(Pojêcie prawa administracyjnego)

ROZDZIAŁ II

PODSTAWOWE WIADOMOŚCI

O PRAWIE ADMINISTRACYJNYM I JEGO NAUCE

Prawo administracyjne jest stosunkowo młodą dziedziną prawa. Jego powstanie wiąże

się najczęściej z rozwojem państwa prawnego. Pewnych historycznych odniesień regulacji

administracyjnych możemy doszukiwać się jednak, także w wiekach wcześniejszych, a nawet

w starożytności. Panuje jednakże powszechny pogląd, że genezę prawa administracyjnego

należy wiązać z upodmiotowieniem członków wspólnot państwowych. Dokonało się to

przede wszystkim pod wpływem prawa natury i egzemplifikowało następnie w rozwoju

doktryny państwa konstytucyjnego. Obywatel jako istota wolna stawał się podmiotem nie

tylko obowiązków publicznych, lecz przede wszystkim uprawnień. Prawo administracyjne

choć dotyczy administracji publicznej powstało w pewnej opozycji do niej. Stało się ono

pewnym narzędziem chroniącym obywatela przed jednostronnością rozstrzygnięć

administracji. Unilateralne reguły postępowania stanowione przez władcę państwa

absolutnego i jego urzędników przekształciły się w normy obustronnie wiążące, będące

podstawą działania administracji i jednocześnie gwarancją praworządnego rozstrzygnięcia.

Istniejąca wówczas nauka administracji stała się przedmiotem zainteresowań

prawników administratywistów. Wyodrębnili oni z niej nową dyscyplinę badawczą - naukę

prawa administracyjnego, zajmującą się naukową refleksją interesującej nas gałęzi prawa.

Prawo administracyjne w swej nowoczesnej postaci jako podstawowa gałąź systemu

prawa jest tak kwalifikowane stosunkowo od niedawna. Stosując kryterium formalne możemy

powiedzieć, że prawo administracyjne to zespół norm prawnych, które nie mieszczą się

w innych gałęziach prawa zarówno o charakterze podstawowym jak i kompleksowym. Ta

negatywna definicja jakkolwiek metodologicznie poprawna, jest jednak mało precyzyjna.

Dlatego też należy przedstawić czytelnikowi pozytywne ujęcia prawa administracyjnego.

Z uwagi na ograniczone ramy opracowania skupimy się na przedstawieniu

reprezentatywnych poglądów doktryny polskiej na istotę prawa administracyjnego.

Prof. Władysław Leopold Jaworski ujmował prawo administracyjne jako „…prawo,

które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki”.

Prof. Maurycy Jaroszyński widział w prawie administracyjnym „…ogół norm

prawnych regulujących stosunki wynikające z administracyjnej działalności organów

państwowych”.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. Franciszek Longchamps. Twierdził on,

e jest to „… prawo, które odnosi się do struktury administracji i jej działania w

społeczeństwie, w sposób swoisty, tj. tak, że odnosi się zarazem do innych sytuacji”.

Prof. Jerzy Starościak z kolei definiował prawo administracyjne w oparciu o elementy:

przedmiotowy, podmiotowy i specyfikę form działania administracji. Prawo administracyjne

wg. tego autora to „… gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych,

podejmowaną w celu wykonywania ustalonych prawem zadań organizatorskich,

wypełnianych w swoistych formach działania”.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. Jerzy Stefan Langrod. Widział on w nim

„… dział publiczno-prawnego, wewnątrznopaństwowego porządku, obejmujący w

szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm; odnoszących się do ustroju i

aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie, nadto i stanowionych –

przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod

bezpośrednią kontrolą zachowania tych granic”.

W tym kontekście warto wspomnieć o oryginalnej koncepcji prof. Wacława

Dawidowicza. Autor ten w wielu swoich pracach podkreślał odrębność kwestii ustroju

administracyjnego w stosunku do norm materialnoprawnych i proceduralnych. Wyodrębniał

on z prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego normy prawne regulujące organizację

i zakres działania administracji i systematyzował je w osobny działa prawa - prawo ustrojowe.

Pozostała po tym wyodrębnieniu regulacja administracyjnoprawna to jego zdaniem właśnie

prawo administracyjne.

