Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

1

Andrzej Sztando

Jelenia Góra 15.09.1998 r.

Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze
58-500 Jelenia Góra, ul. Nowowiejska 3
e-mail:

[e-mail]

web:

www.sztando.com

tel. [phone], (0) (0/75) 6437922

Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji

modeli ustrojowych gmin.

1. Rozwój lokalny.

Wielokrotnie podejmowana w literaturze ekonomicznej problematyka rozwoju jest

bardzo rozległa i złożona. Powszechna jest jednak zgodność opinii, że pojęcie rozwoju

powinno być zawsze kojarzone z pożądanymi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościowych,

jakościowych i strukturalnych właściwości danego układu. Jeśli układem tym będzie

wyodrębniona kompozycja społeczno-terytorialna posiadająca zbiór charakterystycznych dla

siebie cech gospodarczych, przestrzennych i kulturowych, wyrażająca własne potrzeby oraz

hierarchię wartości, wtedy będziemy mieli do czynienia z rozwojem w skali lokalnej

1

. Liczne

określenia pojawiające się w literaturze przedmiotu mimo niezbędnych uproszczeń wydają się

w precyzyjny sposób wyjaśniać jego istotę. Prezentują bowiem zarówno lokalność rozwoju,

jak i jego skutki oraz czynniki o nim decydujące

2

.

Za przykład może tu posłużyć definicja, której autorem jest R. Rezsohazy. Określa on

rozwój lokalny jako „zharmonizowane i systematyczne działanie, prowadzone w społeczności

lokalnej, z udziałem zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspokajaniu potrzeb

społecznych miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu”

3

. Społeczność

lokalna pojawia się również w innych ujęciach rozwoju lokalnego. Z rozwojem lokalnym

wiąże ją również J. Parysek, dla którego rozwój lokalny to „prowadzenie działań na rzecz

rozwoju gospodarczego i społecznego danej jednostki terytorialnej (miasta, gminy) z

wykorzystaniem jej zasobów, uwzględnieniem potrzeb mieszkańców oraz przy ich udziale w

1

Por. L. Wojtasiewicz, Czynniki i bariery rozwoju lokalnego w aktualnej polityce gospodarczej Polski. W:

Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu nr 734, Wrocław 1996, s. 14.

2

D. Śniegowska, Samorząd terytorialny a rozwój gospodarki lokalnej. W: Gospodarka lokalna w warunkach

samorządności, ZN AE w Poznaniu nr 205, Poznań 1992, s. 87.

3

R. Rezsohazy, Le développement des communautés, CIACO Editeur, Louvain-la-Neuve 1988.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

2

podejmowanych działaniach

1

” oraz R. Brol traktujący rozwój lokalny jako zharmonizowane i

systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów

funkcjonujących w gminie zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów

użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz

zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego

2

”.

2. Podmiotowo

ść

społeczno

ś

ci lokalnych.

Analizując publikacje poświęcone omawianej problematyce łatwo dojść do wniosku,

iż podmiotowość społeczności lokalnych znajduje swój wyraz we wszystkich

charakterystykach rozwoju lokalnego. Jaka jest tego przyczyna? Otóż społeczność lokalna,

mimo iż składa się z różnorodnych grup ludzkich, posiada bardzo ważną cechę, którą jest

szczególny stosunek do zamieszkiwanego terytorium. Dla społeczności lokalnej jest ono

zawsze jakąś wartością – emocjonalną, kulturową, tradycyjną, ekonomiczną, przyrodniczą

czy jeszcze inną

3

. Badania socjologiczne dowodzą, iż więzi łączące członków społeczności

lokalnej wywodzą się z potrzeby rozwiązywania wspólnych, lokalnych problemów. Dzieje się

tak dlatego, że wiele potrzeb człowieka może być zaspokojonych właśnie na płaszczyźnie

lokalnej. Skutkiem tego, jak pisze wielu czołowych badaczy układów lokalnych, dla

przeciętnego obywatela, spędzającego większość życia w miejscu zamieszkania, ważniejsze

są sprawy odpowiedniego urządzenia jego bezpośredniego otoczenia niż – takie czy inne –

zorganizowanie centrum państwowego

4

. Pobudzana tymi uwarunkowaniami społeczność

lokalna realizuje zatem szereg czynności oddziaływując na różnorodne struktury swojego

otoczenia. Kształtuje przestrzeń zamieszkiwanego układu lokalnego, zmienia jego walory

użytkowe, warunki prowadzenia działalności gospodarczej, walory obsługi, zamieszkania i

1

J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym. W: Rozwój lokalny: zagospodarowanie

przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej, PWN, Warszawa 1995, s. 37.

2

R. Brol, Rozwój lokalny – nowa logika rozwoju gospodarczego. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce,

PN AE we Wrocławiu nr 785, Wrocław 1998, s. 11.

3

J. Szczepański, Polska lokalna. W: Społeczeństwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski,

Warszawa 1992, s. 19.

4

Por. A. Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój

lokalny. W: Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992, s. 18.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

3

pracy. Społeczność lokalna decyduje w ten sposób o kierunku i tempie rozwoju lokalnego,

jest obok uwarunkowań materialnych i prawnych jego główną siłą sprawczą.

Wpływ społeczności lokalnej na rozwój lokalny przebiega w zasadzie dwiema

drogami. Pierwszą z nich, którą opatrzyć można mianem wynikowej, sprowadza się do

przekształcania wielowymiarowej przestrzeni układu lokalnego poprzez działania

indywidualne jego mieszkańców. Dziś, w warunkach gwałtownego wzrostu interakcji

międzyludzkich i gospodarczych, przy jednoczesnym, ciągłym rozkwicie rozwiązań

sieciowych

1

, ten rodzaj wpływu na rozwój lokalny traci na znaczeniu.

Druga z form wpływu opiera się na działaniach zbiorowych, to znaczy działaniach

prowadzonych przez, wyodrębnione według właściwego kryterium, grupy osób. Tworzą one

poszczególne podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje, formalne i nieformalne kręgi

interesów, itp. Niezwykle istotny jest fakt istnienia grupy szczególnej – zbiorowości

mieszkańców całego układu lokalnego. Tworzą oni (z mocy prawa) wspólnotę decydującą o

strukturze i wykorzystaniu większości czynników rozwoju lokalnego

2

w stopniu najwyższym.

Są zatem siłą sprawczą przesądzającą o kierunku i tempie rozwoju lokalnego. Wspólnota ta

zwana jest wspólnotą samorządową a ogół jej członków, cech i działań – samorządem

terytorialnym. Dalsze rozważania będą wymagać przybliżenia jego istoty.

3. Samorz

ą

d terytorialny.

Samorząd terytorialny doczekał się wielu ujęć definicyjnych. Zaowocowało to

bogactwem podejść ale również ich niejednoznacznością. Sytuacja ta wynika po części z

faktu, iż istota samorządu terytorialnego była i jest złożona a po części, iż wykazywała ona i

wykazuje pewne różnice zarówno w układzie czasowym jak i przestrzennym. Obowiązek

jego definicji musi być zatem wypełniony metodą kompilacji określeń odzwierciedlających

wszystkie istotne, wspólne cechy, dominujących współcześnie konstrukcji samorządu

terytorialnego.

1

Por. I. Pietrzyk, Paradygmat rozwoju terytorialnego. W: Gospodarka przestrzenna i regionalna w trakcie

przemian, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1995, s. 13.

2

Interesujące koncepcje wpływu społeczności lokalnej na czynniki rozwoju lokalnego zawiera m. in. praca E. J.

Blakely’a, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research,

London 1989.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

4

W świetle powyższych uwarunkowań samorząd terytorialny należy określić jako

obligatoryjny związek mieszkańców danego terytorium wspólnie zajmujących się swoimi

sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym oraz jako formę decentralizacji administracji

państwowej, wykonywanej, na podstawie właściwych ustaw, przez miejscowe, niezawisłe

organy

1

. Istnienie oraz rola samorządu nie jest aktem bezpośredniej woli wspomnianych

mieszkańców lecz wynikiem działalności ustawodawczej. Drogą ustaw państwo przekazuje

samorządowi określony zestaw obowiązków, praw i środków materialnych pozostawiając

sobie rolę nadzorcy.

