpieczeństwa wewnętrznego oraz ich

skutków, nale

ży zaliczyć do drugiej grupy elementów rozpatrywanego systemu. Główną rolę

w tej grupie elementów odgrywaj

ą właściwe instytucje, w których skład wchodzą przede

wszystkim: Policja, Stra

ż Graniczna, Państwowa Straż Pożarna, Agencja Bezpieczeństwa

Wewn

ętrznego oraz inne wyspecjalizowane straże i służby, a także wyodrębnione inspekcje.

Powy

ższy podział oraz analiza obowiązującego w Polsce stanu prawnego pozwala na

stwierdzenie,

że system bezpieczeństwa wewnętrznego państwa uwzględnia specyfikę

struktury władzy w naszym kraju oraz zakresy odpowiedzialno

ści struktur organizacyjnych

instytucji pa

ństwowych.

System ten ujmuje trzy podstawowe obszary: aparat kieruj

ący, powiązania

informacyjne niezb

ędne do realizacji procesu kierowania i odzwierciedlające strukturę

opisywanego systemu oraz zbiór metod i działa

ń regulujących sposób oraz zasady

funkcjonowania opisywanego systemu w sytuacjach zagro

żeń bezpieczeństwa wewnętrznego.

Cech

ą charakterystyczną systemu bezpieczeństwa wewnętrznego RP jest stabilność

zarówno celu jego funkcjonowania, jak i struktury. W systemie tym zarysowane s

ą

precyzyjnie funkcje jego elementów, które zaz

ębiają się, przynosząc oczekiwaną, wcześniej

zaplanowan

ą skuteczność działań.

154

Szerzej, J. Pro

ńko, T. Szmidtka, B. Wiśniewski, Wybrane aspekty modelu systemu kierowania

reagowaniem w sytuacjach kryzysowych (tezy do dyskusji)

– materiały z I Konferencji Zarz

ądzanie kryzysowe

organizowanej przez Wy

ższą Szkołę Morską w Szczecinie i Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki

w Szczecinie w dn. 27.06.2003 r.

155

Bezpiecze

ństwo wewnętrzne jest zawsze związane z obszarem, na którym występuje, i nie dotyczy

tylko wybranych grup społecznych, ale wszystkich mieszka

ńców danego terytorium, bez względu na jego

wielko

ść oraz strukturę społeczeństwa.

71

Kolejnymi cechami charakterystycznymi systemu bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP

jest przejrzysto

ść zasad współdziałania między elementami systemu i wspólnota celów.

Pierwsza z nich pozwala na jego sprawne funkcjonowanie w sytuacji zagro

żenia, druga zaś

pozwala wyzyska

ć w pełni korzyści płynące ze specjalizacji elementów.

Cz

ęścią stabilną systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jest struktura

organizacyjna, zmienn

ą natomiast – sytuacje zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego.

Naturaln

ą konsekwencją cech opisywanego systemu są funkcje koordynacyjne

w systemie bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP zlokalizowane na wszystkich szczeblach

hierarchii organizacyjnej. Prezentowany system charakteryzuje si

ę – w obszarach

bezpiecze

ństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego – decentralizacją. Z kolei

w cz

ęści dotyczącej porządku konstytucyjnego jego wyróżniającą cechą jest centralizacja.

Zarówno decentralizacja, jak i centralizacja wy

żej wymienionych obszarów pozwalają na

utrzymywanie stabilno

ści systemu.

W systemie bezpiecze

ństwa wewnętrznego można wyodrębnić sześć podstawowych

kryteriów, ka

żdy obejmuje specyficzny zbiór stosunków zachodzących między elementami

organizacyjnymi, do których zaliczy

ć należy

156

:

spiętrzenie – określa liczbę szczebli hierarchicznych;

rozpiętość – określa ilość elementów podporządkowanych na poszczególnych

szczeblach jednemu zwierzchnikowi;

spoistość organizacyjna – określa stopień wzajemnej zależności strukturalno-

-funkcjonalnych pomi

ędzy elementami organizacyjnymi ze względu na wykonywane

zadania;

system informacyjny – obrazuje sieć obiegu informacji;

podział uprawnień do podejmowania decyzji – obejmuje stosunki służbowe

nadrz

ędności i podporządkowania między poszczególnymi organami;

podział pracy pomiędzy elementami organizacyjnymi dotyczący stosunków

współdziałania – ich wyrazem s

ą więzi między elementami organizacyjnymi.

Zakładaj

ąc, iż składowymi systemu bezpieczeństwa wewnętrznego RP jest podsystem

bezpiecze

ństwa publicznego, podsystem bezpieczeństwa powszechnego oraz podsystem

porz

ądku konstytucyjnego, poniżej przedstawiono ich charakterystykę. W charakterystyce tej

uwzgl

ędniono podstawy formalne tych podsystemów oraz ich strukturę zadania i funkcje.

156

Szerzej, J. Pro

ńko, T. Szmidtka, B. Wiśniewski, Wybrane aspekty modelu systemu... wyd. cyt.

72

3.3. Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego

Zakres

bezpiecze

ństwa

publicznego

pod

wzgl

ędem

przedmiotowym

i

podmiotowym

jest

szeroki.

Rodzi

to

szereg

w

ątpliwości interpretacyjnych.

Niemniej jednak wydaje si

ę, iż podsystem bezpieczeństwa publicznego określić można jako

cz

ęść systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa stanowiący zbiór organów władzy

i administracji publicznej, metod oraz sposobów działania zwi

ązanych z ochroną życia

i zdrowia obywateli, maj

ątku narodowego przed bezprawnymi działaniami.

Wiod

ącą częścią podsystemu bezpieczeństwa publicznego jest odpowiednio minister

wła

ściwy do spraw wewnętrznych oraz Komendant Główny Policji. Zadania przypisane

wy

żej wymienionym organom za pomocą stosownych przepisów prawa, omówione w sposób

syntetyczny w poprzednim rozdziale, decyduj

ą o ich pozycji w podsystemie. Bez wątpienia

jednak fundamentem podsystemu bezpiecze

ństwa publicznego jest policja.

Zadania okre

ślone dla ministra spraw właściwego do spraw wewnętrznych w ustawie

o działach administracji rz

ądowej oraz dla Komendanta Głównego Policji w ustawie o Policji

s

ą uzupełnione o określone procedury postępowania w sytuacjach wystąpienia zagrożeń

godz

ących w bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny. Dotyczy to w szczególności

sytuacji: zabezpieczenia imprez masowych, zgromadze

ń, manifestacji, prowadzenia działań

po

ścigowych oraz zasad działania jednostek organizacyjnych policji w przypadkach

naruszenia lub zbiorowego zakłócenia porz

ądku publicznego.

Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego oparty jest o funkcjonujący na wszystkich

szczeblach organizacyjnych tej instytucji aparat wykonawczy przeznaczony do realizacji

zada

ń w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego oraz wspierania innych instytucji w zakresie

realizacji

zada

ń ustawowych policji. Aparaty, o których mowa, wyposażone są

w odpowiednie kompetencje i urz

ądzenia techniczne, które stwarzają warunki do kierowania

i koordynacji działa

ń policji w sytuacjach godzących w bezpieczeństwo publiczne.

We wszystkich jednostkach organizacyjnych policji funkcjonuje sie

ć obiegu

informacji oparta o wojewódzkie, powiatowe i miejskie stanowiska kierowania, które s

ą

zasadniczymi elementami przepływu informacji o zdarzeniach na terenie całego kraju.

Stanowiska te wymieniaj

ą i przekazują na bieżąco informacje w zakresie niezbędnym do

prowadzenia działa

ń mających wpływ na bezpieczeństwo publiczne. Uzupełnieniem wyżej

wymienionych stanowisk, w sytuacjach nosz

ących znamiona kryzysu, jest uruchamiane

w Komendzie Głównej Policji Centrum Operacyjne Komendanta Głównego Policji.

73

Aby zapewni

ć jednolitość struktur organizacyjnych, w komendach policji są komórki

zajmuj

ące się monitorowaniem sytuacji kryzysowych w obszarze bezpieczeństwa

publicznego oraz sferach innych kategorii bezpiecze

ństwa mieszczących się w zakresie

odpowiedzialno

ści tej instytucji.

W zwi

ązku z tym, że funkcjonuje ona w ramach administracji zespolonej,

wojewodowie okre

ślają zadania dla komend wojewódzkich policji w zakresie ich

wła

ściwości. Zadania te znajdują swoje odzwierciedlenie w stosownych planach działania

komend policji zawieraj

ących w szczególności katalog zagrożeń oraz procedury dotyczące

ochrony porz

ądku publicznego, organizacji łączności. Plany, o których mowa, mają również

komendy powiatowe (miejskie) policji. W planach tych ustalono tak

że podmioty

odpowiedzialne za kierowanie i koordynacj

ę działań policji.

Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego obejmuje również funkcjonujące w kraju

wyspecjalizowane stra

że, służby specjalistyczne i wyodrębnione inspekcje

157

, które realizuj

ąc

okre

ślone prawem zadania, wpływają bezpośrednio lub pośrednio na poziom bezpieczeństwa

publicznego. Do grona tych podmiotów zaliczy

ć można w szczególności, w grupach:

straży wyspecjalizowanych: Straż Graniczną, Straż Gminną (Miejską) Straż Ochrony

Kolei, Stra

ż Leśną, Państwową Straż Rybacką, Państwową Straż Łowiecką;

służb specjalistycznych: Służbę Celną, Służbę Parków Narodowych, Służbę

Wi

ęzienną;

wyodrębnionych inspekcji: Inspekcję Celną, Inspekcję Transportu Drogowego,

Inspekcj

ę Handlową, Inspektorat Rybołówstwa Morskiego.

Przepisy szczegółowe i wytyczne wskazuj

ą również obywateli jako partnerów

w działaniach policji. Zakres i formy tej współpracy wynikaj

ą z zapisów ustawowych i innych

przepisów wydanych na jej podstawie.

W

Polsce

współdziałanie

policji

z

pozostałymi

elementami

podsystemu

bezpiecze

ństwa publicznego wynika z ustaw i rozporządzeń oraz porozumień zawieranych

pomi

ędzy poszczególnymi służbami. Przepisy prawa i porozumienia określają sposoby

i formy współpracy poszczególnych elementów opisywanego podsystemu. Najcz

ęściej

wyst

ępującymi sposobami współpracy są: wymiana posiadanych informacji, wspólne służby

i szkolenia, podejmowanie działa

ń na wniosek współdziałających partnerów, przekazywanie

dokumentacji, udzielanie pomocy, udost

ępnienie posiadanych sił i środków.

157

Szerzej, F. Prusak, Organy ochrony prawnej, Wy

ższa Szkoła Handlu i Prawa w Warszawie,

Warszawa 2002, s. 261-295.

74

Kluczowymi podmiotami współdziałaj

ącymi z policją w zakresie utrzymania

bezpiecze

ństwa i porządku publicznego są organy administracji rządowej i samorządu

terytorialnego. Podmioty te wykonuj

ą zadania z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku

publicznego wspólnie z policj

ą na podległym terenie. Współdziałanie to przybiera różne

formy, m.in.:

finansowania działalności policji (rada gminy lub rada powiatu ma np. możliwość

zwi

ększania liczby etatów policyjnych finansowanych przez samorząd);

organizowania wspólnych programów profilaktycznych;

prawa do stawiania żądań natury prewencyjnej wobec policji (przewodniczący

zarz

ądu gminy lub powiatu);

współudziału w stanowieniu prawa miejscowego, gdzie można określać przepisy

porz

ądkowe obowiązujące na terenie gmin lub miast.

Formalizacja nowych relacji mi

ędzy administracją rządową i samorządową a policją –

poza prawem stawiania

żądań natury prewencyjnej wobec policji – oraz finansowanie jej

działalno

ści przybiera również inne formy:

organizowanie wspólnych programów profilaktycznych;

współudział policji w stanowieniu prawa miejscowego umożliwiający określanie

przepisów porz

ądkowych na terenie gmin lub miast.

Policja

stała

si

ę jednym z wielu podmiotów współodpowiedzialnych za

bezpiecze

ństwo publiczne w środowiskach lokalnych. Tym samym pojawiła się możliwość

dokonania podziału obowi

ązków w dziedzinie działań zapobiegawczych między policję

a instytucje pa

ństwowe, samorząd i jego agendy oraz obywateli – reprezentantów

społeczno

ści lokalnej. W tym podejściu do problematyki działań zapobiegawczych

przest

ępczości i zjawiskom patologii społecznej pomaga coraz powszechniejsza społeczna

świadomość faktu, że policja nie jest w stanie samodzielnie utrzymywać porządku

i zapewnia

ć poczucia bezpieczeństwa obywatelom bez aktywności innych instytucji

i

przedstawicieli

społeczno

ści lokalnych. Ograniczone możliwości samodzielnego

rozwi

ązywania problemów przez policję są pochodną złożoności podsystemu bezpieczeństwa

publicznego.

Mówi

ąc o strukturze podsystemu bezpieczeństwa publicznego, należy uwzględnić

tak

że zasady jego organizacji, do których można zaliczyć

158

:

158

Por. M. Róg, Organizacja i zadania policji w Polsce, [w:] III edycja

Środkowoeuropejskiej

Akademii Policyjnej, Policja Polska wobec przest

ępczości zorganizowanej, wyd. Wyższej Szkoły Policji,

Szczytno 1996, s. 22 i nast.

75

zasadę jednolitości;

zasadę hierarchicznego podporządkowania;

zasadę oparcia podstawowej struktury organizacyjnej na podziale terytorialnym kraju;

zasadę sprawnego działania;

zasadę fachowości.

Zasada jednolito

ści oznacza, że wszystkie jej organy powinny współdziałać ze sobą,

opieraj

ąc się na więzi organizacyjnej o charakterze nadrzędności i podporządkowania.

Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego powinien stanowić jednolity, zamknięty układ

zró

żnicowanych organów, między którymi występują więzi organizacyjne i zależności

funkcjonalne.

