1

Opracowanie przygotowane na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury

Elektrownie wiatrowe

a publiczne prawo nieruchomości

Mirosław Gdesz

Luty 2009

2

Wprowadzenie

Kwestia wykorzystania odnawialnych źródeł energii stanowi obecnie jeden z kluczowych

tematów w ramach dyskusji o racjonalizacji wykorzystania energii i ochrony klimatu.

Przyjęte przez Unię Europejską cel – 20 % energii uzyskiwane z odnawialnych źródeł energii,

przy czym większą część z tego ma powstawać dzięki elektrowniom wiatrowym, czyni temat

uregulowania kwestii energii wiatrowej w wielu aspektach prawa. Dodatkowo uzgodnienie

w dniu 11 grudnia 2008 r. przez Komitet Ministrów Unii Europejskiej Dyrektywy o

Odnawialnych Źródłach Energii nadaje tematyce elektrowni wiatrowych szczególnej

doniosłości i przyjęcie przez Parlament Europejski w dniu 18 grudnia 2008 r w pierwszym

czytaniu projektu dyrektyw. Kraje członkowskie wspólnoty zobowiązały się do podjęcia

właściwych kroków celem m.in. wyraźnego określenia i koordynacji obowiązków

administracyjnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie procedur

autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, w tym planowania przestrzennego, łącznie z

przejrzystymi terminami rozpatrywania wniosków dotyczących planowania i budowy oraz

usprawnienia i przyspieszenia procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie

administracyjnym. Ponadto dyrektywa przewiduje ustanowienia mniej kłopotliwych i

uproszczonych procedur autoryzacji, w tym procedury prostego powiadamiania, jeśli

pozwalają na to obowiązujące ramy regulacyjne, dla mniejszych projektów oraz w

stosownych przypadkach dla zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię ze

źródeł odnawialnych.

Nieuchronnie zatem temat elektrowni wiatrowych stanie się jednym z wiodących

tematów w zagospodarowaniu przestrzeni w perspektywie następnych kilkunastu lat. Można

zaryzykować stwierdzenie, że wiatraki są pierwszym znakiem rewolucji ekologicznej. O tak

jak kominy i górnicze szyby znaczyły krajobraz XIX – XX w. tak obecnie maszty elektrowni

wiatrowych staja się symbolem nowej epoki.

Nieuchronność elektrowni wiatrowych stawia wyzwanie ich racjonalnej lokalizacji,

dlatego publiczne prawo nieruchomości musi wypracować odpowiednie procedury, które z

jednej strony stworzą przejrzystą i prostą procedurę lokalizacji tych instalacji, a z drugiej

strony stworzą podstawy racjonalnej polityki przestrzennej w odniesieniu do elektrowni

wiatrowych.

3

Obecnie na świecie (stan na kwiecień 2008 r. ) elektrownie wiatrowe produkują około

1.3% globalnego zapotrzebowania na energię. Natomiast w Danii jest to około 18%, ,9% w

Hiszpanii oraz 7 % w Niemczech. W Polsce wciąż jest to marginalne źródło pozyskiwania

energii. Łącznie w Polsce posadowionych jest 188 turbin różnej mocy. Średnia moc turbiny

posadowionej w Polsce wynosi ok. 1,52 MW. Nasycenie elektrowniami wiatrowymi w Polsce

należy do najniższych w Europie. Moc zainstalowana w energetyce wiatrowej na mieszkańca,

to 0,0037 kW, a na km

2

obszaru lądowego przypada 0,45 kW.

Poniższa mapa obrazuje ilość lądowych elektrowni wiatrowych w Europie na koniec 2007 r.

4

Zagadnienie lokalizacji elektrowni wiatrowych w wybranych systemach

prawnych

Dania

W Danii w 2007 r. około 16,2 % dostaw energii pochodziło w tym kraju ze źródeł

odnawialnych. Jednak liczba instalowanych nowych elektrowni wiatrowych systematycznie

spada w ostatnich 4 latach. Duński rząd kontynuuje politykę energetyczną wprowadzoną w

2006 r., która kładzie nacisk na problemy globalizacji i ulepszenie wykorzystania

odnawialnych źródeł energii.

W duńskim planowaniu przestrzennym istotną rolę odgrywają założenia i plany

przyjmowane na szczeblu centralnym i regionalnym, które w zakresie określonym w ustawie

planistycznej 1992 r. są wiążące dla gmin.

W 1994 r. Minister Środowiska wraz z Ministrem Energetyki wydali Zarządzenie 21 w

sprawie planowania energii wiatrowej do wszystkich rad lokalnych w Danii. Dokument ten

miał za zadanie promowanie właściwej ekspansji energii wiatrowej w zgodności z celami

określonymi w rządowym planie Energia 2000. Samorządy lokalne były zobowiązane przez

ten dokument do opracowania propozycji zmian w ogólnych planach miejscowych bądź

nowych planów, które ustalą lokalizacje i wielkość przyszłych inwestycji w tej dziedzinie.

Termin do opracowania takich zmian wynosił półtorej roku (lipiec 1995). Z obowiązku tego

zwolnione były gminy, które opracowały uprzednio takie plany, oraz te gdzie brak jest

potencjalnych lokalizacji elektrowni wiatrowych. W celu wsparcia władz lokalnych w tych

działaniach Ministerstwo Energii i Środowiska w 1995 r. wydało dokument Lokalne

planowanie dla energii wiatrowej w Danii: Przykłady i doświadczenie. Dokument ten zawierał

szczegółowe informację dotyczące lokalizacji turbin i wkomponowania w krajobraz,

celowości grupowania turbin i wywarzenia interesu energii wiatrowej w kontekście innych

celów planowania przestrzennego.

W 1999 r. powyższy okólnik został zastąpiony przez Zarządzenie 100. Dokument ten

stanowił odpowiedź na pojawiające się problemy lokalizacji, które pojawiły się w latach 90

ubiegło stulecia. Przede wszystkim wiele turbin zostało zbudowanych w miejscach do tego

5

nieodpowiednich. Pojawił się również mocny opór społeczeństwa przeciwko budowie turbin

wiatrowych.

Dlatego zarządzenie 100 wymaga bardzie złożonej analizy rozmieszczenia turbin

wiatrowych. Przy czym w ramach tej analizy należy brać pod uwagę sąsiednią zabudowę,

przyrodę, krajobraz, wartości dziedzictwa kulturowego, kształtowanie ustroju rolnego oraz

dostępność energii. Zarządzenie nakazuje regionom wskazanie terenów przeznaczonych pod

elektrownie wiatrowe wraz ze wskazaniem powierzchni i maksymalnej wysokości.

Zarządzenie zawiera szczegółowe zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych

Główną zasadą jest dopuszczalność lokalizacji turbin tylko na terenach przeznaczonych

na te cele w planach regionalnych lub miejscowych. Określona została minimalna odległość

turbin od najbliższych zabudowań nr 4 x wysokość. Ponadto specjalne dodatkowe ustalenia

są konieczne jeżeli turbina wiatrowa ma być zlokalizowana bliżej niż 500 m od zabudowań.

Co do zasady decyzja o zezwoleniu środowiskowym jest konieczna tylko jeżeli turbina ma

więcej niż 80 m wysokości. Przy tym od 1999 r. kompetencja w sprawie lokalizacji elektrowni

wiatrowych została przeniesiona z centralnego rządu na samorządy szczebla podstawowego

W Danii lokalizacji turbin wiatrowych jest przedmiotem specjalnej dyrektywy

(rozporządzenia z 1999 r.). Inwestycje elektrowni wiatrowych muszą być lokalizowane

zgodnie z ustaleniami planów regionalnych oraz ogólnych planów miejscowych. Plany

regionalne przewidują ogólnie lokalizacje takich inwestycji oraz wskazówki co do

integrowania turbin wiatrowych z innymi celami określonymi w planie. Natomiast

miejscowy plan ogólny przewiduje już bardziej szczegółowe warunki lokalizacji tych

obiektów takie jak : liczba turbin, wysokość i wygląd.

W przypadku projektów, które nie wymagają oceny oddziaływania inwestycji na

środowisko szczegółowy plan zagospodarowania przewiduje ostateczną lokalizację turbin,

maksymalną lub minimalną wysokość, wygląd oraz minimum generowanej energii.

Niemcy

W Niemczech do końca 2007 r. zbudowanych zostało ok . 20 000 turbin wiatrowych o

łącznej pojemności 22, 247 MW, 39, 5 Tw godzin energii wiatrowej został wytworzone w

2007 r., co równa się 7 % zapotrzebowania na energię w Niemczech. Sukces ten Niemcy

zawdzięczają jednak nie tyle uregulowaniom planistycznym, co system gwarantowanych cen

6

zakupu energii (feed-inp law) przez co najmniej 20 lat oraz udogodnieniom co do

przyłączania elektrowni wiatrowych do sieci przesyłowych. Erneuerbare-Energien-Gesetz;

EEG, który wszedł w życie w 2000 r. W świetle tej ustawy energia wyprodukowana z

odnawialnych źródeł energii ma pierwszeństwo w podłączeniu do sieci i dystrybucji.

Operatorzy sieci są zobowiązani do

n

abywania energii produkowanej z odnawialnych

źródeł energii po cenach minimalnych.

W Niemczech turbiny wiatrowe są lokalizowane poza obszarami zabudowanymi.

Niemiecki ustawodawca już w 1986 r. zdecydował, że farmy elektrowni wiatrowych są

uprzywilejowanymi konstrukcjami, które mogą być budowane na terenach położonych poza

obszarami urbanizacji– obszary zewnętrzne miast (Außenbereich). Zgodnie z § 35

niemieckiego kodeksu budowlanego jest tylko siedem takich uprzywilejowanych rodzajów

obiektów, które mogą być wznoszone na takich terenach i to w przypadki braku planu –

wszystkie inne obiekty są zabronione. Inwestor występuje od razu o pozwolenie na budowę.

