Obowiązek indywidualnego określenia opłaty adiacenckiej dla każdego ze współwłaścicieli z osobna
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie
z dnia 11 kwietnia 2014 r.
I SA/Wa 1909/13
Teza
Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstaje z mocy czynności prawnej (jest świadczeniem
publicznoprawnym), a więc o tym czy jest zobowiązaniem solidarnym może decydować wyłącznie przepis ustawy.
Skoro zatem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr z 2010 r. 102, poz.
651 ze zm.) nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli nieruchomości z tytułu posiadanego
udziału w nieruchomości, to należy stwierdzić, że brak jest ustawowych podstaw do solidarnego zobowiązania
współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. W braku wyraz
nej normy
zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli (małżonków w przypadku o
współwłasności ułamkowej) nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w
odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie
odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości.
Teza redakcyjna Legalis
- Legalis
- Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Art. 144 ust. 1, Art. 145
Numer 950668
Skład sądu
Elżbieta Sobielarska
Emilia Lewandowska (przewodniczący)
Jolanta Dargas (sprawozdawca)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy
ze skargi J. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) maja 2013 r. Nr (...)
w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia
(...) marca 2012 r. Nr (...); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżących J. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 100 (sto)
złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...)maja 2013 r. Nr (...) utrzymało w mocy decyzję
Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2012 r. Nr (...) ustalającą opłatę adiacencką.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Nr (...) Wójt Gminy S. działając w oparciu o art. 145, art. 146, art. 147, art. 148
ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o Uchwałę Nr (...) Rady Gminy S. z dnia (...) marca 2006 r.
w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, ustalił od J. B. i J. Z. opłatę adiacencką w wysokości (...)zł., z
tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., gm. S., o pow. (...) m2, oznaczonej jako działka nr (...),
obręb G. - wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci
kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie zobowiązał J. B. i J. Z. do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej w
terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
W dniu 20 kwietnia 2012 r. J. Z. działając na podstawie art. 111 ż 1 Kodeksu postępowania administracyjnego
(KPA), wniosła o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2012 r., w zakresie określenia strony
postępowania wskazując, że decyzja została skierowana do J. B., która nie istnieje, gdyż zmieniła nazwisko na Z.
Postanowieniem z dnia (...) maja 2012 r. Nr (...) Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 113 ż 1 i 3 KPA
sprostował z urzędu omyłki, w decyzji z dnia (...) marca 2012 r., w ten sposób, że dokonał zmian w nazwisku
strony wpisując w decyzji w miejsce "J. B." prawidłowo "J. Z".
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).
Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r. Nr (...) w (...) utrzymało w mocy postanowienie z dnia (...) maja 2012
r.
W dniu (...) stycznia 2013 r. Nr (...) Wójt Gminy (...) po rozpoznaniu wniosku J. Z. o uzupełnienie decyzji Wójta
Gminy (...) z dnia (...) marca 2012 r., wydał postanowienie, którym odmówił wydania decyzji w trybie art. 111 ż 1
KPA.
Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. J. Z. i J. Z. wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2012
r., w związku z którą zostało wydane postanowienie z dnia (...) stycznia 2013 r. domagając się uchylenia
zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W
przypadku braku uwzględnienia powyższego żądania, wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta
Gminy (...). z dnia (...) maja 2012 r., w sprawie sprostowania oczywistej omyłki.
Zdaniem odwołujących się decyzja Wójta Gminy S. z dnia (...) marca 2012 r. została wydana z naruszeniem
szeregu przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji, które nie mogą zostać konwalidowane przez
organ odwoławczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Nr (...) utrzymało w mocy decyzję
Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2012 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na dzień wydania decyzji w ewidencji gruntów i budynków
jako współwłaściciele spornej nieruchomości widnieli J. B. i J. Z.. W związku ze złożeniem w dniu (...) kwietnia
2012 r. wniosku o zmianę nazwiska na podstawie aktu małżeństwa nr (...), w dniu (...) kwietnia 2012 r. w ewidencji
gruntów i budynków została wprowadzona zmiana w wyniku której działka nr (...) stanowi własność J. i J. Z.