Zasada

hierarchicznego

podporz

ądkowania została określona w płaszczyźnie

normatywnej. Cech

ą charakterystyczną jest tu pełne podporządkowanie organu niższego

stopnia organowi wy

ższego stopnia w określonym systemie. Oznacza to w praktyce, że

wszelka działalno

ść organu niższego stopnia podlega ingerencji organu nadrzędnego,

a w skrajnych wypadkach mo

że to oznaczać wyłączenie organu podporządkowanego

z realizacji danego zadania. Organ podporz

ądkowany (niższego stopnia) jest całkowicie

poddany wpływowi organu nadrz

ędnego. Wykorzystuje się w tym wypadku środki

kierownictwa wewn

ętrznego, które są określone przepisami prawa.

Zasada oparcia zasadniczej, ogólnej struktury organizacyjnej na administracyjnym

podziale terytorialnym pa

ństwa wyznacza przestrzenny zasięg właściwości organów

terenowych. Podsystem bezpiecze

ństwa publicznego funkcjonuje na terenie podstawowych

jednostek podziału terytorialnego pa

ństwa.

Zasada sprawnego działania oznacza,

że elementy podsystemu bezpieczeństwa

publicznego musz

ą działać zgodnie z zasadami prakseologii, tzn. szybko, skutecznie

i ekonomicznie. Sprawne działanie nakazuje uwzgl

ędnienie współzależności struktury

organizacyjnej i funkcji elementów tego podsystemu oraz dokonania doboru odpowiednich

metod i form działania, a tak

że reguł wypracowanych przez naukę o organizacji i zarządzaniu.

Zasada fachowo

ści jest rezultatem realizacji zasady sprawnego działania za pomocą

podziału zada

ń pomiędzy elementami podsystemu bezpieczeństwa publicznego.

76

3.4. Podsystem bezpiecze

ństwa powszechnego

Bezpiecze

ństwo powszechne jest wynikiem zespołu warunków, w których

społecze

ństwo nie odczuwa presji zagrożenia awariami technicznymi lub tymi, które

zwi

ązane są siłami przyrody. A zatem uprawnione wydaje się stwierdzenie, że podsystem

bezpiecze

ństwa powszechnego – będący częścią systemu bezpieczeństwa wewnętrznego

pa

ństwa – jest zbiorem organów władzy i administracji publicznej, metod oraz sposobów

działania zwi

ązanych z ochroną życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed

skutkami kl

ęsk żywiołowych i katastrof technicznych.

Utrzymanie bezpiecze

ństwa powszechnego na właściwym poziomie wymaga więc

podejmowania szeregu działa

ń systemowych mających na celu:

zapobieganie zagrożeniom i ich skutkom;

minimalizowanie ryzyka zagrożeń i ich skutków;

przygotowanie systemów reagowania odpowiednich do możliwych zagrożeń;

skuteczne reagowanie w przypadku wystąpienia zagrożeń;

przygotowanie i realizację programów odbudowy.

Współczesne wymagania stawiane systemowi bezpiecze

ństwa powszechnego kładą

szczególny nacisk na jego spójno

ść i jednolitość w warstwie koordynowania działań

i wspólnych procedur, w szczególno

ści: planowania, ratowniczych, łączności i wymiany

informacji, szkolenia i wyposa

żenia.

Analiza przepisów prawa wskazuje na analogiczn

ą do podsystemu bezpieczeństwa

publicznego konstrukcj

ę podsystemu bezpieczeństwa powszechnego. Wiodącą rolę w tym

podsystemie odgrywa, obok ministra wła

ściwego do spraw wewnętrznych, Komendant

Główny Pa

ństwowej Straży Pożarnej oraz Szef Obrony Cywilnej Kraju.

Komendant Główny Pa

ństwowej Straży Pożarnej stoi na czele krajowego systemu

ratowniczo-ga

śniczego, który tworzą oprócz jednostek organizacyjnych Państwowej Straży

Po

żarnej również jednostki ochotniczej

159

i zakładowej stra

ży pożarnej. Warte podkreślenia

wydaje si

ę to, że z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym, w oparciu o stosowne

porozumienia,

współdziała: Policja, Stra

ż Graniczna, Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie

Ratunkowe, Aeroklub Polski, Centralna Stacja Ratownictwa Górniczego oraz siły ratownicze

zakładów chemicznych zrzeszone w Systemie Pomocy w Transporcie Materiałów

Niebezpiecznych.

159

W składzie krajowego systemu ratowniczo-ga

śniczego znajduje się ponad trzy tysiące jednostek

OSP.

77

W strukturach organizacyjnych Komendy Głównej Pa

ństwowej Straży Pożarnej

funkcjonuje Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludno

ści (KCKRiOL),

które z upowa

żnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przede wszystkim

kieruje krajowym systemem ratowniczo-ga

śniczym, koordynuje jego działania. Istotne

wydaje si

ę również to, że KCKRiOL jest centralnym punktem:

systemu wczesnego ostrzegania i alarmowania ludności;

zgłaszania

wzajemnej

pomocy

w

ramach

podpisanych

umów

i porozumie

ń międzynarodowych;

kontaktowym dla organizacji i instytucji zagranicznych realizujących zadania

w zakresie ratownictwa i ochrony ludno

ści.

Wła

ściwe funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (KSRG)

zapewnia mi

ędzy innymi koncepcja obiegu informacji, która pozwala Komendzie Głównej

Pa

ństwowej Straży Pożarnej nadzorować działania elementów KSRG. Taki stan rzeczy jest

konsekwencj

ą organizacji kompleksu stanowisk kierowania obejmującym takie poziomy

organizacyjne pa

ństwa, jak: kraj, województwo, powiat (miasto).

KSRG funkcjonuje równie

ż na szczeblu województwa, z którym na co dzień

współpracuj

ą stosownie do posiadanej właściwości przedstawiciele: urzędu wojewódzkiego,

komendy wojewódzkiej policji, wojewódzki inspektorat nadzoru budowlanego oraz eksperci

ratownictwa.

Zgodnie

z

postanowieniami

rozporz

ądzenia ministra spraw wewnętrznych

i administracji z dnia 29 grudnia 1999 roku w sprawie szczegółowych zasad organizacji

krajowego systemu ratowniczo-ga

śniczego

160

komendanci wojewódzcy Pa

ństwowej Straży

Po

żarnej opracowują plany ratownicze. Plany te są zasadniczym dokumentem organizacyjno-

funkcjonalnym KSRG na terenie województwa. Kierowanie KSRG na terenie województwa

odbywa si

ę za pomocą stanowisk koordynacji ratownictwa.

Za organizacj

ę KSRG na poziomie powiatu odpowiada właściwy komendant

powiatowy Pa

ństwowej Straży Pożarnej. Z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym

w powiecie współpracuj

ą, w zakresie swej właściwości: komenda powiatowa policji, straż

miejska, pogotowie ratunkowe, rejon dystrybucji energii, zakład gazowniczy, powiatowa

stacja sanitarno-epidemiologiczna oraz inne podmioty. Na szczeblu powiatu opracowuje si

ę

plany

ratownicze,

które

podlegaj

ą

zatwierdzeniu

przez

starost

ę.

Kierowanie

i koordynacja KSRG w powiecie odbywa si

ę z powiatowych stanowisk kierowania.

160

DzU z 1999 roku, nr 111, poz. 1311 wraz z pó

źn. zmianami.

78

Jednym

z

kluczowych

przepisów

dotycz

ących problematyki bezpieczeństwa

powszechnego jest omówiona krótko w podrozdziale 3.1. ustawa o stanie kl

ęski żywiołowej.

Analizuj

ąc zapisy ustawy o stanie klęski żywiołowej wraz z rozporządzeniem wykonawczym

do tej ustawy pod k

ątem zadań ministra właściwego do spraw wewnętrznych, należy

wnioskowa

ć, iż system ten nie może być przypisany jedynie temu jednemu ministrowi.

Odgrywa w systemie rol

ę wiodącą, lecz nie jest w stanie samodzielnie realizować zadań

nało

żonych przez ustawę. W strukturze Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej pracują

trzy grupy stałe. S

ą to: międzyresortowa grupa polityki bezpieczeństwa i planowania

cywilnego, grupa bezpiecze

ństwa powszechnego i porządku publicznego oraz grupa

monitorowania prognoz i analiz. Grupami powoływanymi w czasie ogłoszenia stanu kl

ęski

żywiołowej (tzw. grupy czasowe) są: grupa planowania wsparcia i analizy zasobów, grupa

koordynacji działa

ń kryzysowych, grupa koordynacji pomocy humanitarnej oraz grupa

polityki informacyjnej.

Na podstawie ustawy o stanie kl

ęski żywiołowej wojewoda kieruje działaniami

prowadzonymi w celu zapobie

żenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia na obszarze

województwa przy pomocy wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego. Do zada

ń

zespołu nale

ży m.in.: monitorowanie występujących klęsk i prognozowanie ich rozwoju,

przygotowanie planów reagowania kryzysowego, planowanie wsparcia dla powiatów i gmin

obj

ętych katastrofą, przygotowanie warunków do prowadzenia pomocy humanitarnej oraz

realizowanie polityki informacyjnej.

Rozporz

ądzenie wykonawcze do ustawy o stanie klęski żywiołowej

161

zakłada, i

ż

wojewódzki zespół składa si

ę z dwu rodzajów grup. Pierwsze działające stale (trzy grupy)

odpowiedzialne s

ą za: bezpieczeństwo powszechne i porządek publiczny, planowanie

cywilne, monitorowanie, prognozowanie i analiz

ę. Grupy (trzy) powoływane w czasie

ogłoszenia stanu kl

ęski żywiołowej to: grupa operacji, grupa zabezpieczenia logistycznego

oraz grupa opieki zdrowotnej i pomocy socjalno-bytowej.

Po wej

ściu w życie wyżej wspomnianej regulacji podstawowe zadania przypisano

równie

ż gminom. Tak więc, o ile siły i środki powiatu bazowały na administracji zespolonej,

o tyle gmina w swoich zadaniach wykorzystuje przede wszystkim słu

żby i podmioty

komunalne oraz organizacje pozarz

ądowe (np. Ochotniczą Straż Pożarną, Polski Czerwony

Krzy

ż).

161

Rozporz

ądzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 roku w sprawie tworzenia gminnego zespołu

reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rz

ądowego Zespołu

Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania – DzU z 2002 roku, nr 215, poz. 1818.

79

Analogiczne do przyj

ętych w ustawie o stanie klęski żywiołowej dla powiatu

rozwi

ązań są rozwiązania dla gminy. Na poziomie gminy powołuje się ustawowo dwie grupy

stałe (monitorowania prognoz i analiz oraz planowania cywilnego) i trzy grupy czasowe

(operacji i organizacji działa

ń, zabezpieczenia logistycznego oraz opieki zdrowotnej i pomocy

socjalno-bytowej).

Zadania wynikaj

ące z ustawy o stanie klęski żywiołowej starosta realizuje przy

pomocy powiatowego zespołu reagowania kryzysowego. Zgodnie z omawianym ju

ż

poprzednio rozporz

ądzeniem na poziomie powiatu działają dwie grupy stałe: planowania

cywilnego oraz monitorowania prognoz i analiz. Grupy powoływane na potrzeby fazy

reagowania maj

ą podobne zadania jak grupy wymienione przy omawianiu zespołu

wojewódzkiego z t

ą jedynie różnicą, iż grupie operacji przypisano zadanie organizacji

działa

ń. Jest to uzasadnione, ponieważ zgodnie z podziałem zadań na zadania ratownicze

(reagowanie) i koordynacj

ę to powiat (a także gmina) przyjmuje na siebie większość zadań

zwi

ązanych z koniecznością prowadzenia działań ratowniczych.

3.5.

Wspólne płaszczyzny funkcjonowania podsystemu bezpiecze

ństwa publicznego

oraz podsystemu bezpiecze

ństwa powszechnego

Podsystemy bezpiecze

ństwa publicznego oraz bezpieczeństwa publicznego mają

wspólne płaszczyzny realizacji zada

ń, czyli chodzi tu głównie o poziom wojewódzki oraz

powiatowy organizacji pa

ństwa.

Zadania zwi

ązane z bezpieczeństwem publicznym i bezpieczeństwem powszechnym

wojewodowie realizuj

ą przy pomocy odpowiednich komórek organizacyjnych urzędów

wojewódzkich, którymi s

ą zazwyczaj wydziały zarządzania kryzysowego. Zakresy zadań

tych komórek okre

ślone są w statutach i regulaminach organizacyjnych urzędów. Do ich

zada

ń należy w szczególności: analiza i ocena możliwych zagrożeń, pełnienie dyżurów

w

celu

zapewnienia

obiegu

informacji

oraz

systemu

wykrywania

zagro

żeń

i alarmowania, a tak

że utrzymywanie w sprawności technicznej środków łączności dla

potrzeb zarz

ądzania w sytuacjach kryzysowych. Wyżej wymienione komórki utrzymują

współdziałanie z wła

ściwymi jednostkami organizacyjnymi Policji, Państwowej Straży

Po

żarnej, Straży Granicznej, wojewódzkich służb sanitarnych, ochrony środowiska, dyrekcji

lasów pa

ństwowych i dróg publicznych. Komórki, o których mowa, dokonują analiz

i zagro

żeń województw oraz prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Źródłami informacji

stanowi

ącymi podstawę do tych analiz, ocen i prognoz są dane przekazywane przez:

80

komendy wojewódzkie policji w zakresie zagrożeń bezpieczeństwa

publicznego;

komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej w zakresie danych

dotycz

ących toksycznych środków przemysłowych, zagrożeń pożarowych;

wojewódzkie stacje sanitarno-epidemiologiczne oraz wojewódzkiego

inspektora weterynarii w zakresie ska

żeń biologicznych ludzi i zwierząt,

a tak

że stanu epidemiologicznego;

regionalne zarządy gospodarki wodnej w zakresie odnoszącym się do

zagro

żeń powodziowych.

Wszystkie elementy podsystemu bezpiecze

ństwa publicznego oraz podsystemu

bezpiecze

ństwa powszechnego biorą udział w opracowaniu planu reagowania kryzysowego.