Przy czym jeżeli projekt spełnia ustawowo określone przesłanki administracja budowlana nie

ma możliwości odmówienia pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę, że większość władz lokalnych nie jest zwolennikiem tego, żeby

turbiny wiatrowe były porozrzucane po całym terenie niezabudowanych obrzeży,

wprowadzane są instrumenty mające na celu skupienie turbin w skoncentrowanych

obszarach. Służy temu plan przygotowawczy (studium) - Flachennutzungsplan. Jeżeli

Flächennutzungsplan przeznacza przynajmniej jeden obszar pod skoncentrowaną strefę

wiatrowych turbin i/lub ich parków, to reszta terenu nie przeznaczonego pod zabudowę na

terenie gminy jest zablokowana w ogóle pod lokalizację jakiejkolwiek turbiny wiatrowej.

Wspomniany

§

35

niemieckiego

kodeksu

budowlanego

stanowi,

że

taka

“skoncentrowana strefa” może być określona zarówno w gminnym planie przygotowawczym

(Flachennutzungsplan) jak i w planie regionalnym. Takim przykładem wprowadzenia

obszarów rozwoju energetyki wiatrowej w planie regionalnym jest land Meklemburgia

Pomorze Przednie. Jeżeli strefa taka jest określona w planie regionalnym, to władze lokalne

są związane tymi ustaleniami i nie ma możliwości lokowania wiatraków w innych obszarach.

7

Szwecja

Szwecja jest przykładem kraju, który w ostatnich latach wyraźnie przyśpieszył proces

instalacji elektrowni wiatrowych. Szwedzki parlament zdecydował, że wykorzystanie

odnawialnych źródeł energii wzrośnie o 10 tysięcy wato godzin do roku 2010 I do 17 twh do

2016 roku. Zakłada to budowę od 140 do 400 farm elektrowni wiatrowych rocznie.

Niemniej system planowania przestrzennego jest postrzegany jako przeszkoda w rozwoju

elektrowni wiatrowych. Lokalizacja wiatraków jest oparta na dwóch aktach prawnych

Ustawie o planowaniu i Budowie z 1987 r. oraz Kodeksie Środowiskowym z 1998 r. Aktualnie

budowa pojedynczego wiatraka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku

farm wiatrowych wymagany jest szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego

przyjęty przez gminę. Natomiast zgodnie z uregulowaniami środowiskowymi większe

instancja wymagają zgody środowiskowej, a mniejsze muszą być tylko zgłoszone.

Pozwolenie na budowę jest wymagane jeżeli średnica turbiny wiatraka jest większa niż 2

metry, jeżeli elektrownia wiatrowa będzie zlokalizowana bliżej granicy sąsiedniej

nieruchomości niż wysokość samej instalacji oraz jeżeli wiatrak jest zainstalowany na

budynku (szczegółowo tę kwestię reguluje art. 8 ustawy o planowaniu i budowie). W

praktyce więc większość elektrowni wiatrowych wymaga pozwolenia na budowę.

Pojedyncza instalacja oraz grupa takich instalacji zlokalizowanych na morzu, która

produkuje więcej niż 1 MW energii wymaga zgody środowiskowej. Natomiast pojedyncza

instalacja bądź zespół wiatraków zlokalizowane na lądzie o mocy większej niż 125 kW ale nie

większej niż 25 MW wymagają zgody środowiskowej. Instalacje o mniejszej mocy podlegają

wyłącznie zgłoszeniu.

Na gruncie ustawy o planowaniu i budowie nie istnieją jakieś specyficzne regulacje

odnoszące się do elektrowni wiatrowych. Obowiązek uzyskanie szczegółowego planu

zagospodarowania przestrzennego przy większych instalacjach wynika z ogólnych zapisów

tej ustaw m.in. wymagających uzyskania takiej planu, jeżeli projekt spowoduje istotny wpływ

na otoczenie. Uzyskanie takiego planu zabiera dużo czasu i szerokie stosowanie tego w

odniesieniu do elektrowni wiatrowych – zwłaszcza w odniesieniu do niezaludnionych

terenów, gdzie nie ma żadnych konfliktów jest krytykowane przez praktyków w Szwecji.

Ogromny wpływ na regulację elektrowni wiatrowych ma Kodeks Środowiskowy, który

przeznacza szczególnie istotne obszary jako obszary narodowego znaczenia dla

8

poszczególnych sektorów. Takich obszarów ustanowionych przez centralne organy państwa

jest kilkanaście – m.in. Szwedzka Agencja Ochrony Środowiska (SEPA), Szwedzka Urząd

Lotnictwa Cywilnego oraz Agencja Energetyki.

Właśnie Agencja Energii ma za zadanie określać obszary o narodowym znaczeniu dla

energii wiatrowej. Decyzja Agencji zatem wpływa na zagospodarowanie przestrzenne i

późniejsze decyzje dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych. W 2004 r. Agencja określiła

49 obszarów, a w 2008 kolejnych 423 obszarów, w których lokalizacja wiatraków ma

priorytet przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko. Ustalenia te są

inkorporowane do planów miejscowych. Obszary te zostały ustalone w oparciu o obliczenia

potencjalnej możliwości uzyskanie energii

Francja

We Francji oprócz preferencyjnej taryfy nabywania energii wiatrowej (feed up tariff-

system cen gwarantowanych ) wprowadzonej w 2000 r. w 2005 r. przyjęto specjalną ustawę

z 13 lipca 2005 r. przewidującą tworzenie „obszarów rozwoju elektrowni wiatrowych „.

Prefekt musi określić poprzez zarządzenie (arrêté) ustanawia strefę rozwoju energii

wiatrowej (ZDE – des zones de developpemnet de l’éolien). Definiując taką strefę bierze się

pod uwagę potencjał wiatru, możliwość podłączenia do sieci przesyłowych, ochronę

krajobrazu, ochronę zabytków. Do czasu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z regulacjami

zawartymi w ustawie z dnia 10 lutego 2000 r. tylko farmy wiatrowe o mocy maksymalnie do

12 Mw obowiązujące od lutego 2000 r. mogły korzystać z gwarancji nabycia energii po

cenach gwarantowanych (feed up tariff).

Taka regulacja przyczyniła się do rozprzestrzenienia się wielu małych farm wiatrowych,

co zostało zablokowane przez ustawę z 13 lipca 2005 r. Ponieważ w świetle tej ustawy tylko

turbiny wiatrowe zainstalowane w strefach ZDE mają gwarancje nabycia przez

przedsiębiorstwo przesyłowe. Limit 12 MW został zlikwidowany i został zastąpiony przez

minimalne i maksymalne limity określane odrębnie dla każdej strefy. Okólnik z dnia 19

czerwca 2006r. wprowadza szczegółowe zasady wprowadzania stref ZDE.

Pozwolenia na budowę wymagają turbiny wiatrowe o wysokości od 12 metrów. Wnioski

takie rozpatrują władze samorządowe lub o wiele częściej w imieniu administracji rządowej

9

prefekt. I tak w gminach gdzie nie przyjęto planu miejscowego – pozwolenie na budowę

wydaje prefekt.

Anglia

Jak dotychczas nie wprowadzono żadnych szczególnych regulacji dotyczących lokalizacji

elektrowni wiatrowych. Dla lokalizacji turbin wiatrowych konieczne jest uzyskanie planning

permission. Od 2006 r. mówi się o konieczności zwolnienia z tego obowiązku małych

przydomowych turbin, ale nie przełożyło się to wciąż na konkretne unormowania.

Rządowa nota zawierająca planistyczne wytyczne w zakresie odnawialnej energii (PPS nr

22 z 2004 r.) dookreśla zasady lokalizacji m. in. elektrowni wiatrowych. Generalna idea tego

dokumentu, to promowanie odnawialnych źródeł energii. Opracowane powinny zostać

Regionalne Strategie Przestrzenne (RSSs) wskazujące przy najmniej minimalną wielkość

energii, która ma być produkowana z odnawialnych źródeł energii. Lokalne władze

planistyczne powinny implementować te cele w lokalnych dokumentach planistycznych.

10

Przyszła dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii a

publiczne prawo nieruchomości

W najbliższych latach znaczący wpływ na kształtowanie regulacji związanych z

elektrowniami wiatrowymi wywrze zaakceptowana na razie w pierwszym czytaniu przez

Parlament Europejski w dniu 17 grudnia 2008 r. ( w ramach procedury współdecyzji)

dyrektywa w sprawie promowania stosowania odnawialnych źródeł energii. Ma ona wejść w

życie w 2010 r.

Cele tej dyrektywy z perspektywy publicznego prawa nieruchomości to m.in.

- wzięcie pod uwagę specyficznej struktury sektora energii odnawialnej przez krajowe,

regionalne i lokalne organy przy dokonywaniu przeglądu procedur administracyjnych

stosowanych przy wydawaniu zezwoleń na budowę i eksploatację obiektów

produkujących energię elektryczną, ogrzewanie i chłodzenie lub paliwa transportowe z

odnawialnych źródeł energii. Administracyjne procedury wydawania zezwolenia powinny

zostać usprawnione i powinny wyraźnie określać terminy dla instalacji wykorzystujących

energię ze źródeł odnawialnych. Zasady i wytyczne dotyczące planowania powinny zostać

dostosowane w celu uwzględnienia oszczędnych i przyjaznych dla środowiska urządzeń

grzewczych;

- rozważenie – w celu pobudzenia udziału poszczególnych obywateli w stosowaniu

odnawialnej energii- przez odpowiednie organy możliwości zastąpienia pozwoleń

prostym

powiadomieniem

właściwych

organów

o

instalowaniu

małych

zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych.

