Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
1
Andrzej Sztando
Jelenia Góra, 10.05.1999 r.
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze
58-500 Jelenia Góra, ul. Nowowiejska 3
e-mail:
andrzej@sztando.com
web:
www.sztando.com
tel. (0) 888216886, (0) (0/75) 6437922
Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów
gospodarczych.
Wprowadzenie
Począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, której zasad-
niczym celem była decentralizacja władzy i zastąpienie dominującego w poprzednim syste-
mie rozwoju sektorowego nową logiką rozwoju terytorialnego, polskie władze samorządowe
stały się nowym podmiotem interwencji w swobodę mechanizmów rynkowych. Prowadząc
politykę rozwoju lokalnego oddziaływują one bezpośrednio i pośrednio na strukturę, tempo i
kierunki ewolucji, zlokalizowanej na terenie gminy, zbiorowości podmiotów gospodarczych.
Celem tych działań jest wprowadzenie i utrzymanie gminy na ścieżce racjonalnego rozwoju
lokalnego poprzez:
∗
rozwój istniejących struktur przedsiębiorczości,
∗
wykreowanie aktywności zamieszkałej w gminie ludności w zakresie podejmowania
działalności gospodarczej typu „small biznes”,
∗
pozyskanie inwestycji zewnętrznych
1
,
∗
racjonalną eksploatację zasobów środowiska naturalnego
2
,
∗
wykorzystanie tzw. „majątku niechcianego” stanowiącego własność gminy lub lokal-
nych podmiotów gospodarczych.
∗
utrzymanie istniejących i stworzenie nowych miejsc pracy.
Dążąc do osiągnięcia tak sformułowanego celu, władze samorządowe posługuje się
pewnym instrumentarium. Za jego pomocą stymuluje rozwój przedsiębiorczości lokalnej
1
1
Pod pojęciem inwestycji zewnętrznych należy rozumieć inwestycje podejmowane na terenie gminy przez pod-
mioty zlokalizowane dotychczas poza jej granicami.
2
Racjonalna eksploatacja zasobów środowiska naturalnego polega na odnajdywaniu punktu akceptowalnej przez
społeczność równowagi pomiędzy koniecznością wykorzystywania zasobów przyrody a obowiązkiem ochrony
jej poszczególnych elementów przed degradacją lub/i ich sanacji.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
2
oddziaływując na bieżące i inwestycyjne koszty przedsiębiorstw lokalnych, na ich obciążenia
podatkowe, przychody, zatrudnienie oraz na wykorzystywane przez nie zasoby. Instrumenta-
rium temu stosunkowo rzadko poświęca się w literaturze przedmiotu należną uwagę. Istnieje
przeto wyraźna potrzeba podjęcia szczegółowych badań nad jego istotą, efektywnością, struk-
turą i pożądanym rozwojem, jednak czynnościami wstępnymi jakie należy przedtem podjąć,
jest jego precyzyjne zidentyfikowanie, zdefiniowanie oraz sklasyfikowanie. Próbą wyjścia
naprzeciw tym potrzebom jest niniejszy artykuł.
Poj
ę
cie instrumentów i przesłanki ich klasyfikacji.
Pojęcie gminnego
2
, tzn. stanowiącego atrybut samorządu lokalnego, instrumentu sty-
mulowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, niezbyt często znajduje swoje do-
słowne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Ponadto, analiza nielicznych, poświęco-
nych tej tematyce prac, wskazuje, iż bardzo często zdarza się, że kategoria instrumentu
3
jest
używana w piśmiennictwie jako termin, pod którym kryje się zarówno instrument jak i meto-
da jego stosowania. Niejednokrotnie, wskutek dużych uogólnień prezentowany instrument
jest w rzeczywistości grupą instrumentów jednorodnych lub komplementarnych, a nawet jed-
ną z kompleksowych metod stosowania instrumentów. Zjawiska te wydają się być zrozumiałe
jeśli weźmiemy pod uwagę, że problematyka narzędzi rzadko należy do głównego wątku au-
torskich rozważań, a interakcje zachodzące pomiędzy samorządem lokalnym a sferą gospo-
darczą są w Polsce dopiero rozwijającą się dziedziną wiedzy. Informacje propagowane w ten
sposób, niezwykle cenne, lecz nieusystematyzowane i wywodzące się z bazujących na od-
miennych założeniach metod badawczych, mogą wzbudzać u odbiorcy chaos pojęciowy.
1
Użyty tu po raz pierwszy termin „przedsiębiorczość lokalna” należy do grupy kluczowych terminów niniejsze-
go opracowania, przez co wymaga bliższego naświetlenia. Przedsiębiorczość lokalna oznacza zbiór podmiotów
gospodarczych, a także ich oddziałów, zakładów, filii i innych placówek zlokalizowanych na terenie gminy.
Naturalną konsekwencją przyjęcia tego założenia jest określanie tych podmiotów (ich oddziałów, zakładów, filii,
innych placówek) jako przedsiębiorstw lokalnych.
2
Konieczność nadania opisywanym instrumentom przymiotnika „gminny” wynika z potrzeby wskazania ich
odrębności w stosunku do centralnych (państwowych, rządowych), regionalnych (wojewódzkich) i subregional-
nych (powiatowych) instrumentów stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości.
3
Począwszy od tego momentu gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych,
którymi posługują się władza lokalna, będą nazywane w skrócie „instrumentami” lub „narzędziami”.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
3
Fakty te są wystarczającą przesłanką do analizy norm prawa, doświadczeń praktyki
samorządowej i dorobku literatury w celu stworzenia możliwie precyzyjnej definicji instru-
mentów oraz skonstruowania kompleksowej ich klasyfikacji. Osiągnięcie tych zamierzeń jest
bowiem warunkiem koniecznym uzyskania stanu jednoznaczności nomenklaturowej i przej-
rzystości interpretacyjnej oraz metodą demonstracji bogactwa omawianego instrumentarium.
Prócz tego, celem typologii jest systematyzacja narzędzi przy użyciu różnorodnych, istotnych
z punktu widzenia działalności samorządowej kryteriów, dzięki którym możliwe jest wyod-
rębnienie instrumentów jednorodnych, a także instrumentów podobnych jedynie z punktu
widzenia danej cechy oraz instrumentów nie posiadających cech wspólnych. Szczegółowa
klasyfikacja stanie się również metodą identyfikacji niejednorodności charakteru poszczegól-
nych narzędzi.
Problematyka narzędzi interwencjonizmu lokalnego pojawia się w pracach S. L. Bag-
dzińskiego
1
, który opierając się na dorobku M. Kuleszy i W. Pańko
2
, nazywa je instrumenta-
mi polityki gospodarczej i określa jako prawne możliwości oddziaływania przez władzę lokal-
ną na podmioty gospodarujące. R. Broszkiewicz
3
prezentując instrumentarium sterowania
rozwojem lokalnym przyjmuje, iż są one kategoriami i stosunkami ekonomicznymi wykorzy-
stywanymi w zarządzaniu w celu wpływania na decyzje podmiotów gospodarczych (producen-
tów, dystrybutorów, konsumentów) i skierowania ich działania w pożądanym kierunku przez
organ (organy) nadrzędny. Pomocnymi w określeniu istoty instrumentów kształtowania roz-
woju lokalnych podmiotów gospodarczych będą również definicje narzędzi oddziaływania na
całą gospodarkę lokalną. Za przykład mogą tu posłużyć koncepcje L. Patrzałka, który identy-
fikuje je jako prawnie określone i dostępne władzom publicznym (rządowym, samorządowym)
możliwości sterowania procesami, w wyniku których następuje osiągnięcie pożądanych efek-
tów, bądź też wielkości, za pomocą których można wpływać na procesy w celu osiągnięcia
pożądanej sytuacji
4
. Odnotować należy również doniosły wkład innych uczonych, którzy nie
serwując wyraźnych ujęć definicyjnych, poświęcili omawianym instrumentom swoją uwagę,
opisując ich charakter i rolę. Mowa tu m. in. o polskich badaczach problematyki samorządo-
1
Por. S. L. Bagdziński, Lokalna polityka gospodarcza, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1994, s. 90.
2
M. Kulesza, W. Pańko, Instrumenty polityki przestrzennej. Aspekt prawny, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa
1986, z. 130, s. 54.
3
R. Broszkiewicz, Instrumenty sterowania rozwojem lokalnym. W: Rozwój gospodarki lokalnej w teorii i w
praktyce, Warszawa 1990, s. 55.
4
L. Patrzałek, L. Patrzałek, Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji systemowej
w Polsce, Prace naukowe nr 714 AE we Wrocławiu, Wrocław 1996, s. 63.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
4
wej: A. Zalewskim
1
, B. Winiarskim
2
, E. Zeman-Miszewskiej
3
, S. Dudziku
4
, M. Trojanek
5
, A.
Kowalczyku i P. Swianiewiczu
6
, J. Parysku
7
, E. Pancer-Cybulskiej
8
, B. Wenerskiej
9
oraz za-
granicznych, wśród których można przykładowo wymienić: E. Blakley’a
10
R. Haworth’a
11
, D.
Regan’a
12
.
Przedstawiony wyżej dorobek literatury, w połączeniu z analizą aktów prawnych oraz
zidentyfikowanymi praktycznymi doświadczeniami samorządów lokalnych, wskazuje na pod-
stawowe warunki jakim musi odpowiadać definicja narzędzi. Pierwszym z nich jest koniecz-
ność zawarcia w niej aspektu celowości działania. Użycie narzędzia ma bowiem wywołać
reakcję lub zmienić stan podmiotu gospodarczego zgodnie z celem lokalnej, tzn. gminnej po-
lityki gospodarczej. Warunkiem drugim jest wskazanie, iż – spełniające warunek pierwszy –
narzędzia nie muszą być bezpośrednio ukierunkowane na podmiot gospodarczy. Wydaje się
również, iż korzystniejszym będzie wskazanie, że są one kategoriami prawnie dostępnymi a
nie prawnie określonymi. Przyjęcie drugiego wariantu oznaczałoby ograniczenie postrzegania
narzędzi do czynności enumeratywnie przewidzianych w normatywach prawnych. Poza tym,
1
A. Zalewski, Ekonomika rozwoju lokalnego. W: Gospodarka miejska, SGH, Warszawa 1995 r., s. 22 i n.
2
B. Winiarski, Rozwój regionalny – rozwój lokalny. W: Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, AE
Wrocław, Wrocław 1994 r., s. 21.
3
E. Zeman-Miszewska, Samodzielność ekonomiczna samorządów lokalnych. Założenia modelowe, AE Katowi-
ce, Katowice 1996 r., s. 41.
4
S. Dudzik, S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, ZAKAMY-
CZE, Kraków 1998, s. s. 147 i n.
5
M. Trojanek, Oddziaływanie władzy lokalnej na efektywność przedsięwzięć inwestycyjnych, AE w Poznaniu,
Poznań 1994 r. s. 67 i n.
6
A. Kowalczyk, P. Swianiewicz, Polityka władz gmin wobec przedsiębiorczości. W: Społeczeństwo i gospodar-
ka w Polsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski – EIRRiL, Warszawa 1992 r., s. 169 i n.
7
J. Parysek, J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym. W: Rozwój lokalny: zagospodaro-
wanie przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej, PWN, Warszawa 1995, s. 43 i n.
8
E. Pancer-Cybulska, Lokalne inicjatywy promowania przedsiębiorczości. W: Lokalne inicjatywy w sferze roz-
woju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994 r., s. 78 i n.
9
E. Wenerska, Udział władz gminy w kreowaniu rozwoju lokalnego. W: Gospodarka lokalna w teorii i w prak-
tyce, AE Wrocław, Wrocław 1997 r., s. 154 i n.