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia (...) maja 2012 r., Wójt Gminy (...) działając na podstawie art. 113 ż 1 i
3 KPA sprostował z urzędu oczywiste omyłki, w decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) marca 2012 r. wskazując, że
w miejsce "J. B." należało wpisać "J. Z.". Nie miało to jednak wpływu na byt prawny decyzji bowiem oznaczenie
strony ma tylko ten skutek, że adresatka uprawnienia wynikającego z treści tego orzeczenia została określona
poprzez wskazanie jej nazwiska panieńskiego.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 ż 1 KPA tj. naruszenia zasady czynnego udziału stron w
postępowaniu, organ wskazał, że analiza akt sprawy pozwala uznać ten zarzut za chybiony. Ze zwrotnych
poświadczeń odbioru korespondencji kierowanej do stron wynika, że korespondencja ta była przez strony
odbierana.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i J. Z.,
wnosząc o stwierdzenie jej nieważności względnie o jej uchylenie.
W ocenie strony skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzji dopuścił się błędnej interpretacji art. 145 i 146
ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia art. 10 ż 1 i 81 KPA poprzez brak prawidłowego
powiadomienia J. Z. o prowadzonym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji brak jest również rozstrzygnięcia
merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Skarżący wskazali również, że organ odwoławczy nie zauważył, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji
zawiera błędy merytoryczne w zakresie wskazania w jakiej wysokości i w jaki sposób J. B. (obecnie Z.) i J. Z.
odpowiadają za wymierzoną opłatę adiacencką.
Strony podkreśliły, że sporną nieruchomość nabyły przed zawarciem związku małżeńskiego. Oznacza to, że
każdy ze współwłaścicieli w częściach ułamkowych powinien zostać obciążony częścią opłaty przypadającą
stosownie do wielkości swojego udziału.
Organ odwoławczy nie ustalił ponadto prawidłowości doręczeń dokonywanych J. Z., w zasadzie skwitował
uchybienia w powyższym zakresie jedynie stwierdzeniem, że nastąpiły prawidłowo. Natomiast, należy zauważyć,
że w stosunku do J. Z. nie zostało formalnie wszczęte postępowanie (nie otrzymała zawiadomienia o jego
wszczęciu oraz nie otrzymała decyzji w sprawie wymierzenia opłaty). Powyższe uchybienia naruszyły zasadę
czynnego udziału strony w postępowaniu, co powinno skutkować uchyleniem decyzji w wyniku naruszenia
przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu
zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.
1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji
publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej
właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami
postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej
decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami
skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ż 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.  powoływana dalej jako "PostAdmU").
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "GospNierU") stanowiący,
że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez
wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym  jak stanowi art. 143 ust. 2 GospNierU  przez budowę
urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad
ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i
telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że Wójt może ustalić w drodze
decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury
technicznej. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do
podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych
warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art.
145 GospNierU).
Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 GospNierU
stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego
budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego,
określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy
między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a
wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed
wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o
ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Jak to wyżej wskazano, w myśl art. 146 ust. 1a ustawy GospNierU, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej
następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 156
ust. 1 GospNierU).
Podkreślić jednak należy, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został
wykonany, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań
prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 GospNierU Jak stanowi art.
156 ust. 4 GospNierU, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3,
po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu
następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go
sporządził. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w ż 57 ust. 1 rozporządzenia
tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.
W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w
dniu (...) marca 2012 r. Wójt Gminy (...) ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości
decyzją z dnia (...) marca 2012 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) maja
2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza zatem, że decyzja organu odwoławczego
wydana została po upływie 12 miesięcznego terminu ważności sporządzonego operatu szacunkowego, a zatem z
naruszeniem art. 156 ust. 3 GospNierU Podkreślenia przy tym wymaga, że z nadesłanych przez organ akt
administracyjnych sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał potwierdzenia
aktualności operatu szacunkowego.