- zapewnienie wyraźnego określenia i koordynacji obowiązków administracyjnych

organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie procedur autoryzacji, certyfikacji

i licencjonowania, w tym planowania przestrzennego, łącznie z przejrzystymi terminami

rozpatrywania wniosków dotyczących planowania i budowy;

11

Pojęcie elektrowni wiatrowych w polskim systemie prawnym

§ 1. Obecnie brak jest w praktyce jakichkolwiek definicji i uściśleń terminologicznych tak

w ustawie planistycznej, prawie budowlanym czy ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Pojęcia „turbiny wiatrowej” „farmy (parku) elektrowni wiatrowych”, „elektrowni wiatrowej”

są pojęciami potocznymi, które nie posiadają legalnej definicji. Z całą pewnością w najbliższej

przyszłości konieczne będzie rozbudowanie legalnej aparatury pojęciowej związanej z

funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych. Nie można jednak również zapominać, że to

definiowanie może odbywać się również w szerszym aspekcie jako wprowadzenie definicji

odnawialnych źródeł energii.

§ 2. Aktualnie kluczowym pojęciem dla energii wiatrowej jest definicja odnawialnego źródła

energii. Prawo energetyczne w art. 3 pkt 20 definiuje odnawialne źródło energii jako:

źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania

słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię

pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach

odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i

zwierzęcych.

Taka treść tego pojęcie jest prawie zbieżna z definicją odnawialnego źródła energii

zawartą w Dyrektywie 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 27 września 2001 r. w

sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze

źródeł odnawialnych, która definiuje termin "odnawialne źródła energii" jako:

odnawialne, niekopalne źródła energii (energia wiatru, słoneczna, geotermiczna, falowa,

pływów, wodna, biomasy, gazu z odpadów, gazu z zakładów oczyszczania ścieków i

biogazów);

Podobnie dyrektywa w sprawie promowania odnawialnych źródeł energii, która zawiera

pojęcie „energii ze źródeł odnawialnych”, co oznacza:

energię pochodzącą z odnawialnych źródeł niekopalnych : energię wiatru, energię

promieniowania słonecznego, energię geotermalną, aerotermalną i hydrotermalną

12

i energię oceanów , hydroenergię, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu pochodzącego z

wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz);

§ 4. Jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia przez dyrektywy unijne wyklucza jego

modyfikację w prawie polskim. Polski ustawodawca powinien posługiwać się w tym

przypadku takim rozumienie tego pojęcia, które zostało przyjęte w prawie wspólnotowym.

§ 5. Prawo budowlane mówi w art. 3 pkt 3 , że część budowlana elektrowni wiatrowej

stanowi budowlę. Jeżeli porównamy to ze stopniem szczegółowości regulacji w szwedzkiej

ustawie czy duńskiej dyrektywie rządowej, to można mówić w ogóle o braku regulacji tego

zagadnienia przez polskie prawo budowlane.

§ 6. Aktualnie jedyne unormowanie mówiące wprost o tej tematyce to § 2 ust. 1 pkt 5

Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów

przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych

uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o

oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z tą normą wymagają raportu oddziaływania na

środowisko instalacje planowane na lądzie wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii,

o mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW, lub instalacje planowane w

obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej wykorzystujące siłę wiatru do produkcji

energii. Natomiast mogą wymagać sporządzenia takiego raportu instalacje wykorzystujące

siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, niewymienione w

§ 2 ust. 1 pkt 5;

§ 7. Wszelkie problemy definicyjne mogłaby rozwiązać ustawa o odnawialnych źródłach

energii. Jednak przedmiotem tej ustawy powinny być tylko i wyłącznie kwestie energetyczne

tj. udogodnienia w podłączaniu do sieci, utworzenie systemu cen gwarantowanych. Ustawa

13

Rekomendacja

1.

Wprowadzenie ustawy o odnawialnych źródłach energii – zawierającej podstawowe

definicje i ustanawiający specjalny – preferencyjny – system taryf. Jest to bezwzględny

warunek skuteczności rozwoju elektrowni wiatrowych.

2. Wprowadzenie kilku definicji względnie uściśleń pojęciowych związanych z

energetyką wiatrową do prawa budowlanego, co może nastąpić w ramach

rozporządzenia o warunkach technicznych jakim mają odpowiadać budowle elektrowni

wiatrowych.

3. Nie ma natomiast potrzeby legalnego definiowania takich pojęć jako farma wiatrowa

czy park elektrowni wiatrowych – bo nie ma to żadnej doniosłości prawnej i inne systemy

prawne też nie definiują tych pojęć. Ewentualnie kwestia zdefiniowania farm wiatrowych

może mieć tylko znaczenie na gruncie prawa ochrony środowiska, poprzez

wprowadzenie kryterium ilości wiatraków (np. więcej niż 7) jako przesłani obligującej do

sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

14

Elektrownie wiatrowe a pojęcie celu publicznego i urządzeń

infrastruktury technicznej

§ 1. Pojęcie celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 6 ugn w taki sposób , że

wprowadza uniwersalny dla całego systemu prawnego katalog aktywności uznawanych przez

ustawodawcę, jako działalność celu publicznego. Zaliczenie danej aktywności do celu

publicznego ma obecnie nie tyle znaczenie dla dopuszczalności wywłaszczenia, ale ma

szerokie konsekwencje dla możliwości zagospodarowania nieruchomości, uzyskanie ulg

finansowych itd. Funkcja art. 6 ugn jest więc diametralnie odmienna od art. 46 ust. 4 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – który przewidywał katalog działań

publicznie użytecznych uzasadniających wywłaszczenie.

§ 2. W pewnych sytuacjach zaliczenie danej aktywności do celów publicznych oznacza w

praktyce tylko to, że inwestor w aktualnym stanie prawnym musi ubiegać się o decyzję o

ustaleniu lokalizacji celu publicznego a nie decyzji o warunkach zabudowy – takim

przykładem są maszty telefonii komórkowej będące infrastrukturą zapewniającą łączność

publiczną.

§ 3. Podobna sytuacja może w przyszłości dotyczyć elektrowni wiatrowych – nadaniem im

statusu inwestycji celu publicznego będzie miało tylko wyraz planistyczny, a nie mający

prawie żadnego znaczenia dla ustawy o gospodarce nieruchomościami.

§ 4. Jeżeli już analizować problem „publiczności” elektrowni wiatrowych to rozważania te

należy zacząć od interpretacji art. 6 pkt 2 ugn określającego jaka działalność w zakresie

szeroko rozumianej energii elektrycznej stanowi cel publiczny. Zgodnie z brzmieniem tego

przepisu cel publiczny stanowi

budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania

płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do

korzystania z tych przewodów i urządzeń.

15

§ 5. Jeżeli poszukamy historycznego źródła tego przepisu to znajdziemy go w art. 35 ust. 1

ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który

regulując instytucję zajęcia nieruchomości na realizację urządzeń infrastruktury mówił o

ciągach drenażowych, przewodach służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności

oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne

urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Później zapis ten został powtórzony w art. 75 ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości

zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów

drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej

oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych

urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia

rejonowego organu rządowej administracji ogólnej.

Dlatego też zapis zawarty w art. 6 pkt 2 nie wydaje się być efektem jakiś głębokich analiz

legislacyjnych przeprowadzonych w 1996 -1997 r. w trakcie prac nad projektem ustawy o

gospodarce nieruchomościami.

§ 6. Niemniej jednak na zapis w art. 6 pkt 2 ugn i sposób jego interpretacji wpłynęła treść

definicji wprowadzonych zaledwie kilka miesięcy wcześniej Prawie energetycznym

wprowadzono pojęcie sieci – jako instalacji połączonych i współpracujących ze sobą, służące

do przesyłania i dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstw energetycznych.

Natomiast „przesyłanie” to transport paliw lub energii za pomocą sieci. Ważna zmiana w

ramach tej przesłanki nastąpiła w 2005 r. (zmiana ustawy z dnia 4 marca 2005 r.) nastąpiła

istotna zmiana w kluczowych dla odczytania art. 6 pkt 2 ugn definicjach, ponieważ

przesyłanie – transport paliw gazowych oraz energii elektrycznej zdefiniowano jako

przesyłanie paliw gazowych i energii elektrycznej tylko i wyłącznie sieciami przesyłowymi.

§ 7. Należy przy tym pamiętać, iż uchwalając pierwotny tekst Prawa energetycznego

znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

16

nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). W wyniku przeprowadzonych zmian (z dniem 5 grudnia

1997r.) zaczął obowiązywać – przez 26 dni - art. 46 ust. 2 pkt 4a, uznający za cel publiczny

"budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i

energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci".

Z dniem 1 stycznia 1998 r. tego rodzaju kwestie zaczął regulować powołany na wstępie

przepis art. 6 pkt 2 ugn, który w miejsce szerokiej definicji energetycznego celu publicznego

wprowadził definicję bazującą na tekście sformułowanym w 1958 r. – dlatego wyprzedzając

trochę przedstawione poniżej zagadnienia, za groteskowe można uznać wywody zawarte w

niektórych wyrokach dokonujących zawiłych zabiegów interpretacyjnych wokół tego pojęcia

i próby odtworzenia ducha tej regulacji w odniesieniu do prawa energetycznego.

Co warte zaznaczenia, porównanie tych dwóch przepisów wykazuje istotną zmianę

sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej. Poprzednio

bowiem jako cele publiczne wprost kwalifikowano inwestycje dotyczące budowy i

utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania energii. Tak więc

w przepisie art. 46 ust. 2 pkt 4a jako cel publiczny zostały wskazane expressis verbis

elektrownie, a co za tym idzie bezwątpienia elektrownie wodne. Przedstawiony zabieg

ustawodawcy, który zrezygnował w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze

wskazania wprost urządzeń służących do wytwarzania energii, w oparciu m.in. o

domniemanie racjonalności ustawodawcy, sugeruje zamiar odstąpienia od przyznawania

elektrowniom statusu inwestycji celu publicznego.