10
E. J. Blakely’a, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Rese-
arch, London 1989s. 40 i n.
11
R. Haworth, Promowanie rozwoju gospodarczego na szczeblu lokalnym (z doświadczeń szkockich). W: Gmina
– przedsiębiorczość – promocja, Uniwersytet Warszawski – EIRRiL, Warszawa 1993 r., s. 59 i n.
12
D. Regan, Local Government and Economic Development: The British Experience, Neringa 1991 r.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
5
formuła instrumentów nie może pomijać tej ich części, na którą składają się narzędzia warun-
kujące istnienie i działanie pozostałych. Założenia te spełnia definicja, zgodnie z którą gmin-
nym instrumentem kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych jest każda
informacja, działanie, lub zaniechanie działania władzy lokalnej, wywierające wpływ na
rozwój lokalnych podmiotów gospodarczych lub na działania instytucji, organów, obiektów
materialnych i niematerialnych, a także osób oddziaływujących na te podmioty. Instrumen-
tami są również działania i informacje niezbędne do konstrukcji, wdrażania i weryfikacji
prawidłowości stosowania określonych wyżej instrumentów.
Klasyfikacje ogólne
Instrumenty stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej możemy podzielić na sto-
sunkowo jednorodne podzbiory przy użyciu kilku podstawowych kryteriów. Wynikiem tego
zabiegu jest uzyskanie klasyfikacji ogólnych, które możemy również nazwać generalnymi
(schemat nr 1). Mechanizm funkcjonowania instrumentów może być różny. Zgodnie z treścią
przytoczonej wyżej definicji, mogą one wywierać wpływ na podmioty gospodarcze oraz na
wybrane elementy ich otoczenia. Oddziaływanie na podmioty gospodarcze może przyjąć for-
mę sugestii ekonomicznej lub obligującej dyspozycji. Instrumenty mające charakter obligują-
cych dyspozycji mogą dotyczyć zarówno przedsiębiorstw stanowiących własność lub współ-
własność komunalną, jak i przedsiębiorstw prywatnych, państwowych oraz spółdzielczych.
Instrumenty, za pomocą których władza lokalna zmienia otoczenie przedsiębiorstw to in-
strumenty kształtowania tzw. „korzyści zewnętrznych”. W skład owych korzyści wchodzą
wszystkie te walory użytkowe gminy, które stanowią przesłankę decyzji gospodarczych firm.
Zaliczamy do nich m. in. system lokalnej infrastruktury technicznej i biznesowej, lokalne za-
soby siły roboczej, lokalne zasoby surowcowe, skalę i struktura lokalnego popytu, możliwości
lokalizacyjne oraz stan środowiska naturalnego. Z oferowanych przez gminę korzyści ze-
wnętrznych dany podmiot gospodarczy może skorzystać lub nie. Rozwój korzyści zewnętrz-
nych to tworzenie warunków przyjaznych dla rozwoju podmiotów gospodarczych w gminie.
Klasyfikacja druga dokonuje rozgraniczenia palety instrumentalnej według kryterium
zobowiązania prawnego. Wyróżnić tą drogą można narzędzia obligatoryjne, do stosowania
których zobowiązują gminę (odpowiedni jej organ) przepisy prawa oraz narzędzia fakulta-
tywne budowane i użytkowane z własnej inicjatywy władzy lokalnej. Klasyfikacja ta wymaga
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
6
S
CHEMAT NR
1.
G
ENERALNE KLASYFIKACJE INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSI
Ę
BIORCZO
Ś
CI
.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
7
dodatkowych wyjaśnień. Zdecydowana większość narzędzi obligatoryjnych nie została stwo-
rzona przez ustawodawcę z wyłączną myślą o stymulowaniu rozwoju przedsiębiorczości lo-
kalnej. Obowiązku posługiwania się nimi nie należy zatem traktować jako ustawowego, bez-
pośredniego zobowiązania do tego typu działań. Odnotować też warto, że wiele z narzędzi,
które zaliczać będziemy do obligatoryjnych przyjęło w ustawodawstwie postać celów działal-
ności samorządowej. Nie są to bezpośrednie dyspozycje określające schemat działań władz
lokalnych lecz wyznaczniki kierunków tych działań. Jaskrawym przykładem tej zależności
jest art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym przydzielający gminie tzw. zadania własne.
Zawarte tam, między innymi, zobowiązanie do zaspokajania zbiorowych potrzeb w zakresie
zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, nie jest niczym innym jak określeniem celu dzia-
łalności gminy. Jednakże jego osiąganie i osiągnięcie, np. poprzez rozbudowę infrastruktury
technicznej, to instrument wpływu na podmioty gospodarcze, które wraz z mu podobnymi
zaliczać będziemy do obligatoryjnych
1
.
Nie wszystkie instrumenty są tworzone i finansowane przez gminy w sposób autono-
miczny. Praktyka działalności samorządowej uwidacznia, że obok instrumentów stosowa-
nych samodzielnie występuje pokaźny zespół instrumentów budowanych i stosowanych przy
współudziale podmiotów gospodarczych, instytucji wspierania biznesu, organów administra-
cji centralnej, organizacji społecznych oraz innych gmin. Takie wspólne przedsięwzięcia,
łącząc zasoby finansowe, kadrowe oraz zasoby wiedzy pozwalają odciążyć budżet gminy oraz
kadrę urzędu gminy, a także niejednokrotnie uzyskać efekty synergiczne i mnożnikowe. Czę-
sto są jedyną osiągalną metodą kreacji danego instrumentu.
Interesującą własnością instrumentów jest fakt, że można je rozdzielić na instrumenty
komplementarne i autonomiczne. Do pierwszej grupy należą wszystkie te instrumenty, które
pełnią funkcje komplementarne w stosunku do innych narzędzi. Ich przykładem są promocyj-
ne nośniki informacji oznajmiające o stosowanych w gminie obniżkach maksymalnych sta-
wek podatku od nieruchomości. Trudno jednak odnaleźć narzędzia o niezmiennie autono-
micznym charakterze, tzn. takie, które nigdy nie pozostają w bezpośrednim związku innymi
formami działań na rzecz lokalnych firm. Sklasyfikowanie instrumentu jako autonomicznego
1
Nie uprawnia do traktowania wszystkich instrumentów jako obligatoryjnych treść klauzuli generalnej zawartej
w art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy. Wprawdzie mówi się tam, że do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to jednak, jak
wynika z dalszej treści ustawy, realizacja znacznej części tych spraw (w tym stymulowanie przedsiębiorczości)
jest działaniem dobrowolnym.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
8
może więc zostać dokonane dopiero po przeprowadzeniu analizy konkretnej sytuacji, której
wynikiem jest stwierdzenie braku jego związku z innym. Narzędziami autonomicznymi mogą
być zatem np. wydawnictwa promujące walory turystyczne i rekreacyjne gminy, pod warun-
kiem, że władza lokalna nie prowadzi żadnych działań ukierunkowanych na ich wzbogacanie.
Kolejnym etapem systematyzacji narzędzi jest rozbiór według kryterium złożoności
charakteru oddziaływania. Uzyskujemy tą drogą grupę narzędzi o charakterze homogenicz-
nym oraz grupę narzędzi heterogenicznych. Heterogenicznymi będziemy nazywać te instru-
menty, których wpływ na podmioty gospodarcze ma co najmniej dualny charakter. Takim
instrumentem jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który oddziaływuje
na podmioty gospodarcze jako forma przymusu administracyjnego, a który jednocześnie jest
jednym z narzędzi informacyjnych dostarczających danych o planowanych inwestycjach ko-
munalnych. Informacyjna rola planu może mieć znaczenie dla podmiotów sektora budowla-
nego ubiegających się o gminne zamówienia inwestycyjne. Homogenicznymi będą oczywi-
ś
cie te, których wpływ jest jednorodny. Należą do nich np. narzędzia promocyjne.
Ostatnią typologię generalną możemy utworzyć segregując instrumenty na te, które
mogą zostać zastosowane jako bezpośrednie decyzje uprawnionych organów gminy oraz te,
których zaistnienie wymaga utworzenia lub przystąpienia gminy do odpowiednich podmio-
tów, jak np. instytucje rozwoju lokalnego czy też banki. Kształt tej typologii jest konsekwen-
cją przyjęcia założenia, iż sam podmiot nie stanowi instrumentu lecz jest instytucjonalną me-
todą jego stosowania. Fakt istnienia podmiotu nie jest bowiem czynnikiem stymulującym
rozwój lokalnej przedsiębiorczości
1
. Czynnikiem, a więc instrumentem jest każde działanie
tego podmiotu, które powinno być utożsamiane z działaniem władzy lokalnej, ponieważ ona
jest jedynym – uprawnionym do decydowania (lub uprawnionym do delegacji kompetencji
decyzyjnych) o tym działaniu – organem reprezentującym własność (współwłasność) samo-
rządu lokalnego w tym podmiocie
2
.
Klasyfikacja szczegółowa
Klasyfikację o największych walorach poznawczych uzyskujemy przyjmując jako kry-
terium formę oddziaływania. Możemy w ten sposób stworzyć typologię szczegółową wyod-
1
Pomijając funkcję usługową i pracodawczą samego podmiotu.
2
Ten sposób postrzegania narzędzi i instytucjonalnych metod ich stosowania został przyjęty w całej pracy.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
9
rębniając dziewięć podstawowych grup instrumentów: instrumenty przymusu administracyj-
nego, instrumenty poznawcze, instrumenty oddziaływania ekonomiczno-rynkowego, in-
strumenty oddziaływania bezpośredniego, instrumenty pobudzania infrastrukturalnego,
instrumenty
informacyjne,
instrumenty
edukacyjne,
instrumenty
koncepcyjno-
organizacyjne i podgrupę instrumentów pozostałych.
Na szczególne podkreślenie zasługuje także fakt, iż klasyfikacja ta nie posiada roz-
łącznego charakteru. Cecha ta jest naturalną konsekwencją identyfikacji i akceptacji hetero-
genicznej natury znacznej części instrumentów, dzięki której ich wpływ na lokalne struktury
gospodarcze przebiegać może różnymi torami. Każda z wymienionych grup instrumentów
została poniżej omówiona. Autor żywi nadzieję, iż w skład poszczególnych grup weszły
wszystkie instrumenty posiadające istotny wpływ na struktury gospodarcze. Klasyfikacja po-
mija zatem mechanizmy charakteryzujące się bezwzględnie znikomym oraz dalece pośrednim
oddziaływaniem. Ta strategia badawcza stanowi odpowiedź na, wynikające z wszechzwiąku
zjawisk, zagrożenie nieuzasadnionej rozbudowy typologii. Ponadto, wskazać należy, iż oma-
wiana systematyka posiada charakter dynamiczny. Działalność samorządowa oraz nowe regu-
lacje prawne mogą bowiem generować instrumenty nowe oraz zmieniać i usuwać obecne.
Instrumenty przymusu administracyjnego
Ś
rodki przymusu administracyjnego stanowią jedną z najefektywniejszych form in-
dukcji pożądanych zachowań sfery gospodarczej. Poparte potencjalną sankcją władztwo sa-
morządowe przyjmuje głownie postać nakazów, zakazów, zezwoleń i przepisów gminnych
(schemat nr 2). Wśród nakazów możemy wymienić:
•
wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, skierowane
do użytkownika maszyny lub innego urządzenia technicznego, nakazy wykonania w
określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążli-
wości dla środowiska
1
,
•
władcze zalecenia pokontrolne,
•
nakazy wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w
wypadku niezastosowania się ww. użytkownika do ustaleń, o których mowa wyżej, obli-
1
Podstawą prawną takich nakazów jest art. 76 ust. 1 u. o o. i k. s.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
10
gujące użytkownika do unieruchomienia maszyny lub innego urządzenia technicznego,
uciążliwego dla środowiska
1
,
•
nakazy wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydent miasta obli-
gujące właściciela gruntu do wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę
przed zanieczyszczeniem
2
,
Jako nakazy możemy również traktować decyzje o warunkach zabudowy i zagospo-
darowania terenu, wydawane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na podstawie
ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
3
. Decyzja taka jest bowiem
nakazem ulokowania własnych zachowań przestrzennych w ramach przez nią określanych.