Prosta analiza współczesnych rozwiązań ustrojowych państw europejskich wskazuje,

iż wyróżnić możemy trzy płaszczyzny samorządu terytorialnego: regionalną, subregionalną

oraz lokalną. Ze względu na problematykę poruszaną w niniejszej pracy dalsze rozważania

zostaną poświęcone wyłącznie samorządowi terytorialnemu funkcjonującemu na poziomie

lokalnym. Samorząd ten, zwany samorządem lokalnym, powszechnie utożsamiany jest z

samorządem podstawowej jednostki podziału terytorialnego państw jaką jest gmina

2

.

4. Rola samorz

ą

du lokalnego.

Historia wskazuje, iż pierwotna rola samorządu lokalnego sprowadzała się do

regulowania problemów wynikających z życia zbiorowego lokalnej społeczności. Mimo

akcentowanej w doktrynie niemieckiej i szwajcarskiej odrębności organizacyjnej i

funkcjonalnej samorządu stan taki utrzymywany był dominacją ówczesnych trendów

liberalnych. Lata trzydzieste naszego wieku ujawniły bezdyskusyjne niedomagania

„niewidzialnej ręki rynku” przynosząc rozwój koncepcji interwencjonistycznych. Wraz z

rosnącym, w powojennych latach, naciskiem społeczności lokalnych na rozleglejsze i

pełniejsze zaspokajanie potrzeb publicznych, fakt ten stał się stymulatorem głównego nurtu

1

Por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990, s. 4 i n.

2

Począwszy od tego momentu przymiotnik „lokalny” używany będzie w niniejszej pracy dla oznaczenia

zjawisk, praw i struktur charakterystycznych dla podstawowej jednostki podziału terytorialnego jaką jest gmina.

Wprawdzie często nie zamykają się one „do końca” w granicach administracyjnych gminy lecz przede

wszystkim właśnie jej dotyczą. Szerzej na temat lokalizmu w rozwoju gminy: D. Śniegowska, Samorząd

terytorialny..., op. cit., s. 86 i n.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

5

ewolucji funkcji ekonomicznych samorządu lokalnego

1

. Stopniowo samorząd zaczynano

traktować jako podmiot, który powinien regulować znaczną część warunków życia

mieszkańców i funkcjonowania podmiotów gospodarczych danego terytorium. W wyniku

powszechnego rozczarowania efektywnością działania władz centralnych (nie wspominając

już o systemach totalitarnych) i wynikającej stąd reorientacji ku koncepcjom rozwoju „od

dołu”, gwałtownie rozszerzano zakres zadań i kompetencji gmin

2

. Wraz z pojawieniem się w

paradygmatu rozwoju regionalnego i lokalnego

3

, idea nadawania nowego charakteru

samorządowi terytorialnemu znacznie się upowszechniła. Poza tym, przerzucanie zadań

publicznych na organy lokalne stało się wygodne dla państwowego centrum. Pozwalało

bowiem uwolnić się od bezpośredniego administrowania i realizacji wielu zadań lokalnych, a

niejednokrotnie od ich finansowania. W niezmienionym – w zasadzie – kierunku, ewolucja ta

trwa po dzień dzisiejszy

4

.

Obecnie, w dobie gwałtownie rozwijających się teorii rozwoju lokalnego, od

samorządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego przy

możliwie najszerszej reprezentacji interesów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już

zaspokajanie potrzeb bieżących. Formułę tą – a ściślej – jej ograniczoność, należy uznać za

historyczną. Dziś interes społeczności lokalnej leży w wykreowaniu i utrzymaniu rozwoju

całego kompleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego.

5. Mechanizm wpływu samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny.

Wyjaśnienie podstaw funkcjonowania mechanizmu wpływu samorządu gminy na

rozwój lokalny wymaga wprowadzenia do dalszych rozważań pojęcia gospodarki lokalnej. W

literaturze przedmiotu można spotkać w zasadzie dwa sposoby jego interpretacji. Pierwszy,

1

Szerzej na ten temat: L. Patrzałek, Samorząd terytorialny a rozwój ekonomiczny. W: Lokalne inicjatywy w

sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994.

2

M. Trojanek, Władza lokalna a efektywność inwestycji. W: Przedsiębiorczość w gminach. Stymulowanie

inwestycji, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Poznań – Zielona Góra 1996, s. 126.

3

Rozwój regionalny i lokalny w wielu publikacjach traktowany jest jako – alternatywny w stosunku do

sektorowego – model rozwoju gospodarki kraju. Szerzej na ten temat np. w: Ph. Aydalot, Economie regionale et

urbaine, Economica, Paris 1984; A. Jewtuchowicz, Dynamika rozwoju terytorialnego a procesy restrukturyzacji

gospodarczej, SGH, Warszawa 1996.

4

N. Gajl, Modele podatkowe. Podatki lokalne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 11 i n.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

6

który na użytek niniejszej pracy zostanie określony jako strukturalny, sprowadza się do

traktowania gospodarki lokalnej jako, charakteryzującego się pewnymi cechami, zbioru

powiązanych ze sobą podmiotów układu lokalnego. Typowym przykładem takiej koncepcji

jest definicja R. Broszkiewicza wskazującego, iż gospodarka lokalna to „określony układ

podmiotowy, przedmiotowy, strukturalny i przestrzennie delimitowany charakteryzujący się

funkcjami zewnętrznymi i wewnętrznymi względem społeczności zamieszkującej na obszarze

podziału administracyjnego, tj. poniżej stopnia wojewódzkiego

1

”. Jako zbliżoną do powyższej

można traktować opinię A. Zalewskiego, dla którego „gospodarka lokalna jest zbiorem

współzależnych podmiotów gospodarujących, działających na terenie gminy, z których każdy

spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów

2

”. Wymienia on również

rodzaje wskazanych podmiotów – są to: jednostki gospodarcze, gospodarstwa domowe,

instytucje i władze lokalne

3

.

Tak określony układ podmiotów charakteryzuje się szczególnymi cechami. Podmioty

gospodarcze, gospodarstwa domowe oraz różnorodne instytucje oddziaływują na środowisko

naturalne, zagospodarowanie przestrzenne, warunki życia ludności oraz na lokalne rynki, a

także bezpośrednio i pośrednio, wzajemnie na siebie. Jak pisze A. Zalewski, w procesie

funkcjonowania zachodzą pomiędzy tymi podmiotami liczne powiązania i współzależności

wynikające z ich współpracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, świadczenia pracy,

konkurencji, itp

4

. Wchodząc we wzajemne interakcje oraz wywierając wpływ na pozostałe

elementy swojego otoczenia stają się jednym z najistotniejszych elementów przesądzających

o zmianach niemalże wszystkich struktur gospodarczych i społecznych układu lokalnego.

Właściwość ta wydaje się upoważniać do twierdzenia, iż ich rozwój połączony z pozytywnym

1

R. Broszkiewicz, Mechanizmy i instrumenty sterowania procesami rozwoju gospodarki lokalnej i

samorządowej w Polsce. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, PN AE we Wrocławiu nr 734, Wrocław

1996, s. 33.

2

A. Zalewski, Ekonomika rozwoju lokalnego (wybrane zagadnienia). W: Gospodarka miejska, SGH, Warszawa

1995, s. 8.

3

W niniejszej pracy przyjmuję założenie, że władza lokalna to organa stanowiące (decyzyjne) samorządu

lokalnego. Podobne założenia stają się udziałem wielu autorów podejmujących omawianą problematyką

odzwierciedlając kierunki, zachodzących w Polsce oraz w innych krajach, zmian. Por. np. M. Trojanek,

Kształtowanie atrakcyjności obszaru jako potencjalnego miejsca lokalizacji inwestycji, W: Strategia i polityka

rozwoju gmin i województw – podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Poznań –

Zielona Góra, 1996, s. 139.