§ 8. W przepisie tym nie ma słowa nie tylko o urządzeniach do wytwarzania energii – tylko

przesył – jak również o odnawialnych źródłach energii. Również poza nawiasem celu

publicznego znalazły się sieci dystrybucyjne, skoro nie służą do przesyłu tylko dystrybucji.

Celem publicznym jest więc tylko przesyłanie energii. Przy tym nie ma znaczenia z jakiego

źródła energii jest ono przesyłane. Tym samym celem publicznym będzie instalowanie sieci

służącej do przesyłu energii z elektrowni wiatrowej. Na marginesie należy zasygnalizować, że

problem wywłaszczeń (w polskim znaczeniu tego pojęcia) pod linie wyprowadzające energię

z elektrowni wiatrowych pojawił się już w Stanach Zjednoczonych.

17

§ 9. Nie będzie żadnych przeszkód dla zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce

nieruchomościami w odniesieniu do sieci „wychodzącej” z elektrowni wiatrowej (szerzej

patrz problematyka wywłaszczeniowa omówiona w rozdziale IV)

§ 10. Pewne próby traktowania elektrowni wiatrowych jako celu publicznego w praktyce

administracji planistycznej polegały na zaliczeniu tych instalacji do zakresu nieostrego

pojęcia

„innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń”

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłonił się problem czy elektrownia wiatrowa nie

może być uznana za taki właśnie niezbędny obiekty. Jednak aktualna linia orzecznictwa

Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca interpretacji pojęcia „innych obiektów i

urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń” wyklucza taka

możliwość.

W wyroku z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07 Naczelny Sąd Administracyjny

stwierdził, że :

W przypadku poszukiwania tego rodzaju zależności między obiektami i urządzeniami w dodatku w

kontekście przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w warunkach braku

przyzwolenia dla interpretacji rozszerzającej - przyjąć należy, iż chodzi o nieodzowność w znaczeniu

technicznym. Zastosowanie tej reguły w warunkach przedmiotowej sprawy (tzn. ukierunkowane na weryfikację

poglądu traktującego jako "przedmiot pierwszy" małą elektrownię wodną, a elektroenergetyczne sieci

przesyłowe sytuujące na pozycji ww. "przedmiotu drugiego") prowadzi - w ocenie skarżącego organu jak i

Naczelnego Sądu Administracyjnego - do następującego ustalenia: mała elektrownia wodna nie jest niezbędna

do korzystania z elektroenergetycznych sieci przesyłowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tego rodzaju sieci

funkcjonują - w sensie technicznym - niezależnie od takiej elektrowni. Poza tym ustawodawca w art. 6 ustawy o

gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym

sensie, że celem publicznym może być tylko cel expressis verbis wyrażony w przepisie art. 6 pkt 1 - 9, bądź też

zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o

przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu art. 6 ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Podobnie rzecz ma się z elektrownią wiatrową nie jest ona niezbędna do korzystania z

sieci przesyłowych. Chociaż osobiście się z tym poglądem nie zgadzam. Osobiście uważam,

że każde źródło zasilania sieci przesyłowej stanowi konieczny element sieci. Wykładnia tego

18

pojęcia nie może być oderwana od kwestii bezpieczeństwa energetycznego Państwa i

polityki zasilania sieci przesyłowych energią z odnawialnych źródeł energii.

§ 11. Tym samym powyższa linia orzecznicza wyklucza zaliczenie do inwestycji celu

publicznego budowę elektrowni wiatrowej. Nie jest to bowiem urządzenie służące do

przesyłu energii elektrycznej. Taki pogląd w tym roku został zaprezentowany wprost w

dwóch orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (patrz załącznik do

opracowania)

- WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 224/08);

- WSA w Kielcach wyrok z dnia 30 października 2008 r. II SA/Ke 343/08

§ 12. Natomiast obecnie ogromne znaczenie dla procedury lokalizacji elektrowni

wiatrowych ma pojęcie „ budowa urządzeń infrastruktury technicznej” – zdefiniowane w

art. 143 ust. 2 ugn. Przepis ten zawiera bardzo szeroką definicję mówiąc, że

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz

wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń

wodociągowych,

kanalizacyjnych,

ciepłowniczych,

elektrycznych,

gazowych

i

telekomunikacyjnych.

W orzecznictwie sądowym pojawiła się linia orzecznicza wskazująca, iż elektrownie

wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jako urządzenia elektryczne. Linia ta nie

jest do końca przekonująca, niemniej świadczy że wielu wnioskodawców wykorzystuje tę

prostą ścieżkę uzyskania warunków zabudowy – która nie wymaga spełnienia warunku

dobrego sąsiedztwa. Jednak należy zasygnalizować, iż użyte w art. 143 ust. 2 ugn pojęcie

„urządzenie elektryczne” jest terminem z innej epoki sięgającymi korzeniami do ustawy z

1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jeżeli weźmie się pod uwagę pojęcie

„urządzenia’ zdefiniowane w prawie energetycznym - urządzenia techniczne stosowane w

procesach energetycznych, to elektrownia wiatrowa będzie mieściła się w tym pojęciu

(niestety).

19

Taki pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia

30 października 2008 r. sygn II SA/Ke 343/08 (wyrok nieprawomocny)

„Należy podzielić pogląd organu, że ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis

ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), lub innej

ustawy nie kwalifikuje elektrowni wiatrowej jako celu publicznego. Zatem wzniesienie przedmiotowej

elektrowni wiatrowej (instalacji obsługującej pojedyncze gospodarstwo) nie jest inwestycją celu

publicznego. Inwestorka również nie wnosiła o uznanie przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu

publicznego.

Wobec tego, skoro projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie urządzenia

służącego do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii (wiatru) nie jest

inwestycją celu publicznego, to organ I instancji zasadnie wydał decyzję o warunkach zabudowy, a nie

decyzję o lokalizacji celu publicznego.

Powyższe skutkuje koniecznością spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który urasta do rangi głównego

przepisu

normującego

gospodarowanie

przestrzenią

pozbawioną

miejscowego

planu

zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy

od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do

drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2). Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja

polegająca na urządzeniu infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3). Wynika to z istoty tych inwestycji,

których sąsiedztwo jest tak rozbudowane, że nie można mówić o zastosowaniu cech zabudowy

powstającej do cech zabudowy istniejącej, bądź pełniących funkcje służebne wobec innych obiektów

infrastruktury technicznej. Skoro stosownie do art. 61 ust. 3 cyt. ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1

nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego

zamierzenia inwestycyjnego nie było uzależnione, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji od

spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Tym niemniej w decyzji

określono, że dojazd do projektowanej elektrowni wiatrowej odbywać się będzie od istniejącej ulicy

Krakowskiej.

Należy podzielić pogląd organu, że ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis

ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), lub innej

ustawy nie kwalifikuje elektrowni wiatrowej jako celu publicznego. Zatem wzniesienie przedmiotowej

elektrowni wiatrowej (instalacji obsługującej pojedyncze gospodarstwo) nie jest inwestycją celu

publicznego. Inwestorka również nie wnosiła o uznanie przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu

publicznego.

Wobec tego, skoro projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie urządzenia

służącego do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii (wiatru) nie jest

inwestycją celu publicznego, to organ I instancji zasadnie wydał decyzję o warunkach zabudowy, a nie

decyzję o lokalizacji celu publicznego.

20

Powyższe skutkuje koniecznością spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który urasta do rangi głównego

przepisu

normującego

gospodarowanie

przestrzenią

pozbawioną

miejscowego

planu

zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy

od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do

drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2). Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja

polegająca na urządzeniu infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3). Wynika to z istoty tych inwestycji,

których sąsiedztwo jest tak rozbudowane, że nie można mówić o zastosowaniu cech zabudowy

powstającej do cech zabudowy istniejącej, bądź pełniących funkcje służebne wobec innych obiektów

infrastruktury technicznej. Skoro stosownie do art. 61 ust. 3 cyt. ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1

nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego

zamierzenia inwestycyjnego nie było uzależnione, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji od

spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Tym niemniej w decyzji

określono, że dojazd do projektowanej elektrowni wiatrowej odbywać się będzie od istniejącej ulicy

Krakowskiej.

Jeżeli przyjmie się ta linia orzecznicza – to będzie to prowadziło to totalnie

niekontrolowanego rozprzestrzeniania się elektrowni wiatrowych i dezintegracji krajobrazu.

Nie będzie bowiem żadnych prawie żadnych przeszkód do uzyskania decyzji o warunkach

zabudowy turbin wiatrowych, poprzez wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa i konieczności

dostępu do drogi publicznej.

§ 13. Zaliczenie elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu

art. 143 ust. 2 ugn ma następujące konsekwencje:

- teoretyczna możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości sąsiednich,

jeżeli elektrownia zwiększyła wartość sąsiednich nieruchomości (sytuacja raczej teoretyczna)

- możliwość zwolnienia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa albo

jednostek samorządu terytorialnego z obowiązku zbycia (wydzierżawienia) w drodze

przetargu – art. 37 ust. 3 pod warunkiem, że przedsiębiorca całość dochodów (o ile jej

osiąga) przeznacza na działalność statutową (co nie jest wielkim wyzwaniem).

- opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego 1 % (analogicznie jak przy celu

publicznym)

21

§ 14. Jednak aktualnie najbardziej doniosła konsekwencja wynika z art. 61 ust. 3 upzpz -

przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym

wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie było uzależnione, jak

słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa

oraz dostępu do drogi publicznej. Nie ma więc potrzeby sięgania do zasady dobrego

sąsiedztwa czy dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie zatem ustawa planistyczna

traktuje bardzo preferencyjnie elektrownie wiatrowe. Oczywiście taka dowolność i brak

regulacji stwarzają niebezpieczeństwo wywołania chaosu planistycznego przez mnogość

pojedynczych elektrowni wiatrowych. Ta praktyka niestety prowadzi do realizacji elektrowni

wiatrowych w nawet najbardziej absurdalnych miejscach, tylko w celu otrzymania dotacji,

bez żadnego uwzględnienia warunków wiatrowych itd.