Szczególną formą przymusu administracyjnego są zezwolenia, ponieważ ich instru-
mentalny charakter ujawnia się nie tylko w chwili ich udzielania ale również w momencie
cofania. Część zezwoleń to instrumenty, które posiadają ograniczony wpływ na kształt roz-
woju gospodarczego gminy. Zezwolenia te muszą bowiem zostać wydane każdemu, kto speł-
nia obiektywne, powszechnie znane warunki. Ustawodawca, przyznając gminom kompetencje
w tym zakresie, kierował się przesłanką utrzymania na poziomie lokalnym elementarnych
wymogów ekologicznych, higienicznych, porządkowych oraz wymogów bezpieczeństwa pu-
blicznego. Nie mniej jednak możliwość cofnięcia zezwolenia należy traktować jako czynnik
ingerencji w strukturę gospodarczą gminy. Do grupy takich zezwoleń należą:
•
zezwolenia na prowadzenie targowisk wydawane na podstawie art. 4 ust 2 dekretu o tar-
gach i targowiskach
4
,
•
zezwolenia na prowadzenie, przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne,
działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów
komunalnych wydawane na mocy art. 7 ust. 1 i 3 (art. 9 ust. 2) ustawy o utrzymaniu czy-
stości i porządku w gminach
5
,
Częściowo odmienną postać posiadają zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów
alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz
kontrola przestrzegania zasad obrotu tymi napojami. Kompetencje gmin w tym zakresie są
1
Art. 76 ust. 2 u. o o. i k. ś.
2
Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U.74.38.230).
3
Kompetencje wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w tym zakresie określa art. 40 ust. 1 i 3 u. o z. p.
4
Dekret o targach i targowiskach z dnia 2 sierpnia 1951 r. (Dz.U.51.41.312).
5
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz.U.96.132.622).
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
11
S
CHEMAT NR
2.
K
LASYFIKACJA INSTRUMENTÓW PRZYMUSU ADMINISTRACYJNEGO
.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
12
znacznie szersze i obejmują ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń, o
czym mówi art. 4
1
ust. 1 pkt 4 u. o w. w t. i p. a.
Odrębną kategorię instrumentów tworzą przepisy gminne. Prawo do ich stanowienia
wynika z upoważnień ustawowych, o których jest mowa w art. 40 ust. 1 u. o s. t. Niektóre z
nich mogą regulować zachowania podmiotów gospodarczych, jak np. zasady zarządu mie-
niem gminnym oraz nieliczne przepisy porządkowe wydawane w formie uchwały rady gmi-
ny, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisami gminnymi są również
ograniczenia co do czasu pracy lub form wykorzystywania urządzeń technicznych oraz
ś
rodków transportu i komunikacji, które stwarzają uciążliwości dla środowiska w zakresie
hałasu i wibracji
1
. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 1996 r., (II SA
2092/95 Wokanda 1996/6/30) do kategorii przepisów gminnych należy zaliczyć regulaminy
targowisk komunalnych lub prywatnych nadawane przez radę gminy na podstawie art. 5 de-
kretu o targach i targowiskach
2
. Do kategorii przepisów gminnych należą też przepisy okre-
ś
lające dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów
gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności
3
(wydawane na podstawie art. XII §
1 ustawy - przepisy wprowadzające Kodeks pracy
4
) oraz czasowe lub stałe zakazy sprzedaży,
podawania i spożywania napojów alkoholowych
5
w miejscach, obiektach lub na określonych
obszarach gminy, wprowadzane przez radę na podstawie art. 14 ust. 6 u. o w. w t. i p. a.
Heterogenicznym narzędziem przymusu administracyjnego, określonym w art. 7 u. o
z. p. jako przepis gminny, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten to
instrument złożony, pozwalający władzy lokalnej ustalać przeznaczenie i zasady zagospoda-
rowania terenu gminy. Konkretyzując narzędziowy charakter planu warto wskazać, iż za jego
pomocą określane są:
a)
przeznaczenie terenów,
b)
zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,
c)
zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (na ich podstawie ustalane są wa-
runki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawarte w decyzjach
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu),
1
Art. 52 ust. 2 u. o o. i k. ś.
2
Dekret o targach i targowiskach z dnia 2 sierpnia 1951 r. (Dz.U.51.41.312).
3
Por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 01.10.1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996/1/28.
4
Ustawa - przepisy wprowadzające Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U.74.24.142).
5
Por. np. wyrok SN z dnia 17.04.1997 r., III RN 11/97 OSNAP 1997/20/393.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
13
d)
lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania
terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów,
e)
tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,
f)
granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej,
g)
uzgodnienia wydawane w formie postanowienia wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta
1
, niezbędne do uzyskania koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż, bezzbior-
nikowe magazynowanie substancji w górotworze oraz składowanie odpadów w pod-
ziemnych wyrobiskach górniczych oraz poszukiwanie i wydobywanie surowców mi-
neralnych znajdujących się w odpadach powstałych po robotach górniczych oraz po
procesach wzbogacania kopalin.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może także zabronić wprowadzania ścieków
do wody
2
. Jako zakaz możemy także traktować ograniczenia form prowadzenia działalności
gospodarczej będące skutkiem wprowadzenia przez radę gminy szczególnych form ochrony
przyrody
3
takich jak:
•
wprowadzanie ochrony gatunkowej roślin i zwierząt,
•
wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu,
•
wprowadzanie ochrony indywidualnej w drodze uznania za: pomniki przyrody, stanowiska
dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz zespół przyrodniczo-krajobrazowy.
Oprócz tego, istnieje pewna część władczych ustaleń władzy lokalnej, która nie może
zostać przyporządkowana do jednej z zaprezentowanych grup. Ustalenia te dotyczą podmio-
tów zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych ale nie odnoszą się bezpośredni spo-
sób do któregoś z nich, stanowiąc wyłącznie jeden z wyznaczników decyzji o udzieleniu sto-
sownego zezwolenia. Chodzi tu o ustalenia rady gminy dotyczące liczby punktów sprzedaży
napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spo-
ż
ycia poza miejscem sprzedaży oraz postanowienia w sprawie zasad usytuowania na terenie
gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży. Do tego typu
1
Art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz.U.94.27.96). Uzgodnienie to
może być również traktowane jako zezwolenie gdyż jest formą zgody, bez której stosowny organ państwowy
(minister, wojewoda) lub samorządowy (starosta) nie może wydać koncesji.
2
Art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U.74.38.230).
3
Art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz.U.91.114.492).
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
14
działań obliguje gminę art. 12 ust 1 i 2 u. o w. w t. i p. a.
Do odrębnych instrumentów przymusu administracyjnego możemy również zaliczyć
niektóre sankcje, czyli konsekwencje niedostosowania zachowania podmiotu gospodarczego
do władczych postanowień organów gminy. Aby dokonać takiego przyporządkowania ko-
nieczne jest jednak spełnienie określonych kryteriów. Sankcja może bowiem być traktowana
jako instrument jedynie wtedy, gdy jej dotkliwość zależy od władzy lokalnej. Będzie ona
wtedy instrumentem komplementarnym w stosunku do instrumentu przymusu administracyj-
nego, z którego wynika. W przeciwnym wypadku nie może być traktowana jako instrument
samodzielny i powinna być z nim utożsamiana.
Instrumenty poznawcze
Kolejną grupą narzędzi oddziaływania władzy lokalnej na działalność przedsiębiorstw
są instrumenty poznawcze. Składają się na nią działania kontrolne oraz działania o charak-
terze wyłącznie diagnostycznym. Za pomocą działań kontrolnych władza lokalna buduje tą
część zaplecza informacyjnego lokalnego interwencjonizmu, którą możemy nazwać częścią
weryfikacyjną (por. rysunek nr 1 i schemat nr 3), ponieważ pozwala ona na sprawdzenie
zgodności postępowania firm z władczymi uchwałami i decyzjami organów gminy oraz z
postanowieniami zawartym w umowach dwustronnych oraz wielostronnych. Skutkiem tej
prawidłowości jest fakt, iż poszczególne formy kontroli dotyczą wyłącznie tych podmiotów
gospodarczych, które posiadają określone właściwości. Podstawowym kryterium jest lokali-
zacja podmiotu na terenie gminy. Bywa, że jest ono jednocześnie kryterium koniecznym i
dostatecznym. W takim wypadku dana forma kontroli obejmuje wszystkie, zlokalizowane na
terenie gminy podmioty gospodarcze. Klasycznym jej przykładem są: weryfikacja zgodności
działań zmieniających strukturę przestrzeni z miejscowym planem zagospodarowania prze-
strzennego, a także kontrola przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska
w zakresie objętym właściwością organów gminy
1
oraz kontrola podatkowa
2
. Podejmowanie
innych czynności kontrolnych w stosunku do firm wymaga spełnienia przez nie dodatkowych
kryteriów. Za przykład mogą tu posłużyć przedsiębiorstwa świadczące usługi komunalne oraz
przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową i usługową. Kontrola pierwszych ma słu-
ż
yć zapewnieniu akceptowanego przez lokalną społeczność i podmioty gospodarcze, poziomu
1
Prowadzenie w tym zakresie działań kontrolnych przewiduje art. 91 ust. 1 i 2 u. o o. i k. ś.
2
Do której uprawnione są organy podatkowe pierwszej instancji, a więc również wójtowie, burmistrzowie i
prezydenci miast zgodnie z art. 13 § 1 pkt 1 i art. 281 § 1 u. o. p.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
15
zaspokojenia ich zbiorowych potrzeb, natomiast kontrola drugich dotyczyć może jedynie
przestrzegania regulaminów targowisk i obrotu napojami alkoholowymi. Przyjmując zatem za
wyznacznik klasyfikacji zakres firm podlegających kontroli możemy wyróżnić czynności
kontrolne o charakterze powszechnym oraz czynności kontrolne szczególne.
Z punktu widzenia momentu podejmowania czynności kontrolnych, nadzorcze działa-
nia władzy lokalnej mogą być podzielone na trzy podstawowe grupy: kontrolę ex ante, kon-
trolę bieżącą oraz kontrolę ex post
1
. Kontrola ex ante polega na formułowaniu kryteriów ja-
kie muszą być spełnione przez podmioty gospodarcze pragnące podejmować na terenie gminy
określone działania, przy czym zbiór owych działań wyznaczony jest również przez władzę
lokalną. Poszczególne kryteria akceptacji poczynań adresowane mogą być zarówno do
wszystkich podmiotów jak i do ich wybranych grup.
Nadzór bieżący polega głownie na prowadzeniu okresowych lub dorywczych kontroli
tych form działalności przedsiębiorstw, których prowadzenie w części lub całości podlega
władztwu administracyjnemu gminy. Kontrola bieżąca obejmuje również weryfikację prze-
strzegania postanowień umów zawartych z gminą. Tego typu umowy obejmują zwykle okre-
ś
lone świadczenia, które podmiot gospodarczy zobowiązuje się wykonywać na rzecz gminy w
zamian za korzystne dla niego działania i decyzje władzy lokalnej
2
. Kwestią otwartą wydaje
się, zaliczanie do kontroli bieżącej tzw. zaleceń pokontrolnych, a przede wszystkim kar pie-
niężnych nakładanych w sytuacji ujawnienia istotnych i podlegających karom nieprawidło-
wości. Analizując cechy czynności kontrolnych w sposób wyraźny dostrzegamy różnice po-
między procesem kontroli a jej taką czy inną konsekwencją. Z tego powodu autor niniejszej
pracy opowiada się za zakwalifikowaniem zaleceń pokontrolnych do grupy instrumentów
informacyjnych lub instrumentów przymusu administracyjnego (w zależności od tego czy
zalecenia mają charakter władczy czy nie), a kar do skutków niedostosowania zachowań do
1
Por. Z. Dąbrowski, Przedsiębiorstwo a władze lokalne. W: Gospodarka lokalna w warunkach samorządności,
Poznań 1992, ZN AE w Poznaniu nr 205, s. 117.