4

A. Zalewski, Ekonomika rozwoju..., op. cit., s. 8.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

7

bilansem wpływu na ewolucję swojego otoczenia może być utożsamiany z rozwojem

lokalnym.

Trudno sobie jednak wyobrazić, że realizacja partykularnych celów wymienionych

podmiotów gospodarki lokalnej będzie przebiegać bez jakichkolwiek konfliktów i zawsze

przyczyni się do rozwoju całego układu lokalnego. Każdy z nich, maksymalizując swoje

korzyści, niejednokrotnie działa wbrew interesom pozostałych oraz wywiera niekorzystny

wpływ na środowisko, przestrzeń, zasoby a nawet postawy społeczne. Łatwo z tego

wywnioskować, że prosta suma indywidualnych korzyści nie będzie nigdy służyć

optymalizacji korzyści całego systemu lokalnego. Konieczne jest zatem istnienie elementu

oddziaływującego na omawiane podmioty gospodarki lokalnej tak aby ich istnienie i rozwój

służyły pożądanym, kompleksowym przeobrażeniom jakościowym w zakresie poziomu życia

mieszkańców i funkcjonowania organizmów gospodarczych.

Elementem tym jest właśnie samorząd lokalny. Jego podstawową rolą jest

zapewnienie sytuacji, w której zharmonizowane i systematyczne działania podmiotów

gospodarki lokalnej zmierzać będą do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów

użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz

zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego. Rola ta jest zbieżna z teorią miejsca

państwa w gospodarce rynkowej, według której, w celu zapewnienia trwałego rozwoju, ma

ono m. in. równoważyć przeciwstawne interesy społeczne oraz indywidualne regulując

strukturę dobra ogółu i wolności gospodarczych. Aby osiągnąć ten cel, samorząd terytorialny

na poziomie gminy pełni (powinien pełnić) funkcje: inicjującą, planistyczną, wspomagającą,

sterującą, koordynacyjną i kontrolną w całym systemie jakim jest gospodarka lokalna.

Posiadając przekazane mu przez państwo uprawnienia, w drodze realizacji zadań

obligatoryjnych (nałożonych ustawowo) i fakultatywnych (wynikających z własnej inicjatywy

zmierzającej do poprawy warunków życia i gospodarowania), indukuje (bezpośrednio lub

pośrednio) pożądane zachowania pozostałych podmiotów, a tym samym wpływa na rozwój

lokalny. Mechanizmu tego nie należy utożsamiać wyłącznie z prostym kształtowaniem ich

warunków funkcjonowania. Jest on znacznie szerszy chociażby ze względu na fakt częstej

bezpośredniej współpracy pomiędzy samorządem (władzami samorządowymi) a resztą

podmiotów gospodarki lokalnej (szczególnie w układzie samorząd – podmioty gospodarcze).

Już na podstawie powyższego, krótkiego wywodu można dojść do wniosku, że

kategoria samorządu oznacza nie tylko prawo ale także powinność oddziaływania na szereg

lokalnych struktur społeczno-gospodarczych dla dobra lokalnej społeczności. Powszechne

przekonanie o takiej roli samorządu znajduje swój wyraz w drugiej, nie omówionej

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

8

dotychczas, formie interpretacji pojęcia „gospodarka lokalna”, którą można określić jako

czynnościową. Dla wielu autorów gospodarka lokalna jest bowiem szeregiem czynności

służących rozwojowi lokalnemu. J. Parysek pisze, że w ujęciu ogólnym za gospodarkę

lokalną uznać można „działania na rzecz rozwoju jednostki lokalnej czyli lokalnego,

terytorialnego systemu społecznego”, natomiast w ścisłym – „działania społeczno-

gospodarcze, które wykorzystują lokalne czynniki i ograniczenia rozwoju

1

”. Powyższa

definicja nie wskazuje jednak podmiotu owych działań. Dokonują tego ujęcia innych autorów.

Gospodarka lokalna jako zespół koordynowanych przez samorząd czynności służących

rozwojowi lokalnemu pojawia się m. in. w opracowaniach E. J. Blakely’a

2

, J. Reijnen’a

3

i A.

Sutton’a

4

, a także w publikacjach wielu polskich autorów

5

. Traktują oni gospodarkę lokalną

jako proces, w którym władze lokalne wykorzystując zasoby własne (układu lokalnego) oraz

zewnętrzne stymulują rozwój gospodarczy danej podstawowej jednostki terytorialnej.

Gospodarkę lokalną utożsamiają z takim gospodarowaniem lokalną materialną i społeczną

bazą rozwoju, w którym, poprzez tworzenie nowych miejsc pracy i rozwój podmiotów

gospodarczych, dokonuje się pełniejszego zaspokojenia potrzeb miejscowej ludności. Wydaje

się jednak, iż tak pojmowana gospodarka lokalna zawęża problematykę działań samorządu

lokalnego wyłącznie do rozwoju gospodarczego, i choć jest to jeden z najistotniejszych

przejawów rozwoju lokalnego, a przy tym silnie powiązany z pozostałymi sferami rozwoju, to

jednak nie jedyny. Kształtowany przez samorząd, rozwój lokalny, dokonuje się bowiem

również płaszczyźnie społecznej, kulturowej

6

i ekologicznej.

1

J. Parysek, Rola samorządu..., op. cit., s. 38.

2

E. J. Blakely’a, Planning local..., op. cit..

3

J. Reijnen, The role of local authorities in fostering local initiatives (compared with experiences in other

countries). W: Local initiatives. Alternative path for development, Presses Interuniversitaires Europeennes,

Mastricht 1987.

4

A. Sutton, Local initiatives. Alternative path for development, Presses Interuniversitaires Europeennes,

Mastricht 1987.

5

Zob. np. N. Gajl, Modele podatkowe..., op. cit., s. 11 i n.

6

Niektórzy badacze zagadnień rozwoju lokalnego wyróżniają jednolitą płaszczyznę społeczno-kulturową zwaną

również płaszczyzną osadniczą. Por. D. Śniegowska, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 87.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

9

6. Rola i warunki funkcjonowania mechanizmu.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że rola jaką samorząd lokalny

może odegrać w kształtowaniu rozwoju lokalnego jest bardzo istotna, chociażby dlatego, że

nie mogą go w realizacji tego zadania zastąpić żadne inne podmioty – ani prywatne ani

publiczne. Wydaje się bowiem, że tylko samorząd, dzięki odpowiednim kompetencjom,

motywacjom i właściwym „zbliżeniu” do problemów lokalnych, może prawidłowo powiązać

rozwój lokalny z potrzebami ludności oraz endogenicznymi

1

i egzogenicznymi zasobami.

Struktury samorządowe mogą być władne ukierunkowywać ewolucję i działania podmiotów

gospodarki lokalnej tak aby przyczyniały się one do rozwiązywania najważniejszych

problemów gospodarczych i społecznych gminy, a tym samym służyły rozwojowi lokalnemu.

Aby tak się stało nie wystarczy jednak – conditio sine qua non – samo zaistnienie struktur

samorządowych na poziomie lokalnym. Konieczne jest również zaistnienie dwóch

dodatkowych czynników. Pierwszy z nich to wyposażenie samorządu w szereg uprawnień,

narzędzi i zbieżnych z nimi środków. W innym wypadku oddziaływanie samorządu na

struktury układu lokalnego będzie albo niemożliwe albo nieskuteczne (małoskuteczne).

Stopień faktycznej prawnej, organizacyjnej i finansowej samorządności samorządu lokalnego,

będący prostą pochodną przyjętego w państwie modelu ustrojowego gminy (jednostki jej

odpowiadającej), jest tu czynnikiem decydującym. Kształtowany przez władze lokalne rozwój

gmin może bowiem odbywać się tylko i wyłącznie z poszanowaniem (ale nie z

bezwzględnym podporządkowaniem), zabezpieczanych przez model ustrojowy gminy,

nadrzędności interesów i doktryn ogólnopaństwowych wobec interesów lokalnych.