Na podstawie powyższych definicji możemy spróbować określić podstawowe cechy

prawa administracyjnego. Do najważniejszych z nich zaliczyć należy:

jest to gałąź prawa o charakterze podstawowym, tak jak prawo cywilne, karne,

nie jest to prawo skodyfikowane (za wyjątkiem prawa postępowania administracyjnego),

jest to prawo pozytywne tzn. nie jest oparte o zwyczaje, normy moralne, normy

prakseologiczne itp.,

zawiera normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym,

stanowi podstawę do działania administracji publicznej oraz wyznacza granice

podejmowanych przez nią działań,

jako regulator życia społecznego składa się ono z szeregu zakazów i nakazów, których

przestrzeganie zagwarantowane jest zastosowaniem przewidzianych prawem form

przymusu,

Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej tworzą nie tylko normy

prawa administracyjnego. Organy administracji publicznej działają także na podstawie norm

innych gałęzi prawa jak prawo cywilne, karne, finansowe, pracy itd. Ponadto administracja

podejmując rozstrzygnięcia musi przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji. Dla

ukazania całokształtu regulacji prawnej stanowiącej przedmiot działania administracji

publicznej część doktryny postuluje wyodrębnienie nowego zespołu różnych jakościowo

norm prawnych w prawo administracji.

Zarówno przepisach prawa jak i praktyce administracyjnej pojawia się czasem pojęcie

sprawy z zakresu administracji publicznej. Jest to instytucja gwarantująca jednostce „prawo

do sądu”, ale jej zakres pojęciowy nie został dostatecznie jasno określony w przepisach

prawa, judykaturze oraz doktrynie.

Prawo administracyjne to także desygnat nazwy dyscypliny naukowej zajmującej się

właśnie tą gałęzią prawa. Początki polskiej nauki prawa administracyjnego sięgają okresu

oświecenia – czasu przeobrażeń ówczesnych policystów. Do najważniejszych twórców tej

epoki zaliczyć należy Hugo Kołłątaja, Stanisława Staszica, Wincentego Skrzetuskiego,

Hieronima Stroynowskiego. W okresie zaborów zaś tworzyli Józef Bohdan Oczapowski,

Antoni Okloski, Franciszek Kasparek. Znaczący rozwój polskiej nauki prawa

administracyjnego nastąpił jednak w XX w. Za najważniejszych administratywistów tego

okresu uznać należy Józefa Buzka, Feliksa Franciszka Ochimowskiego, Kazimierza

Władysława Kumanickiego. W okresie międzywojennym tworzyli: Władysław Leopold

Jaworski, Bohdan Wasiutyński, Jerzy Panejko, Tadeusz Hilarowicz. Przed wojną prace

naukową rozpoczynali także Jerzy Stefan Langrod, Tadeusz Bigo, Maurycy Jaroszyński,

Marian Zimmermann. Okres II wojny światowej to także okres pracy twórczej takich polskich

prawników administratywistów jak Stanisław Kasznicy, Franciszek Longchamps oraz

wspomnianego już J.S. Langrod. W odrodzonej Polsce tworzyli ci którym udało się przetrwać

wojnę a ponadto nieżyjący już profesorowie: Jerzy Służewski, Jerzy Starościak, Wacław

Dawidowicz, Wacław Brzeziński, Emanuel Iserzon, Janusz Łętowski oraz prowadzący

jeszcze działalność naukową: Zbigniew Leoński, Zbigniew Janowicz, Teresa Rabska,

Tadeusz Kuta, Jan Jędrośka, Józef Filipek, Jan Szreniawski, Ludwik Jastrzębski, Eugeniusz

Smoktunowicz, Janusz Borkowski, Eugeniusz Ochendowski.

Rozwój polskiej nauki prawa administracyjnego doprowadził do powstania wielu

studiów,

monografii

rozpraw.

Ukoronowaniem

pracy

badawczej

polskich

administratywistów jest powstały w latach 70 – tych czterotomowy „System prawa

administracyjnego”. Ich działalność naukowa nie ograniczała się jednak do refleksji nad

polską regulacją prawnoadministracyjną. Wyróżnić w tym zakresie należy prace prof. Jerzego

Starościaka

„Wprowadzenie

prawa

administracyjnego

europejskich

państw

socjalistycznych” oraz prof. Franciszka Longchamps „Współczesne kierunki w nauce prawa

administracyjnego na Zachodzie Europy”.