2
Por. A. Kaleta, H. Kozarowicz, A. Sztando, Strategiczna współpraca głównych podmiotów sceny lokalnej w
dziedzinie ochrony środowiska na przykładzie KGHM „Polska Miedź” SA i gminy Rudna, Samorząd Terytorial-
ny 1997, nr 5; oraz H. Kozarowicz, Z. Panasiewicz, A. Sztando, Koncepcja współdziałania strategicznego spe-
cjalnej strefy ekonomicznej i lokalnych instytucji jej otoczenia społeczno-gospodarczego, Samorząd Terytorialny
1998, nr 7-8.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
16
wytycznych płynących z instrumentów przymusu administracyjnego lub do odrębnych in-
strumentów przymusu administracyjnego
1
.
Badanie respektowania w minionym okresie przepisów lokalizacyjnych, ekologicz-
nych, podatkowych, ustalonych form zagospodarowania przestrzeni, a także badanie skutecz-
ności i efektywności świadczenia usług komunalnych to główne składniki kontroli ex ante.
Istotnym problemem dotyczącym metodologii klasyfikacji narzędzi poznawczych jest wy-
dzielenie w jej ramach grupy instrumentów mających jedynie charakter diagnostyczny. Jako
czynnik wyróżniający najlepiej jest przyjąć możliwość zastosowania sankcji. W ten sposób
czynności poznawcze prowadzone w sferze biznesu, których negatywny wynik może skutko-
wać, w mniej lub bardziej bezpośredni i nagły sposób, określonymi sankcjami, możemy na-
zwać kontrolnymi. Pozostałe czynności rozpoznawcze, które czasami prowadzone są nawet
na dużą skalę przez władzę lokalną mają jedynie charakter diagnostyczny
2
. Służą one do bu-
dowy drugiej części informacyjnego zaplecza interwencjonizmu lokalnego, którą możemy
Rysunek nr 1.
Instrumenty poznawcze i zaplecze informacyjne interwencjonizmu lokalnego.
Ź
ródło: Opracowanie własne.
1
Metodologię zaliczania sankcji do skutków instrumentów przymusu administracyjnego lub instrumentów
przymusu administracyjnego zaprezentowano w rozdziale pt. „Instrumenty przymusu administracyjnego”.
2
Klasycznym przykładem tego typu badań są prospektywne diagnozy układu lokalnego stanowiące etap wstęp-
ny w budowie strategii rozwoju gminy.
I
NSTRUMENTY
K
ON-
TROLNE
I
NSTRUMENTY O
C
HARAKTERZE
Ś
CIŚLE
D
IAGNOSTYCZNYM
I
NSTRUMENTY POZNAWCZE
C
ZĘŚĆ
D
IAGNOSTYCZNA
C
ZĘŚĆ
W
ERYFIKACYJNA
Z
APLECZE
I
NFORMACYJNE
I
NTERWENCJONIZMU
L
OKALNEGO
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
17
S
CHEMAT NR
3.
K
LASYFIKACJA POZNAWCZYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIEBIORCZOSCI
.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
18
nazwać częścią diagnostyczną, i która zawiera dane na temat uwarunkowań oraz tendencji
rozwojowych lokalnych podmiotów gospodarczych. Poddane analizie dane dotyczące:
•
lokalnych uwarunkowań rozwoju przedsiębiorczości lokalnej,
•
globalnych uwarunkowań rozwoju przedsiębiorczości lokalnej,
•
tendencji rozwojowych i zmian strukturalnych przedsiębiorczości lokalnej,
•
lokalnego bezrobocia,
•
możliwości stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej,
•
zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy
1
,
•
wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego
2
,
•
oddziaływania na środowisko elementów gospodarczej struktury gminy
3
,
•
informacji zawartych we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania
przestrzennego składanych przez podmioty gospodarcze
4
,
umożliwiają organom gminy prowadzenie prawidłowego, bieżącego i długoterminowego za-
rządzania rozwojem lokalnym. Podobnie jak w działaniach kontrolnych, czynności diagno-
styczne mogą obejmować zjawiska minione (diagnoza ex post), bieżące (diagnoza bieżąca)
lub antycypować przyszłe (diagnoza ex ante). Oczywiście, czynności kontrolne, obok charak-
terystycznych dla nich funkcji nadzorczych, uzupełniają część diagnostyczną informacyjnego
zaplecza interwencjonizmu lokalnego.
Instrumenty oddziaływania ekonomiczno-rynkowego
Niezwykle ważna jest – wykorzystująca reguły i mechanizmy gospodarki rynkowej –
grupa narzędzi oddziaływania ekonomiczno-rynkowego. Niekiedy narzędzia wchodzące w
jej skład nazywane są narzędziami przymusu ekonomicznego, jednak taka nomenklatura wy-
daje się zbytnio zawężać ich istotę, szczególnie wtedy gdy przyjmują one postać zachęt lub
złożonych dwu- i wielostronnych umów. Wykorzystując kryterium podobieństwa charakteru
1
Zgodnie z art. 31 ust. 1 u. o z. p. zarząd gminy dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym
gminy i przedstawia radzie gminy, co najmniej raz w okresie kadencji, wyniki tej oceny.
2
Zgodnie z art. 31 ust. 2 u. o z. p. zarząd gminy przeprowadza analizę wniosków w sprawie sporządzania lub
zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
3
Obok fakultatywnych analiz tego typu, można wskazać analizy ocen oddziaływania na środowisko inwestycji
szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, przedkładane (art. 41
ust. 2a u. o z. p.) przez składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
4
Zgodnie z art. 41 ust. 2 u. o z. p. wniosek tego typu powinien zawierać m. in. informacje o potrzebach plano-
wanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i jej oddziaływaniu na środowisko naturalne.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
19
oddziaływań można podzielić je na narzędzia polityki pieniężnej, narzędzia polityki docho-
dowej i narzędzia polityki gospodarki mieniem gminy i narzędzia polityki usług komunal-
nych, przy czym ich cechą wspólną jest fakt, iż nie są one adresowane do indywidualnego
podmiotu gospodarczego lecz do wszystkich lub spełniających określone kryterium (kryteria).
Można o nich mówić zatem jako o narzędziach mających charakter ogólny (schemat nr 4a).
Pierwsza ich grupa ma na celu zwiększenie dostępności kapitału pieniężnego dla podmiotów
gospodarczych, których istnienie i rozwój sprzyja osiągnięciu celów rozwojowych gminy. W
większości, instrumenty te stają się dostępne władzy lokalnej dopiero po nabyciu przez gminę
istotnego pakietu akcji lub udziałów spółki zajmującej się czynnościami bankowymi, na co
bez ograniczeń zezwala art. 10 ust. 3 u. o g. k. Stając się współwłaścicielem (właścicielem)
podmiotu bankowego gmina może decydować o wprowadzeniu preferencyjnych, stóp pro-
centowych kredytów, hierarchii udzielania kredytów, okresów karencji spłaty kredytu. Może
stosować również inne narzędzia dostępne podmiotom bankowym. Innym, dostępnym ko-
munalnym instytucjom bankowym, instrumentem są gwarancje kredytowe. Praktyka działal-
ności samorządowej wskazuje jednak, że poręczenia udzielane są najczęściej poprzez gminne
fundusze poręczeń kredytowych. Podmioty te funkcjonują zazwyczaj jako składnik semipu-
blicznych instytucji rozwoju lokalnego stanowiących współwłasność gminy. Niejednokrotnie
zajmują się również udzielaniem kredytów.
Warto odnotować fakt, iż ustawa o samorządzie terytorialnym dopuszcza udzielanie
poręczeń i pożyczek bezpośrednio przez gminę stanowiąc w art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt i), że do
wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych
gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wy-
sokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.
Grupa narzędzi polityki dochodowej obejmuje działania władzy lokalnej podejmowa-
ne w obrębie dochodów budżetu gminy. Podstawowym ich celem jest podnoszenie finanso-
wej efektywności jednostek gospodarczych poprzez zmniejszanie kosztów ich bieżącego
funkcjonowania, kosztów inwestycyjnych oraz obciążeń podatkowych. Należą do nich:
a)
stawki podatku od nieruchomości (wysokość tych stawek może być maksymalnie obni-
ż
ona do 50% górnych granic stawek określonych w obowiązującym rozporządzeniu mini-
stra finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów u. o p. i o. l.);
b)
przedmiotowe (ustanawiane uchwałą rady) i podmiotowe (udzielane przez wójta, bur-
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
20
S
CHEMAT NR
4
A
.
K
LASYFIKACJA EKONOMICZNO
-
RYNKOWYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIE-
BIORCZOSCI
,
CZ
Ę
S
Ć
1.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
21
mistrza, prezydenta), częściowe lub całkowite zwolnienia od podatku od nieruchomości
1
;
c)
opłaty audiacenckie (instrumentalny charakter opłaty polega na ustaleniu takiej jej wyso-
kości, która jest kompromisem pomiędzy dążeniami fiskalnymi gminy a możliwościami
finansowymi podmiotu lub na całkowitym zaniechaniu jej stosowania.);
d)
aktualizacje opłat za użytkowanie wieczyste (stymulacyjny mechanizm aktualizacji spro-
wadza się do wyważonych podwyżek, zaniechania podwyżek lub stosowania obniżek);
e)
stawki podatku od środków transportowych;
f)
podmiotowe całkowite zwolnienia w podatku od środków transportowych wprowadzane
uchwałą rady gminy wprowadzane na mocy art. 12 ust. 4 u. o p. i o. l.;
g)
opłata targowa pobierana zgodnie z art. 15 ust. 1 u. o p. i o. l.;
h)
zwolnienia od opłat lokalnych wprowadzane uchwałą rady gminy na podstawie art. 19
ust. 3 u. o p. i o. l.;
i)
odroczenia terminu płatności podatków stanowiących dochód budżetu gminy, udzielane,
ze względu na ważny interes podatnika, na jego wniosek, przez wójta lub burmistrza (pre-
zydenta miasta) będącego organem podatkowym pierwszej instancji
2
;
j)
decyzje o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej (wraz z odsetka-
mi) udzielane na ww. zasadach, przez wójta lub burmistrza (prezydenta miasta)
3
,
k)
umorzenia (decyzja wójta, burmistrza, prezydenta) w całości lub w części zaległości po-
datkowych i odsetek za zwłokę powstałych z tytułu podatków stanowiących dochód bu-
dżetu gminy lub opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych
4
,
l)
zgoda zarządu gminy na uregulowanie zaległości podatkowych (z tytułu podatków sta-
nowiących dochód budżetu gminy) podmiotu gospodarczego poprzez przeniesienie wła-
sności rzeczy lub praw majątkowych
5
.
m)
stawka, służąca do naliczania opłaty pobieranej z mocy art. 36 ust. 3 u. o z. p.
6
1
Stosowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 u. o p. i o. l.
2
Odroczenia te udzielane są zgodnie z art. 48 § 1 pkt 1 u. o. p.
3
Zgodnie z art. 48 § 1 pkt 2 u. o. p.
