System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 1 z 5
Warszawa, dnia 21 grudnia 2014 r.
Numer sprawy: 272/DOR/2014
Podmiot zadający pytanie: Urząd Gminy w X
Imię i nazwisko eksperta: dr Zbigniew Gromek
Afiliacja eksperta: Uniwersytet Warszawski
OPINIA PRAWNA
I.
Treść zadanego pytania
W
jakiej formie należy wydać opinię w sprawie rozkładu pracy godzin aptek
ogólnodostępnych na terenie powiatu (art. 94 ust. 2 ustawy prawo farmaceutyczne). Czy
zarządzenie Wójta wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest
najwłaściwszą formą?
II.
Sentencja odpowiedzi
W świetle przyjętej praktyki w pełni dopuszczalne jest nadanie opinii wójta
(
burmistrza, prezydenta) w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na
danym terenie formy zarządzenia. W wymiarze normatywnym – choć nieznajdującym
odzwierciedlenia w praktyce stosowania art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne – za
bardziej poprawne wydaje się określenie przedmiotowego aktu jako „opinia”.
III.
Opis stanu faktycznego
Urząd
Gminy w X zwrócił się o określenie formy prawnej, w jakiej wójt wydaje
opinię w sprawie projektu uchwały właściwej rady powiatu określającej rozkład godzin
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 2 z 5
pracy aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie powiatu. Pytający Urząd
sformułował in concreto pytanie, czy wójt może nadać przedmiotowej opinii formę
zarządzenia.
IV.
Podstawa prawna udzielonej odpowiedzi
1)
art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne
1
(dalej
ustawa – Prawo farmaceutyczne);
2)
art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
2
(dalej ustawa
o samorządzie gminnym).
V.
Uzasadnienie
1. Obowiązujące przepisy prawne nie udzielają jednoznacznej odpowiedzi na
pytanie o formę prawną, w jakiej wójt (burmistrz, prezydent) wydaje opinię w sprawie
rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie danej gminy. Artykuł 94 ust. 2
ustawy – Prawo farmaceutyczne ogranicza się do stwierdzenia, że wójt wydaje opinię
w przedmiotowej sprawie. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „opinia” bez
wątpienia określa materialną treść kompetencji realizowanej w tym zakresie przez
wójta (wójt wyraża swoje stanowisko w stosunku do projektu uchwały rady powiatu,
przy czym stanowisko wójta nie ma charakteru wiążącego). Otwartą kwestią pozostaje,
czy przepis ten wyznacza zarazem formę prawną realizacji powyższej kompetencji
3
–
w takiej sytuacji wójt realizowałby powyższe uprawnienie poprzez wydanie aktu
zatytułowanego „opinia wójta gminy … w sprawie projektu uchwały rady powiatu …
dotyczącej rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu …”.
Również ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu, który
jednoznacznie determinowałby formę wydania przez wójta przedmiotowej opinii.
1
T.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.
2
T.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.
3
W niektórych przypadkach ustawodawca wskazuje wprost, w jakiej formie organ wykonawczy wydaje
opinię (por. np. opinia w sprawie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu
miejscowego, która – na podstawie art. 93 ust. 4-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami – jest wydawana przez wójta w formie postanowienia).
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 3 z 5
W szczególności, przywołany przez pytający urząd art. 30 ust. 1 ustawy wskazuje
wyłącznie, że wójt „wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa”, nie odnosi
się natomiast do formy prawnej, w której to następuje.
2. Ustawa o samorządzie gminnym enumeratywnie określa przypadki, w których
wójt posiada kompetencję do wydawania zarządzeń. Zaliczają się do nich: powoływanie
i odwoływanie zastępców wójta oraz określenie ich liczby (art. 26 ust. 1a), nadawanie
urzędowi gminy regulaminu organizacyjnego (art. 33 ust. 2) czy też wydawanie
przepisów porządkowych (art. 41 ust. 2). Do sytuacji tych nie zalicza się wydawanie
przez wójta opinii, w tym opinii dotyczących rozkładu czasu pracy aptek.
Na tym tle powstaje wątpliwość, czy wójt jest uprawniony do wydawania
zarządzeń także we wszystkich innych przypadkach niż wymienione expressis verbis
w ustawie, o ile przepisy prawa upoważniają wójta do podjęcia określonych działań
nieokreślając jednocześnie formy prawnej, w jakiej to ma nastąpić (in concreto –
w sprawie wydania opinii o rozkładzie czasu pracy aptek). W wymiarze normatywnym
uzasadnionym jest pogląd, że ustawodawca ściśle limituje przypadki, w których wójt jest
uprawniony do wydania zarządzenia. Brak wskazania zarządzenia jako formy realizacji
danej kompetencji oznacza zatem niedopuszczalność posłużenia się taką formą.