Istot

ą tego planu jest zapewnienie systemowego, sprawnego, skoordynowanego, a przede

wszystkim efektywnego reagowania województwa na sytuacje kryzysowe. W planach tych

okre

śla się skalę zagrożeń, zasady współdziałania jednostek organizacyjnych administracji

rz

ądowej (w tym zespolonej i niezespolonej), a także samorządowej oraz innych jednostek

organizacyjnych funkcjonuj

ących na terenie województwa w obszarze odnoszącym się do

zapobiegania kl

ęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom i ich likwidacji.

W planach tych okre

śla się podmioty sprawujące funkcje kierownicze i koordynacyjne

w warunkach zaistnienia sytuacji kryzysowych.

Urz

ędy wojewódzkie posiadają centra zarządzania kryzysowego pracujące w systemie

całodobowym. Centra te na podstawie przekazanych przez elementy podsystemów

bezpiecze

ństwa powszechnego oraz bezpieczeństwa publicznego danych dokonują

codziennych analiz sytuacji w województwie w zakresie bezpiecze

ństwa wewnętrznego,

które przedstawiane s

ą wojewodzie. Dysponują one także odpowiednią bazą danych,

sprz

ętem informatycznym, środkami łączności oraz stosownymi mapami, które mogą być

wykorzystane do realizacji zada

ń związanych z koordynacją i kierowaniem działaniami

w sytuacjach zagro

żeń bezpieczeństwa powszechnego i bezpieczeństwa publicznego.

Na

szczeblu

powiatu

płaszczyzna

współpracy

elementów

podsystemów

bezpiecze

ństwa powszechnego oraz bezpieczeństwa publicznego dotyczy opracowywania

planów reagowania kryzysowego. Plany te opracowuj

ą zespoły, w skład których wchodzą

zazwyczaj przedstawiciele: komendantów powiatowych Pa

ństwowej Straży Pożarnej,

komendantów powiatowych policji, powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej oraz

inspektora Obrony Cywilnej starostwa. Plany reagowania kryzysowego s

ą dokumentem

okre

ślającym zasady organizacji powiatowego systemu reagowania kryzysowego powiatu

81

zawieraj

ącym charakterystykę przewidywanych zagrożeń i ich skutki, myśl przewodnią

kierowania i koordynacji działa

ń w sytuacjach przewidzianych w planie.

3.6. Podsystem ochrony porz

ądku konstytucyjnego

Zakres ochrony porz

ądku konstytucyjnego jest rozległy i obejmuje: sferę polityczną

zwi

ązaną z instytucją władzy, prawną, w tym praw człowieka i obywatela, procedur

wyłaniania władzy w warunkach demokracji oraz jej funkcjonowania w interesie społecznym.

Równie

ż zakres podmiotowy ochrony porządku konstytucyjnego jest szeroki i obejmuje

zarówno organy władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak te

ż sądowniczej.

Podsystem porz

ądku konstytucyjnego definiować można jako część systemu

bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa opartą na Konstytucji oraz wydanych na jej

podstawie przepisach prawa powszechnie obowi

ązującego, będącą zbiorem podmiotów –

organów władzy publicznej i instytucji pa

ństwowych, których zadania koncentrują się na

ochronie organizacji pa

ństwa.

Zgodnie z art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera si

ę na

podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy s

ądowniczej.

Władz

ę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent

Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władz

ę sądowniczą sądy i trybunały.

Konstytucyjna zasada trójpodziału władz okre

śla możliwości rozpatrzenia ogólnej struktury

podsystemu, wygenerowania zada

ń i funkcji jego elementów.

Zgodnie z Konstytucj

ą Sejm i Senat RP sprawują władzę ustawodawczą (art. 95).

W

śród funkcji Sejmu RP wymienia się: ustawodawczą, kreacyjną i kontrolną. Funkcja

ustawodawcza wi

ąże się z uchwalaniem ustaw. Materią ustawową są w szczególności prawa,

wolno

ści i obowiązki obywateli, organizacja i zasady działania naczelnych organów państwa,

okre

ślenie trybu postępowania i kontroli legalności ich działania. Ustawą o szczególnym

znaczeniu jest ustawa bud

żetowa. W drodze ustawy Sejm upoważnia Prezydenta do

ratyfikowania i wypowiadania niektórych umów mi

ędzynarodowych. Sejm podejmuje

niektóre decyzje w drodze uchwały, np. zarz

ądza referendum, uchwala wotum nieufności

wobec Rady Ministrów. Funkcja kreacyjna Sejmu polega na uczestnictwie w powoływaniu na

niektóre stanowiska pa

ństwowe i odwoływaniu z nich. Sejm uczestniczy w tworzeniu rządu,

udzielaj

ąc wotum zaufania powołanej przez Prezydenta Radzie Ministrów lub samodzielnie

wybieraj

ąc Prezesa Rady Ministrów i proponowany przez niego skład rządu. Sejm, za zgodą

Senatu, powołuje Prezesa Najwy

ższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich

82

i Generalnego Inspektora Danych Osobowych. Na wniosek Prezydenta Sejm powołuje

Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Sejm powołuje członków Trybunału Konstytucyjnego

i Trybunału Stanu, cz

ęść składu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowej Rady

S

ądownictwa i Rady Polityki Pieniężnej. Funkcję kontrolną Sejm realizuje zarówno na

posiedzeniach plenarnych, jak i poprzez komisje sejmowe oraz posłów

162

.

W literaturze przedmiotu podkre

śla się, że zasadami mającymi podstawowe znaczenie

dla sposobu działania ustawodawcy s

ą zasady suwerenności narodu oraz zasada

przedstawicielstwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP władza zwierzchnia

w Rzeczypospolitej Polskiej nale

ży do narodu. Zasada suwerenności narodu stanowi źródło

legitymizacji władzy pa

ństwowej i jej poszczególnych organów, przede wszystkim

parlamentu

163

. Zakres kompetencji prawodawczych parlamentu wynika te

ż z wyrażonej

w art. 2 Konstytucji RP zasady pa

ństwa demokratycznego, która wraz z zasadą

przedstawicielstwa (art.4 ust.2) czyni prawomocnym podejmowanie decyzji dotycz

ących

praw podstawowych jednostki przez parlament

164

. Wskazuje si

ę przy tym, że zasada

demokracji uzasadnia podejmowanie decyzji przez inne organy – w pierwszej kolejno

ści

przez Trybunał Konstytucyjny oraz s

ądy. Szczególnie zaś, gdy decyzje dotyczące obywateli

maj

ą chronić prawa mniejszości

165

.

Funkcje organów władzy s

ądowniczej w zakresie ochrony porządku konstytucyjnego

s

ą w sensie podmiotowym rozbudowane i obejmują zarówno sądownictwo powszechne

(w tym S

ąd Najwyższy), Naczelny Sąd Administracyjny oraz, a może przede wszystkim,

Trybunał Konstytucyjny.

Nazwy trybunał u

żywa się dla oznaczenia sądu o szczególnej kompetencji –

odnoszonej nie do obywateli oraz organów władzy, a do stanowionego przez ustawodawc

ę

prawa. Miejsce Trybunału Konstytucyjnego w systemie organów odpowiedzialnych za

ochron

ę porządku konstytucyjnego określają zasady suwerenności i demokracji – omówione

skrótowo wy

żej. Warto podkreślić, że sąd konstytucyjny pełni dwie zasadnicze funkcje, które

s

ą ściśle ze sobą związane. Po pierwsze jest on gwarantem przestrzegania zasad

demokratycznej procedury post

ępowania (czyli stoi na straży hierarchicznej zgodności norm

z konstytucj

ą), po drugie zaś – czuwa nad konkretyzacją konstytucyjnych reguł w zakresie

ingerencji pa

ństwa w status prawny jednostki (czyli jest gwarantem praw człowieka)

166

.

162

Wi

ęcej informacji na temat funkcji Sejmu na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl.

163

Zob. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji ... wyd. cyt., s. 173.

164

Tam

że, s. 174 i następne.

165

Tam

że, s. 178.

166

Tam

że, s. 181-182 oraz 209.

83

Pomi

ędzy władzą ustawodawczą a sądem konstytucyjnym zachodzą złożone relacje,

które wyznaczane s

ą przez konstytucyjną zasadę podziału władzy. Określa ona rolę

Trybunału Konstytucyjnego jako negatywnego ustawodawcy uprawnionego do derogacji

niekonstytucyjnych norm, co okre

śla się jako podstawową gwarancję nadrzędności

konstytucji nad ustaw

ą oraz gwarancję uniknięcia dualizmu konstytucyjnego.

167

Mówi si

ę

równie

ż, że funkcja kontrolna Trybunału Konstytucyjnego wyrażająca się w procesie

kontrolowania działa

ń ustawodawcy wskazuje na potencjalny konflikt między tymże

ustawodawc

ą konkretyzującym konstytucję a Trybunałem określającym dopuszczalne zasady

tej konkretyzacji

168

.

Problematyka kontroli konstytucyjno

ści ustaw występuje także w orzecznictwie Sądu

Najwy

ższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreśla się, że pojawiła się ona

jeszcze przed uchwaleniem obecnie obowi

ązującej Konstytucji

169

. Jednak dopiero jej wej

ście

w

życie, a w szczególności rozbudowany katalog praw człowieka oraz nadrzędność ustawy

zasadniczej, znacz

ąco zmieniły sposób stosowania norm konstytucyjnych

170

. Obecnie uznaje

si

ę, że sądowe podejście do stosowania konstytucji zdeterminowała zasada jej nadrzędności.

Omawiaj

ąc funkcje i zadania organów władzy wykonawczej w zakresie ochrony

konstytucyjnego

porz

ądku państwa, należy wskazać na rolę Prezydenta. Zgodnie

z Konstytucj

ą (art. 126) jest on najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej

i gwarantem ci

ągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na

stra

ży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego

terytorium, a swoje zadania wykonuje w zakresie i na zasadach okre

ślonych w Konstytucji

i ustawach.

Z kolei Rada Ministrów (art. 146 Konstytucji RP) prowadzi polityk

ę wewnętrzną

i zagraniczn

ą Rzeczypospolitej Polskiej, a do jej kompetencji należą w szczególności:

wykonanie ustaw, wydawanie rozporz

ądzeń, koordynacja i kontrola prac organów

administracji rz

ądowej, ochrona interesów skarbu państwa, uchwalanie projektu budżetu

i

kierowanie

jego

wykonaniem,

zapewnianie

bezpiecze

ństwa zewnętrznego oraz

wewn

ętrznego państwa oraz porządku publicznego, sprawowanie ogólnego kierownictwa

w dziedzinie stosunków z innymi pa

ństwami i organizacjami międzynarodowymi, zawieranie

167

Szerzej, P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji ... wyd. cyt., s. 185.

168

Tam

że, s. 189 i następne.

169

Przykłady orzecznictwa i omówienia zob. P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji ... wyd. cyt., s. 341.

170

Tam

że, s. 363.

84

umów mi

ędzynarodowych wymagających ratyfikacji oraz zatwierdzanie i wypowiadanie

innych, sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronno

ści kraju oraz określanie

corocznie liczby obywateli powoływanych do czynnej słu

żby wojskowej, organizowanie

swojej pracy.

W zaprezentowanym kompleksie zada

ń organów władzy wykonawczej można

zauwa

żyć, że funkcje Prezydenta RP Konstytucja skoncentrowała wokół zadań ogólnego

nadzoru nad sfer

ą bezpieczeństwa i ochrony porządku konstytucyjnego. Rada Ministrów

odpowiada natomiast za sfer

ę ściśle wykonawczą i koordynację. Pojawia się zatem problem

kierowania i koordynacji działa

ń w zakresie ochrony porządku konstytucyjnego. Należy tu

zauwa

żyć, że współwystępowanie i równoważenie wpływów trzech konstytucyjnych władz –

ustawodawczej,

wykonawczej

i

s

ądowniczej – w przedmiocie ochrony porządku

konstytucyjnego wyklucza istnienie jednego o

środka kierowania i koordynacji działań w tym

obszarze. Mo

żna natomiast mówić o występowaniu tych funkcji (kierowania i koordynacji)

w obszarze władzy wykonawczej. Działaj

ące tu organy i instytucje ochrony prawa,

zwa

żywszy na specyfikę zakresu zadań, funkcje oraz uprawnienia, wymagają koordynowania

działa

ń, zmierzających w szczególności do ochrony systemu decyzyjnego organów władzy.

Na plan pierwszy wysuwa si

ę tu rola Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i jej szefa –

centralnego organu administracji rz

ądowej podporządkowanego bezpośrednio Prezesowi

Rady Ministrów. Wła

ściwość ABW określono w ustawie mianem ochrony bezpieczeństwa

wewn

ętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego

171

. Takie okre

ślenie sytuuje

omawian

ą agencję w roli organu wiodącego w układzie instytucji podległych władzy

wykonawczej.

Szczegółowy katalog zada

ń ABW obejmuje:

rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo

pa

ństwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność

i mi

ędzynarodową pozycję, nienaruszalność oraz niepodzielność jego terytorium,

a tak

że obronność państwa;

rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie oraz ściganie sprawców przestępstw:

-

terroryzmu, szpiegostwa, naruszenia tajemnicy pa

ństwowej i innych przestępstw

godz

ących w bezpieczeństwo państwa,

-

godz

ących w podstawy ekonomiczne państwa,

-

korupcji osób pełni

ących funkcje publiczne,

171

Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpiecze

ństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,

art. 1.

85

-

zwi

ązanych z produkcją i obrotem towarami, technologiami i usługami

o znaczeniu strategicznym dla pa

ństwa,

-

nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu amunicj

ą i materiałami

wybuchowymi,

broni

ą masowej zagłady oraz środkami odurzającymi

i substancjami psychotropowymi;

realizację zadań służby ochrony państwa oraz wykonywanie funkcji krajowej władzy

bezpiecze

ństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych w stosunkach

mi

ędzynarodowych;

uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom

informacji mog

ących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa RP i jej

porz

ądku konstytucyjnego;

podejmowanie

innych

działa

ń

okre

ślonych

w

odr

ębnych

ustawach

i porozumieniach mi

ędzynarodowych

172

.