Drugim warunkiem jest zaistnienie w świadomości przedstawicieli władz lokalnych

roli jaką mają do spełnienia. Wyłączna realizacja obligatoryjnych zadań przekazanych w

drodze decentralizacji administracji państwowej nie zapewni układom lokalnym optymalnej

ś

cieżki rozwojowej. Konieczne są działania wynikające z własnej inicjatywy, zmierzające do

permanentnej restrukturyzacji niemalże wszystkich dziedzin życia społeczno-gospodarczego i

sanacji zasobów materialnych oraz niematerialnych. Wymagają one jednak chęci, wiedzy,

pomysłowości, często dodatkowych zasobów finansowych a przede wszystkim skupienia

miejscowej ludności wokół idei rozwoju lokalnego. Jedynie z aktywności ludzi tworzących

samorząd zrodzić się może optymalny rozwój lokalny. Reguły tej nigdy nie zastąpi

1

Rozwój lokalny oparty o endogeniczne zasoby (czynniki rozwojowe) układu lokalnego często w literaturze

określany jest mianem typowego rozwoju lokalnego.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

10

uznaniowe obdarowywanie, to tym to owym „pomysłem”, społeczności lokalnej przez władze

gminy w zamian za poparcie podczas wyborów. Fakt ten dotyczy praktycznie każdego

państwa i nie trzeba chyba nikogo przekonywać jak doniosłe znaczenie ma on dla naszego

kraju

1

.

7. Model ustrojowy gminy.

W strukturze organizacji terytorialnej państwa polskiego, a także zdecydowanej

większości państw europejskich, zasadniczym składnikiem jest gmina. Posługując się treścią

obowiązującej w naszym kraju ustawy o samorządzie terytorialnym

2

można stwierdzić, że

gmina jest podstawową wspólnotą samorządową tworzoną z mocy prawa przez mieszkańców

odpowiedniego terytorium, przy czym owo terytorium również nosi miano gminy. Gmina jest

dziś zatem traktowana jako elementarna jednostka samorządu terytorialnego. Jednak nie

zawsze gminy miały charakter samorządowy. Świadczą o tym chociażby polskie

doświadczenia lat ubiegłych, kiedy to pełniły one rolę narzędzi realizacji centralnych ustaleń

planistycznych.

Układ oraz natężenie najważniejszych cech gminy tworzy model ustrojowy gminy

3

.

Jest on zależny od woli ustawodawcy, a więc jest pochodną kierunków i metod rozwoju

przyjętych przez sprawujące władzę państwową

4

elity polityczne

5

. Model ustrojowy gminy

lub inaczej mówiąc, zdeterminowany układem wspomnianych cech, zakres i stopień jej

samorządności, jest zatem zawsze zgodny z ustrojem politycznym i gospodarczym państwa.

1

Bardzo interesujące spostrzeżenia na ten temat przedstawił B. Jałowiecki, Narodziny demokracji w Polsce

lokalnej, Uniwersytet Warszawski – Instytut Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1990.

2

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r, (tekst jednolity Dz. U. 1996, nr 13, poz. 74).

3

Pojęcie modelu ustrojowego gminy nie powinno być utożsamiane z kategorią modelu samorządu

terytorialnego, która odnosi się do stopnia rozdziału funkcji administracji państwowej od funkcji samorządu

terytorialnego. Por. A. Ginsbert-Gebert, Samorząd terytorialny i jego gospodarka, AE we Wrocławiu, Wrocław

1992, s. 177; M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny – podstawowe zagadnienia, FRDL,

Warszawa-Otwock 1994, s. 59.

4

Nieco bardziej skomplikowana jest sytuacja państw federalnych takich jak np. Szwajcaria czy Niemcy, gdzie

kraje związkowe (kantony, landy) posiadając daleko idącą autonomię mogą samodzielnie określać kształt

poszczególnych cech własnych struktur samorządowych.

5

Por. R. Brol, Rozwój lokalny..., op. cit., s. 12.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

11

Można powiedzieć, że jest wynikiem tego ustroju a jednocześnie jednym z podstawowych

filarów przesadzających o jego kształcie.

Lista właściwości gminy składających się na jej model ustrojowy rzadko znajduje

enumeratywne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Oczywiście, modele ustrojowe

gmin są przedmiotem licznych rozważań, lecz poświęcone są one zwykle prezentacji

rozwiązań funkcjonujących w różnych państwach i w różnych okresach historycznych

1

. W tej

sytuacji, dla przybliżenia kategorii modelu ustrojowego gminy, najwłaściwszą wydaje się być

metoda analizy poruszających ten temat publikacji pod kątem prezentowanych w nich, i

podnoszonych do rangi elementów kluczowych, fragmentów systemów samorządów gmin.

Jej nieodzownym uzupełnieniem musi stać się analiza ustawodawstwa samorządowego

znacznie wzbogacająca studia nad najważniejszymi składnikami rozpatrywanej instytucji

prawnej.

Po przyjęciu i przebyciu takiej drogi badań, jako główne segmenty kategorii modelu

ustrojowego gminy zarysowują się:

•

samodzielność wyboru władz gminnych;

•

zakres kompetencji władz gminnych;

•

zbiór zadań obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne;

•

zakres dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań oraz zakres funkcji

prawodawczej;

•

stopień formalnej samodzielności finansowej i materialne zabezpieczenie

finansowe;

•

sposób sprawowania, przez społeczność gminną, kontroli wykonania zadań;

•

zakres i kryteria nadzoru państwa nad działalnością gminy.

Samodzielność wyboru władz gminnych jest konstytutywnym warunkiem zaistnienia

gminy o charakterze samorządowym. Brak autonomii społeczności lokalnej w powoływaniu

kolegialnych organów gminy zaprzecza idei samorządności. Jak już wcześniej wspomniano

1

Opinię tą sformułowano na podstawie lektury następujących pozycji:

-

B. Dolnicki, Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, WDAA, Katowice 1994.

-

J. Jeżewski, Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, UW, Wrocław 1995.

-

M. Obrębalski, Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie, AE-WBWM, Wrocław 1991.

-

P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny w Polsce, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1991.

-

Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Europie Zachodniej, FRDL, Warszawa 1990.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

12

historia zna koncepcje gminy pozbawionej wpływu na skład własnych organów kolegialnych.

Modele takie współcześnie należą jednak do rzadkości.

Zakres kompetencji władz gminnych to zbiór spraw publicznych, które drogą

ustawową zostały powierzone gminie jako wspólnocie samorządowej. Delimitacja tego

zakresu jest prostą pochodną ustroju państwa wyznaczającą granice obszaru praw do

lokalnego samostanowienia. Inaczej mówiąc, określenie kompetencji należy traktować jako

ustawową dyspozycję wyznaczającą płaszczyznę zainteresowań władz lokalnych, a

jednocześnie jako uzasadnienie kształtu pozostałych cech modelu gminy.

Z pojęciem kompetencji władz gminnych bardzo ściśle związany jest zbiór zadań

obligatoryjnych i realizowane zadania fakultatywne. Zadania obligatoryjne mieszą się

oczywiście w kompetencjach władz gminnych i obejmują sprawy wyszczególnione w

ustawach, do realizacji których gmina jest zobowiązana (jest to zwykle część zadań

podstawowych tzn. zadań określonych w podstawowym akcie ustawodawczym traktującym o

samorządzie gminy, a także inne ewentualne zadania, które mogą być zlecane na drodze

kolejnych ustaw). Wykonywane samodzielnie, lecz pod kontrolą, są bezpośrednim wyrazem

decentralizacji zadań administracji państwowej. Zadania fakultatywne również mieszczą się

w zakresie kompetencji władz gminy ale formułowane i realizowane są jako inicjatywy

lokalne (jako szczególny rodzaj zadań fakultatywnych można uznać, często spotykane w

samorządowej praktyce europejskich państw, zadania realizowane na podstawie porozumień z

organami administracji rządowej).