Propozycje

W ramach i tak koniecznej nowelizacji art. 6 pkt 2 ugn można rozważyć wprowadzenie

szerszego zapisu dotyczącego urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej.

Należy zauważyć, że przesyłanie energii nawet z elektrowni wiatrowych stanowi cel

publicznych, a ich wytwarzanie nie.

Propozycja 1

budowa i utrzymywanie przez przedsiębiorców energetycznych ciągów drenażowych, urządzeń i

instalacji służących do wytwarzania i przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także

innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

W tym przypadku użycie zwrotów „przedsiębiorców energetycznych” oraz „do

wytwarzania i przesyłania” (jako koniunkcja) wyklucza z tego zakresu pojęcia, małe

elektrownie domowe produkujące energię tylko dla własnych potrzeb ponieważ nie służą

one do przesyłu energii.

22

Druga możliwość to powrót do szerokiej definicji celu publicznego czyli do wersji

obowiązującej w 1997 r. w art. 46 ust. 2 pkt 4a ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości i nadanie następującej treści art. 6 pkt 2. W tym przypadku

wszystkie odnawialne źródła energii staną się celem publicznym, nawet mała elektrownia

wiatrowa czy kolektor słoneczny czy elektrownia biogazowa.

Propozycja 2

budowa i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i

energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci,

Trzecia możliwość to dodanie jako celu publicznego instalacji do odnawialnych źródeł

energii . Byłaby to najbardziej postępowa definicja, ale wprowadzałaby niekonsekwencje

ponieważ o wiele ważniejsze dla funkcjonowania społeczeństwa wytwarzanie klasycznej

energii byłoby traktowane gorzej.

Propozycja 3

budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania

płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do

korzystania z tych przewodów i urządzeń; oraz budowa i utrzymanie instalacji służących doi

pozyskiwania energii z odnawialnych niekopalnych źródeł.

Rekomendacja

Wydaje się konieczna pewna reakcja ustawodawcy i zmodyfikowanie definicji

zawartej w art. 6 pkt 2 ugn. Elektrownie wiatrowe mogą stanowić dobry pretekst

dla rozsądnej zmiany tego przepisu i rozszerzenie zakresu celu publicznego na

elektrownie, czyli dodać wytwarzanie energii jako cel publiczny . Poniżej został

przedstawiony wariant, który nie tylko rozszerzył by w pożądanym zakresie zakres

energetycznego celu publicznego (np. elektrownia atomowa) ale położenie akcentu

w końcowej części przepisu na kwestie odnawialnych źródeł energii stwarzałoby

23

wrażenie, iż celem nowelizacji jest objęcie zakresem regulacji tak „pożądanych”

przez rolników i samorządy odnawialnych źródeł energii.

Kształt art. 6 pkt 2 ugn mógłby być następujący

budowa i utrzymania urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i

energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci, w tym budowa i utrzymanie

instalacji służących do pozyskiwania energii z odnawialnych niekopalnych źródeł.

24

Elektrownie wiatrowe a wywłaszczenie

§ 1. Zagadnieniem, które związane jest z kwestią zaliczenia elektrowni wiatrowych, bądź też

szerzej odnawialnych źródeł energii do zakresu celu publicznego, to dopuszczalność

wywłaszczenia nieruchomości na taki cel. Jest to przy tym szerszy problem dopuszczalności

wywłaszczenia w sytuacji, kiedy cel publiczny będzie realizował operator prywatny a nie

samorząd czy Skarb Państwa.

§ 2. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zarówno Konstytucja RP jak i Europejska Konwencja

Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie zawierają zakazu wywłaszczania na rzecz

podmiotów prywatnych. Konstytucja w art. 21 ust. 2 stanowi tylko, iż wywłaszczenie jest

dopuszczalne na cele publiczne. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka interpretując

art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych

Wolności nigdy nie wykluczył dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz

podmiotu prywatnego. Kryterium dopuszczalności wywłaszczenia jest tylko takie aby było to

dokonane w interesie publicznym (cel publiczny).

W szczególności warto przywołać orzeczenie w sprawie James i inni przeciwko Wielkiej

Brytanii (21 lutego 1986 r. 8793/79)

40. The Court agrees with the applicants that a deprivation of property effected for no reason other
than to confer a private benefit on a private party cannot be "in the public interest". Nonetheless, the
compulsory transfer of property from one individual to another may, depending upon the
circumstances, constitute a legitimate means for promoting the public interest. In this connection,
even where the texts in force employ expressions like "for the public use", no common principle can
be identified in the constitutions, legislation and case-law of the Contracting States that would warrant
understanding the notion of public interest as outlawing compulsory transfer between private parties.
The same may be said of certain other democratic countries; thus, the applicants and the Government
cited in argument a judgment of the Supreme Court of the United States of America, which concerned
State legislation in Hawaii compulsorily transferring title in real property from lessors to lessees in
order to reduce the concentration of land ownership (Hawaii Housing Authority v. Midkiff 104
S.Ct.2321 [1984]).

41. Neither can it be read into the English expression "in the public interest" that the transferred
property should be put into use for the general public or that the community generally, or even a
substantial proportion of it, should directly benefit from the taking. The taking of property in
pursuance of a policy calculated to enhance social justice within the community can properly be
described as being "in the public interest". In particular, the fairness of a system of law governing the
contractual or property rights of private parties is a matter of public concern and therefore legislative
measures intended to bring about such fairness are capable of being "in the public interest", even if
they involve the compulsory transfer of property from one individual to another.

25

§ 3. Podstawowym problem z jakim trzeba się zmierzyć to jednoznaczne uregulowanie

kwestii dopuszczalności wywłaszczenia w przypadku, kiedy cel jest realizowany przez

podmioty prywatne, a nie przez Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego.

Problem związany z dopuszczalnością wywłaszczenia nieruchomości pod elektrownie

wiatrowe to kwestia interpretacji bądź zmiany art. 113 ust. 1 ustawy o gospodarce

nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona tylko na

rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomość nie może

zostać zatem wywłaszczona na rzecz innego podmiotu niż wskazane w art. 113 ust. 1 ugn.

Konstrukcja taka jest dość anachroniczna i fikcyjna, ponieważ większość celów publicznych

na poziomie lokalnym nie realizuje przecież gmina ale np. spółki komunalne itp. Jego

istnienie i sens jest bardzo wątpliwy.

Dziś realizacja większości z celów publicznych poprzez wywłaszczenie wygląda następująco

Można nawet stwierdzić, że przepis ten zawiera pewną „obłudę normatywną” ponieważ

nakazuje wywłaszczać na rzecz podmiotu, który i tak musi nieruchomość przekazać innemu

podmiotowi w celu realizacji celu wywłaszczenia. Nie wiadomo co ma gwarantować Skarb

Państwa czy gmina w tym przypadku. Tak naprawdę geneza zapisu z art. 113 ust. 1 ugn to

ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zasada

jednolitej własności państwowej. W ustawie tej w art. 2 ust. 1 wprowadzono zapis, że

nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Państwa. Ale przepis ten

sformułowano w 1957 r. kiedy zakładano, że reszta podmiotów jak kółka rolnicze, czy

Właściciel

Skarb Państwa

JST

Podmiot

Realizujący

cel

Wywłaszczenie

Przekazanie

26

przedsiębiorstwa państwowe będą uzyskiwały zarząd i użytkowanie do nieruchomości. Nie

ma więc żadnego uzasadnienia dorabianie współczesnej ideologii do tej regulacji. Można

paradoksalnie powiedzieć, że polskie prawo wywłaszczeniowe jest wciąż niewolnikiem

regulacji przyjętej w 1957 r.

§ 4. Sądy administracyjne wobec takiej konstrukcji Już jednak w wyroku z dnia 9 czerwca

1998 r. NSA OZ w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1256/97) uznał za dopuszczalne wywłaszczenie

w sytuacji, kiedy cel będzie realizował Zakład Energetyczny. Takie rozumienie wywłaszczenie

powoduje, że nie ma znaczenia kto będzie realizował cel publiczny pod warunkiem, że Skarb

Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego będzie właścicielem nieruchomości. W

takiej sytuacji korzystanie z nieruchomości przez podmiot wykonujący cel publiczny

następuje poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (prawa zabudowy),

użytkowania czy dzierżawy.

§ 5. W przypadku elektrowni wiatrowych jeżeli konieczne byłoby wywłaszczenie

nieruchomości (o ile uznamy je za cel publiczny) możliwe jest stosowanie dotychczasowego

scenariusza tj. wywłaszczenie przez gminę i zadysponowanie nieruchomością poprzez

użytkowanie. Jednak jest to rozwiązanie z natury wadliwe, ponieważ angażuje gminę która

może nie mieć w tym żadnego interesu i pogłębia opisaną powyżej „obłudę normatywną”.

Najprostszym rozwiązaniem byłoby zlikwidowanie zapisu w art. 113 ust. 1 ugn

dopuszczającego wywłaszczenie tylko na rzecz Skarbu Państwa i wprowadzić po prostu

wywłaszczenie na rzecz podmiotu, który będzie realizował cel publiczny. Tym samym

zniesiony zostanie podział na lepszy i gorszy cel publiczny.