4
Kompetencje z zakresie wskazanych umorzeń przyznaje wójtom, burmistrzom (prezydentom miasta) § 1 ust. 2
pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy - Ordynacja podat-
kowa z dnia 31 grudnia 1997 r. (Dz.U.97.162.1124).
5
Jest to szczególny przypadek wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Por. art. 66 § 1 pkt 2 i § 2 u. o. p.
6
Stanowi on, że w wypadku wzrostu wartości nieruchomości pozostającego w związku z uchwaleniem lub
zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub
użytkownika wieczystego może zostać obciążone jednorazową opłata pobieraną przez wójta, burmistrza albo
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
22
n)
obniżka średniej ceny skupu żyta stanowiącej podstawę obliczania podatku rolnego
1
. Za
pomocą tego instrumentu władza lokalna ma możliwość oddziaływania na kondycję pod-
miotów zajmujących się szeroko rozumianą działalnością rolniczą oraz – w sposób po-
ś
redni – podmiotów przetwórstwa spożywczego. Prawo nie dopuszcza jednak możliwości
kryterialnego stosowania obniżek. Jest to zatem instrument o charakterze globalnym
2
.
o)
zwolnienia i ulgi w podatku rolnym przewidziane przez ustawę o podatku rolnym i przy-
znawane w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na wniosek podatnika
3
.
p)
zwolnienia i ulgi w podatku rolnym wprowadzane przez radę gminy, a nie przewidziane
w ustawie o podatku rolnym
4
,
q)
zwolnienia w podatku leśnym wprowadzane przez radę gminy
5
.
Zbliżone pod względem struktury są dwie ostatnie grupy narzędzi oddziaływania eko-
nomiczno-rynkowego. Idea oddzielenia owych narzędzi od narzędzi polityki fiskalnej zasadza
się na pragnieniu wskazania ich silnego związku z procesem udostępniania podmiotom go-
spodarczym zasobów komunalnych oraz świadczeniem na ich rzecz usług. Pierwszą z tych
grup stanowią narzędzia polityki gospodarki mieniem gminy, na które składają się:
•
opłaty za korzystanie z terenów, obiektów i urządzeń stanowiących własność gminy;
•
systemy ustalania cen za korzystanie z terenów i obiektów stanowiących własność gminy,
•
szczegółowe zasady wykorzystywania mienia gminy;
•
sprzedaż (użytkowanie wieczyste) i zamiana nieruchomości gminy;
•
rozwiązywanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu
6
;
•
scalenia i podziały gruntowych nieruchomości gminy przeznaczonych do późniejszej
sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste;
•
obniżka ceny wywoławczej w drugim przetargu na sprzedaż nieruchomości
7
;
prezydenta miasta. Opłata ta określona jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie może być wyższa niż 30% tego wzrostu.
1
Kompetencje rady gminy w zakresie obniżki średniej ceny żyta wynikają z art. 6 ust. 3 ustawy o podatku rol-
nym z dnia 15 listopada 1984 r., (jednolity tekst Dz.U.93.94.431.).
2
Por. wyrok NSA z dnia 10.11.1993 r., Sa/Po 1697/93, P. Orz. Pod. 1997/5/173.
3
Art. 13d ust. 1 ustawy o podatku rolnym z dnia 15 listopada 1984 r., (jednolity tekst Dz.U.93.94.431.).
4
Art. 12 ust. 8 ustawy o podatku rolnym z dnia 15 listopada 1984 r., (jednolity tekst Dz.U.93.94.431.).
5
Art. 62 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., (Dz.U.91.101.444).
6
Możliwość taką daje art. 33 ust. 3 u. o g. n. zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego.
7
Działania tego typu są dopuszczalne na mocy art. 39 ust. 1 u. o g. n.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
23
•
atrakcyjna dla podmiotu gospodarczego cena nieruchomości, dla której drugi przetarg
zakończył się wynikiem negatywnym
1
, ustalana w drodze rokowań;
•
stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art.
72 ust. 3 pkt 5, u. o g. n.
2
;
•
aktualizacje opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej
dokonywane w sytuacji zmiany wartości nieruchomości
3
;
•
dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, który nie dotrzymał usta-
lonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej
4
;
•
stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego
5
;
•
przetarg pisemny nieograniczony jako forma zbywania nieruchomości mająca na celu
wybór najkorzystniejszej oferty. Przy wyborze oferty komisja przetargowa kieruje się za-
oferowaną ceną oraz innymi kryteriami wpływającymi na wybór najkorzystniejszej ofer-
ty
6
. Mając na uwadze potrzeby rozwoju przedsiębiorczości jako dodatkowe kryteria moż-
na przyjąć przedmiot i rozmiar planowanych nakładów inwestycyjnych, rozmiary i struk-
turę planowanego zatrudnienia, a także charakter działalności gospodarczej, którą oferent
zamierza prowadzić na przedmiotowej nieruchomości.
Grupę drugą tworzą narzędzia polityki usług komunalnych takie jak ceny i systemy
ustalania cen za świadczone usługi komunalne oraz obowiązujące nabywców zasady korzy-
stania z usług
7
. Na uwagę zasługuje fakt, iż ceny stanowią nie tylko narzędzie stymulacji
rozwoju podmiotów będących konsumentami komunalnych usług ale również komunalnych i
niekomunalnych podmiotów będących ich producentami. Warto przedstawić przykład sytu-
acji, w której system ustalania cen stanowi instrument pobudzania rozwoju niekomunalnych
producentów usług komunalnych. Ma ona miejsce w chwili ustalenia przez radę gminy gór-
nych stawek opłat ponoszonych na rzecz takich podmiotów przez właścicieli nieruchomości
1
Art. 39 ust. 2 u. o g. n
2
Możliwość podwyżki przewiduje art. 76 ust. 1 u. o g. n.
3
Art. 77 ust. 1 u. o g. n.
4
Opłaty tego rodzaju mogą być w drodze decyzji ustalone przez zarząd na mocy art. 63 ust. 2 u. o g. n.
5
Zgodnie z art. 72 ust. 2 u. o g. n. stawka może wahać się w od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej.
6
Dodatkowe kryteria wyboru oferenta wprowadzają art. 40 ust. 2 u. o g. n. i § 22 rozporządzenia Rady Mini-
strów z dnia 13 stycznia 1998 r. (Dz.U.98.9.30) w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowa-
dzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy.
7
Art. 4 ust. 1 pkt 2 u. o g. k.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
24
S
CHEMAT NR
4
B
.
K
LASYFIKACJA EKONOMICZNO
-
RYNKOWYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIE-
BIORCZOSCI
,
CZ
Ę
S
Ć
2.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
25
za usługi polegające na usuwaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych
1
.
Pewną część narzędzi ekonomiczno-rynkowego oddziaływania na przedsiębiorczość
lokalną można skierować do indywidualnie wybranego podmiotu lub podmiotów. Tak użyte
przyjmują dodatkowe miano narzędzi - umów i powinny być utożsamiane z bilateralnymi
oraz multilateralnymi umowami zawieranymi pomiędzy gminą a różnorodnymi podmiotami
jej bliższego i dalszego otoczenia
2
(schemat nr 4b). Nie chodzi tu jedynie o lokalne podmioty
gospodarcze ale również o instytucje i organizacje mogące indukować określone zachowania
tych podmiotów. Wzajemne zobowiązania stron umowy gwarantują im odniesienie określo-
nych korzyści. Umowy mieszczą się oczywiście w ramach dopuszczalnych dla obu partnerów
rozwiązań prawnych wykorzystując najczęściej przepisy kodeksu cywilnego i handlowego.
Często posiadają długofalowy, a nawet strategiczny charakter harmonizując działalność
przedsiębiorstw z przyjętą wizją rozwoju gminy. Jako przykład można podać, spotykane w
praktyce działalności samorządowej, umowy w zakresie łączenia zasobów finansowych oraz
zasobów wiedzy i pracy w celu:
•
zahamowania procesów zanieczyszczenia środowiska naturalnego,
•
sanacji zdegradowanych zasobów środowiska naturalnego,
•
pozyskania nabywców produkowanych w gminie dóbr i świadczonych usług,
•
pozyskania kontrahentów, kooperantów i inwestorów dla lokalnych przedsiębiorstw
3
,
Innym typem umów są indywidualne umowy zawierane pomiędzy gminą a podmio-
tami gospodarczymi w związku z wykorzystywaniem przez nie majątku gminy oraz w związ-
1
Możliwość taką przewiduje art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 wrze-
ś
nia 1996 r. (Dz.U.96.132.622).
2
Dodatkowych wyjaśnień wymaga koncepcja wyróżnienia umów jako odrębnej grupy narzędzi. Mogą bowiem
pojawić się zarzuty, iż to nie umowa stymuluje przedsiębiorczość lecz działania będące jej przedmiotem. Ten
sposób myślenia jest oczywiście w pełni uzasadniony, jednak z punktu widzenia prezentowanej typologii ko-
rzystniejsze wydaje się wprowadzenie do niej instrumentów - umów. Umowy są bowiem elementem konstytu-
ującym i inicjującym późniejsze działania. Ich kształt przesądza o strukturze i okresie tych działań, reguluje
prawa i obowiązki stron. Proces konstrukcji umowy może być zatem utożsamiany z tworzeniem instrumentu.
Poza tym, nie każda z umów ma charakter złożony i dotyczy wspólnych przedsięwzięć. Tak postrzegana umowa
jest w związku z tym pojęciem szerszym niż kategoria przedsięwzięcia, co oczywiście nie przekreśla możliwości
i obowiązku traktowania w uzasadnionych wypadkach, użytego tu pojęcia umowy jednocześnie jako zobowiąza-
nia stron i wynikających z tych zobowiązań działań.
3
Dwie ostatnie z umów mogą być utożsamiane z instrumentami promocyjnymi stosowanymi przy współudziale
podmiotów gospodarczych, o których jest mowa w rozdziale pt.: „Instrumenty informacyjne”.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
26
ku z korzystaniem z usług komunalnych
1
. Podstawowym ich składnikiem są ustalenia co do
cen i warunków korzystania z komunalnych składników majątku. Koncepcja zaliczenia tego
typu umów do narzędzi typu umownego, a nie do narzędzi polityki gospodarki mieniem gmi-
ny lub narzędzi polityki usług komunalnych, opiera się na ich indywidualnym charakterze.
Daną umowę można zatem zaliczyć do narzędzi typu umownego z tym większą pewnością,
im w większym stopniu odbiega ona w swoim kształcie od większości umów, których przed-
miotem jest ten sam (analogiczny) składnik majątku lub usługa, zawieranych standardowo
pomiędzy gminą a pozostałymi podmiotami gospodarczymi. Mimo, iż w praktyce stosowane
są rzadko, odchylenia od reguły mogą dotyczyć wysokości cen, form płatności oraz zasad
użytkowania.
Instrumenty oddziaływania bezpo
ś
redniego
Na kolejną grupę składają się instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój
podmiotów gospodarczych. Charakter tych instrumentów nie jest w pełni jednorodny, jednak
koncepcja przypisania im wspólnego przymiotnika „bezpośredni” opiera się na wynikach
następującej, przedstawionej poniżej analizy mechanizmu ich funkcjonowania.
W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Dzięki nim
wspólnota samorządowa zaspokaja swoje zbiorowe potrzeby pozostając w zakresie zadań
ustawowych
2
lub wykraczając, w określonych przypadkach, poza ten zakres
3
. Władza lokalna
przyjmuje w ten sposób na siebie rolę przedsiębiorcy tworząc komunalny fragment lokalnej
przedsiębiorczości. Wszelkie dopuszczalne prawem działania uprawnionych organów (rady
lub zarządu) gminy-właściciela mające na celu kształtowanie szeroko rozumianego rozwoju
podmiotów komunalnych są zatem bezpośrednim oddziaływaniem na lokalną przedsiębior-
czość (jej komunalny fragment). W podobny sposób można też traktować przystępowanie
gminy do spółek. Uzyskanie współwłasności firmy pociąga przecież za sobą możliwość
wpływania na jej rozwój.