Przedstawione rozgraniczenie zadań, na obowiązkowe i fakultatywne, opiera się na

formie, konstytuujących instytucję samorządu gminy, zapisów ustawowych. Za przykład

może tu posłużyć polska ustawa o samorządzie terytorialnym, której art. 7. w punkcie 1 i 2,

mówi, iż „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W

szczególności zadania własne obejmują sprawy... [...]. Ustawy określają, które zadania

własne gminy mają charakter obowiązkowy”. Taka formuła nie oznacza, iż zadania

fakultatywne muszą mieć charakter sporadyczny. Wszystko zależy od całokształtu modelu

ustrojowego a nawet od „stylu” sprawowania władzy lokalnej i aktywności społeczeństwa, o

których to czynnikach jest mowa w dalszej części niniejszego opracowania.

Całość przedstawionej problematyki kompetencji i zadań samorządu gminy, w dużym

uproszczeniu, prezentuje rysunek nr 1.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

13

Rysunek nr 1.

Zakres kompetencji władz gminnych, zadania obligatoryjne i fakultatywne.

Ź

ródło: Opracowanie własne.

Teoretycznie rzecz biorąc, realizacja zadań odbywać się może różnorodnymi

metodami. Jednak gmina nie może swoimi działaniami wchodzić w konflikt z szeroko

pojętym interesem państwa. Z tego powodu poszczególne systemy prawne wyznaczają zakres

dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań gminy. Punktem wyjścia jest przyznanie (lub nie)

gminie osobowości prawnej. Zabieg ten, skutkuje umożliwieniem (lub nie) samodzielnego

zaciągania zobowiązań, inwestowania, posiadania własnego majątku i zarządzania nim, a

więc silnie determinuje charakter modelu gminy. Uszczegółowieniem i rozszerzeniem

zapisów generalnych jest szereg dodatkowych dyspozycji prawnych określających szczegóły

metod realizacji zadań.

Pole wyborów pozostawionych organom wspólnoty samorządowej przesądza o

możliwej do uzyskania efektywności działań a czasami również o palecie, możliwych do

przyjęcia, składowych części kierunków rozwoju. Doświadczenia wskazują, iż, określone w

poszczególnych modelach ustrojowych gmin, zakresy dopuszczalnych rozwiązań realizacji

zadań zapewniają zwykle pożądaną przez ustawodawcę i władze lokalne efektywność działań.

Rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami społeczności lokalnych a możliwościami prawnymi

dotyczą głównie działań nowych, niestandardowych, mieszczących się zwykle w polu zadań

fakultatywnych.

Zbliżony, do zakresu dopuszczalnych rozwiązań realizacji zadań, charakter posiada

zakres funkcji prawodawczej gminy. Funkcja prawodawcza sprowadza się wyłącznie do

wydawania przepisów na podstawie konkretnych norm prawa pozytywnego i posiada tylko

miejscowy zasięg.

Z

AKRES

K

OMPETENCJI

W

ŁADZ

G

MINNYCH

zbiór zada

ń

obligatoryjnych

realizowane zadania

fakultatywne

zadania

podstawowe

zadania

zlecone

realizowane

jako inicja-

tywy własne

realizowane w

porozumieniu z

organami admi-

nistracji rządowej

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

14

Wskaźnikiem faktycznej autonomii

1

wspólnoty gminnej a jednocześnie warunkiem

niezależności wyborów w realizacji zadań są: stopień formalnej samodzielności finansowej

oraz materialne zabezpieczenie finansowe. Samodzielność finansową należy utożsamiać z

prawem uchwala własnego budżetu. Jednak samodzielności finansowej nie można

rozpatrywać w oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia. Stałe wpływy podatkowe i

majątek gminy są nie tylko gwarancją realizacji zadań ale i wyznacznikiem faktycznej

samorządności

2

.

Wykonywanie zadań przez organy gminy podlega dwupłaszczyznowej kontroli.

Płaszczyzna pierwsza tworzona jest przez społeczność lokalną. Jeśli realizacja omówionych

wyżej zadań ma służyć wspólnocie mieszkańców gminy, to najlepszym weryfikatorem

stopnia osiągnięcia tego celu będą sami mieszkańcy. Sposób sprawowania, przez społeczność

gminną, kontroli wykonania zadań jest jedną z podstawowych cech danego modelu

ustrojowego gminy. Historia oraz współczesna praktyka znają trzy podstawowe rozwiązania

w tym zakresie. Pierwszym jest marginalizacja omawianej kontroli co bez wątpienia nie służy

budowie właściwych sprzężeń na linii: władza – społeczeństwo. Druga, pośrednia postać

kontroli

społecznej

sprowadza

się

do

okresowego

wyboru

członków

organu

przedstawicielskiego samorządu gminy. Forma trzecia to system demokracji bezpośredniej, w

którym ogół uprawnionych do głosowania obywateli gminy może decydować w

najważniejszych dla gminy sprawach

3

.

Druga płaszczyzna kontroli wynika z nadzoru państwowego sprawowanego nad

działalnością samorządową. Państwo przekazując zadania samorządowi gminy pozostawia

sobie prawo do kontroli ich realizacji. Analizując ewolucję samorządności napotykamy na

dwa główne typy kontroli państwowej. W pierwszym, już w zasadzie historycznym,

nadzorem objęta jest zarówno legalność jak i celowość działań. Współczesny system nadzoru

1

Użyty termin „autonomia”, w odniesieniu do kategorii gminy, pełni wyłącznie rolę synonimu samodzielności i

samorządności. Gmina nie może bowiem być jednostką autonomiczną w znaczeniu, jakie nadaje się pojęciu

„autonomia” w doktrynie prawa państwowego. Por. B. Dolnicki, Modele samorządu..., op. cit., s. 11.

2

Poglądy te znajdują silne odzwierciedlenie w literaturze niemieckiej i szwajcarskiej. Nie sposób tu pominąć,

zbieżnego w tej kwestii, stanowiska prezentowanego przez polskich autorów: A Bordo, E. Chojną-Duch, E..

Kornberger-Sokołowską, K. Piotrowską-Marczak, W. Nykla, Z. Gilowską i innych.

3

R. Schaffhauser, W Szwajcarii. W: Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, pod redakcją J.

Jeżewskiego, UW, Wrocław 1995. Por. także: Z. Niewiadomski, Demokracja bezpośrednia w warunkach

współczesnego samorządu terytorialnego. W: Samorząd terytorialny drogą do demokracji, KIBS, Poznań 1994

s. 21.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

15

państwowego to narzędzie korygujące wyłącznie działania sprzeczne z prawem. Podkreślić

należy, że w powszechnej opinii kontrola działalności gmin nie jest traktowana jako

naruszenie idei samorządności tak długo, jak długo zakres i kryteria nadzoru państwa nad

działalnością gminy służą zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji a stosowane

ś

rodki nadzoru są proporcjonalne w stosunku do chronionych przez nadzór interesów

1

.

Przyjmując za podstawę analizy układ powyższych cech wyodrębnić można – w

układzie czasowo-przestrzennym – wiele modeli ustrojowych gmin. Każdy z nich wykazuje

zwykle jednak podobieństwo do jednego z trzech modeli podstawowych, którymi są:

1.)

model ustrojowy gminy, funkcjonujący w ramach terenowych organów jednolitej

władzy państwowej (model socjalistyczny),

2.)

centralistyczny model ustrojowy gminy państwa demokratycznego,

3.)

model demokratyczno-samorządowy:

który posiada trzy warianty:

a.)

demokratyczno-samorządowy model kliencko-patronacki,

b.)

demokratyczno-samorządowy model państwa opiekuńczego,

c.)

demokratyczno-samorządowy model ekonomiczno-rozwojowy

2

.

8. Model ustrojowy gminy, funkcjonuj

ą

cy w ramach terenowych organów jednolitej

władzy pa

ń

stwowej.