Zarówno ustawowa wła

ściwość, jak i szeroki zakres zadań Agencji Bezpieczeństwa

Wewn

ętrznego pozwala na uchwycenie jej odrębności od innych organów państwa –

naczelnych organów administracji rz

ądowej (ministrów), innych służb specjalnych, a także

organów policyjnych. Ustawowo przypisane zadania ABW zwi

ązane z ochroną porządku

konstytucyjnego sytuuj

ą tę służbę jako wiodącą wśród organów władzy wykonawczej

w omawianym podsystemie. Ochrona porz

ądku konstytucyjnego – postrzegana jako obszar

działania ABW – obejmuje realizacj

ę zadań, związanych z ochroną procesów decyzyjnych

władz publicznych oraz pozyskiwaniem informacji wa

żnych dla bytu, niezależności i pozycji

pa

ństwa

173

.

Powy

ższe zadania realizowane są w trzech zasadniczych obszarach: pozyskiwania

i przetwarzania informacji o zagro

żeniach (rozpoznawanie zagrożeń), ścigania sprawców

niektórych rodzajów przest

ępstw oraz związanych z ochroną informacji niejawnych. W tym

uj

ęciu funkcje Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego obejmują trzy główne obszary –

informacyjny, procesowy oraz ochronno-kontrolny.

Funkcja informacyjna to podstawowa funkcja słu

żb wywiadu i kontrwywiadu

widoczna w realizacji stawianych przez pa

ństwo zadań rozpoznawania i przeciwdziałania

zagro

żeniom w sferze bezpieczeństwa. Posiadanie wiedzy o zagrożeniach dla państwa

wymaga z jednej strony stałego dopływu informacji z ró

żnych źródeł, ich analizy oraz

przetwarzania, wnioskowania i wykorzystywania w procesach decyzyjnych polityki

172

Ustawa o ABW oraz AW, art. 5.

173

S. Zalewski, Ewolucja modelu polskich słu

żb specjalnych 1990-2002,Warszawa 2002, s. 14.

86

bezpiecze

ństwa. Celem pracy informacyjnej służb specjalnych jest uzyskanie wiarygodnego

obrazu zagro

żeń oraz wywołanie pożądanych skutków w zakresie decyzji podejmowanych

w sferze bezpiecze

ństwa państwa.

Funkcja procesowa zwi

ązana jest z rozpoznawaniem i ściganiem sprawców

przest

ępstw określonych w ustawie. Jej istotą w działalności służb specjalnych jest

rozpatrywanie ich zada

ń oraz miejsca w systemie bezpieczeństwa państwa w kategoriach

organów

ścigania. Wynik działania służb jest zatem w tym ujęciu postrzegany jako wynik

procesowy. Najogólniej rzecz ujmuj

ąc – obszarem działania służb specjalnych jest ściganie

sprawców przest

ępstw przeciwko państwu (możne je określić mianem przestępstw

politycznych, cho

ć określenie to nie jest stosowane w krajowym prawie karnym, oddaje istotę

problemu). Katalog czynów zabronionych zawiera rozdział dotycz

ący przestępstw przeciwko

Rzeczypospolitej znajduj

ący się w kodeksie karnym – obejmuje on m.in.: zdradę główną (art.

127 kk), zamach stanu (art. 128 k.k.), zdrad

ę dyplomatyczna (art.129 kk), szpiegostwo

(art.130 kk), dezinformacj

ę wywiadowczą (art. 131 kk), znieważenie narodu lub RP (art.133

kk), zamach na

życie Prezydenta i czynną napaść na Prezydenta RP (art. 134 i 135 kk),

czynn

ą napaść i znieważenie przedstawicieli państw obcych (art. 136 kk). Obok tego katalogu

mo

żna wymienić także korupcję oraz ujęty w kodeksie karnym zakres czynów zabronionych,

identyfikowanych obecnie ze zjawiskiem terroryzmu.

Funkcja ochronno-kontrolna jest zwi

ązana z zadaniem przeciwdziałania naruszeniom

tajemnicy pa

ństwowej i służbowej. Istniejące rozwiązania w tym zakresie, w tym przede

wszystkim uchwalona w 1999 roku ustawa o ochronie informacji niejawnych, dostosowuje normy

prawa krajowego do standardów NATO. Ustawa wprowadziła szereg rozwi

ązań organizacyjnych,

okre

ślając zadania służb specjalnych w zakresie ochrony informacji oraz kontroli. Wykonywanie

tej funkcji wymagało stworzenia w ramach słu

żb specjalnych wyspecjalizowanych komórek

organizacyjnych wykonuj

ących zadania, które nakłada na nie ustawa o ochronie informacji

niejawnych w postaci procedur sprawdzaj

ących oraz doradztwa i szkolenia w zakresie ochrony

tajemnicy. Słu

żby specjalne wykonują w tej sferze funkcje służb ochrony państwa, przy czym

zauwa

żyć należy, że obok ABW tę funkcję pełnią WSI – w Siłach Zbrojnych RP.

Przegl

ąd funkcji służb ukierunkowanych na ochronę porządku konstytucyjnego

uzupełni

ć należy ukazaniem ich miejsca w strategii bezpieczeństwa narodowego.

W przyj

ętym przez Radę Ministrów i Prezydenta RP w 2000 roku dokumencie Strategia

Bezpiecze

ństwa Rzeczypospolitej Polskiej określono miejsce służb specjalnych w strukturze

systemu obronno

ści oraz wskazano najbardziej współcześnie odczuwane wyzwania

i zagro

żenia, którym powinny przeciwdziałać te służby.

87

Diagnozuj

ąc zagrożenia, wskazano m.in. na te związane z aktywnością obcych służb

specjalnych. Istotnie nie sposób zaprzeczy

ć, że postęp naukowo-techniczny pozwala na

wzbogacenie nie tylko palety

środków i metod działań niejawnych, ale przede wszystkim na

poszerzenie obszaru zainteresowania słu

żb. Stąd w omawianym dokumencie obszar ten

obejmuje obecnie szeroki zakres informacji i ocen dotycz

ących nie tylko kwestii wojskowych

i politycznych, ale równie

ż społecznych, technicznych i ekonomicznych. Prezentowane

w Strategii... podej

ście koresponduje również z dość powszechnie uznawanym w nauce

podej

ściem do zagadnień bezpieczeństwa wskazującym na poszerzanie treści tego pojęcia.

W

Strategii...

podkre

ślono również znaczenie wejścia Polski do Sojuszu

Północnoatlantyckiego, które powoduje,

że wzrasta odpowiedzialność organów państwa za

ochron

ę informacji niejawnych nie tylko krajowych, ale i powierzonych nam przez

sojuszników. Wskazuje si

ę, że sprawność i bezpieczeństwo systemów przekazywania

i przetwarzania informacji odgrywa coraz wa

żniejszą rolę w funkcjonowaniu struktur państwa

i społecze

ństwa. Globalizacja w dziedzinie bezpieczeństwa międzynarodowego przejawia się

m.in. rosn

ącą współzależnością, wzrostem znaczenia technologii informacyjnych i środków

masowego przekazu. W tych warunkach słu

żby państwowe przygotowują się do sprostania

temu i podobnym wyzwaniom niekonwencjonalnym.

Pozycj

ę służb specjalnych określono w Strategii... w kategoriach instrumentu

wspieraj

ącego strategiczne cele polityczne państwa. Przyjęto również, że środkami do

realizacji tego celu s

ą m.in.: pozyskiwanie i ocenianie informacji na temat rozwoju

mi

ędzynarodowych stosunków politycznych i ekonomicznych w zakresie istotnym dla

bezpiecze

ństwa i interesów Polski oraz przekazywanie ich uprawnionym instytucjom

i urz

ędom państwowym realizującym zadania w tym zakresie.

Za istotny obszar działania słu

żb uznano kontrwywiadowczą ochronę kraju. Wiąże się

ona z odpowiedzialno

ścią za funkcjonowanie strategicznych elementów infrastruktury

gospodarczo-obronnej. Zabezpieczanie informacji stanowi

ących tajemnicę państwową, w tym

wydawanie certyfikatów dopuszczaj

ących do tych informacji, stanowi istotny element

bezpiecze

ństwa państwa, niezbędny również dla naszego funkcjonowania w charakterze

wiarygodnego

sojusznika

i

partnera

mi

ędzynarodowego.

Działania

organów

i słu

żb państwowych związane z ochroną informacji niejawnych oparte są na regulacjach

ustawowych.

Miejsce i rol

ę służb specjalnych w zakresie ochrony konstytucyjnego porządku państwa

wskazano równie

ż w przyjętym w 2003 roku dokumencie Strategia Bezpieczeństwa Narodowego

88

Rzeczypospolitej Polskiej

174

. Równie

ż w tym dokumencie zawarto opis funkcji kontrwywiadu

w zakresie bezpiecze

ństwa wewnętrznego, w szczególności zaś w sferze rozpoznawania zagrożeń

dla porz

ądku konstytucyjnego, suwerenności, nienaruszalności terytorium oraz zapobiegania

zagro

żeniom i ich zwalczania. Podkreślono również, podobnie jak w omówionej Strategii... z roku

2000, znaczenie funkcji ochronno-kontrolnej słu

żb specjalnych związanych z ochroną informacji

niejawnych oraz wykonywaniem w stosunkach mi

ędzynarodowych funkcji krajowych władz

bezpiecze

ństwa.

W tym miejscu warto zauwa

żyć, że z organami i instytucjami, którym ustawy przypisały

wprost zadania zwi

ązane z ochroną porządku konstytucyjnego, współdziałają w tym zakresie inne

organy, które swe zasadnicze funkcje wykonuj

ą w innych sferach bezpieczeństwa, od najściślej

zwi

ązanych – ochrony porządku publicznego, granicy państwowej, interesów ekonomicznych

pa

ństwa, danych osobowych, osób sprawujących kierownicze funkcje w systemie organów władzy

publicznej. Po stronie organów władzy wykonawczej mo

żna wymienić organy podporządkowane

ministrowi wła

ściwemu do spraw wewnętrznych, jak: Policja, Straż Graniczna, Biuro Ochrony

Rz

ądu; organy podporządkowane ministrowi właściwemu w sprawach finansów publicznych, jak:

słu

żba celna, organy kontroli finansowej.

174

Dokument ten został przyj

ęty przez Radę Ministrów i podpisany przez Prezydenta RP.

89

Rozdział 4.

BEZPIECZE

ŃSTWO WEWNĘTRZNE POLSKI W KONTEKŚCIE

INTEGRACJI Z UNI

Ą EUROPEJSKĄ

Unia Europejska (UE) jest jednym z najbardziej licz

ących się partnerów na

mi

ędzynarodowej scenie. Jest też strukturą dynamicznie się rozwijającą. Jej obecną

mi

ędzynarodową pozycję wyznacza szereg czynników. Należą do nich procesy integracyjne

pa

ństw UE – ich jakość i charakter – od wymiaru wspólnotowego, gospodarczego (I filar)

pocz

ąwszy, poprzez integrację międzyrządową w sprawach polityki zagranicznej

i bezpiecze

ństwa (II filar), skończywszy na sprawach wewnętrznych i wymiarze

sprawiedliwo

ści (III filar), na którym to obszarze na początku mającym wyłącznie charakter

mi

ędzyrządowy dochodzi stopniowo do zacieśniania współpracy

175

. Jej perspektyw

ę

wyznacza tak

że przyjęcie traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej.

Pozycj

ę Unii Europejskiej określa obecnie proces poszerzania obejmujący kraje

Europy

Środkowej, w tym Polskę. Unia grupuje wysoko rozwinięte państwa europejskie

o mocnej pozycji w sensie politycznym oraz gospodarczym. S

ą to państwa o wielowiekowych

tradycjach, kulturze, wysokim poziomie społecznego rozwoju (w sensie cywilizacyjnym),

a tak

że o ugruntowanym systemie demokratycznym. Stworzenie warunków konsolidacji tych

pa

ństw w ramach Unii Europejskiej stanowi samo w sobie istotną wartość w skonfliktowanej

do nie tak dawna Europie. Przy tym nie mniej wa

żnym czynnikiem pozycji Unii Europejskiej

w relacjach mi

ędzynarodowych jest zdolność do odpowiadania na różnorodne wyzwania

w sferze bezpiecze

ństwa. Tych zaś na początku XXI stulecia nie brakuje.

Mimo

że po zakończeniu zimnej wojny zmalało zagrożenie związane z konfliktem

zbrojnym w Europie, pojawiły si

ę zagrożenia niemilitarne płynące z obszarów o niskiej

stabilno

ści bezpieczeństwa (rejonu Bałkanów oraz państw powstałych po rozpadzie ZSRR)

oraz zagro

żenia o charakterze globalnym. Podkreśla się, że zagrożeniem dla każdego

obywatela Europy, czyli po

średnio każdego z państw europejskich, jest zagrożenie majątku

i

życia oraz powstające nowe formy międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, jak

równie

ż różnego typu ekstremizmy do terroryzmu włącznie. Tego typu zjawiska są

niebezpieczne zwłaszcza dla młodych demokracji, które nie maj

ą jeszcze dostatecznie

175

K.Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2003, s. 280-281.

90

ukształtowanego aparatu pa

ństwowego zdolnego do przeciwdziałania im

176

. W powy

ższym

kontek

ście Unia Europejska jawi się jako obszar względnie stabilny – mimo okresowo

wyst

ępujących napięć społecznych w różnych państwach – o wzrastającym udziale

w kształtowaniu potencjału bezpiecze

ństwa. Mimo to, ostateczny kształt UE, zarówno

w sensie organizacyjno-prawnym, jak te

ż terytorialnym nie jest przesądzony. Od lat trwa

debata, której osi

ą jest spór o to, czy mamy do czynienia z Unią będącą organizacją

o post

ępującej unitaryzacji, czy też suprasystemem regulującym swoje stosunki wobec

pa

ństw członkowskich stanowiących subsystemy według zasad porządku federalnego

177

.

Przewiduje si

ę, że proces integracji europejskiej będzie większym niż dotąd stopniu

obejmował sfer

ę polityczną, dotychczas bowiem, jego kształt determinowały w największej

mierze uwarunkowania gospodarcze.