Wraz z powstawaniem nowych gałęzi prawa tak o charakterze podstawowym jak

i kompleksowym zakres prawa administracyjnego i jego nauki nie może być obiektywnie

kwalifikowany za pomocą kryteriów formalnych, takich jak metoda regulacji prawnej czy też

przedmiot i podmiot prawnego uregulowania. Nie są także wystarczającym wyznacznikiem

metody badawcze stosowane przez prawników administratywistów. Nie jest też adekwatnym

dychotomiczny podział prawa na prawo publiczne i prawo prywatne. Jednakowoż pojawia się

więc problem pogranicza między prawem administracyjnym a innymi zespołami norm

prawnych kwalifikowanymi w ramach dyferencjacji systemu prawa.

Odrębności prawa administracyjnego od prawa karnego należy szukać przede

wszystkim w metodzie prawnej regulacji, gdyż stosunki społeczne znajdujące się pod

oddziaływaniem tych gałęzi prawa w znacznym stopniu się pokrywają. Ochrona danego

dobra może być przecież zagwarantowana karą kryminalną, a także podlegać działaniom

ochronnym ze strony prawa administracyjnego. Problematycznym staje się umiejscowienie

czynów niedozwolonych o znikomej szkodliwości społecznej tzn. wykroczeń. Są one

najczęściej deliktami natury administracyjnej, ale kwalifikowane są jako czyny karalne w

rozumieniu nauk penalnych.

Podobnie rzecz się ma ze stosunkiem prawa administracyjnego do prawa cywilnego.

Przedmiot i podmioty poddane regulacji są także podobne, dlatego też kryterium stanowić tu

może metoda uregulowanych stosunków. Ponadto przy rozgraniczeniu tych gałęzi prawa

stosować możemy założenia, które legły u podstaw dychotomicznego podziału systemu

prawa. Prawo administracyjne to prawo publiczne. Prawo cywilne zaś to prawo prywatne.

Sztywne kryteria formalne nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odróżniania

prawa administracyjnego od dyscyplin o charakterze kompleksowym. Trudności w tym

zakresie ilustrują relacje prawa administracyjnego do prawa konstytucyjnego. Pod kątem

teoretycznoprawnym powyższe gałęzie prawa stanowią jedność. Za warunek umożliwiający

rozróżnienie uznać należy kryterium techniczne. Normy prawa konstytucyjnego

charakteryzują się dużym stopniem ogólności. W tym zakresie prawo administracyjne stanowi

rozwinięcie i konkretyzację prawa konstytucyjnego.

Inne związki łączą prawo administracyjne z prawem pracy. Prawo pracy w swej

naturalnej postaci to prawo prywatne wyodrębnione z prawa cywilnego. Prawo pracy jednak

to także normy o charakterze administracyjnoprawnym dotyczące nawiązania stosunku pracy

z funkcjonariuszami publicznymi, gwarantujące z jednej strony stałość zatrudnienia, lecz

niosące z drugiej szczególne posłuszeństwo służbowe.

Poza zakresem prawa administracyjnego znajduje się także prawo międzynarodowe

(zarówno publiczne jak i prywatne). Prawo administracyjne to część porządku prawnego

danego państwa. Prawo międzynarodowe to prawo, którego zakres rozciąga się ponad

porządek danego kraju. W tym względzie warto wspomnieć o międzynarodowym prawie

administracyjnym i prawie administracyjnym międzynarodowym. Pierwsze z nich odnosi się

do części prawa międzynarodowego publicznego, które reguluje funkcjonowanie organizacji

międzynarodowych. Drugie zaś to część prawa wewnętrznego, normujące sprawy

cudzoziemców i bezpaństwowców.

Trudności z określeniem istoty prawa administracyjnego, a także problem jego

pogranicza sprawiają kłopoty z ustaleniem jego zakresu. O ile krąg podmiotów podlegających

jego regulacji jest w miarę przejrzysty, gdyż wynika ze sfer działania administracji

publicznej, to zakres przedmiotowy nie jest już tak klarowny. Wynika on przede wszystkim z

przyjmowanej w danym czasie koncepcji państwa i związanych z tym funkcji administracji.

Inne sprawy są przedmiotem regulacji administracyjnoprawnej w państwie liberalnym, inne w

państwie totalitarnym a jeszcze inne w państwie socjalnym. W warunkach zmiany metod

prawnej regulacji (odchodzenie od metody administracyjnej), udziału czynnika

obywatelskiego w procesach administrowania, prywatyzacji zadań publicznych a także

pojawiania się nowych nie indyferentnych prawnie zjawisk życia społecznego całościowe

skodyfikowanie prawa administracyjnego jest wręcz niemożliwe. Różnorodność materiału

normatywnego sprawia, że uogólnienia w tym zakresie także nie przynoszą pożądanych

efektów.