Centralistyczny model terenowych organów jednolitej władzy państwowej to model

charakterystyczny dla państw byłego bloku socjalistycznego

3

. W Polsce funkcjonował on w

latach 1950 – 1990 i wywodził się z leninowskiej koncepcji socjalistycznego

1

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607).

2

Nazewnictwo wariantów a.) i c.) zaczerpnięto z: J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju

lokalnym. W: Podmiotowość społeczności lokalnych, MEDIA-G.T., Poznań 1996, s. 100.

3

Podstawowym celem przedstawionej tu charakterystyki modelu ustrojowego gminy, funkcjonującego w

ramach systemu terenowych organów jednolitej władzy państwowej, jest ukazanie braku relacji na linii

społeczność lokalna – władze lokalne – rozwój lokalny. Pomija ona zatem, mające miejsce w latach 1950-90,

przekształcenia struktur władzy i administracji państwowej ponieważ nie zmieniały one powyższej relacji. Z

analogicznego powodu nie oddaje ona również złożoności ówczesnego systemu centralistycznego i wielu jego

paradoksów.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

16

przedstawicielstwa ludowego w terenie, opartego na systemie rad narodowych, działających

w ramach zasady centralizmu demokratycznego

1

.

Model ten negował samorządność lokalną. Zamiast typowych organów samorządu

terytorialnego funkcjonowały w nim rady narodowe będące przedstawicielskimi organami

władzy państwowej. Społeczności lokalne zostały w ten sposób pozbawione faktycznej

możliwości wyboru „własnych” władz gminnych. Trudno tu zatem mówić o jakimkolwiek

określaniu i kontrolowaniu, przez społeczność gminną, zadań lokalnych. Zadania realizowane

przez lokalną administrację wyznaczane były za pomocą przekazywanych „na dół” decyzji

władz centralnych, które pozostawały jedynym wyznacznikiem i nadzorcą stopnia, formy i

terminu ich wykonania. Podstawowym kryterium oceny była zgodność wyników działań z

przekazanymi, służącymi branżowo-sektorowemu rozwojowi państwa a nie rozwojowi

lokalnemu, dyrektywami. W zakresie kompetencji organów terenowych pozostawała zatem

realizacja narzuconych, obligatoryjnych zadań w ramach budżetu stanowiącego fragment

budżetu państwa. Centralistyczny obraz tego modelu dopełniał brak osobowości prawnej,

samodzielności finansowej i majątku komunalnego gmin.

System ten pozbawiał gminne i miejskie rady narodowe istotnego wpływu na rozwój

lokalny. Poza zasięgiem ich oddziaływania znalazła się przeważająca część podmiotów

gospodarki lokalnej. Przedsiębiorstwa, łącznie z tymi, które świadczyły lokalne usługi

publiczne, pozostawały pod nadzorem właściwych ministerstw i urzędów centralnych. System

resortowy zdominował w ten sposób interes lokalny. Większość ważnych inwestycji

terenowych realizowano w takim stopniu w jakim mogły one zaspokoić potrzeby gospodarki

narodowej. Plany gospodarcze jednostek terenowych stały się elementem składowym

narodowego planu gospodarczego. Gminne i miejskie rady narodowe pozbawione zostały

nawet wpływu na znaczną część usług socjalno-bytowych (żłobki, przedszkola, obiekty

sportowe itd.) ponieważ zostały one przeniesione na barki przedsiębiorstw państwowych

2

.

Omawiany model ustrojowy wygasił we władzach terenowych jakąkolwiek

motywację do samodzielnych i aktywnych działań, szczególnie właśnie w zakresie

kształtowania gospodarki lokalnej. Pozbawione prawa do realizacji własnej, lokalnej polityki

stały się biernym narzędziem realizacji polityki państwa. Centralistyczny system

sprawowania władzy unicestwił kreatywność także w społecznościach lokalnych. Z racji

1

P. Czechowski, S. Piątek, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 9 i n.

2

R. Brol, Gospodarka lokalna, AE we Wrocławiu, Wrocław 1995, s. 17.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

17

braku organów reprezentujących ich interesy

1

wszelkie prawdziwie społeczne inicjatywy

służące rozwojowi lokalnemu napotykały na szereg trudności.

W centralistycznym modelu terenowych organów jednolitej władzy państwowej,

rozwój lokalny należał do całkowitej abstrakcji. Z racji jego związków z pluralizmem

politycznym, samorządnością i swobodą działalności był doktrynalnie sprzeczny z

socjalistyczną, resortową koncepcją monopolu państwa w gospodarce. Podsumowując

powyższe fakty należy stwierdzić, iż pojęcie wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę

lokalną praktycznie nie dotyczy przedstawionego modelu gminy.

9. Centralistyczny model ustrojowy gminy pa

ń

stwa demokratycznego.

Zdecydowanie odmiennym od powyższego jest centralistyczny model ustrojowy

gminy państwa demokratycznego charakterystyczny dla państw zachodnioeuropejskich

sprzed kilkudziesięciu (kilkunastu) lat

2

. Bardzo istotną jego właściwością była samodzielność

społeczności lokalnej w wyborze władz gminnych. Społeczność lokalna wybierała w

powszechnych wyborach swych reprezentantów, którzy tworzyli organ uchwałodawczy

gminy (np. radę gminy). Samodzielny wybór najważniejszego organu samorządu stanowił

również podstawowy sposób sprawowania, przez społeczność gminną, kontroli wykonywania

powierzonych temu organowi zadań

3

. Jednak zakres owych zadań był stosunkowo wąski.

Gminy ograniczały się zwykle do zarządzania własnym majątkiem, opieki społecznej,

utrzymania czystości oraz spraw budowlanych i porządkowych (porządku publicznego), przy

czym pole możliwości wyboru form realizacji tych zadań nie było zbyt szerokie. Pojawiające

się inicjatywy, wykraczające poza obligatoryjne ramy i ukierunkowane na wspieranie rozwoju

lokalnego często napotykały na utrudnienia finansowe, prawne, nadzorcze oraz proceduralne.

1

Ponowne reaktywowanie po 1973 roku gminnego szczebla władzy państwowej nie przyniosło w tym zakresie

istotnych zmian. Koncepcja rozwoju gminy w dalszym ciągu wynikała z centralnych ustaleń planistycznych

dopuszczając jedynie akceptację i aktywność w ich realizacji.

2

Typowym przykładem centralistycznego modelu ustrojowego gminy w państwie demokratycznym był

funkcjonujący do 1982 roku model francuski. Obecna, demokratyczno-samorządowa forma ustrojowa

francuskiej gminy i jej pozycja w strukturze szczebli collectivités territoriales (wspólnot lokalnych) jest w

znacznej mierze wynikiem wielkiej reformy decentralizacyjnej zapoczątkowanej w maju 1981 roku i trwającej

niemalże do końca lat osiemdziesiątych.

3

Poza systemami demokracji bezpośredniej. Por. np.: J. Jeżewski, Gmina w wybranych..., op. cit., s. 270 i n.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

18

Zakres realizowanych działań fakultatywnych był również pochodną rodzącej się dopiero, w

umysłach członków nauki i władz, teorii rozwoju lokalnego.

W ówczesnych kapitalistycznych systemach gospodarczych państwo było głównym

dysponentem środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych o znaczeniu

lokalnym. Gmina posiadała małą swobodę finansową. Dzięki niewielkiemu potencjałowi

własnego materialnego zabezpieczenia finansowego i niskiemu poziomowi dochodów

własnych, subwencje ogólne, w opinii wielu znawców przedmiotu, pełniły rolę nie tylko

ź

ródła finansowania ale i instrumentu uzależniania gmin od państwa. Owo uzależnienie

wzmacniane było, wymagającym spełnienia licznych warunków, subwencjonowaniem

szczególnym.