§ 6. Takie rozwiązanie niesie za sobą konieczność zmiany przepisów o zwrocie

nieruchomości wywłaszczonych i wprowadzenie zapisu w art. 136 ust. 1 ugn zakazującego

zbycia nieruchomości wywłaszczonej bez zgody poprzedniego właściciela w okresie 15 lat od

daty wywłaszczenia. W ten sposób zagwarantuje się możliwość wystąpienia o zwrot

nieruchomości wywłaszczonych, w sytuacji kiedy cel nie został zrealizowany. Bądź też

wprowadzenia zapisu w księdze wieczystej o roszczeniu o zwrot nieruchomości

wywłaszczonej na okres 15 lat – aby w tym czasie wywłaszczony mógł wystąpić o zwrot

nieruchomości jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

27

§ 7. Drugie bardziej zachowawcze rozwiązanie to wprowadzenie wprost zapisu, że decyzja

wywłaszczeniowa oprócz przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki

samorządu terytorialnego może ustanowić na czas nieoznaczony prawo użytkowania dla

podmiotu, który będzie realizował cel publiczny. W takiej sytuacji nastąpiłoby wyraźne

zalegalizowanie istnienia innego podmiotu niż gmina, a zarazem byłoby wskazanie wszystkim

wywłaszczającym sposobu w jaki mają postępować. Ustanawianie użytkowania jest o tyle

bezpieczne, że użytkowania nie można przenieść na inny podmiot i nie byłoby konieczności

zmiany przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ oddanie

nieruchomości w użytkowanie nie stoi na przeszkodzie jej zwrotowi. Zgodnie z art. 138 ust. 1

ugn jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd

lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o

zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

§ 8. Zresztą pewnym „zarodkiem” dla tej instytucji jest art. 122 i art. 132 ust. 8 ugn które

posługują się pojęciem – „podmiotu, który będzie realizować cel publiczny”. Nic nie stoi na

przeszkodzie aby dopuścić wywłaszczenie nieruchomości na rzecz „podmiotów, które będą

realizowały cel publiczny”.

§ 9. Jeżeli będzie istniał opór legislacyjny przed przyjęciem takiej regulacji, to rozwiązaniem

kompromisowym może być zmiana art. 121 ugn poprzez dodanie ust. 5 dającego możliwość

ustanowienia w decyzji wywłaszczeniowej prawa użytkowania na rzecz podmiotu, który

będzie realizował cel publiczny (ewentualnie w przyszłości prawa zabudowy). W tym modelu

podmiot realizujący cel publiczny nabywałby prawo użytkowania. Prawo to jako niezbywalne

gwarantowałoby, że nie przekaże nieruchomości żadnemu innemu podmiotowi. Ponadto w

takiej sytuacji nie byłoby potrzeby zmiany przepisów regulujących zwrot nieruchomości

wywłaszczonych, ponieważ w przypadku kiedy nieruchomość stałaby się zbędna na cel

wywłaszczenia – stosownie do treści art. 137 ugn - na mocy decyzji o zwrocie nieruchomości

wywłaszczonej –automatycznie wygasałoby po 3 miesiącach użytkowanie, co wynika z art.

138 ugn.

28

§ 10. Natomiast kwestia połączenia elektrowni wiatrowych z siecią przesyłową

(dystrybucyjną) nie wymaga odrębnej regulacji. W takim przypadku zastosowanie znajdzie

art. 124 ugn oraz ewentualnie służebność przesyłu. W tym zakresie przepis art. 124 ugn jak i

przepisy Kodeksu cywilnego regulujące służebność przesyłu nie rozróżniają z jakiego źródła

pochodzi energia. W związku z tym nie ma znaczenia

Rekomendacja

1)

Skreślenie względnie zmiana zapisu zawartego w art. 113 ust. 1 ugn i wprowadzenie

w art. 112-126 pojęcie osoby prawnej, która będzie realizowała cel publiczny jako

uprawnionej do ubiegania się o wywłaszczenie

2)

Wprowadzenie zapisu o zakazie przenoszenia własności, oddawania w użytkowanie

wieczyste (prawa zabudowy) nieruchomości wywłaszczonej przez okres 15 lat od

daty wywłaszczenia (art. 136 ust. 1a ugn)

3)

Ewentualnie wprowadzenie wariantu mniej radykalnego tj. przy zachowaniu

dzisiejszej konstrukcji wprowadzenie zapisu w art. 121 ust. 5 ugn o następującej

treści

Na wniosek podmiotu osoby prawnej, która będzie realizowała cel publiczny w

decyzji o wywłaszczeniu można orzec o ustanowieniu prawa użytkowania na rzecz

tego podmiotu. W takim przypadku podmiot ten jest zobowiązany do pokrycia

kosztów należności, o których mowa w art. 132 ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych

należności.

29

Analiza możliwości uregulowania kwestii lokalizacji elektrowni

wiatrowych w polskim prawie planowania przestrzennego

§ 1. Z uwagi na specyfikę polskiego systemu zagospodarowania przestrzeni i prawa

budowlanego nie jest możliwe recypowanie całościowe jednego z rozwiązań przyjętych w

innych krajach. Każde takie rozwiązanie ma bowiem immanentny związek z ustrojem

danego, pozycją samorządu jak również z konstrukcją systemu planowania przestrzennego i

prawa budowlanego. Najbardziej możliwy do recypowania jest system ocen oddziaływania

inwestycji na środowisko, ponieważ z oczywistych względów wszystkie systemy wewnętrzne

krajów UE ma te uregulowania dostosowane do dyrektyw. Niemniej pewne rozwiązania,

techniki regulacji w zakresie planistycznym i architektonicznym mogą dać asumpt do

przyjęcia podobnych regulacji w Polsce. W naszym systemie prawnym musi być przyjęte

autonomiczne rozwiązanie tzw. „polska droga” regulowania problemów lokalizacji

elektrowni wiatrowych.

§ 2. Obecnie brak jest szczególnej procedury lokalizacji elektrowni wiatrowych w polskim

prawie. Lokalizacja ta następuje bądź w oparciu o plan miejscowy – co w przypadku gruntów

położonych poza obszarami miast nakłada konieczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej

lub leśnej, a w przypadku braku planu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, często

przy tym traktowane jako urządzenie infrastruktury technicznej.

§ 3. Konieczność uproszczenia procedur planistycznych oraz budowlanych w odniesieniu do

odnawialnych źródeł energii wynikać będzie również z omówionej powyżej unijnej

dyrektywy. Dyrektywa ta kładzie ponadto nacisk na określenie terminów rozpatrywania

wniosków i przejrzystość samej procedury. Może to być argument w trakcie procesu

legislacyjnego wykorzystany tak naprawdę w dowolny sposób, ponieważ pod hasłem

uproszczenia procedur lokalizacji służących pozyskiwaniu odnawialnych źródeł energii i

określeniu czytelnych ram czasowych procesu inwestycyjnego kryje się w Polsce po prostu

uregulowanie w jakiś sposób tej kwestii.

30

§ 4. Jednak uproszczenie procedury i nadanie jej przejrzystości w realiach polskiego systemu

prawnego nie może oznaczać rewolucji. Nie jest uzasadnione uchwalenie specustawy – która

dotyczyłaby tylko i wyłącznie elektrowni wiatrowych czy odnawialnych źródeł energii. Chodzi

raczej o szczególną regulację w ramach normalnej procedury planistycznej i

architektonicznej. Wprowadzenie kolejnej specustawy doprowadzi do zdeprecjonowania

tego pojęcia, a zarazem osłabi sens regulacji ogólnej regulacji planistycznej, jeżeli prawie

100 % infrastruktury będzie realizowane niezależnie od planów.

§ 5. Takie uproszczenie powinno polegać na wyłączeniu spod zakresu uzyskiwania

jakiegokolwiek zezwolenia planistycznego elektrowni wiatrowych o małej mocy i niedużych

gabarytach np. turbina o wielkości nie wyższej niż 12 m i o mocy nie większej niż 2 MW

powinny podlegać wyłącznie procedurze rejestracji (zgłoszenia), co może nastąpić poprzez

zmianę zapisu w prawie budowlanym.

§ 6. Dominującą rolę w planowaniu elektrowni wiatrowych należy pozostawić gminom i to

one powinny przynajmniej teoretycznie dysponować kluczowym instrument dla lokalizacji

tych inwestycji. Chodzi bowiem o upowszechnienie tych źródeł energii i stworzenie prostych

i przejrzystych regulacji, a nie kreowanie otoczki wyjątkowości wokół turbin wiatrowych.

§ 7. W przypadku elektrowni wiatrowych o większych parametrach oraz również zespołów

turbin (farmy, parki elektrowni wiatrowych) należy wprowadzić szczególny tryb dla

lokalizacji. Pierwsza możliwość to wprowadzenie w projekcie noweli ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym zapisu dopuszczającego budowę elektrowni wiatrowych

poza obszarami urbanizacji. Przy przyjęciu takiego rozwiązania możliwe byłoby wydanie

decyzji w sprawie urbanistycznego planu realizacyjnego dla budowy wiatraków na terenach

rolnych. Byłoby to rozwiązanie analogiczne do przyjętego w niemieckim prawie. Należy się

jednak zastanowić czy nie za daleko idącym rozwiązaniem jest dopuszczenie lokalizacji poza

obszarami lokalizacji każdej inwestycji, o której mowa w art. 6 pkt 2 ugn (tak projekt noweli

ustawy planistycznej z dnia 30 grudnia 2008 r.). Zapis ten będzie sprzyjał dekoncentracji

elektrowni wiatrowych, jeżeli zostaną one zaliczone do kategorii celu publicznego. Jest to

uregulowanie skrajnie liberalne i grożące dezintegracją krajobrazu. W zasadzie w tym

zakresie będzie panowała całkowita dowolność. Dlatego powinno się wziąć pod uwagę nie

31

generalne odesłanie do art. 6 pkt 2 ugn, ale bardzo szczegółowe wymienienie typu inwestycji

mogących być realizowanymi poza obszarami urbanizacji.

§ 8. Druga możliwość to wprowadzenie kwestii lokalizacji farm elektrowni wiatrowych jako

przedmiotu regulacji miejscowych przepisów urbanistycznych. Ale ten wariant również

zakłada konieczność jednoznacznego określenia jakie inwestycje w odniesieniu do wiatraków

mogą być realizowane poza obszarem urbanizacyjnym. W tym przypadku racjonalne

uregulowanie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych – wraz z zapisaniem zasady ich

koncentracji - na poziomie krajowych przepisów urbanistycznych, da możliwość narzucenia

pewnego wzoru regulacji dla wszystkich gmin. Przy tym można założyć, że w wielu

przypadkach rady gmin nie podejmując uchwał w tym zakresie, podporządkują się regulacji

przyjętej na szczeblu krajowym.