Odwołuj

ąc się do sfery podstawowych unijnych zasad, można wskazać aktualność

problemu dotycz

ącego zapewnienia bezpieczeństwa dla swobodnego przepływu towarów,

ludzi, usług i kapitału, a

ściślej tego, jak przeciwdziałać negatywnym skutkom ubocznym

realizacji wymienionych czterech podstawowych swobód. Do tych negatywnych skutków

towarzysz

ących integracji można zaliczyć: różnicowanie form i metod działań przestępczych,

niedostosowanie do tych wyzwa

ń aparatów ścigania państw Wspólnoty, niedostatki

koordynacji działa

ń w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, niemoc decyzyjną

ujawniaj

ącą się często w sytuacjach kryzysowych. Jak zatem sprawić, by poszerzająca się

strefa wolno

ści, praw i obywatelskich swobód, nie wyznaczała swobody dla łamiących

prawo,

by

otwarte

granice

nie

pozwalały

na

przemieszczanie

si

ę przestępców.

Jak zapewni

ć zdolność do reakcji na zagrożenia aktami terroru, włączając w to użycie siły

militarnej. Jak wreszcie broni

ć wspólnotowej sfery dobrobytu, socjalnych zdobyczy oraz

demokratycznych warto

ści.

Problemy te nabrały w ostatnim czasie wyrazu w zwi

ązku z uświadomieniem

społecze

ństwom demokratycznego Zachodu zagrożeń terroryzmem. Okazało się, że skutki

polityczne i militarne, ale równie

ż gospodarcze i społeczne aktów terroru uzasadniają

wzmo

żenie wysiłków społeczności międzynarodowej na rzecz zwalczania tego rodzaju

zagro

żeń. Okazało się również, że instytucje bezpieczeństwa pojedynczych państw (nawet

wysoko rozwini

ętych, nawet mających status supermocarstwa) nie są w stanie zapobiec tego

rodzaju atakom. Konieczne jest zatem współdziałanie i koordynacja na niespotykan

ą dotąd

176

Z. Sabak, J. Królikowski, Ocena zagro

żeń bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002,

s. 52.

177

M. Bankowicz, J.W. Tkaczy

ński, Oblicza współczesnego państwa, Toruń 2003, s. 195.

91

skal

ę – zarówno w relacjach pomiędzy państwami, jak też w ramach układów sojuszniczych.

Niezb

ędne stało się także zacieśnienie współpracy w ramach wspólnotowych – choć obszary

polityki zagranicznej i bezpiecze

ństwa oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych

pozostaj

ą w swym zasadniczym kształcie poza sferą wspólnotową (I filaru UE) i są

zbudowane na bazie mi

ędzyrządowej.

Istotnym dla przedmiotu rozwa

żań prezentowanych w niniejszym rozdziale nie

przestaje by

ć jednak III filar Unii Europejskiej, którym według Traktatu z Maastricht objęto

tak

ą problematykę, jak:

polityka azylowa;

zasady regulujące przekraczanie granic zewnętrznych państw członkowskich,

kontrola mi

ędzynarodowego ruchu osobowego;

polityka migracyjna oraz polityka wobec obywateli państw trzecich;

zasady wjazdu oraz poruszania się obywateli państw trzecich na terytoriach

pa

ństw członkowskich;

zasady pobytu obywateli państw trzecich na terytoriach państw członkowskich;

walka z narkomanią;

walka z oszustwami na skalę międzynarodową;

współpraca sądowa w sprawach cywilnych;

współpraca celna;

współpraca policji w sprawach prewencji i walki z terroryzmem, nielegalnym

handlem

narkotykami

i

innymi

powa

żnymi formami przestępczości

mi

ędzynarodowej

178

.

Najogólniej rzecz ujmuj

ąc, można stwierdzić, że III filar UE obejmował współpracę

okre

śloną pomiędzy państwami Unii Europejskiej w tytule VI Traktatu z Maastricht

179

do

momentu wej

ścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, który doprowadził do istotnych zmian

w obszarze III filaru. Obecnie III filar dotyczy współpracy policji i organów wymiaru

sprawiedliwo

ści w sprawach karnych. Zakres współpracy państwa członkowskich uległ zatem

znacznemu ograniczeniu i obejmuje współprac

ę policyjną i współpracę sądową w sprawach

karnych

180

.

178

W zwi

ązku ze zorganizowaniem obejmującego obszar całej UE systemu wymiany informacji

w ramach Europejskiego Biura Policji EUROPOL.

179

Por. Traktat o Unii Europejskiej w wersji Traktatu Amsterdamskiego, [w:] A. Przyborowska-Klimczak,

E. Skrzydło-Tefalska, Dokumenty europejskie, t. III, Morpol, Lublin 1999, s. 73-85.

180

Polityka azylowa została wł

ączona w obszar II filaru.

92

W chwili obecnej wydaje si

ę oczywiste, że skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom

zwi

ązanym z aktami przemocy, w tym zorganizowanej przestępczości i terroryzmu

mi

ędzynarodowego, ma wymiar szerszy niż tylko współpraca sił policyjnych

181

i wymiaru

sprawiedliwo

ści. Także uzgadnianie stanowisk na obszarach polityki zagranicznej

i bezpiecze

ństwa nie wydaje się wystarczające do tworzenia sytuacji, w której możliwe jest

efektywne zapobieganie atakom terrorystycznym.

Mo

żna zatem stwierdzić, że tendencje integracyjne na kontynencie zmieniają

tradycyjnie postrzegan

ą pozycję państw jako strażników i gwarantów interesów narodowych.

Aby efektywnie zapewnia

ć bezpieczeństwo obywatelom, państwa zostały zmuszone do

podj

ęcia wspólnych wysiłków w sferze politycznej, dyplomatycznej i instytucjonalnej.

Wzrasta zatem współzale

żność państw i jest to jedno z głównych uwarunkowań współczesnej

polityki bezpiecze

ństwa. Drugim jest przenikanie oddziaływań podejmowanych przez

pa

ństwa na obszarze bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego. W coraz większym

stopniu działania na rzecz poprawy bezpiecze

ństwa w obszarze danego państwa stają się

przedmiotem

zainteresowania

innych

pa

ństw będących w jego otoczeniu. Więzi

ponadnarodowe odnosz

ą się bowiem zarówno do stymulujących rozwój czynników

gospodarczych i społecznych, jak i do pozostaj

ącej poza kontrolą państw sfery aktywności

przest

ępców i terrorystów. Działania tych ostatnich wymuszają dostosowanie środków

zwalczania

przest

ępczości i zapobiegania zagrożeniom, a zatem powstawanie

ponadnarodowych instytucji bezpiecze

ństwa. Proces ten spowalniany jest jednak niechętnym

wyzbywaniem si

ę przez państwa narodowe kolejnych atrybutów suwerenności, co wiąże się

z przenoszeniem o

środków decyzyjnych w sferze bezpieczeństwa na poziom ponadnarodowy.

Problemy kształtowania ponadnarodowych o

środków kierowania i koordynacji działań

w sferze bezpiecze

ństwa będą – obok spraw gospodarczych – najpoważniejszym wyzwaniem

dla Unii Europejskiej w XXI wieku.

Jednym z wielu zada

ń Unii Europejskiej jest umacnianie bezpieczeństwa i rozwoju

relacji mi

ędzy krajami członkowskimi Wspólnoty, co znajduje odzwierciedlenie w realizacji

przedsi

ęwzięć wchodzących w zakres zarządzania w sytuacjach kryzysowych. I tak,

zarz

ądzanie w sytuacjach kryzysowych Unii Europejskiej to realizacja założeń tzw. Wspólnej

Polityki Zagranicznej i Bezpiecze

ństwa – WPZiB (ang. Common and Foreign Security

181

Z poj

ęciem sił policyjnych należy identyfikować również taką formację policyjną jak Straż Graniczna.

93

Policy, CFSP). Prowadzenie polityki powierzone jest Radzie Unii Europejskiej, natomiast jej

ogólne zasady i wytyczne okre

śla Rada Europejska

182

.

Buduj

ąc mechanizmy wspólnotowe w ramach Unii Europejskiej, nie można pominąć

rozwi

ązań prawnych obszaru bezpieczeństwa. Dlatego też istnieje potrzeba stworzenia

regulacji na forum struktur europejskich bez ograniczania rozwi

ązań legislacyjnych jedynie

do umów bilateralnych mi

ędzy państwami członkowskimi. Tak więc WPZiB może być

uznana za podsystem bezpiecze

ństwa powszechnego, gdyż zakłada ona komplementarne

funkcjonowanie instytucji i podmiotów oraz struktur odpowiedzialnych za bezpiecze

ństwo

powszechne. Ponadto WPZiB stanowi uzupełnienie dwóch pozostałych filarów UE.

W 2000 roku (jako efekt posiedzenia Rady Europejskiej w Santa Maria da Feira

w roku 1999) powstał Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarz

ądzania Kryzysami

(ang. Committee for Civilian Aspects of Crisis Management). Celem działalno

ści komitetu

(art. 2, 2000/354/CFSP) jest umocnienie zasad cywilnego zarz

ądzania w sytuacjach

kryzysowych, w spójno

ści z opracowanym systemem działań wojskowych. W szczególności

współpraca dotyczy koordynacji działania słu

żb, doradztwa w przygotowaniu strategii

ratowniczych i harmonijnego reagowania podczas sytuacji kryzysowych oraz skupienie si

ę

na przygotowaniu sił policyjnych do współpracy z wojskiem.

Traktaty z Maastricht i Amsterdamu stworzyły instrumenty do kształtowania polityki

Unii w zakresie bezpiecze

ństwa i działań militarnych w formie WPZiB i WPBiO. Kolejne

kroki zostały podj

ęte przez Radę Unii Europejskiej na spotkaniach w Kolonii, Helsinkach,

Feira, Nicei i Göteborgu. Na mocy uzgodnionych porozumie

ń Unia Europejska powinna

rozwija

ć swoją zdolność do podejmowania decyzji w zakresie przeciwdziałania

wyst

ępowaniu zagrożeń i zarządzania w sytuacjach kryzysowych poprzez inwestycje i rozwój

środków pozostających do dyspozycji struktur cywilnych i militarnych państw

członkowskich. Struktury instytucji europejskich zajmuj

ących się zarządzaniem w sytuacjach

kryzysowych pozostaj

ą w kompetencji Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej,

obecnie trwa proces tworzenia przepisów szczegółowych.

182

WPZiB została stworzona jako II filar Unii (obejmuj

ący zagadnienia dotyczące tworzenia systemu

bezpiecze

ństwa państw Wspólnoty Europejskiej, opracowania współpracy między strukturami UZE i NATO

oraz tworzenia misji pokojowych), na mocy Traktatu o Unii Europejskiej podpisanej w 1993 roku w Maastricht.
Regulacje Traktatu z Maastricht zostały doprecyzowane przez zapisy Traktatu Amsterdamskiego w 1999 roku,
w którym zaproponowano tzw. Wspóln

ą Politykę Bezpieczeństwa i Obrony WPBiO (ang. Common European

Security and Defence Policy, ESDP) zgodn

ą z założeniami WPZiB.

94

Traktat Amsterdamski okre

śla pięć celów

fundamentalnych Wspólnej Polityki

Zagranicznej i Bezpiecze

ństwa:

1. Ochron

ę wspólnych wartości,

zasadniczych interesów, niezale

żności

i spójno

ści Unii – zgodnie z zasadami

Karty Narodów Zjednoczonych.

2. Wszechstronn

ą ochronę i umacnianie

bezpiecze

ństwa Unii Europejskiej.

3. Strze

żenie pokoju i wspieranie

mi

ędzynarodowego systemu

bezpiecze

ństwa (zgodnych z Kartą

Narodów Zjednoczonych, z Helsi

ńskim

Protokołem Ko

ńcowym i Kartą Paryską),

z wł

ączeniem zasad dotyczących granic

zewn

ętrznych.

4. Promowanie współpracy

mi

ędzynarodowej.

5. Rozwój i konsolidacja demokracji,

poszanowania praw, w szczególno

ści

praw człowieka i prawa do wolno

ści.

Drogi do osi

ągnięcia celów:

1. Precyzyjne definiowanie zasad

i ogólnych wytycznych do tworzenia

Wspólnej Polityki Zagranicznej

i Bezpiecze

ństwa, przygotowanej przez

Rad

ę Europejską.

2. Tworzenie wspólnych, ujednoliconych

strategii, działa

ń i stanowisk.

Traktat Amsterdamski okre

śla poszczególne

instrumenty strategii, natomiast poszczególne

kraje upowa

żnione są do uzupełniania jej

o autorskie rozwi

ązania. Każda z krajowych

strategii okre

śla swoje cele. Unia Europejska

zobowi

ązana jest do dostarczenia wszelkich

zasobów niezb

ędnych do realizacji strategii

Unii i krajów członkowskich. Dotychczas

ustalono strategi

ę dla Rosji, Ukrainy, obszaru

pa

ństw Morza Śródziemnego i Bliskiego

Wschodu.

Źródło: oprac. M. Otachel

Na

mocy

Traktatu

Amsterdamskiego

do

WPZiB

zostały

wł

ączone

tzw.

misje

petersburskie,

które

przewiduj

ą udział jednostek wojskowych państw

członkowskich UZE w trzech rodzajach zdarze

ń:

1) w realizacji zada

ń humanitarnych i działań ratowniczych;

2) podczas operacji pokojowych;

3) w realizacji zada

ń sił zbrojnych w opanowywaniu kryzysów.

Mo

żliwość współpracy cywilno-militarnej tworzy pomost między strukturami UE, UZE

i NATO pozwalaj

ący budować wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. Jednostką

stworzon

ą do radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych jest powołany podczas posiedzenia

Rady Europejskiej w Helsinkach (1999 r.) Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarz

ądzania

Kryzysowego. Celem działania komitetu jest umacnianie cywilnego zarz

ądzania w sytuacjach

95

kryzysowych oraz zapewnienie spójno

ści tego zarządzania z działaniami wojskowymi,

a tak

że zobowiązanie państw członkowskich do wystawienia do 2003 roku na potrzeby

podyktowane sytuacjami kryzysowymi 5 tys. policjantów.