1
W tym przypadku chodzi o umowy zawierane pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi własnością lub współ-
własnością gminy lub komunalnymi zakładami budżetowymi a pozostałymi podmiotami gospodarczymi.
2
Określonych w art. 7 pkt 1 u. o s. t. oraz w ustawie o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach
szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia
17 maja 1990 r. (Dz.U.90.34.198).
3
Podstawę prawną tego typu działań tworzą: art. 9 ust 2 u. o s. t. oraz art. 10 ust. 1 – 3 u. o g. k.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
27
Szczególną formą kształtowania rozwoju podmiotów komunalnych jest rozszerzanie
terytorialnego zakresu ich działalności o inne gminy na mocy zawartego z nimi porozumie-
nia. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obo-
wiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowią-
zek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Często pociąga to za sobą koniecz-
ność rozbudowy majątku, zmiany technologii oraz zaangażowania dodatkowej siły roboczej
w podmiotach komunalnych gminy przejmującej realizację zadań. Stanowić może również
czynnik poprawy efektywności wykorzystania istniejącego już majątku i kadr.
Zadania gminy mogą być również realizowane poprzez powierzanie ich osobom fi-
zycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej.
Takie zlecanie zadań na drodze dwustronnych i wielostronnych umów powinno być trakto-
wane jako bezpośredni udział gminy w rynkowej wymianie dóbr i usług. Wybór zlecenio-
biorcy jest bowiem nie tylko metodą wykonania określonego zadania ale również istotnym,
bezpośrednim impulsem rozwojowym dla wybranego podmiotu. Praktyka życia gospodarcze-
go wskazuje, iż najczęściej gmina jest dla takiego zleceniobiorcy największym, długookreso-
wym partnerem, silnie związanym z głównym nurtem prowadzonej działalności gospodar-
czej. Uprawnionym wydaje się twierdzenie, że jest partnerem strategicznym.
Przedstawiona, bezpośrednia forma oddziaływania posiada szczególną cechę. Proces
wyboru podmiotu, realizującego zadanie podlega ustawie o zamówieniach publicznych, której
art. 16 stanowi, że zamawiający obowiązany jest do traktowania na równych prawach wszyst-
kie podmioty ubiegające się o zamówienie publiczne i do prowadzenia postępowania o udzie-
lenie zamówienia w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Władza lokalna
nie może w związku z tym, udzielając zleceń, preferować podmiotów zlokalizowanych na
terenie gminy. Z formalnego punktu widzenia powierzanie zadań nie powinno być zatem trak-
towane jako narzędzie stymulacji wyłącznie lokalnej przedsiębiorczości. Często jednak pro-
cedura wyboru kończy się umową z podmiotem lokalnym, czego przyczyną może być charak-
ter zadania, jego rozmiar, uwarunkowania realizacji, czy wreszcie zdecydowana przewaga
liczebna kandydujących lokalnych podmiotów implikująca większe prawdopodobieństwo
wyboru. Podkreślić należy, że przedstawiony instrument posiada dodatkowe ograniczenie.
Jest nim konieczność podejmowania decyzji o przekazywaniu realizacji zadań zgodnie z po-
trzebami wspólnoty lokalnej i koncepcjami rozwojowymi gospodarki komunalnej, a nie we-
dług koncepcji stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości.
Analogiczny charakter posiadają pozostałe, udzielane w toku normalnej działalności,
zamówienia obejmujące roboty budowlane, dostawy i usługi wraz z ich specyficznym rodza-
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
28
jem – sprawowaniem zarządu mienia komunalnego
1
. Podlegają one procedurze zamówień
publicznych, a ich struktura i ilość są ściśle podporządkowane realizacji zadań i praktycznie
niezależne od lokalnej polityki gospodarczej. W dużym uproszczeniu można stwierdzić, że
siła ich oddziaływania na przedsiębiorczość lokalną jest stochastycznie zależna od wydatków
budżetowych gminy z nimi związanych przypadających na jednego mieszkańca.
Przyjmując jako kryterium podziału zaprezentowane właściwości instrumentów bez-
pośredniego udziału gminy w rozwoju przedsiębiorczości można wyróżnić dwie ich podgru-
py. Pierwsza, na którą składają się: tworzenie (przystępowanie) i oddziaływanie na rozwój
podmiotów realizujących zadania obligatoryjne lub fakultatywne oraz przejmowanie realiza-
cji zadań innych gmin to podgrupa instrumentów czynnych. Druga, obejmująca powierzanie
realizacji zadań oraz udzielanie zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi może nosić
miano podgrupy instrumentów biernych
2
. Koncepcja przyjęcia takiej nomenklatury opiera się
na zróżnicowaniu możliwości aktywnego posługiwania się nimi w procesie stymulowania
lokalnej przedsiębiorczości. Za pomocą instrumentów czynnych władza lokalna może aktyw-
nie wpływać na komunalny fragment przedsiębiorczości lokalnej, natomiast za pomocą in-
strumentów biernych może oddziaływać na jej pozostałe sektory własnościowe, bez możliwo-
ś
ci, opartego na innych kryteriach niż ustawowe
3
, wyboru podmiotu-partnera. Ponadto, czas,
forma, obszar i siła ich oddziaływania tych drugich, podporządkowane są przede wszystkim
zadaniom gminy, a nie polityce wspierania przedsiębiorczości lokalnej.
Klasyfikację instrumentów oddziaływania bezpośredniego można przeprowadzić także
według innych kryteriów. I tak, używając kryterium rodzaju działalności podmiotu gospo-
darczego będącego przedmiotem oddziaływania instrumentu możemy wyodrębnić instrumen-
ty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów wykonujących ustawowo narzucone
gminie zadania oraz instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów, któ-
rych działalność wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Z kolei kry-
terium własności podmiotu będącego przedmiotem oddziaływania instrumentu pozwala wy-
różnić instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów będących własno-
ś
cią lub współwłasnością gminy, a także instrumenty bezpośredniego oddziaływania na
1
Np. powierzanie zarządu nieruchomości stanowiącej własność gminy dokonywane wg art. 189 ust. 1 u. o g. n.
2
Autor proponuje przyjęcie odpowiednio dla obu podgrup pełnych nazw w brzmieniu:
„czynne instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych”,
„bierne instrumenty bezpośredniego oddziaływania na rozwój podmiotów gospodarczych”.
3
Chodzi tu o kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty zawarte w u. o z. publ.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
29
S
CHEMAT NR
5.
K
LASYFIKACJA INSTRUMENTÓW BEZPOSREDNIEGO ODDZIAŁYWANIA NA ROZWÓJ PODMIOTÓW GOSPODAR-
CZYCH
.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
30
rozwój podmiotów nie stanowiących własności lub współwłasności gminy (schemat nr 5).
Kończąc omawianie narzędzi oddziaływania bezpośredniego warto zwrócić uwagę na
ich cechy uzupełniające. Bezpośrednie zaangażowanie władzy lokalnej w rozwój lokalnej
działalności gospodarczej może podlegać transformacji polegającej na częściowej lub całko-
witej prywatyzacji komunalnych podmiotów gospodarczych. Ponadto, tworzenie i rozwój
podmiotów stanowiących własność gminy, ma szansę stać się rynkową sugestią dla jednostek
z innych sektorów własności. Oczywiście, prawidłowość ta nie dotyczy jedynie przedsię-
biorstw prowadzących działalność nie związaną z realizacją zadań własnych gminy. W tym
kontekście ewolucja gminnych podmiotów gospodarczych nabiera znaczenia jako rynkowe
narzędzie informacyjne wskazujące niedostatecznie wypełnione inicjatywą nisze rynkowe.
Instrumenty pobudzania infrastrukturalnego.
Ważnym fragmentem instrumentarium, za pomocą którego władze lokalne indukują
rozwój lokalnych struktur gospodarczych są narzędzia pobudzania infrastrukturalnego
(schemat nr 6). Ustawa o samorządzie terytorialnym przypisuje gminom obowiązek zaspoka-
jania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej w zakresie gminnej infrastruktury drogowej,
wodociągowej, kanalizacyjnej, w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania urządzeń sanitarnych, wysypisk, unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz
w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Łącząc powyższy zapis z faktem, iż
w infrastrukturze technicznej upatruje się jednego z głównych czynników aktywizacji gospo-
darczej środowisk biznesu, nieodparcie nasuwają się dwa spostrzeżenia. Po pierwsze, mimo iż
ustawa odnosi się do zaspokajania, za pomocą narzędzi infrastrukturalnych, jedynie zbioro-
wych potrzeb wspólnoty lokalnej, przez którą należy, zgodnie z art. 1 p. 1, rozumieć miesz-
kańców gminy, to jednak realizowany przez gminę rozwój infrastruktury służy również za-
spokojeniu potrzeb podmiotów gospodarczych. Po drugie, jeśli władza lokalna posiada wpływ
na zaspokojenie żywotnych, infrastrukturalnych potrzeb sfery biznesu to oznacza to, że jest
czynnikiem sprawczym nie tylko rozwoju istniejących, lokalnych podmiotów ale także inicja-
cji nowych oraz bodźcem inwestycji zewnętrznych. Biorąc pod uwagę powyższe prawidło-
wości jako narzędzia pobudzania infrastrukturalnego traktować należy:
•
korzystny dla podmiotu gospodarczego (podmiotów gospodarczych) wybór lokalizacji
(przebiegu) urządzeń infrastrukturalnych;
•
współfinansowanie inwestycji infrastrukturalnej przez gminę i podmiot gospodarczy;
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
31
Schemat nr 6.
Klasyfikacja instrumentów infrastrukturalnego pobudzania rozwoju lokalnej przedsię-
biorczości.
Źródło: Opracowanie własne.
•
samodzielną realizację inwestycji infrastrukturalnych
1
przez gminę;
•
pozafinansowe wspieranie realizowanej samodzielnie przez podmiot gospodarczy inwe-
stycji infrastrukturalnej;
•
nakłanianie podmiotów będących producentami i dystrybutorami usług (produktów)
sieciowych do realizacji inwestycji infrastrukturalnych.
Instrumenty informacyjne
Znaczącym składnikiem systemu polityki gospodarczej gmin są instrumenty informa-
cyjne. Ich zbiorowość można podzielić według trzech podstawowych kryteriów (schemat nr
7). Stosując jako wyznacznik zakres informacji składających się na treść instrumentu wyróż-
nić możemy indywidualne instrumenty informacyjne oraz zbiorcze instrumenty informacyj-
ne. Instrumenty indywidualne zawierają informacje należące do jednego z obszarów oddzia-
ływania samorządu lokalnego na przedsiębiorczość (np. do obszaru polityki przestrzennej),
1
Gminną samodzielność realizacji inwestycji należy tu traktować jako brak zaangażowania w nią tych podmio-
tów gospodarczych, które będą po jej zakończeniu z niej korzystać.
samodzielna realizacja
gminnych inwestyczji
infrastrukturalnych
współfinansowanie inwestycji
przez gmin
ę
i podmiot
gospodarczy
korzystny dla rozwoju
podmiotu gospodarczego
wybór lokalizacji (przebiegu)
urz
ą
dze
ń
infrastrukturalnych
pozafinansowe wsparcie
samodzielnej, realizowanej
przez podmiot gospodarczy,
inwestycji infrastrukturalnej
INSTRUMENTY INFRASTRUKTURALNEGO
POBUDZANIA ROZWOJU LOKALNEJ
PRZEDSIEBIORCZOSCI
nakłanianie podmiotów b
ę
d
ą
cych
producentami i dystrybutorami
usług (produktów) sieciowych do
realizacji inwestycji
infrastrukturalnych
KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU
KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
32
natomiast instrumenty zbiorcze są nośnikiem informacji pochodzących z dwóch lub większej
liczby obszarów. W skład instrumentów zbiorczych wchodzą:
•
gminne programy gospodarcze, których uchwalanie, zgodnie z art. 18 ust. 2 p. 6 u. o s. t.,
należy do wyłącznej właściwości rady gminy;
•
informacje zarządu gminy o kierunkach polityki gospodarczej kierowane, zgodnie z art.