§ 9. Zasada koncentracji elektrowni wiatrowych na poziomie przepisów urbanistycznych,

powinna się przekładać na wskazanie obszarów, na których mogą być lokalizowane duże

elektrownie wiatrowe, co oznaczałoby automatycznie zakaz wznoszenia wiatraków poza

tym obszarem. Zapis ten mógłby brzmieć następująco:

- jeden obszar, gdzie dopuszczalna jest lokalizacji turbin wiatrowych o wysokości

powyżej 12 m

§ 10. Wreszcie trzecia najbardziej radykalna metoda, którą można wziąć pod uwagę, to

wprowadzenie

bardziej

zaawansowanej

specjalnej

regulacji,

a

mianowicie

„skoncentrowanych obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych” [SOLEW]. Tylko w tych

obszarach – w przypadku braku planu - powinna być dopuszczalna lokalizacja turbin

wiatrowych o wysokości większej niż 12 m. SOLEW byłby drugim typem rodzaju „obszarem”

obok obszaru urbanizacji. W uchwale określany byłby obszar którego granice wyznacza się

na mapie zasadniczej, podając minimalne i maksymalne parametry instalacji. SOLEW

powinien również narzucić kolor turbin – tak aby wkomponowały się w otoczenie itd.

Należałoby wprowadzić dwa tryby wprowadzania SOLEW

- SOLEW jako element studium i planu miejscowego poprzez wprowadzenie zapisu, iż w

planach miejscowych w razie potrzeby określa się obszar SOLEW

32

- w przypadku braku planu – SOLEW mógłby być określany na podstawie niezależnej od

planu uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego (analogicznie jak w

przypadku uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości). Taki obszar mógłby zostać

utworzony poza obszarem urbanizacji. Zakazane powinno być jednak lokalizowanie

pojedynczych wiatraków poza obszarami urbanizacji.

§ 11. Procedurę uchwalenia SOLEW należałoby wzorować na regulacji dotyczącej scalenia i

podziału – eliminując jednak te zapisy, które niepotrzebnie przedłużają dziś procedurę

scalania i podziału. Należy ściśle określić termin na podjęcie takiej uchwały, który nie

powinien być dłuższy niż 6 miesięcy.

Jako załącznik do wniosku należałoby wymagać decyzji środowiskowej o ile jest wymagane

zgodnie z ustawą środowiskową. Istotnym elementem procesu podejmowania uchwały

byłoby uzyskanie zgody na podłączenie obszaru do sieci.

§ 12. Jeżeli po 6 miesiącach okazałoby się, że nie ma warunków przyłączenia do sieci czy są

inne przeszkody formalne – rada gminy podejmowałaby uchwałę o odstąpieniu do określenia

SOLEW.

§ 13. Procedura przyjęcia SOLEW mogłaby być wszczęta z urzędu, bądź na wniosek

podmiotów mogących zadysponować na cele budowlane co najmniej 50 % powierzchni

projektowanego terenu SOLEW.

§ 14. Istotna rola powinna przypaść również wojewodom. Powinni oni być tym ogniwem,

który w przypadku bierności organów gminy, oraz projektów obejmujących swoim zasięgiem

kilka gmin, wydawałby rozporządzenie o ustaleniu SOLEW. Zarządzenie o określeniu granic

SOLEW byłoby podobna do rozporządzenia o ustanowieniu obszaru ograniczonego

użytkowania. Jednak ta ścieżka powinna być dopuszczalna tylko w przypadku bierności

gminy trwającej dłużej niż 6 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie

uchwały. Natomiast tylko ten tryb powinien być stosowany (w przypadku braku planów) dla

obszarów elektrowni o znaczeniu powiatowym – tj. wychodzących poza zakres jednej gminy.

W takiej sytuacji wydania zarządzenia o SOLEW powinno wymagać uzgodnienia z zarządem

województwa.

33

§ 15. W przyszłości należałoby wprowadzić mechanizm w prawie energetycznym, który

dawałby gwarancje zakupu energii wytwarzanej w SOLEW przez przedsiębiorstwo

przesyłowe za określoną cenę. Inwestorzy mieliby więc gwarancję, że inwestycja ma sens. W

tej kwestii tj. uproszczenia procedur przyłączenia do sieci – konieczne jest jednak

wypracowanie odpowiednich (sensownych) mechanizmów w prawie energetycznym. Nie

może być tak, że polskie regulacje skłaniają do spekulowania i rezerwowania fikcyjnych

przyłączeń inwestycji, tylko po to żeby za kilka lat je odsprzedać.

§ 16. Zarządy województwa powinny dysponować tylko opiniodawczymi kompetencjami.

Jest dyskusyjne czy w każdym przypadku wystąpienia z wnioskiem o SOLEW – wnioskodawca

byłby zobligowany do uzyskania opinii zarządu województwa. SOLEW nie przekraczający

granic jednej gminy nie może być bowiem uznany ze cel publiczny o znaczeniu powiatowym.

Jednak można rozważyć wzmocnienie roli województwa poprzez wprowadzenie instytucji

„Regionalnego programu rozwoju elektrowni wiatrowych w województwie”. W takiej

sytuacji byłyby on wiążący dla gmin przy tworzeniu SOLEW. Taki program przygotowany w

uzgodnieniu m.in. z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki – powinien też wskazywać

przydział mocy jaki jest możliwy do zaakceptowania w danym województwie ze względu na

możliwość przyłączenia do sieci. Byłby on inkorporowany do planu zagospodarowania

przestrzennego województwa.

Program ten pełniłby rolę ramowej strategii rozwoju energii wiatrowej, ale ze wskazaniem

obszarów w sposób ogólny, gdzie uzasadnione jest lokalizowanie elektrowni wiatrowych.

Dokument ten podlegałby corocznej aktualizacji – nie tyle co do mocy wiatru – ale

dopuszczalnych limitów przyłączenia do sieci. Przy tym organy gminy byłyby związane tymi

ustaleniami, poprzez konieczność uzgodnienia SOLEW.

§ 17. Teren położony w granicach SOLEW powinien być wyłączony z zakresu działania art. 7 i

11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i tym samym powinno się dopuścić budowę

wiatraków na obszarach nie wyłączonych z produkcji rolnej. SOLEW nie mógłby być

ustanawiany na obszarach przeznaczonych pod zabudowę i leśnych. Natomiast dopuszczalne

byłoby ustanawianie SOLEW na terenach rolnych nawet nie wyłączonych z produkcji rolnej.

34

Ustawowo można zakazać lokalizacji elektrowni wiatrowych na określonych terenach np.

wpisanych do rejestru zabytków.

§ 18. Regulacje w zakresie preferencyjnych taryf (cen gwarantowanych) zakupu energii

odnawialnej, powinny promować e instalacje zlokalizowane w ramach skoncentrowanych

obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych. Bez skutecznej regulacji co do podłączania

elektrowni wiatrowych do sieci i preferencyjnych sieci, istotnie osłabia się sens regulowania

elektrowni wiatrowych.

Propozycje

1. Wprowadzenie w ustawie planistycznej możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych poza

obszarami urbanizacji.

2. Wprowadzenie specjalnego obszaru, w którym poza planem dopuszczalna byłaby budowa

elektrowni wiatrowych. Kształt regulacji tej instytucji mógłby być analogiczny jak

projektowanych przepisów urbanistycznych.

3. Ewentualnie specjalny rozdział dotyczący lokalizacji elektrowni wiatrowych w ustawie

planistycznej, lub wprowadzenie regulacji dotyczącej skoncentrowanych obszarów lokalizacji

elektrowni wiatrowych w prawie energetycznym.

35

Schemat SOLEW

Regionalny program rozwoju

elektrowni wiatrowych

PZP

województwa

Plan miejscowy

SOLEW

Zarządzenie

Wojewody

SOLEW

Uchwała Rady Gminy

SOLEW

Wniosek

Przyszłego operatora

Pozwolenie

na budowę

36

Potencjalne możliwości zintegrowania lokalizacji elektrowni

wiatrowych ze zgodą środowiskową

§1. W celu wprowadzenia skutecznego mechanizmu realizacji elektrowni wiatrowych, czy

nawet szerzej odnawialnych źródeł energii, konieczne jest stworzenie nowej relacji pomiędzy

procesem planistycznym a uzyskaniem zgody środowiskowej. Ten wymóg komplikuje jednak

cały proces, ponieważ zakłada przynajmniej minimalną nowelizację ustawy z dnia 3

października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz o udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

§ 2. Jeżeli przyjęto by wariant uchwał (rozporządzeń) określających Skoncentrowane Obszary

Lokalizacji Elektrowni Wiatrowych, to w tym przypadku istotny etap konsultacji społecznych

powinien być przeniesiony na etap sporządzania raportu środowiskowego, który powinien

być obligatoryjny dla skoncentrowanych obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Decyzja środowiskowa stanowiąca konieczny załącznik do wniosku o podjęcie uchwały

(rozporządzenia) miałaby już w sobie skonsumowane konsultacje społeczne. Na etapie

podejmowania uchwały SOLEW te konsultacje byłyby już zminimalizowane.

§ 3. Należy w takim przypadku rozważyć (podobne warianty reform są opracowywane w

Szwecji) czy przyjęcie uchwały (rozporządzenia) SOLEW i narzucenie konkretnych

parametrów wiatraków nie mogłoby powodować, że same realizacja wiatraków byłaby już

tylko rejestrowana. Takie rozwiązanie uprościłoby budowę elektrowni wiatrowych ale w

kontrolowanych przez władze strefach. Należy jednak wyrazić obawę, iż polskie

uregulowania w zakresie uzyskania zgody środowiskowej niestety są zbyt mało elastyczne

aby móc usprawnić proces uzyskiwania pozwolenia na budowę np. poprzez odstąpienie od

obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – tylko rejestracja – w przypadku kiedy

inwestor uzyskał zgodę środowiskową.