Obecnie Komisja Europejska wskazuje na poni

ższe obszary problemów w obszarze

WPZiB jako na kwestie wymagaj

ące rozwiązania:

wypracowanie bardziej elastycznych i łatwiejszych do zaadaptowania

instrumentów prawnych pa

ństw członkowskich określających zachowanie służb,

instytucji i struktur w sytuacji wyst

ąpienia różnorodnych rodzajów zagrożeń;

rozwinięcie celów zarządzania w sytuacjach kryzysowych;

wspieranie

współdziałania

podmiotów

ratowniczych

podczas

akcji

podejmowanych przez Uni

ę Europejską według wytycznych zapisanych w WPZiB

i WPBiO. Zalecenia te akcentuj

ą potrzebę rozwoju zdolności militarnej Wspólnoty

oraz rozwoju sił szybkiego reagowania SSR (ang. Rapid Reaction Force).

Stworzenie SSR w 2001 roku było odpowiedzi

ą na potrzebę powołania w ramach

Unii

Europejskiej

struktur

zdolnych

do

natychmiastowego

reagowania

w sytuacjach kryzysowych i sprawnej mobilizacji niezb

ędnych środków

organizacyjnych adekwatnych do typu i skali istniej

ącego zagrożenia. Z budżetu

UE na działalno

ść SSR w 2001 roku przekazano 20 mln euro, natomiast w roku

2002

środki te zwiększono do 25 mln euro. Struktury SSR współpracują

z ratowniczymi organizacjami społecznymi, organizacjami mi

ędzynarodowymi

oraz ekspertami desygnowanymi przez Komisj

ę Europejską.

Na obszarze WPZiB Komisja Europejska zauwa

ża pilną potrzebę przeprowadzenia

reform, zwłaszcza za

ś:

reformy prognozowania konfliktów (ang. conflict prevention) oraz strategii

wczesnej identyfikacji zagro

żeń;

usprawnienia udzielania pomocy zagranicznej za pośrednictwem struktury Europe

Aid

183

;

rozwinięcia regulacji dotyczących finansowania działalności podmiotów

uczestnicz

ących w systemie zarządzania w sytuacjach kryzysowych w celu

183

Zadaniem biura Europe Aid, jako jednego z departamentów Komisji Europejskiej, jest

opracowywanie i wdra

żanie programów pomocy zagranicznej (m.in. finansowania pomocy humanitarnej

pa

ństwom rozwijającym się). Wprowadzane projekty finansowane są z budżetu Unii Europejskiej oraz Funduszu

Rozwoju Europejskiego. Europe Aid nie korzysta ze

środków funduszów przedakcesyjnych (tj. PHARE, ISPA

czy SAPARD) i nie uczestniczy w procesie projektowania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpiecze

ństwa.

96

uelastycznienia udzielania pomocy mi

ędzynarodowej i rozwinięcia kooperacji

z innymi organizacjami mi

ędzynarodowymi.

Ponadto Komisja Europejska aktywnie współuczestniczy w rozwijaniu celów na

czterech zasadniczych obszarach cywilnego systemu zarz

ądzania (zdefiniowanych podczas

spotkania w Feria w 1999 roku):

policyjnym (ang. police) – koncentrującym się na obowiązku udzielenia pomocy

przez struktury policyjne w koordynacji prowadzonych akcji ratowniczych

(zgodnie z zało

żeniami 5 tys. policjantów ma pozostawać w stanie gotowości na

wypadek

wyst

ąpienia sytuacji kryzysowych), pomocy w opracowaniu

i

wdra

żaniu programów szkoleniowych oraz modernizacji infrastruktury

ratowniczej;

praworządności (ang. rule of law) – skupienie się na budowaniu kryteriów, na

podstawie których b

ędą wyznaczani eksperci ds. zarządzania w sytuacjach

kryzysowych. Ich zadaniem ma by

ć tworzenie programów i projektów rozwiązań

systemowych w zakresie zarz

ądzania w sytuacjach kryzysowych na bazie modułu

wspólnych szkole

ń

184

(ang. common training modules). Moduł obejmowa

ć ma

wprowadzenie programów podnoszenia efektywno

ści i sprawności działania

administracji (poprzez stworzenie w pa

ństwach członkowskich UE, wspólnie

z ONZ i OBWE, sieci o

środków szkoleniowych dla jednostek i grup biorących

udział w operacjach ratowniczych i pokojowych);

administracji cywilnej (ang. civilian administration) – program przeznaczony do

wzmocnienia struktury cywilnej administracji pa

ństwa włączonej w działania

podczas sytuacji kryzysowych;

ochrony cywilnej (ang. civil protection) – jako propozycji Rady Unii Europejskiej

stworzenia tzw. wspólnotowego mechanizmu koordynacyjnego (ang. community

co-ordination

mechanism)

zakładaj

ącego istnienie krajowych jednostek

koordynuj

ących ochronę cywilną, systemów wczesnego ostrzegania i procedur

wymiany informacji. Wymienione struktury zobowi

ązane będą do współpracy

184

Moduł jest kompatybilny z modułami ONZ i Organizacji Bezpiecze

ństwa i Współpracy w Europie

(np. OBWE REACT jest systemem, którego celem jest wzmocnienie kooperacji pa

ństw członkowskich i rozwoju

programów szkoleniowych mi

ędzy krajami i instytucjami europejskimi w zakresie udzielania pomocy

humanitarnej i organizacji misji pokojowych).

97

w prowadzeniu szkole

ń z zakresu Obrony Cywilnej i gromadzenia danych na

temat spodziewanych zagro

żeń

185

.

Do

chwili

obecnej

opisywane

rozwi

ązania pozostają w sferze tworzenia

i planowania. Brak delegacji prawnych uniemo

żliwia ich implementację. Dokonująca się

obecnie reforma struktur unijnych, a w szczególno

ści prowadzona dyskusja nad kształtem

przyszłej Konstytucji Europejskiej, ograniczaj

ą podejmowanie dalszych prac, zwłaszcza

w odniesieniu do przyszłych regulacji normuj

ących zasady funkcjonowania Wspólnot,

szczególnie przyszłych rozwi

ązań będących filarem nie tylko podsystemu bezpieczeństwa

Unii Europejskiej, ale równie

ż ujednolicenia mechanizmów działania Wspólnot Europejskich.

W literaturze przedmiotu ugruntowane jest przekonanie,

że przystąpienie Polski do

Unii Europejskiej oznacza daleko id

ące zmiany w sferze prawa konstytucyjnego, dotyczące

kompetencji organów władzy pa

ństwowej oraz zmiany w sferze polskiego systemu prawa

186

.

Zagadnienie konstytucyjnych podstaw integracji Polski z Uni

ą Europejską postrzega się

w dwóch zasadniczych wymiarach – homogeniczno

ści konstytucyjnych zasad ustroju RP

to

żsamych z europejskim systemem wspólnych wartości ustrojowych oraz określenia

konstytucyjnego mechanizmu wł

ączenia Polski do Unii

187

.

W Konstytucji RP wskaza

ć można przepisy mające bezpośrednie znaczenie

w post

ępowaniu akcesyjnym. Zgodnie z art. 9 Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego

j

ą prawa międzynarodowego. Z kolei w rozdziale III Konstytucji, poświęconym źródłom

prawa, zapisano,

że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej

przekaza

ć organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje

organów władzy pa

ństwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1). Dalej określono, że

ustawa wyra

żająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej jest uchwalana przez Sejm

wi

ększością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez

Senat wi

ększością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów

(art. 90 ust. 2). Wyra

żenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone

w referendum ogólnokrajowym (art. 90 ust. 3). Uchwał

ę w sprawie wyboru trybu wyrażenia

zgody na ratyfikacj

ę podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co

185

M. Otachel, System zarz

ądzania kryzysowego w Unii Europejskiej, materiał informacyjny opracowany

w

Departamencie

Bezpiecze

ństwa

Powszechnego,

Ministerstwo

Spraw

Wewn

ętrznych

i Administracji, Warszawa 2002.

186

R. Mojak, Konstytucyjne podstawy integracji Polski z Uni

ą Europejską, [w:] Konstytucyjny ustrój

pa

ństwa, oprac. zbiorowe, Lublin 2000, s. 165.

187

Tam

że, s. 166.

98

najmniej

połowy

ustawowej

liczby

posłów

(art. 90 ust.

4).

Ratyfikowana

umowa

mi

ędzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi

cz

ęść krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie

jest uzale

żnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1). Umowa międzynarodowa ratyfikowana za

uprzedni

ą zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie

da si

ę pogodzić z umową (art. 91 ust. 2). Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez

Rzeczpospolit

ą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią

stanowione jest stosowane bezpo

średnio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji

z ustawami (art. 91 ust. 3).

Powy

ższe zapisy ustawy zasadniczej spełniają bezpośrednio jeden z podstawowych

warunków członkostwa, jakim jest otwarcie krajowego systemu prawa w stosunku do prawa

wspólnotowego, co wyra

ża się gotowością państwa do podjęcia i wykonania zobowiązań

wynikaj

ących z traktatów założycielskich oraz dorobku prawnego Unii Europejskiej

188

.

Mimo całej zło

żoności relacji pomiędzy prawem krajowym i wspólnotowym

i b

ędącego tego konsekwencją występowania szeregu kwestii szczegółowych znajdujących

si

ę w opracowaniach poświęconych zagadnieniom przedmiotowym

189

, mo

żna stwierdzić, że

najistotniejsze – w omawianym zakresie – znaczenie maj

ą dwie zasady ustrojowe:

pierwsze

ństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym oraz bezpośredniego skutku

prawa wspólnotowego w krajowym porz

ądku prawnym

190

. Obie te zasady charakteryzuje

ścisłe powiązanie. Polega ono na tym, że o ile doktryna bezpośredniego skutku zmierza do

zagwarantowania,

że z przepisów wspólnotowych wynikają przysługujące jednostce prawa,

o tyle doktryna pierwsze

ństwa ma na celu zapewnienie, że bezpośrednio skuteczne prawa

maj

ą pierwszeństwo przed jakimkolwiek przepisem prawa krajowego lub krajową praktyką.

Nie miałoby bowiem wi

ększego znaczenia uznanie, że przepis prawa wspólnotowego

przydaje jednostce praw, których ochrona jest obowi

ązkiem sądów krajowych, jeżeli z drugiej

strony – w razie stwierdzenia sprzeczno

ści między prawem wspólnotowym a prawem

krajowym – to pierwsze ust

ępowałoby temu drugiemu

191

.

188

Szerzej R. Mojak, Konstytucyjne podstawy integracji..., wyd. cyt., s. 171, oraz D. Lasok, Konstytucja

a członkostwo Wspólnoty Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 1995, nr 2,
s. 111.

189

Zob. K. Wójtowicz, Istota i

źródła prawa wspólnotowego; konsekwencje dla prawa krajowego,

[w:] Projekt Konstytucji RP w

świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, oprac. zbiorowe, Gdańsk 1998; R.

Szafarz, Skuteczno

ść norm prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym w świetle nowej Konstytucji,

Pa

ństwo i Prawo 1998, nr 1; A. Wyrozumska, Skuteczność norm prawa międzynarodowego w prawie

wewn

ętrznym w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” nr 4, 1998.

190

R. Mojak, Konstytucyjne podstawy integracji... wyd. cyt., s. 186.

191

T. Koncewicz, W

ęzłowe problemy w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich,

Warszawa 2003.

99

Przedstawiona

charakterystyka

perspektyw

bezpiecze

ństwa wewnętrznego RP

z oczywistych powodów jest niepełna. Dotyczy wył

ącznie kwestii najistotniejszych.

Skala zagro

żeń bezpieczeństwa wewnętrznego również w innych państwach

mobilizuje odpowiednie organy do działania, tak

że we współpracy z innymi państwami. Stąd

te

ż przez instytucje pozapaństwowe podejmowane są różne inicjatywy. Proponuje się

zaostrzenie sankcji i wymiaru kar za przest

ępstwa. Podejmuje się szereg zmian prawnych

dotycz

ących procedury karnej w celu jej usprawnienia. Następują zmiany organizacyjne

organów pa

ństwowych odpowiedzialnych za efektywność w ściganiu przestępstw i organów

wymiaru sprawiedliwo

ści.

Jednak na razie nic nie wskazuje, by mo

żna było w najbliższym czasie oczekiwać

ograniczenia zagro

żeń bezpieczeństwa wewnętrznego. Pozostaje jednak mieć nadzieję, że

działania instytucji pa

ństwowych, pozapaństwowych i międzynarodowych ograniczać będą

tempo ich wzrostu.

100

ZAKO

ŃCZENIE

Bezpiecze

ństwo

wewn

ętrzne

pa

ństwa

ł

ączy

si

ę

bezpo

średnio

z odpowiedzialno

ścią i kompetencjami. Nie jest ono aktem jednorazowym, nie jest

otrzymywane w darze i nie zale

ży od kaprysów losu. Jest to wypracowany w trudzie stan

świadomości społecznej.

Obszar bezpiecze

ństwa wewnętrznego państwa jest obecnie poddany oddziaływaniom

tych samych czynników, które wywołuj

ą zmiany w tradycyjnych obszarach suwerenności

pa

ństwa. Szczególne znaczenie dla trwałości systemu demokratycznego mają zjawiska

kryzysowe rozumiane jako konsekwencje procesów towarzysz

ących globalizacji, tak

w wymiarze jednostkowym, jak i grupowym. Wyra

żają się one stopniowym osłabieniem

wpływu obywateli na bieg spraw publicznych. Warto jednak zwa

żyć, że proces ten dokonuje

si

ę w warunkach ugruntowania instytucji demokratycznych naszego państwa. Obiektywnie

zwi

ększają się

techniczne mo

żliwości komunikowania, a więc także eksponowania

i

upowszechniania

własnych

pogl

ądów oraz wpływu jednostek na kształtowanie

i wykonywanie funkcji władczych w pa

ństwie.