Dominująca pozycja organów centralnych widoczna była również w strukturze

nadzoru nad gminami, który prowadzony był nie tylko z punktu widzenia legalności ale

często również i celowości działań. W najbardziej scentralizowanych systemach ustrojowych,

mniejsza lub większa część postanowień organu uchwałodawczego gminy stawała się

wykonalna dopiero po akceptacji przez, właściwego dla danego terytorium, przedstawiciela

rządu. Koncepcja ścisłej zbieżności działań gmin z polityką państwa, będąca główną

przyczyną przyjętej skali nadzoru, nie sprzyjała rozwojowi funkcji prawodawczych władz

lokalnych.

Mimo silnych uwarunkowań centralistycznych przedstawiony model ustrojowy gminy

zasługuje na miano samorządowego. Samodzielnie wybierane władze dążyły do zaspokajania

potrzeb mieszkańców gminy wynikających ze zbiorowego życia i funkcjonowania.

Limitowane normami prawnymi i zasobami finansowymi, często starały się pełnić, tak jak to

tylko było możliwe, funkcję gospodarza swojego terenu. Pozbawione jednak były silnego

instrumentarium (jak np.: swobody w ustalaniu lokalnych obciążeń podatkowych, prawa do

wspierania przedsiębiorczości, pełnej autonomii w zakresie gospodarki komunalnej i

przestrzennej, narzędzi ochrony środowiska), za pomocą którego mogłyby wpływać na

decyzje podmiotów gospodarki lokalnej. Sterowanie przez władze gminy rozwojem

lokalnym, w prezentowanym modelu ustrojowym było zatem mocno ograniczone.

Wraz ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-gospodarczą – rozrostem

dotychczasowych i pojawianiem się nowych potrzeb społecznych, kryzysem idei rozwoju

sektorowego, zmniejszaniem się efektywności działań władz centralnych i aktywizacją władz

lokalnych – zmianom ulegał, ustrój gminy demokratycznych, europejskich państw. Zmiany te

miały najczęściej charakter ewolucyjny, choć wiele aktów prawnych modyfikujących

konstrukcję kompetencyjną, zadaniową i finansową gmin nosiło znamiona punktów

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

19

krytycznych tej ewolucji

1

. Jej wynikiem jest współczesny, charakterystyczny dla

zachodnioeuropejskich państw, demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy.

10. Demokratyczno-samorz

ą

dowy model gminy.

Demokratyczno-samorządowy model ustrojowy gminy nie zrywa oczywiście z cenną

tradycją samodzielnego wyboru władz gminnych będącego najczęstszym i zasadniczym

sposobem sprawowania społecznej, kontroli ich działalności.

Podstawowe zmiany, w stosunku do modelu centralistycznego dotyczą kompetencji,

zadań i dopuszczalnych form ich realizacji, finansów oraz nadzoru państwowego. Ogólna

formuła kompetencyjna demokratyczno-samorządowej gminy w większości europejskich

państw jest współcześnie niemalże identyczna. Gminy jako komunalne korporacje maja

prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji

(zastrzeżone dla wyższych poziomów organizacji administracji w państwie) lub przekazane

innym organom. Tego typu zasada, zwana kompetencją generalną, w mniej lub bardziej

dosłownym kształcie dotyczy np.: Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, RFN,

Szwajcarii, Włoch

2

, a także Polski.

Porównując oba modele – centralistyczny i demokratyczno-samorządowy – łatwo

zauważyć, że drugi spośród nich charakteryzuje się znacznie szerszym zakresem zadań

obligatoryjnych. Przegląd ustawodawstwa wymienionych wyżej państw wskazuje, iż

współczesne, europejskie gminy są zobowiązane prowadzić m. in. gospodarkę przestrzenną,

utrzymywać infrastrukturę drogową, brać udział w zapewnieniu ochrony zdrowia i opieki

socjalnej, organizować handel, prowadzić działania związane z zaopatrzeniem w media

1

Za przykład mogą tu posłużyć:

-

francuskie ustawy tzw. wielkiej reformy decentralizacyjnej, a wśród nich ustawa dotycząca praw i

wolności gmin, departamentów i regionów z 2 marca 1982 r. oraz ustawa dotycząca podziału

kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo z 7 stycznia 1983 r.,

-

hiszpańska ustawa o regulacji podstaw samorządu terytorialnego z 2 kwietnia 1985 r.,

-

fińska ustawa o gminach z 10 grudnia 1976 r.,

-

szwedzka ustawa samorządowa z 1977 r.

oraz konstytucje: Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r., Austrii (wraz z ustawa federalną) z 1962 i Włoch z 1948 r.

2

Por. R. Sowiński, Autonomia finansowa wspólnot lokalnych w Europie. Analiza porównawcza finansów

lokalnych w Belgii, Francji, Hiszpanii, RFN, Wielkiej Brytanii, Włoszech – raport przygotowany przez J.-F.

Copé, na zlecenie Rady Europy, Krajowy Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1992, s. 22.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

20

energetyczne oraz wodę, odbierać i oczyszczać ścieki, odbierać i składować (utylizować)

nieczystości stałe, strzec bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapewnić komunikację

zbiorową,

chronić

ś

rodowisko

naturalne,

organizować

szkolnictwo

i

ochronę

przeciwpożarową. Powyższą, imponującą obszernością problematyki, listę zadań (stanowiącą

oczywiście poglądową a więc niepełną sumę zadań przekazanych gminom w poszczególnych

państwach) uzupełnia szereg realizowanych zadań fakultatywnych, takich jak aktywne

oddziaływanie na lokalny rynek pracy, stymulowanie rozwoju małej i średniej

przedsiębiorczości, prowadzenie promocji gminy czy tworzenie instytucji rozwoju lokalnego.

W samorządzie gminy przestano bowiem upatrywać jedynie wykonawcy przekazanych do

realizacji zadań. Dziś oczekuje się, że przyjmie on rolę aktywnego czynnika kształtującego

warunki życia miejscowej ludności. Zezwala a nawet zobowiązuje do tego wspomniana

kompetencja generalna i wynikające z niej domniemanie kompetencji władz gminy w

lokalnych, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów sprawach

1

. Pole zadań

fakultatywnych jest traktowane jako elastyczna formuła dostosowywania działań gminy do

zmieniających się potrzeb i uwarunkowań współczesnych ośrodków lokalnych. Pogląd ten

potwierdza ewolucja zakresu zadań obligatoryjnych, który w wielu państwach rozrastał się o

dotychczasowe zadania fakultatywne w miarę upowszechniania się różnorodnych potrzeb

lokalnych i zmiany systemowej roli samorządu terytorialnego. Wspomnieć należy także o

tym, że praktyczne oddzielenie działań zmierzających do realizacji zadań obligatoryjnych i

fakultatywnych jest często utrudnione, bowiem przenikają się one i uzupełniają.

Obok zbioru zadań, rozszerzeniu uległ również zakres dopuszczalnych form ich

realizacji. Stworzone (na gruncie osobowości prawnej i majątku komunalnego gmin)

rozwiązania, rozszerzyły wachlarz możliwości, co służy podniesieniu efektywności działań

władz lokalnych poprzez optymalne ich dostosowanie do miejscowych i ogólnopaństwowych

uwarunkowań. Rozszerzeniu uległy także przywileje w zakresie stanowienia lokalnych norm

prawnych. Na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawa gminy ustalają np.

wysokość niektórych obciążeń podatkowych.

1

Prawidłowość ta dotyczy również wielu z tych państw, w których ustawodawstwo samorządowe nie zawiera

wyraźnie sformułowanego domniemania kompetencji. Interesujący w tym zakresie jest przykład Hiszpański.

Prawnym substytutem zapisu o domniemaniu kompetencji jest tu art. 28 ustawy podstawowej, według którego

gminy mogą „urzeczywistniać dodatkowe aktywności w uzupełnianiu przedsięwzięć innych podmiotów

administracji publicznej”; J. Jeżewski, Gmina..., op. cit., s. 195.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

21

Znaczny stopień formalnej samodzielności finansowej demokratyczno-samorządowej

gminy oraz jej odpowiednie, materialne zabezpieczenie finansowe są wskaźnikiem autonomii

wspólnoty gminnej a jednocześnie gwarancją niezależności w realizacji zadań.