61 ust. 3 u. o s. t., do mieszkańców gminy;
•
założenia projektu budżetu gminy kierowane na mocy ww. artykułu do mieszkańców;
•
uchwała budżetowa ogłaszana przez wójta lub burmistrza w trybie przewidzianym dla
przepisów gminnych (art. 61 ust. 2 u. o s. t.);
•
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwala-
ne przez radę gminy na mocy art. 6 u. o z. p.;
•
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany, zgodnie z art. 26 u. o z. p;
•
kompleksowe narzędzia promocyjne przenoszące dane na temat kilku obszarów interakcji
pomiędzy władzą lokalną a podmiotami gospodarczymi;
•
upubliczniane wyniki diagnoz lokalnych. (jedną z często spotykanych diagnoz układu
lokalnego jest diagnoza prospektywna sporządzana jako baza informacyjna dla prac nad
strategią rozwoju lokalnego);
•
streszczenia strategii rozwoju gminy grupujące informacje o celach strategicznych i ope-
racyjnych, o zadaniach strategicznych oraz o terminach i formach ich realizacji;
•
zachowania gminy w obrębie przedsiębiorczości komunalnej
1
;
•
program zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska
2
;
•
zbiorcze pakiety informacji o lokalnych warunkach prowadzenia działalności gospodar-
czej przekazywane przedsiębiorcom.
Podstawową podgrupą indywidualnych instrumentów informacyjnych są instrumenty
promocyjne. Ich umiejscowienia w ramach instrumentów indywidualnych dokonano biorąc
pod uwagę fakt, iż najczęściej informują one o innych instrumentach stymulowania rozwoju
przedsiębiorczości oraz walorach naturalnych i gospodarczych gminy. Odnoszą się zatem do
wydzielonych, indywidualnych płaszczyzn oddziaływania samorządu lokalnego na przedsię-
biorczość. Drugą ich część stanowi zbiorcza grupa narzędzi nie mających charakteru
1
Znaczenie tych zachowań jako narzędzi informacyjnych zostało przedstawione podczas omawiania instrumen-
tów oddziaływania bezpośredniego.
2
Opracowywany przez radę gminy zgodnie z art. 90 ust. 3 u. o o. i k. ś.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
33
S
CHEMAT NR
7.
K
LASYFIKACJA INFORMACYJNYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSI
Ę
BIORCZO
Ś
CI
.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
34
promocyjnego lecz związanych z określoną w ustawodawstwie działalnością organów gminy.
Przyjmują one najczęściej formę zawiadomień, obwieszczeń (ogłoszeń) lub niewładczych
zaleceń pokontrolnych. Jako przykłady instrumentów tego typu można wymienić:
zawiadomienie właściciela nieruchomości, którego interes prawny może zostać naruszony
ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywane
(zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5a u. o z. p.) przez zarząd gminy;
informacje (udzielane zgodnie z art. 36 ust. 10 u. o z. p.) o wysokości opłaty, którą po-
brałby wójt, burmistrz albo prezydent miasta od właściciela w chwili zbycia przez niego
nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowe-
go planu zagospodarowania przestrzennego;
wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczy-
ste, użytkowanie, najem lub dzierżawę sporządzane i podawane do publicznej wiadomości
przez zarząd gminy zgodnie z art. 35 ust. 1 u. o g. n.;
informacje o ogłoszeniu przetargu na sprzedaż nieruchomości podawane do publicznej
wiadomości przez zarząd gminy na mocy art. 38 ust. 2 u. o g. n.;
informacje o zakresie stosowania przepisów prawa podatkowego udzielane przez wójta,
burmistrza (prezydenta miasta) na żądanie podatników i dotyczące ich indywidualnych
spraw. Do ich udzielania zobowiązuje art. 14 § 4 u. o. p.
Wracając do instrumentów promocyjnych możemy dokonać ich dalszego rozdziału posłu-
gując się jako wyznacznikiem zróżnicowaniem ich adresatów. Uzyskane tak podgrupy to:
•
Instrumenty promocyjne skierowane do podmiotów gospodarczych, na które składają się
instrumenty promocji walorów gospodarczych gminy oraz instrumenty promocji narzę-
dzi lokalnej polityki gospodarczej.
•
Instrumenty promocyjne skierowane do osób fizycznych obejmujące zbiorowość instru-
mentów promocji walorów naturalnych, turystycznych i uzdrowiskowych, a także pod-
zbiór instrumentów promocji idei przedsiębiorczości.
•
Instrumenty promocyjne skierowane do innych organów i instytucji. Należą do nich
między innymi działania promocyjne ukierunkowane na organa państwowe
1
, instytucje
międzynarodowe
2
, organizacje pracodawców, kluby biznesu, itp.
1
Przykładem tych działań są inicjatywy promocji idei utworzenia w gminie specjalnej strefy ekonomicznej.
2
Działania promocyjne ukierunkowane na instytucje międzynarodowe zmierzają najczęściej do uzyskania pozy-
tywnej decyzji co do organizacji międzynarodowych imprez handlowych, sportowych, kulturalnych itp.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
35
Jak widać z powyższego, wpływ na struktury gospodarcze nie musi odbywać się jedy-
nie jako interakcja pomiędzy samorządem lokalnym a przedsiębiorstwami. Niebagatelną rolę
odgrywają również kontakty z podmiotami decydującym w sposób bezpośredni lub pośredni
o ich sprzedaży, kooperacji, zatrudnieniu, kosztach i obciążeniach fiskalnych. Ponadto, dzięki
propagacji idei prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej wśród mieszkańców
gminy, uzyskuje się wzrost liczebności inicjatyw typu small biznes.
Kolejny podział jakiemu można poddać narzędzia informacyjne przebiega według
kryterium pełnionych przez nie funkcji. Pozwala on wyróżnić narzędzia o charakterze wy-
łącznie informacyjnym, a także narzędzia pełniące również funkcję innych narzędzi. Mimo,
iż jest on jedynie szczególną mutacją zaprezentowanego wcześniej podziału generalnego in-
strumentów na homogeniczne i heterogeniczne, to ideą jego stworzenia jest chęć wskazania
złożonego charakteru niektórych instrumentów informacyjnych. Część z nich jest bowiem
tworzona jako instrumenty należące do pozainformacyjnych grup działań samorządu lokalne-
go, a ich informacyjna rola jest mniej lub bardziej istotną cechą dodatkową. Dla przykładu
warto tu wymienić budżet gminy, który obok podstawowych funkcji planistycznych w obrę-
bie dochodów i wydatków gminy stanowi informację o niemalże pewnych przetargach, inwe-
stycjach infrastrukturalnych i sprzedaży mienia komunalnego, pozostających w sferze żywot-
nych zainteresowań wielu firm. Analogiczna analiza funkcji wskazuje, iż podobny, co naj-
mniej dualny charakter posiadają także gminne programy gospodarcze, założenia projektu
budżetu gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miej-
scowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast jako narzędzia o charakterze wy-
łącznie informacyjnym jawią się przede wszystkim instrumenty promocyjne.
Uzupełniającą, trzecią, klasyfikacją narzędzi informacyjnych jest klasyfikacja bazują-
ca na kryterium czasowej przynależności niesionych przez nie danych. Możemy dzięki niej
wyróżnić instrumenty zawierające informacje z przeszłości, instrumenty zawierające infor-
macje bieżące oraz instrumenty zawierające informacje prospektywne.
Instrumenty edukacyjne
Współcześni ekonomiści traktują wiedzę jako jedno z podstawowych uwarunkowań
determinujących osiągnięcie sukcesu w biznesie. Poziom wiedzy reprezentowany przez
przedsiębiorców działających na terenie gminy, a także przez ich pracowników, powinien być
zatem traktowany jak jeden z czynników lokalnego rozwoju gospodarczego. Również i tu rola
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
36
władzy lokalnej może być niebagatelna. Wszelkie jej działania, których bezpośrednim lub
pośrednim skutkiem będzie wzrost poziomu wykształcenia społeczności lokalnej lub dosto-
sowanie jej struktury kwalifikacyjnej do potrzeb rynku pracy, stanowić będą edukacyjne in-
strumentarium stymulacji rozwoju lokalnej przedsiębiorczości (schemat nr 8). Polskie prawo
samorządu lokalnego dopuszcza możliwość stosowania szeregu udogodnień dla podmiotów
zajmujących się oświatą, szkolnictwem wyższym oraz działalnością naukowo-badawczą.
Działania władzy lokalnej, które należy traktować jako instrumenty wspomagania podmio-
tów oświatowych, naukowych i badawczo-rozwojowych, mogą być następujące:
•
zarząd gminy za zgodą rady może przekazać w formie darowizny nieruchomość komu-
nalną na cel publiczny, którym jest budowa i utrzymywanie państwowych szkół wyż-
szych, szkół publicznych
1
;
•
bonifikaty cenowe stosowane przy sprzedaży nieruchomości komunalnej podmiotom,
które prowadzą działalność oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, na cele nie
związane z działalnością zarobkową
2
;
•
zwolnienia (uchwała rady gminy) z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości
komunalnej przeznaczonej na realizację celów publicznych (budowa i utrzymywanie
państwowych szkół wyższych, szkół publicznych) jeżeli cele te będą realizowane przez
podmioty, dla których są celami statutowymi, i których dochody przeznacza się w całości
na działalność statutową
3
;
•
bonifikaty cenowe od pierwszej opłaty i opłat rocznych pobieranych z tytułu użytkowa-
nia wieczystego komunalnej nieruchomości gruntowej służącej do realizacji celów pu-
blicznych (budowa i utrzymywanie państwowych szkół wyższych i szkół publicznych)
4
;
•
bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu nieruchomości komunalnej udzie-
lane jednostkom oświatowym, naukowym i badawczo-rozwojowym
5
,
Szeroki wachlarz działań edukacyjnych może być prowadzony w sposób bezpośredni
również przez władzę lokalną. Oczywiście, wymagają one utworzenia i finansowania specjal-
nych samorządowych (publicznych) lub semipublicznych placówek zajmujących się tą
1
Podstawą prawną takiej darowizny jest art. 6 pkt 6 i art. 13 ust. 2, u. o g. n.,
2
Podstawą prawną bonifikat jest art. 68 ust. 1 pkt 2 u. o g. n.
3
Art. 37 ust. 3 u. o g. n.
4
Udzielane przez zarząd gminy za zgodą rady zgodnie z art. 73 ust. 3 u. o g. n.
5
Art. 84 ust. 3 pkt 2 u. o g. n.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
37
Schemat nr 8.
Klasyfikacja edukacyjnych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsi
ę
biorczo
ś
ci.