Stabilizowanie pa

ństwa narodowego oraz zapewnienie trwania niektórych aspektów

jego suwerenno

ści wynika z konieczności utrzymania pewnej generalnej zdolności

regulowania zachowa

ń społecznych, wpływania na rzeczywistość społeczną, właściwej tylko

organizmom pa

ństwowym. Przesłanką i celem uruchomienia tych mechanizmów regulacji

zachowa

ń oraz budowania ich społecznej akceptacji jest zapewnienie na danym terytorium

bezpiecze

ństwa dającego się określić mianem bezpieczeństwa wewnętrznego państwa.

Bezpiecze

ństwo to jest wartością samą w sobie, ważną dla mieszkańców – obywateli –

członków społecze

ństwa, ale też dla organów władzy i pozostających w relacjach z nimi

rz

ądów państw sojuszniczych. Tak rozumiane uzasadnienie wydaje się odpowiednio

tłumaczy

ć trwanie państwa.

Wydolno

ść procesu decyzyjnego władzy wykonawczej świadczy o stabilizacji

i funkcjonalno

ści struktur państwa, tak jak stanowienie reguł prawa spełniających postulaty

jasno

ści, przejrzystości i przewidywalności świadczy korzystnie o władzy ustawodawczej

i sprawuj

ącej tu funkcję kontrolną władzy sądowniczej. Prawo, ograniczając mandat

sprawuj

ącego władzę wykonawczą, jest dyrektywą zarówno dla tych, którzy są

odpowiedzialni za jego wykonywanie, jak równie

ż dla adresatów poddanych jego działaniu.

Pomimo

że normy prawne nie są z pewnością jedynymi regulatorami procesów społecznych

101

i wzajemnych relacji pomi

ędzy władzą a obywatelem, ich znaczenie w systemie

demokratycznym wyra

ża się w funkcji swego rodzaju stabilizatora, który wydaje się działać

tym skuteczniej, im wi

ększa w społecznym otoczeniu władzy świadomość praw

i obowi

ązków obywatelskich, im większy udział różnorodnych form aktywności społecznej

w

życiu publicznym. Poziom bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jest akceptowany

wówczas, gdy w jego ramach mo

żna realizować szeroką paletę własnych, indywidualnych

interesów, gdy nie nakłada nadmiernych obci

ążeń, gdy w końcu zapewnia elementarne

poczucie bezpiecze

ństwa. Takie ujęcie oddaje istotę roli i znaczenia bezpieczeństwa

wewn

ętrznego w demokratycznym państwie.

102

BIBLIOGRAFIA

1.

Alderson J., Policjant w pa

ństwie prawa, Legionowo 1994.

2.

Babi

ński A., Umiejscowienie Policji w strukturze administracji publicznej, [w:]

Bezpiecze

ństwo to wspólna sprawa. Ochrona bezpieczeństwa publicznego –

rozwi

ązania systemowe w skali kraju i regionu, materiały poseminaryjne pod red.

J. Fiebiga, M. Roga, A. Tyburskiej, Wy

ższa Szkoła Policji, Szczytno 2002.

3.

Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999.

4.

Bankowicz M., Fenomen demokracji, Kraków 1999.

5.

Bankowicz M., Tkaczy

ński J.W., Oblicza współczesnego państwa, Toruń 2003.

6.

Barcz J., Akt integracyjny Polski z Uni

ą Europejską w świetle Konstytucji RP, Państwo

i Prawo, 4/1998.

7.

Bauman Z., Globalizacja, Warszawa 2000.

8.

Bednarek W. (red.), Organizacja działalno

ści prewencyjnej Milicji Obywatelskiej.

Cz

ęść I, Szczytno 1989.

9.

Bednarek W., Organizacja i funkcjonowanie policji pa

ństw kapitalistycznych w systemie

obrony kraju, ochrony bezpiecze

ństwa i porządku publicznego, Warszawa 1988.

10.

Bezpiecze

ństwo i porządek publiczny w Polsce, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych

i Administracji, Warszawa 2000.

11.

Biele

ń S., Polityka zagraniczna a racja stanu, [w:] Polityka zagraniczna państwa, (red.)

J. Kukułka i R. Zi

ęba, Warszawa, 1992.

12.

Błachut J., Widacki J., Przest

ępczość w Polsce w latach 1990-1996, [w:] (red.) Widacki

J. i Czapska J., Bezpieczny obywatel – bezpieczne pa

ństwo, Katolicki Uniwersytet

Lubelski, Lublin 1998.

13.

Bolesta S., Charakter i zakres prawny działalno

ści Milicji, Zeszyty Naukowe ASW

1975, nr 9.

14.

Bolesta S., Poj

ęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, Studia Prawnicze

1983, nr l.

15.

Bolesta S., Pozycja prawna MO w systemie organów PRL, Warszawa 1972.

16.

Chmielewski W., Policja w systemie bezpiecze

ństwa publicznego Rzeczypospolitej

Polskiej, Warszawa 1998 (praca niepublikowana).

17.

Czapska J., Wójtowicz J., Policja w społecze

ństwie obywatelskim, Zakamycze 1999.

18.

Dobroczy

ński M., Stefanowicz J., Polityka zagraniczna, Warszawa 1984.

103

19.

Drucker P.F., Społecze

ństwo pokapitalistyczne, Warszawa 1999.

20.

Dumała A., Mechanizmy decyzyjne w demokracji konstytucyjnej, Lublin 1998.

21.

Elster J., Porz

ądek konstytucyjny i demokracja, [w:] Władza i społeczeństwo, red.

Szczupaczy

ński J., Warszawa 1998.

22.

Erlich L., Prawo mi

ędzynarodowe, Warszawa 1958.

23.

Falandysz

L.,

Poj

ęcie porządku publicznego w prawie karnym i karno-

-administracyjnym, Palestra 1969, nr 2.

24.

Falecki J., Udział Sił Zbrojnych RP w kryzysach pozamilitarnych na terenie RP, [w:]

Materiały z I Konferencji „Zarz

ądzanie kryzysowe” zorganizowanej przez Wyższą

Szkoł

ę Morską w Szczecinie i Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie

w dn. 27.06.2003 r.

25.

Fiebig J., Grodzki B., Reorganizacja Policji, Przegl

ąd Policyjny 1992, nr l.

26.

Fiebig J., Miejsce policji w zapobieganiu przest

ępczości, referat wygłoszony na

konferencji

„Bezpiecze

ństwo człowieka w środowisku lokalnym – diagnozy

i rozwi

ązania”, Wyższa Szkoła Pedagogiczna, Olsztyn, 24-25.05.1999 r.

27.

Garlicki L., S

ądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987.

28.

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998.

29.

Garlicki L., S

ądowa ochrona konstytucji w państwach burżuazyjnych, Gazeta Prawnicza

1983, nr 6.

30.

Glaser S., Polskie prawo karne w zarysie, Kraków 1933.

31.

Goettel M., Płowucha S., Status prawny Policji i policjanta, Wy

ższej Szkoły Policji,

Szczytno 1995.

32.

Goettel M., Ustawa o Policji (aspekty publicznoprawne), Przegl

ąd Policyjny 1991, nr 1.

33.

Gołota C., Struktura organizacyjna i zadania Policji polskiej, [w:] Policja polska wobec

przest

ępczości zorganizowanej. Polska edycja środkowoeuropejskiej akademii

policyjnej, Wy

ższa Szkoła Policji, Szczytno 1994.

34.

Gruszczy

ńska B., Marczewski M., Siemaszko A., Atlas przestępczości

w Polsce, (red.) A. Siemaszko, Oficyna Naukowa, Warszawa 1994.

35.

Gruszczy

ńska B., Przestępczość w Polsce w okresie transformacji w świetle danych

statystycznych, (red.) J. Widacki i J. Czapska, Bezpieczny obywatel – bezpieczne

pa

ństwo, Katolicki Uniwersytet Lubelski, Lublin 1998.

36.

Hanausek T., Ustawa o Policji. Komentarz, Kraków 1996.

37.

Hanausek T., Wybrane zagadnienia z prawa policyjnego, Katowice 1992.

38.

Hoc S., Przest

ępstwa przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, Opole 2002.

104

39.

Hołyst B., Kryminologia, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999.

40.

Jarosz-

Żukowska S., Konstytucyjna zasada ochrony własności, Kraków 2003.

41.

Jasi

ński J., Spojrzenie na przestępczość w europejskich państwach postkomunistycznych,

Pa

ństwo i Prawo 1997, nr 8 (618).

42.

Jastrz

ębski B., Podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa i administracji

publicznej, Płock 1999.

43.

Jellinek J., Ogólna nauka o pa

ństwie, Warszawa 1924.

44.

Kawka W., Policja w uj

ęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939.

45.

Ka

źmierczyk S., Z rozważań nad rozumieniem państwa prawnego, [w:] Demokratyczne

pa

ństwo prawne (aksjologia, struktura, funkcje), red. Rot H., Wrocław 1992.

46.

Kijaka Z., Poj

ęcie ochrony porządku publicznego w ujęciu systemowym, Zeszyty

Naukowe ASW 1987, nr 47.

47.

Kitler W., Obrona narodowa III RP. Poj

ęcie. Organizacja. System, rozprawa

habilitacyjna, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2002.

48.

Kitler W., Wi

śniewski B., Prońko J., Problemy zarządzania kryzysowego w państwie,

AON, Warszawa 2000.

49.

Klimowicz J., Zadania Stra

ży Granicznej, [w:] Świat Elit 2003, nr 6-8.

50.

Koncewicz T., W

ęzłowe problemy w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości

Wspólnot Europejskich, Warszawa 2003.

51.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483).

52.

Konieczny J., Wawrzynowicz A., Patalas E., Ratownictwo w systemie bezpiecze

ństwa

publicznego. Wybór

źródeł, Garmond, Warszawa-Poznań 2003.

53.

Kowalczyk A., Integracja z Uni

ą Europejską szansą i wyzwaniem dla polskiej Policji,

[w:]

Świat Elit 2003, nr 6-8.

54.

Kozolubski J., Dwudziestolecie Policji Pa

ństwowej w Polsce, Przegląd Policyjny 1938,

nr 6 (18).

55.

Kubala W., Porz

ądek publiczny - analiza pojęcia, WPP 1981, nr 3.

56.

Kurowski L. (red.), Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1959.

57.

Lasok D., Konstytucja a członkostwo Wspólnoty Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy

Ekonomiczny i Socjologiczny 1995, nr 2.

58.

Lelental

S.,

Z

ąjder M., Kryminalistyczne i prawne problemy współczesnej

przest

ępczości. Studia i materiały, Wyższa Szkoła Policji, Szczytno 1995.

59.

Lisiecki M., B. Kwiatkowska-Basałaj, Poj

ęcie bezpieczeństwa oraz prognostyczny

model jego zapewnienia, [w:] (red.) P. Tyrała, Zarz

ądzanie bezpieczeństwem.

105

Mi

ędzynarodowa konferencja Naukowa Kraków 11-13 maja 2000, Profesjonalna

Szkoła Biznesu, Kraków 2000.

60.

Lisiecki M., Bezpiecze

ństwo publiczne w ujęciu systemowym, [w:] (red.) Widacki J.

i Czapska J., Bezpieczny obywatel – bezpieczne pa

ństwo, Katolicki Uniwersytet

Lubelski, Lublin 1998.

61.

Lisiecki M., Bezpiecze

ństwo publiczne czy też bezpieczeństwo wewnętrzne?, [w:] (red.)

Kulczycki R., Włodarski A., Zubek J., System bezpiecze

ństwa Polski. Materiały

z konferencji naukowej odbytej 4 i 5 listopada 1993 r. w Akademii Obrony Narodowej,

AON, Warszawa 1993.

62.

Lisiecki M., System bezpiecze

ństwa publicznego państwa, Przegląd Policyjny 1995,

nr 4.

63.

Ludwiczak J., Wilczkowiak S., Nadzwyczajne zagro

żenia środowiska. Zadania

administracji rz

ądowej i samorządowej w zakresie profilaktyki ratownictwa i likwidacji

ich skutków, AON-O

Ś,ZNiL, Warszawa 2000.

64.

Ludwikowska A.M., S

ądownictwo konstytucyjne w Europie Środkowo-Wschodniej,

Toru

ń 2002.

65.

Łastawski K., Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2003.

66.

Maj Cz., Teoretyczne aspekty racji stanu, [w:] Racja stanu. Historia, teoria,

współczesno

ść, (red.) Olszewski E., Lublin 1989.

67.

McFarland A.C., Grupy interesów i proces kształtowania si

ę polityki: źródła

przeciwwagi sił w Ameryce, [w:] Władza i społecze

ństwo, red. Szczupaczyński J.,

Warszawa 1995.

68.

Michalski Z.C., Co zrobi

ć z Obroną Cywilną?, [w:] Wiedza obronna 2002,

nr 2/201.

69.

Mikuli P., Zdekoncentrowana kontrola konstytucyjno

ści prawa, Kraków 2002.

70.

Milk C. (red)., Konstytucyjnoprawne bariery przyst

ąpienia Polski do Unii Europejskiej,

[w:] Polska w Unii Europejskiej. Perspektywy, szanse, zagro

żenia, Toruń 1997.

71.

Milk C., Zasady ustrojowe europejskiego prawa wspólnotowego a polski porz

ądek

konstytucyjny, Pa

ństwo i Prawo 1998, nr 1.

72.

Misiuk A., Policja pa

ństwowa 1919-1939, Warszawa 1996.

73.

Misiuk A., Wpływ reformy administracyjnej pa

ństwa na stan bezpieczeństwa i porządku

publicznego, [w:] (red.) Misiuk A., Wojtal M., Kielin B., Finansowanie Policji po

reformie administracji kraju. Materiały pokonferencyjne, Wy

ższa Szkoła Policji,

Szczytno 2000.

106

74.

Mi

śkiewicz R. (red.), Policja 1919-1999. Tradycja i nowoczesność, Komenda Główna

Policji, Gazeta Policyjna, Warszawa 2000.

75.

Menkes J., Od współpracy policyjnej do przestrzeni wolno

ści, bezpieczeństwa

i sprawiedliwo

ści, Sprawy Międzynarodowe1997, nr 3.