W praktyce działania organów wykonawczych samorządu terytorialnego, która –
w zasadniczych podstawach – znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym
przyjmuje się jednak szerokie pojmowanie zarządzenia jako formy prawnej działania
wójta. Dopuszcza się zatem posługiwanie się przez wójta powyższą formą prawną we
wszystkich sytuacjach, gdy ustawodawca powierzył wójtowi wykonywanie określonych
kompetencji (zadań) bez sprecyzowania formy prawnej, w jakiej to następuje.
Ilustracją opisanej rozbieżności w rozumieniu pojęcia „zarządzenie” jest
wyodrębnienie w piśmiennictwie zarządzeń sensu stricto oraz zarządzeń sensu largo.
Wskazuje się, że: „Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane przez wójta
gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych
sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma
charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia. Natomiast
zarządzenia sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 4 z 5
realizacji powierzonych mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw
prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie
określonych spraw w drodze zarządzenia, jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej
formy działania”
4
.
Wskazać należy, że nieokreślenie przez ustawodawcę formy prawnej aktu
prawnego występuje w odniesieniu do licznych kompetencji realizowanych przez
wójta
5
.
3. W ocenie autora niniejszej opinii, wyrażanej na tle przepisów zawartych
w ustawie o samorządzie gminnym, wójt jest uprawniony do wydawania zarządzeń
tylko w sytuacjach jednoznacznie wymienionych w przepisach prawnych. Brak
określenia formy, w jakiej następuje określone działanie nie prowadzi do uznania, że akt
ten powinien przybrać formę zarządzenia. Tym samym autor opowiada się za wąskim
ujęciem zarządzenia (zarządzenia sensu stricto). W przedstawionym stanie faktycznym
oznaczałoby to, że akt wydawany przez wójta na podstawie uprawnienia zawartego
w art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne powinien przyjąć nazwę „opinia”.
Autor opinii jest zarazem świadom, że w praktyce działania organów
wykonawczych gminy dominuje szerokie ujęcie zarządzenia (zarządzenie sensu largo)
jako formy prawnej wykorzystywanej we wszystkich sytuacjach, w których
ustawodawca nie zdeterminował formy prawnej działania organu wykonawczego. Takie
ujęcie nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czy też
w rozstrzygnięciach organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu
terytorialnego.
Co więcej, w przypadku opinii w sprawie rozkładu godzin pracy aptek
wydawanej na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne dominuje
4
M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych,
Samorząd Terytorialny nr 12/2010.
5
Tytułem przykładu wskazać, można że ustawodawca nie określa formy, w jakiej wójt rozstrzyga uwagi
wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym tle część autorów
wskazuje, że w tym zakresie wójt podejmuje rozstrzygnięcie w formie zawiadomienia; alternatywnie
przyjmowane jest stanowisko, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o
podejmowaniu w tym zakresie przez wójta zarządzeń. Por. J. Szlachetko, Nieuwzględnienie uwag do
projektów aktów planistycznych bez zaskarżenia, system informacji prawnej LEX dla Samorządu
Terytorialnego, dostęp 17 grudnia 2014 r., adres publikacyjny http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-
/artykul/nieuwzglednienie-uwag-do-projektow-aktow-planistycznych-bez-zaskarzenia.
System doradztwa prawnego dla JST
w ramach projektu systemowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji
Działanie 5.2 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
„Dobre prawo – sprawne rządzenie”
Strona 5 z 5
nadawanie temu aktowi formy zarządzenia. W tym zakresie przytoczyć można m.in.
przykład Zielonej Góry (por. zarządzenie nr 949.2014 Prezydenta Miasta Zielona Góra
z dnia 04 września 2014 r. w sprawie opinii o zmianie rozkładu godzin pracy aptek
ogólnodostępnych na terenie miasta Zielona Góra
6
) czy też Zgierza (por. zarządzenie nr
228/VI/2012 Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 października 2012 r. w sprawie
zaopiniowania projektu uchwały Rady Powiatu Zgierskiego w sprawie ustalenia
rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Zgierskiego na rok
2013, w części dotyczącej aptek funkcjonujących na terenie miasta Zgierza
7
).
Mając na względzie dominującą praktykę, niekwestionowaną przez organy
sprawujące nadzór (wojewoda) i kontrolę (sądy administracyjne) nad działalnością
samorządu terytorialnego autor niniejszej opinii wyraża stanowisko, że w pełni
dopuszczalne jest wydanie przez wójta opinii, o której mowa w art. 94 ustawy –
Prawo farmaceutyczne, w formie zarządzenia.
VI.
Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji
• M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów
administracyjnych, Samorząd Terytorialny nr 12/2010
;
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem zarówno Ministerstwa
Administracji i Cyfryzacji, jak i Partnerów biorących udział w projekcie.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach
sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron,
posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny.
6
http://bip.zielonagora.pl/system/obj/37290_0949-2014.pdf.
7
http://www.umz.zgierz.pl/bip/files/File/zarzadzenia/12_288.pdf.