EDUKACYJNE INSTRUMENTY
STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ
PRZEDSIEBIORCZOSCI
szkolenia
porady prawne
doradztwo ekonomiczne
przekazywanie w formie darowizny
nieruchomosci na budow
ę
i
utrzymywanie pa
ń
stwowych szkół
wy
ż
szych i szkół publicznych
bonifikaty cenowe stosowane przy
sprzeda
ż
y nieruchomosci podmiotom,
które prowadz
ą
działalnos
ć
oswiatow
ą
,
naukow
ą
i badawczo-rozwojow
ą
zwolnienia z obowi
ą
zku zbycia w drodze przetargu
nieruchomosci przeznaczonej na realizacj
ę
celów
publicznych (budowa i utrzymywanie pa
ń
stwowych szkół
wy
ż
szych, szkół publicznych)
bonifikaty cenowe od pierwszej opłaty i opłat rocznych
pobieranych z tytułu uzytkowania wieczystego nieruchomosci
gruntowej słu
żą
cej do realizacji celów publicznych (budowa i
utrzymywanie pa
ń
stwowych szkół wy
ż
szych i szkół publicznych)
bonifikaty od opłat rocznych z tytułu
trwałego zarz
ą
du nieruchomosci
udzielane jednostkom oswiatowym,
naukowym i badawczo-rozwojowym
instrumenty wspomagania podmiotów
oswiatowych, naukowych
badawczo-rozwojowych
instrumenty
edukacji
bezposredniej
KRYTERIUM RODZAJU DZIAŁA
Ń
WSPOMAGAJ
Ą
CYCH
KRYTERIUM RODZAJU
DZIAŁA
Ń
EDUKACYJNYCH
KRYTERIUM FORMY STOSOWANIA INSTRUMENTÓW
Ź
ródło: Opracowanie własne
działalnością. Stosowanymi za ich pomocą narzędziami edukacyjnymi mogą być różnorodne
szkolenia, porady prawne a także doradztwo ekonomiczne.
Instrumenty koncepcyjno-organizacyjne.
Przedstawiony system instrumentów stymulowania przedsiębiorczości lokalnej okazu-
je się być systemem złożonym. Znaczna ilość narzędzi w połączeniu z częstokroć różnorod-
nymi możliwościami ich stosowania oraz konieczność stałej wymiany informacji pomiędzy
władzą lokalną a jej gospodarczym otoczeniem wskazują na konieczność przyporządkowania,
mających szansę sprostania tym wyzwaniom, osób zajmujących się czynnościami koncepcyj-
nymi oraz odpowiednich rozwiązań organizacyjnych. Wspomniane osoby i rozwiązania two-
rzą szczególną podgrupę instrumentarium, za pomocą którego władza lokalna kształtuje roz-
wój gospodarczy gminy (schemat nr 9). Należą do nich:
•
komisja rozwoju gospodarczego w radzie gminy;
•
eksperci zewnętrzni stanowiący stałe lub czasowe ciało doradcze;
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
38
•
kadra urzędu gminy posiadająca kwalifikacje i doświadczenia z zakresu stymulacji roz-
woju lokalnej przedsiębiorczości;
•
dostosowana do zadań związanych ze stymulacją przedsiębiorczości struktura organiza-
cyjna urzędu gminy;
•
sprzyjające kontaktom z przedstawicielami biznesu procedury współpracy;
•
szkolenia radnych, członków zarządu i pracowników urzędu gminy w zakresie instrumen-
tów metod i kryteriów stymulowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Pozostałe instrumenty
W grupie tej znalazły się instrumenty nie posiadające wyraźnych cech wspólnych z
dotychczasowo prezentowanymi (schemat nr 10). Jednym z nich jest specjalna strefa ekono-
miczna. Strefa jako teren charakteryzujący się szczególnymi zasadami i warunkami prowa-
dzenia działalności gospodarczej stanowi silny czynnik lokalnego rozwoju gospodarczego.
Decyzja o jej ustanowieniu pozostaje w wyłącznej kompetencji Rady Ministrów jednak rola
władzy lokalnej w procesie ubiegania się o nią jest bardzo duża. Strefa jest bowiem instru-
mentem współtworzonym przez władzę lokalną. Chodzi tu nie tylko o warunkującą cały pro-
ces zgodę rady gminy ale również o zapewnienie przez nią nieruchomości gruntowych, przy-
gotowanie wniosku i analiz, lobbying na rzecz ustanowienia strefy i inne działania.
Schemat nr 9.
Klasyfikacja koncepcyjno-organizacyjnych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsi
ę
biorczo
ś
ci.
Ź
ródło: Opracowanie własne.
KONCEPCYJNO-ORGANIZACYJNE
INSTRUMENTY STYMULACJI ROZWOJU
LOKALNEJ PRZEDSI
Ę
BIORCZOSCI
dostosowana do zada
ń
zwi
ą
zanych ze stymulacj
ą
przedsiebiorczosci struktura
organizacyjna urz
ę
du gminy
komisja rozwoju
gospodarczego w radzie gminy
eksperci zewn
ę
trzni
kadra urz
ę
du gminy posiadaj
ą
ca
kwalifikacje i doswiadczenia z
zakresu stymulacji rozwoju lokalnej
przedsiebiorczosci
sprzyjaj
ą
ce kontaktom z
przedstawicielami biznesu procedury
współpracy zwłaszcza w zakresie
procedury lokalizacyjnej i dostepnosci
do urz
ą
dze
ń
infrastruktury technicznej
KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU
KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU
szkolenia radnych, członków
zarz
ą
du i pracowników urz
ę
du
gminy
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
39
Pewna część działań prowadzonych przez władzę lokalną, mających na celu ochronę
lokalnych jednostek gospodarczych, ma charakter obligatoryjny. Są to przede wszystkim
działania związane z gospodarką przestrzenną, na które składają się:
a)
odszkodowania za szkodę powstałą na skutek uniemożliwienia (istotnego ograniczenia)
korzystania z nieruchomości lub jej części (w dotychczasowy sposób lub w sposób zgod-
ny z dotychczasowym przeznaczeniem) zaistniałego w związku z uchwaleniem miejsco-
wego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą,
b)
wykupienia nieruchomości (części nieruchomości) z ww. powodów,
c)
zamiany nieruchomości z ww. powodów
1
,
d)
odszkodowania za obniżenie wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmia-
ną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługujące w sytuacji gdy
właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość
2
.
Koncepcja zaliczenia tych działań do kręgu instrumentów interwencjonizmu lokalnego
opiera się na analizie ich cech charakterystycznych i wyniku konfrontacji z narzędziami za-
prezentowanymi wcześniej. Podobnie jak inne instrumenty stanowią czynnik chroniący i
1
Podstawą prawną czynności przedstawionych w punktach a), b) i c) jest art. 36 ust. 1 u. o z. p.
2
Art. 36 ust. 2 u. o z. p.
POZOSTAŁE INSTRUMENTY
Schemat nr 10.
Klasyfikacja pozostałych instrumentów stymulacji rozwoju lokalnej przedsi
ę
biorczo
ś
ci.
zwi
ą
zane z polityk
ą
przestrzenn
ą
odszkodowania
wykupienia nieruchomosci lub ich
czesci stosowane w sytuacji
uniemozliwienia (ograniczenia)
mozliwosci ich dotychczasowego
u
ż
ytkowania w zwi
ą
zku z uchwaleniem
(zmian
ą
) miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego
zamiany nieruchomosci stosowane
w sytuacji uniemozliwienia
(ograniczenia) mozliwosci ich
dotychczasowego u
ż
ytkowania w
zwi
ą
zku z uchwaleniem (zmian
ą
)
miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego
za szkod
ę
powstał
ą
na skutek
uniemo
ż
liwienia korzystania z nieruchomosci
(czesci) zaistniałego w zwi
ą
zku z
uchwaleniem lub zmian
ą
miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego
za obni
ż
enie wartosci
nieruchomosci b
ę
d
ą
ce skutkiem
uchwalenia lub zmiany
miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego
specjalna strefa ekonomiczna
KRYTERIUM RODZAJU INSTRUMENTU
Ź
ródło: Opracowanie własne.
wspieraj
ą
ce parki
naukowo-technologiczna
KRYTERIUM RODZAJU DZIAŁA
Ń
OCHRONNYCH
KRYTERIUM PODSTAWY ODSZKODOWANIA
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
40
wspomagający rozwój przedsiębiorstwa. Pozwalają zachować jego podstawowe czynniki wy-
twórcze i utrzymać pozycję konkurencyjną. Jedyna typologiczna wątpliwość jaka może się tu
pojawić ma swoje źródło w fakcie, iż nie są one ani inicjowane (żądanie odszkodowania, za-
miany lub wykupu składa podmiot poszkodowany) ani swobodnie kształtowane przez władzę
lokalną (określa je ustawa).
Z całą jednak pewnością jako instrumenty stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lo-
kalnej traktować należy różnorodne działania wspierające proces tworzenia i funkcjonowa-
nia parków naukowo-technologicznych będących inicjatywami lokalnymi dynamizującymi
aktywność inwestycyjną w kierunku adaptacji nowoczesnych technologii i tworzącymi miej-
sca pracy dzięki koncentracji geograficznej nowych przedsiębiorstw.
Podsumowanie
Instrumentarium, za pomocą którego władza lokalna oddziaływuje na sferę przedsię-
biorczości okazuje się być stosunkowo bogate. Nie oznacza to jednak, że możemy je uznać, z
punktu widzenia potrzeb rozwoju lokalnego, za w pełni satysfakcjonujące. Jak dowodzą
przedstawiciele samorządu, modyfikacji wymagają niektóre z istniejących narzędzi, a cennym
nabytkiem lokalnego interwencjonizmu okazałyby się nowe. Rozwój instrumentarium wyma-
ga działań legislacyjnych, w szczególności pełniejszego usamodzielnienia finansowego gmin.
Zdaniem niektórych ekonomistów pożądaną zmianą byłoby zniesienie prawnych barier po-
dejmowania przez gminy działalności wykraczającej poza użyteczność publiczną. Szczegó-
łowe badania w tym zakresie z całą pewnością byłyby bardzo interesujące.
Skuteczność poszczególnych narzędzi jest wysoce zróżnicowana. Praktyczne do-
ś
wiadczenia związane z ich stosowaniem wskazują na konieczność posługiwania się nimi w
sposób kompleksowy. Jest to bowiem najsprawniejsza forma spożytkowania tkwiącego w
nich potencjału. Taki sposób postępowania pozwala na osiągnięcie tzw. efektów synergicz-
nych i mnożnikowych. Konieczne jest zatem określenie i zbadanie zarówno rodzajów proce-
dur kompleksowego stosowania narzędzi lokalnej polityki gospodarczej jak i praktycznej sku-
teczności tych procedur.
Andrzej Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.
Samorz
ą
d Terytorialny 7-8/1999, s. 79-108.
41
Wykaz skrótów najcz
ęś
ciej powoływanych aktów prawnych
•
u. o g. k. – ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r., Dz. U. nr 9, poz.
43 z 1997 r.
•
u. o g. n. – ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., Dz. U. nr
115, poz. 741 z 1997 r.
•
u. o o. i k. ś. – ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r.,
Dz. U. nr 49, poz. 169 z 1994 r. (tekst jednolity).
•
u. o p. i o. l – ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r., Dz. U.
nr 9, poz. 31 z 1991 r.
•
u. o s. t. (tzw. ustawa samorządowa) – ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 mar-
ca 1990 r., Dz. U. nr 13, poz. 74 z 1996 r. (tekst jednolity).
•
u. o w. w t. i p. a. – ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmo-
wi z dnia 26 października 1982 r., Dz. U. nr 35, poz. 230 z 1982 r.
•
u. o z. p. – ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. nr
89, poz. 415 z 1994 r.
•
u. o z. publ. – ustawa o zamówieniach publicznych z dnia 10 czerwca 1994 r., Dz. U. nr
119, poz. 773 z 1998 r. (tekst jednolity).
•
u. o. p. – ustawa – Ordynacja podatkowa z dnia 29 sierpnia 1997 r., Dz. U. nr 137, poz.
926 z 1997 r.
Mgr Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regional-
nej na Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze - Akademii Eko-
nomicznej we Wrocławiu (e-mail: asztando@credit.ae.wroc.pl.)