Dokonując delimitacji interesującej nas gałęzi prawa powiedzieć należy, że prawo

administracyjne dzieli się na trzy grupy norm prawnych:

prawo administracyjne ustrojowe – określające organizację, zadania i kompetencje

organów podejmujących rozstrzygnięcie,

prawo administracyjne procesowe – regulujące tryb postępowania przy wydawaniu

rozstrzygnięć,

prawo administracyjne materialne – normujące prawa i obowiązki podmiotów

administrowanych.

Trzon prawa administracyjnego tworzą normy materialnoprawne. To one są nośnikami

zachowań jednostek. Są to normy wyznaczające zakres uprawnień i obowiązków publicznych

oraz określają granice korzystania z prawnie uznanych wolności. Normy ustrojowe i

procesowe w stosunku do norm prawa materialnego mają charakter raczej instrumentalny.

Służyć mają poprawnemu zastosowaniu tych ostatnich.

Dla celów dydaktyczno-badawczych wyróżnia się także część ogólną i część

szczególną prawa administracyjnego.

Obok powyższych podziałów następuje także inna delimitacja nauki i dogmatyki

prawa administracyjnego. W ramach tej dziedziny wiedzy prawniczej dla celów

dydaktycznych wyróżnia się szereg dyscyplin. Obok prawa administracyjnego - które wzorem

nauki prawa karnego nazwać moglibyśmy powszechnym występuje także systematyzacja

części materiału normatywnego i nauki o nim w administracyjne prawo gospodarcze (zwane

także prawem gospodarczym publicznym). Ponadto wyróżnia się czasem prawo samorządu

terytorialnego, prawo rolne, prawo ochrony środowiska. Nawet w ramach powszechnego

prawa administracyjnego następuje dalszy podział na prawo urzędnicze, prawo budowlane

itd.

Prawo administracyjne jak każda inna dziedzina prawa ulega pewnym

przeobrażeniom. Obok wyodrębniania się nowych gałęzi prawa, pojawiania się nowych

obszarów wymagających prawnego uregulowania zwrócić uwagę należy na zjawisko zmian w

prawie administracyjnym w związku z procesami dostosowania naszego prawa do wymogów

Unii Europejskiej. Jednakże na ten problem można spojrzeć trochę szerzej, a nie tylko jako

pewien warunek naszych oczekiwań w tym zakresie. Instytucje polskiego prawa

administracyjnego ukształtowane w swojej doskonałej większości jeszcze w okresie

„dyktatury PRL” wymagają pewnej transformacji, której celem jest przyjęcie do porządku

prawnego

wartości

uniwersalnych

wytworzonych

przez

prawniczą

kulturę

zachodnioeuropejską.

„Prawo administracyjne jest różniącym się od norm prawa prywatnego zespołem norm

prawnych, które regulują działalność administracyjną osób publicznych”

(Jean Rivero „Droit administratif”, Paris 1965, s. 19 i n.)

„Prawo administracyjne zawiera normy prawne, które regulują działalność władz

administracyjnych. Normy te mówią także o uprawnieniach i obowiązkach jednostek w

różnych dziedzinach życia administracyjnego, ale mówią o tych uprawnieniach w stosunku do

państwa wzgl. władz administracyjnych. Tym właśnie różni się prawo administracyjne od

prawa prywatnego, które także mówi o prawach i obowiązkach jednostek, ale w stosunku do

innych jednostek.”

(Antoni Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947,

s. 10 i n.)

„Prawo administracyjne normuje wewnętrzną organizację i postępowanie władz

administracyjnych i związków publiczno-prawnych, jak również stosunki pomiędzy

państwem i tymi związkami a jednostkami i ich zrzeszeniami.”

(Stanisław Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze.

Poznań 1946, s. 20 i n.)

„Pod pojęciem prawa administracyjnego rozumiem powszechnie obowiązujące prawo

materialne, zwane w języku prawników prawem publicznym, które dla obywateli oraz ich

organizacji stanowi podstawę do występowania wobec organów administracji publicznej

z żądaniami opartymi na tym prawie, a z drugiej strony nadaje tym organom kompetencje do

jednostronnego regulowania stosunków społecznych …”

(Wacław Dawidowicz, Leksykon instytucji powszechnego prawa administracyjnego,

Gdańsk 1996, s. 11)