§ 4. Ponowna ocena środowiskowa byłaby dokonywana w takim przypadku w ramach

procedury SOLEW (o ile byłoby to konieczne)

37

§ 5. Koniecznym warunkiem stworzenia prostego modelu lokalizacji elektrowni wiatrowych

jest pewne zintegrowanie planowania przestrzennego z kwestią oceny oddziaływania na

środowisko. Połączenie to prowadzi jednak w wielu przypadkach to zastąpienia pewnych

elementów procedury planistycznej procedurą środowiskową.

38

Analiza możliwości uregulowania zagadnienia budowy elektrowni

wiatrowych w polskim prawie nieruchomości

§ 1. Pierwsze podstawowe założenie to jednoznaczne określenie jakie elektrownie wiatrowe

wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie wyłącznie będą podlegały pod

procedurę rejestracji. W tym zakresie można wprowadzić specjalny przepis, które będzie

określał takie minimalne warunki techniczne jakim mają odpowiadać małe instalacje

domowe. Taka regulacja będzie konieczna w celu implementacji dyrektywy z grudnia 2008 r.

§ 2. Procesowi rejestracji mogłyby podlegać turbiny wiatrowe instalowane na dachach,

ścianach domów oraz podwórkach, których wysokość np. nie przekracza 12 m, jeżeli średnica

turbiny nie przekracza 2 m.

§ 3. Szczegółowe zasady usytuowania budowli elektrowni wiatrowych można określić w

rozporządzeniu określającym warunki techniczne tych obiektów. Rozporządzenie takie może

być wydane na podstawie art. 7 Prawa budowlanego. Rozporządzenie to może zawierać

bardzo dokładne zasady lokalizacji, wizualnego wyglądu masztów elektrowni wiatrowych.

Należy zmierzać do narzucenia jednolitych kolorów masztów (najlepiej białych bądź jasnych),

jak również umieszczania reklam na tych masztach. Wiatraki nie powinny przekraczać

zasięgiem turbin granic nieruchomości. Celem warunków technicznych oprócz zapewnienia

bezpieczeństwa konstrukcji i sąsiednich nieruchomości, jest również stworzenie uregulowań

hamujących niszczenie krajobrazu. Pod hasłem uproszczenia procedur planistycznych musi

być więc przemycone pewne zawężenie dowolności lokalizacji elektrowni wiatrowych. Takim

przykładem tej dowolności są turbiny wiatrowe wśród zabudowań w bliskim sąsiedztwie

domów mieszkalnych. Zakres tego rozporządzenia powinien zależeć od tego czy przyjęte

zostaną przepisy urbanistyczne co do lokalizacji elektrowni wiatrowych. W najgorszym

scenariuszu, jeżeli kwestia lokalizacji elektrowni wiatrowych pozostanie dalej

niedopowiedziana, to właśnie rozporządzenie o warunkach technicznych jakim mają

odpowiadać elektrownie wiatrowe może wprowadzić pewien element ładu.

39

Zdjęcie turbina wiatrowa w Radomiu wśród sąsiednich zabudowań ( źródło nieznane)

§ 4. Również w prawie budowlanym musi znaleźć wyraz zasada koncentracji wiatraków, w

przypadku braku planu miejscowego zezwolenie na realizację dużej elektrowni wiatrowej

poza obszarami wskazanymi na ten cel w uchwałach (rozporządzeniach) powinno wymagać

uzgodnienia np. z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki oraz właściwą gminą.

§ 5. Budowa elektrowni wiatrowych wymagająca pozwolenia na budowę, poza

skoncentrowanymi obszarami lokalizacji wiatrowych powinna być dopuszczalna tylko

wyjątkowo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu względy społeczne i krajobrazowe i jest to

uzasadnione z uwagi na politykę energetyczną.

§ 6. Nie można wykluczyć również analizując cały aspekt potencjalnych możliwości –

wprowadzenie spec ustawy regulującej wydawanie zezwoleń na realizację elektrowni

wiatrowych.

40

Lokalizacja elektrowni wiatrowych na Morzu Bałtyckim (offshore)

§ 1. Całkowicie odrębna regulacja powinna dotyczyć lokalizacji elektrowni wiatrowych na

Morzu Bałtyckim. W tym przypadku w ogóle nie powinny mieć zastosowanie ogólne przepisy

zagospodarowania przestrzennego czy prawa budowlanego.

§ 2. W tym zakresie kierunek regulacji wyznacza Komunikat Komisji do Parlamentu

europejskiego, Rady, Europejskiego komitetu ekonomiczno-społecznego oraz Komitetu

Regionów - Morska energia wiatrowa: Działania niezbędne do realizacji celów polityki

energetycznej w perspektywie roku 2020 i dalszej /* KOM/2008/0768. „Morska energia

wiatrowa odgrywa ważną rolę w dążeniu do osiągnięcia celów nowej polityki energetycznej

dla Europy. W chwili obecnej udział energii wiatrowej w całkowitej produkcji energii

elektrycznej jest istotny tylko w kilku państwach członkowskich, ale jej znaczenie wzrasta:

ponad 40 % nowej zdolności wytwórczej energii elektrycznej w sieci europejskiej w 2007 r.

pochodziło z energii wiatrowej, co oznacza, że jest to najszybciej rozwijająca się technika

wytwarzania energii z wyjątkiem gazu ziemnego[1]. Scenariusz zastosowany w drugim

przeglądzie strategicznym w dziedzinie energii[2] sugeruje, że do 2020 r. energia wiatrowa

będzie stanowić ponad jedną trzecią całkowitej produkcji energii ze źródeł odnawialnych, zaś

do roku 2030 prawie 40 % tej produkcji, co oznacza łączną kwotę inwestycji rzędu co

najmniej 200-300 mld EUR (lub około jedną czwartą wszystkich inwestycji w elektrowniach)

do 2030 r.”

§ 3. Należy absolutnie odrzucić ideę przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego

morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej – taka

instytucja pozostanie raczej teoretyczną konstrukcją. Natomiast lokalizacja inwestycji w

obszarze Bałtyku i właściwe uregulowanie tego jest wyzwaniem na miarę XXI wieku.

To, że do tej pory nie zostało wydane w Polsce jeszcze żadne zezwolenie na budowę

elektrowni wiatrowej offshore. Pierwszą jaskółką jest wniosek dotyczący „Budowy zespołu

elektrowni wiatrowych „Pomorze Offshore” na obszarze morskim na wysokości m. Dębki

41

oraz podmorskiego kabla połączeniowego od obszaru elektrowni wiatrowej do linii

brzegowej”, który obecnie znajduje się na etapie uzyskiwania zgody środowiskowej.

§ 4. W tym zakresie wydaje się jak najbardziej uzasadnione wprowadzenie specustawy

regulującej kwestię morskiej energii wiatrowej. Regulacja ta powinna przewidywać

stworzenie przede wszystkim narodowego planu (strategii) rozwoju energii wiatrowej na

Morzu Bałtyckim np. na okres do 2020 r. i wskazywać miejsca szczególnie ważne z punktu

widzenia interesu publicznego dla lokalizacji takich instalacji. Będzie to miało ogromne

znaczenie w niemal pewnej walce z ekologami o potencjalne oddziaływanie farm bałtyckich

na co raz to nowe obszary Natura 2000. Takie stworzenie kilku strategicznych obszarów z

punktu widzenia Polski da oręż w walce z ekologami i zawsze można będzie odwołać się do

szwedzkiej praktyki lokalizacji wiatraków na Bałtyku. Poza tymi miejscami lokalizacja

wiatraków na Bałtyku (w polskie strefie) byłaby niedopuszczalna. Plan ten powinien

koncentrować się na obszarach polskiej strefy ekonomicznej oddalonej od brzegu, w celu

zminimalizowania protestów mieszkańców oraz ekologów. Instalacje powinny przebiegać w

bezpiecznej granicy od obszarów Natura 2000 tj. Przybrzeża Wody Bałtyku, Zatoki

Pomorskiej oraz Ławicy Słupskiej.

§ 5. W oparciu o ten narodowy plan właściwy organ powinien wydawać zezwolenie na

realizację elektrowni wiatrowej. Konstrukcja ustawy powinna być wzorowana na klasycznym

układzie specustaw. Byłoby to skorelowanie lokalizacji z wydaniem pozwolenia na budowę.

§ 5. Organem właściwym do wydania takiego zezwolenia realizacyjnego powinien być

wojewoda. W tym zakresie nie bardzo widzę sens dawania jakichkolwiek kompetencji

organom samorządowym.

§ 6. Zakres przedmiotowy specustawy można przy tym nie ograniczać wyłączenie do energii

wiatrowej, obejmując jej zakresem również gazociągi itp.

§ 7. Specustaw może wprowadzać podobny mechanizm koncesyjny jaki obowiązuje przy

budowie autostrad.

42

§ 8. Specustawa ta powinna regulować w przeciwieństwie do innych spec ustaw kwestie

inwestycji trans granicznych – elektrownia na obszarze dwóch stref np. polska i niemiecka.

§ 9. Wariant mniej radykalny to wprowadzenie specjalnej regulacji do ustawy z dnia 21

marca 1991 r. o i stworzenie specjalnej procedury podobnie jak to ma miejsce w ustawie o

transporcie kolejowym. Polegałoby to na wprowadzeniu specjalnego rozdziału

zatytułowanego Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących

elektrowni wiatrowych obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Rekomendacja

Opracowanie projektu spec ustawy regulującej kwestie budowy elektrowni wiatrowych na

Bałtyku względnie narodowej strategii rozwoju elektrowni wiatrowych. Konieczna specjalne

regulacja odrębna od lokalizacji elektrowni wiatrowych na lądzie.