76.

Mojak R., Konstytucyjne podstawy integracji Polski z Uni

ą Europejską, [w:]

Konstytucyjny ustrój pa

ństwa, oprac. zbiorowe, Lublin 2000.

77.

Nowacki J., Rz

ądy prawa, Katowice 1995.

78.

Ocena stanu zagro

żenia przestępczością w Polsce w latach 1998-2002, Biuro Służby

Kryminalnej Komendy Głównej Policji.

79.

Otachel M., System zarz

ądzania kryzysowego w Unii Europejskiej,

materiał

informacyjny

opracowany

w

Departamencie

Bezpiecze

ństwa Powszechnego

Ministerstwa Spraw Wewn

ętrznych i Administracji, Warszawa 2002.

80.

Otachel M., System zarz

ądzania kryzysowego we Włoszech, materiał informacyjny

opracowany w Departamencie Bezpiecze

ństwa Powszechnego Ministerstwa Spraw

Wewn

ętrznych i Administracji, Warszawa 2002.

81.

Osiaty

ński W., Twoja Konstytucja, Warszawa 1997.

82.

Pikulski S., Kamomaterialne i kryminologiczne aspekty bezpiecze

ństwa państwa,

Warszawa 1996.

83.

Pikulski

S.,

Podstawowe

zagadnienia

bezpiecze

ństwa

publicznego,

[w:] Bezpiecze

ństwo to wspólna sprawa. Ochrona bezpieczeństwa publicznego –

rozwi

ązania systemowe w skali kraju i regionu – materiały poseminaryjne, (red.)

Fiebiga J., Roga M., Tyburskiej A., Szczytno 2002.

84.

Pikulski

S.,

Podstawowe

zagadnienia

bezpiecze

ństwa

publicznego,

[w:] Materiały z konferencji naukowej – Mierki 26-27.10.2000 r., (red.) Bednarek W.

i Pikulski S., Prawne i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku

publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000.

85.

Pikulski

S.,

Podstawowe

zagadnienia

bezpiecze

ństwa

publicznego,

[w:] Bezpiecze

ństwo to wspólna sprawa. Ochrona bezpieczeństwa publicznego –

rozwi

ązania systemowe w skali kraju i regionu – materiały poseminaryjne, (red.) Fiebig

J., Róg M., Tyburska A., Szczytno 2002.

86.

Płowucha S., Zagadnienia prawne organizacji i funkcjonowania Policji, Wy

ższa Szkoła

Policji, Szczytno 1995.

87.

Pływaczewski E., Przest

ępstwo czynnej napaści na funkcjonariusza publicznego, Toruń

1985.

107

88.

Pływaczewski W., Kradzie

że samochodów. Studium kryminologiczne, Szczytno 1996.

89.

Pływaczewski W.,

Świerczewski J. (red), Policja polska wobec przestępczości

zorganzowanej, Wy

ższa Szkoła Policji, Szczytno 1997.

90.

Podle

ś D., Działania Policji Państwowej w II Rzeczypospolitej na wypadek „Z”,

Ministerstwo Spraw Wewn

ętrznych i Administracji – Biuro Spraw Obronnych,

Informator 2002, nr 4 (14).

91.

Podle

ś D., Zagrożenia w ruchu drogowym, [w:] (red.) W. Bednarek, S. Pikulski, Prawne

i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku publicznego w okresie

transformacji ustrojowo-gospodarczej, Uniwersytet Warmi

ńsko-Mazurski, Olsztyn

2000.

92.

Pokruszy

ński W., Straszewski K., Trelikowski T., System bezpieczeństwa publicznego

Polski, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 1996.

93.

Pro

ńko J., System kierowania reagowaniem kryzysowym w sytuacjach nadzwyczajnych

zagro

żeń dla ludzi i środowiska, rozprawa doktorska, AON, Warszawa, 2001.

94.

Pro

ńko J., Szmidtka T., Wiśniewski B., Wybrane aspekty modelu systemu kierowania

reagowaniem

w

sytuacjach

kryzysowych

(tezy

do

dyskusji),

[w:]

materiały

z I konferencji „Zarz

ądzanie kryzysowe” organizowanej przez Wyższą Szkołę Morską

w Szczecinie i Zachodniopomorski Urz

ąd Wojewódzki w Szczecinie w dn. 27.06.2003r.

95.

Pro

ńko J., Wiśniewski B., Zarządzanie kryzysowe w województwie w sytuacjach

nadzwyczajnych zagro

żeń, opracowanie niepublikowane, Warszawa 2003.

96.

Prusak F., Organy ochrony prawnej, Wy

ższa Szkoła Handlu i Prawa w Warszawie,

Warszawa 2002.

97.

Przest

ępczość w Polsce 1989-2000, Komenda Główna Policji – Wydział Analiz

i Statystyki Policyjnej, Warszawa 2001.

98.

Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefalska E., Dokumenty europejskie, t. III,

Morpol, Lublin 1999.

99.

Raport na temat rezultatów negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii

Europejskiej, Rada Ministrów, Warszawa 2002.

100. Raport o stanie bezpiecze

ństwa państwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych,

Warszawa 2000.

101. Raport statystyczny 2002, www.kgp.gov.pl.

102. Rejmer P., Podstawy toksykologii, Ekoin

żynieria, Lublin 1999.

103. Rozporz

ądzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 1999r.

w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-ga

śniczego.

108

Organizacja

krajowego

systemu

ratowniczo-ga

śniczego na obszarze powiatu,

województwa i kraju.

104. Rozporz

ądzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu tworzenia

gminnego zespołu reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania

kryzysowego oraz Rz

ądowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania.

105. Róg M.(red.), Policja w społecze

ństwie okresu przejściowego. Studia i materiały,

Wy

ższa Szkoła Policji, Szczytno 1994.

106. Róg M., Kilka uwag o prawnych podstawach współdziałania Policji z organami

samorz

ądu terytorialnego, Przegląd Policyjny z 1993 r. nr 3-4.

107. Róg M., Organizacja i zadania Policji w Polsce, [w:] 3 edycja

Środkowoeuropejskiej

Akademii Policyjnej, Policja Polska wobec przest

ępczości zorganizowanej, Wyższa

Szkoła Policji, Szczytno 1996.

108. Sabak Z., Królikowski J., Ocena zagro

żeń bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej,

Warszawa 2002.

109. Sagan S. (red.), Prawo policyjne (komentarz), t.1, Katowice 1992.

110. Sarnecki

P.,

Wła

ściwości

organów

terenowych

w

sprawach

porz

ądku

i bezpiecze

ństwa publicznego w nowej strukturze władz publicznych, Instytut Spraw

Publicznych, Warszawa-Kraków 1999.

111. Siemaszko A. (red.), Atlas przest

ępczości w Polsce, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości,

Oficyna Naukowa, Warszawa 1994.

112. Skrzydło W., Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w

świetle Konstytucji

z 2 kwietnia 1997 r., Kraków 1998.

113. Słownik terminów z zakresu bezpiecze

ństwa narodowego, AON, Warszawa 1996.

114. Staro

ściak J., Prawne formy i metody działania administracji, [w:] System prawa

administracyjnego, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gda

ńsk 1978.

115. Staro

ściak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1969.

116. Stelmach J., Filozoficzne aspekty dyskusji o pa

ństwie prawnym, [w:] Prawo

w zmieniaj

ącym się społeczeństwie, Kraków, 1992.

117. Sunstein C.R., Konstytucje i demokracje, [w:] Władza i społecze

ństwo, (red.)

Szczupaczy

ński J. , Warszawa 1998.

118. Szafarz R., Skuteczno

ść norm prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym

w

świetle nowej konstytucji, Państwo i Prawo 1998, nr 1.

119.

Śmiałek W., System koordynacji polityki bezpieczeństwa Polski, [w:] System

bezpiecze

ństwa Polski, Warszawa 1996.

109

120. Strategia działa

ń Policji 2003-2007. Po pierwsze – bezpieczny obywatel, Wdrożona

5 marca 2003 roku przez Komendanta Głównego Policji do realizacji przez jednostki

organizacyjne Policji.

121. Toffler A.i H., Wojna i antywojna, Warszawa 1997.

122. Tuleja P., Stosowanie Konstytucji RP w

świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003.

123. Turska A., Dynamika ładu normatywnego w społecze

ństwie posttotalitarnym, [w:]

Prawo w zmieniaj

ącym się społeczeństwie, Kraków 1992.

124. Ura E. (red.), Prawo administracyjne. Cz

ęść II, Wydawnictwo Oświatowe FOSZE,

Rzeszów 1997.

125. Ura E., Bezpiecze

ństwo i porządek publiczny, Warszawa 1983.

126. Ura E., Poj

ęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Państwo i Prawo 1974,

nr 2.

127. Ura E., Prawne zagadnienia bezpiecze

ństwa państwa, Krajowa Agencja Wydawnicza,

Rzeszów 1988.

128. Ura E., Prawo administracyjne. Cz

ęść druga, Rzeszów 1997.

129. Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpiecze

ństwa Wewnętrznego oraz Agencji

Wywiadu.

130. Ustawa z dnia 4 wrze

śnia 1997 r. o działach administracji rządowej

131. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpo

żarowej.

132. Ustawa z dnia 25 lipca 2001 r. o pa

ństwowym ratownictwie medycznym.

133. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Pa

ństwowej Straży Pożarnej.

134. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

135. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowi

ązku obrony.

136. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz

ądzie gminnym.

137. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz

ądzie powiatowym.

138. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz

ądzie województwa.

139. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie kl

ęski żywiołowej.

140. Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyj

ątkowym.

141. Ustawa z dnia 12 pa

ździernika 1990 r. o Straży Granicznej.

142. Wasilkowski A., Uczestnictwo w strukturach europejskich a suwerenno

ść państwa,

Pa

ństwo i Prawo 1996, nr 4-5.

143. Widacki J., Sarnecki P., Ustrój i organizacja Policji w Polsce oraz jej funkcje i zadania

w ochronie bezpiecze

ństwa i porządku (reforma Policji – część I), Warszawa – Kraków

1997.

110

144. Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne,

Wydawnictwa Prawnicze PWN,

Warszawa 2000.

145. Winczorek P., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003.

146. Wi

śniewski A., Problematyka organizacji Policji RP, Przegląd Policyjny 1994, nr 2-3.

147. Wi

śniewski B., Ogólna charakterystyka zasadniczych sił resortu spraw wewnętrznych

i administracji w

świetle obowiązujących aktów prawnych, Ministerstwo Spraw

Wewn

ętrznych i Administracji – Biuro Spraw Obronnych, Informator nr 2(4),

Warszawa 2000.

148. Wi

śniewski B., Ogniwa ochrony państwa w systemie obronności RP, rozprawa

doktorska, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2001.

149. Wi

śniewski B., Prońko J., Ogniwa ochrony państwa, materiał na prawach maszynopisu,

Warszawa 2003.

150. Włodyka S., Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975.

151. Wojtal J., Policja wobec nowych form przest

ępczości, Przegląd Policyjny 1992, nr 4.

152. Wojtaszczyk K., Kompendium wiedzy o pa

ństwie współczesnym, Liber, Warszawa 2000.

153. Wójtowicz K., Istota i

źródła prawa wspólnotowego; konsekwencje dla prawa

krajowego, [w:] Projekt Konstytucji RP w

świetle badań nauki prawa konstytucyjnego,

oprac. zbiorowe Gda

ńsk 1998.

154. Wróblewski J., Z zagadnie

ń pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego,

Pa

ństwo i Prawo 1990, nr 6.

155. Wróblewski R., Podstawowe poj

ęcia z dziedziny polityki bezpieczeństwa, strategii

i sztuki wojennej, Warszawa 1993.

156. Wypadki drogowe w Polsce w 2002 roku, Komenda Główna Policji, Warszawa 2003.

157. Wyrozumska A., Skuteczno

ść norm prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym

w

świetle nowej Konstytucji, Państwo i Prawo 1998, nr 4.

158. Zaborowski J., Administracyjno-prawne uj

ęcie pojęć „bezpieczeństwo publiczne”

i „porz

ądek publiczny”. Niektóre uwagi w świetle unormowań prawnych 1983-1984,

Zeszyty Naukowe ASW 1985, nr 41.

159. Zaborowski J., Prawne

środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego,

departament szkolenia i doskonalenia zawodowego MSW, Warszawa 1977.

160. Zaborowski J., Prawne

środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego,

Warszawa 1977.

161. Zadania Stra

ży Granicznej, wypowiedź komendanta głównego Straży Granicznej gen.

bryg. J. Klimowicza, [w:]

Świat Elit 2003, nr 6-8.

111

162. Zajder M., Przest

ępczość w okresie transformacji, [w:] (red.) Bedanrek W., Pikulski S.,

Prawne i administracyjne aspekty bezpiecze

ństwa osób i porządku publicznego

w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Uniwersytet Warmi

ńsko-Mazurski,

Olsztyn 2000.

163. Zalewski S., Polityka bezpiecze

ństwa państwa a edukacja obronna, Warszawa 2001.

164. Zalewski S., Ewolucja modelu polskich słu

żb specjalnych 1990-2002, Warszawa 2002.

165. Ziembi

ński Z., Wartości konstytucyjne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1993.

166. Ziembi

ński Z., Wronkowska S., Państwo i inne struktury społeczne, [w:] Kompendium

wiedzy o społecze

ństwie, państwie i prawie, PWN, Warszawa-Poznań 1993.

167. Zi

ęba R., Instytucjonalizacja Bezpieczeństwa Europejskiego, koncepcje-struktury-

funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2001.

168. Znaniecki F., Kult pa

ństwa, [w:] Polska myśl demokratyczna w ciągu wieków –

antologia, Warszawa 1986.

169. Zoll A., S

ądownictwo konstytucyjne w zjednoczonej Europie, [w:] Europa fundamenty

jedno

ści, red. A Dylus, ATK, Warszawa 1999.

170. Zwierzchowski E., Europejskie Trybunały Konstytucyjne, Katowice 1989,

171. Zwierzchowski E., S

ądownictwo konstytucyjne, Białystok 1994.