Tym samym operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i
wysokości opłaty adiacenckiej, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ugn jak również ż 58 ust.
1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia
operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). SKO pominęło bowiem fakt, że w chwili orzekania nie
dysponowało operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania
decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wymóg zachowania ważności operatu szacunkowego dotyczy również organu
odwoławczego, który jest organem merytorycznym i jego zadanie nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji
organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i
rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wydanie zatem
przez Kolegium jako organ II instancji decyzji merytorycznej, pomimo braku wyjaśnienia istoty sprawy jaką jest
określenie wartości nieruchomości w oparciu o aktualny operat szacunkowy, stanowi naruszenie rażące
naruszenie art. 15 KPA.
Ponadto wskazać należy, jak słusznie zauważyli skarżący, że w przedmiotowej sprawie, wydano jedną decyzję
ustalającą opłatę adiacencką, wskazując w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, iż osoby w niej
wymienione obowiązane są ustaloną opłatę adiacencką uiścić. Tak sformułowana sentencja wskazuje, że
właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali solidarnie obciążeni obowiązkiem jej uiszczenia, bez wskazania
w jakim udziale.
Powyższe oznacza, że organy wydając zaskarżoną decyzję pominęły fakt, że zobowiązanie jest solidarne jeżeli
wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 kodeksu cywilnego). Solidarności nie można domniemywać.
W tym zakresie wskazać należy, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstaje z mocy czynności
prawnej (jest świadczeniem publicznoprawnym), a więc o tym, czy jest zobowiązaniem solidarnym może
decydować wyłącznie przepis ustawy. Skoro zatem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje
odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli nieruchomości z tytułu posiadanego udziału w tej nieruchomości, to
należy stwierdzić, że brak jest ustawowych podstaw do solidarnego zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości
do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej.
W braku wyraz
nej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli
nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże
współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej
udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy
sporna nieruchomość nabyta została przez skarżących przed zawarciem przez nich związku małżeńskiego, a
zatem mowa w tym przypadku o współwłasności ułamkowej.
Mając zatem na uwadze, że oba zaskarżone orzeczenia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze
wskazanej wyżej przyczyny, czyli nieaktualnego operatu szacunkowego (II instancja) oraz nierozdzielenia opłaty
adiacenckiej na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej
nieruchomości (obie instancje), Sąd nie badał obu decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem,
uznając to za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego pomijania J.Z. w prowadzonym postępowaniu, w
pierwszej kolejności wskazać należy, że na dzień wydania decyzji z dnia (...)marca 2012 r. w ewidencji gruntów i
budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego w (...) jako współwłaścicielka spornej nieruchomości
skarżąca figurowała jeszcze pod panieńskim nazwiskiem jako J. B.. Cała też korespondencja związana z
prowadzonym postępowaniem była kierowana do skarżącej na nazwisko panieńskie i była przez stronę
odbierana.
Zdaniem Sądu powyższe uchybienie nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,
gdy przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania
prowadzono czynności wobec osoby, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że
całe postępowanie było prowadzone wobec tej samej strony w rozumieniu art. 28 KPA, jedynie omyłkowo
oznaczanej nazwiskiem panieńskim i nie ma wątpliwości co do tożsamości tej osoby, nie ma podstaw do
stosowania sankcji nieważności decyzji.
Reasumując, wobec tego, iż wskazanymi we wcześniejszych wywodach uchybieniami została dotknięta zarówno
zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w ocenie Sądu zasadne było uchylenie obu tych decyzji.
 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do
dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. W szczególności z uwagi na treść art. 156 ż 3 GospNierU
winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, a następnie w
sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dbając o prawidłowe doręczenie wszystkim
stronom postepowania wydanych w sprawie decyzji, adresując je na każdą ze stron z osobna.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 ż 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU orzekł jak w punkcie 1 sentencji
wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 PostAdmU, a o wykonalności orzeczenia na
podstawie art. 152 PostAdmU.