Samodzielność finansowa, którą należy utożsamiać z prawem uchwala własnego budżetu, jest

jedną ze współcześnie podnoszonych (szczególnie w literaturze francuskiej) najważniejszych

cech samorządu terytorialnego

1

. Jednak samodzielności finansowej nie można rozpatrywać w

oderwaniu od jej materialnego zabezpieczenia, na które składają się dochody i majątek

komunalny. Oba te czynniki pretendują do rangi cech w największym stopniu decydujących o

faktycznej samorządności a więc i o możliwościach samodzielnego kształtowania rozwoju

lokalnego.

Nadzór państwa nad działalnością omawianego modelu gmin sprowadza się przede

wszystkim do kontroli zgodności z prawem ogółu podejmowanych działań, przy czym

stosowane środki nadzoru są proporcjonalne do chronionych przez nadzór interesów. System

ten nie narusza zatem idei samorządności ponieważ zakres i kryteria nadzoru państwa nad

działalnością gminy służą wyłącznie zapewnieniu przestrzegania ustaw i zasad konstytucji.

Obok kompetencji generalnej, przedstawiona forma nadzoru kreuje autonomię gminy jako

„wolność od wytycznych” wydawanych przez organy państwowe.

11. Warianty demokratyczno-samorz

ą

dowego modelu gminy.

Szerokie kompetencje, liczne zadania oraz towarzyszące im środki realizacyjne

pozwalają władzom demokratyczno-samorządowej gminy bezpośrednio i pośrednio

oddziaływać na szereg podmiotów gospodarki lokalnej. Taki stan rzeczy jest warunkiem

koniecznym zaistnienia samorządu lokalnego jako podmiotu optymalnie sterującego

kierunkiem, tempem i strukturą rozwoju lokalnego. Czy jest to także warunek dostateczny?

Otóż, nie. Zdaniem wielu czołowych badaczy samorządu lokalnego, o formie i sile

oddziaływania władz lokalnych na rozwój lokalny decyduje również wypadkowa czynników

takich jak: „styl” sprawowania władzy lokalnej, postawy społeczne i lokalny wymiar tradycji

samorządowych. Traktując powyższą własność (wypadkową czynników) jako kryterium

wyróżnić możemy trzy podstawowe warianty samorządowo-demokratycznego modelu gminy.

1

Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 7.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

22

Są nimi wariant kliencko-patronacki, wariant gminy państwa opiekuńczego (zwany również

wariantem samorządu gminy w państwie dobrobytu) oraz wariant ekonomiczno-rozwojowy.

Kliencko-patronacka forma funkcjonowania samorządu lokalnego sprowadza się do

obdarowywania społeczności lokalnej, będącymi w aktualnej dyspozycji, dobrami, środkami

lub inwestycjami w zamian za poparcie podczas wyborów oraz w czasie kluczowych

momentów kadencji. Wariant ten wydaje się być niekorzystny z punktu widzenia

kształtowania rozwoju lokalnego ze względu na hamowanie kreatywności mieszkańców.

Rozwój lokalny jest zjawiskiem, które powinno odbywać przy aktywnym współudziale

społeczności lokalnej. Jest ona bowiem dostawcą cennych koncepcji, inicjatyw, danych o

lokalnych warunkach życia i gospodarowania a przede wszystkim jest podmiotem, któremu

rozwój lokalny ma służyć. Oczywiste wady podejścia kliencko-patronackiego ujawniają się

zwłaszcza podczas opracowywania i realizacji długofalowych, „branżowych” programów

rozwoju

1

ściśle powiązanych ze strategią rozwoju gminy

2

. Aktywna komunikacja władz z

mieszkańcami jest tu konieczna chociażby dlatego, że wiele z przedsięwzięć może w sposób

rzeczywisty lub pozorny naruszać interesy różnych osób. Brak stałego dialogu na linii władze

lokalne – społeczność lokalna jest zatem podstawową wadą struktury kliencko-patronackiej,

przez co osiągnięcie optymalnego

3

rozwoju lokalnego staje się utrudnione. Według informacji

pojawiających się w literaturze przedmiotu wariant kliencko-patronacki dominuje we Francji,

Grecji, Hiszpanii, Turcji oraz we Włoszech

4

.

Innym sposobem sprawowania władzy lokalnej jest wariant gminy państwa

opiekuńczego, występujący w Danii, Holandii, Norwegii, Szwecji oraz – w znacznie

1

Do grupy długofalowych, „branżowych” programów rozwoju gmin zaliczyć możemy np.: programy redukcji

bezrobocia i wspierania rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości, programy restrukturyzacji usług

komunalnych, programy rozwoju budownictwa mieszkaniowego, programy ochrony środowiska naturalnego

oraz programy promocji. Wydaje się, że do tego typu programów zaliczyć można również miejscowe plany

zagospodarowania przestrzennego.

2

Por. E. Wysocka, Strategia i polityka rozwoju gmin i województw – podstawy metodyczne, Zachodnie Centrum

Organizacji, Warszawa – Poznań – Zielona Góra 1996, s. 14 i 35; E. Wysocka, J. Koziński, Strategia rozwoju

województw i gmin – teoria i praktyka, Warszawa – Zielona Góra 1998, s. 36 i n.

3

Pojęcie optymalizacji rozwoju lokalnego należy utożsamiać z przyśpieszaniem i maksymalizacją realizacji

celów rozwoju lokalnego.

4

J. Parysek, Rola samorządu..., op. cit., s. 100

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

23

łagodniejszym wymiarze – w Niemczech i Wielkiej Brytanii

1

. Model ten zorientowany jest

wprawdzie na cały kompleks zagadnień rozwoju lokalnego jednak szczególną wagę

przypisuje się w nim rozwojowi usług publicznych. Służyć ma to maksymalizacji konsumpcji

zbiorowej wspólnoty lokalnej. Pojawia się w związku z tym pytanie. Czy ten wariant sprzyja

optymalizacji rozwoju lokalnego? Raczej nie. Świadczą o tym chociażby różne postacie

kryzysu, które występowały i wciąż jeszcze występują w hołdujących koncepcji państwa

dobrobytu krajach europejskich. Skoncentrowanie się władz gminy na zaspokajaniu potrzeb

zbiorowych mieszkańców może przecież prowadzić do negatywnych zjawisk kojarzonych od

dawna z tzw. nadaktywnością państwa. Mowa tu o osłabieniu mobilizacji, pracowitości,

zaradności i samoorganizacji obywateli oraz jednoczesnej eskalacji postaw konsumpcyjnych i

roszczeniowych

2

. Nadopiekuńczość każdego szczebla władz jest silnie, ujemnie skorelowana

z kreatywnością społeczeństwa. Ta wielokrotnie przypominana w literaturze zasada prowadzi

niektórych badaczy samorządności nawet do tworzenia porównań pomiędzy wariantem gminy

państwa opiekuńczego a modelem charakterystycznym dla byłych państw socjalistycznych.

Co więcej, takie porównania wydają się być, mutatis mutandis, w pełni uzasadnione.

Omawiany wariant samorządowo-demokratycznej gminy nie może być wobec

powyższych zastrzeżeń uznany za najkorzystniejszy z punktu widzenia kształtowania rozwoju

lokalnego. Preferuje on rozwój publicznej sfery konsumpcyjnej obciążając jej kosztami

pozostałe sfery rozwoju lokalnego (szczególnie sferę gospodarczą), a także kształtując w

niepożądany sposób postawy społeczne.

Kolejnym, trzecim wariantem demokratyczno-samorządowego modelu gminy jest

wariant ekonomiczno-rozwojowy, charakterystyczny dla USA, Kanady i Australii.

Nadrzędnym celem władz lokalnych funkcjonujących w takim systemie jest stymulowanie

rozwoju gospodarczej sfery gminy oraz tych pozostałych sfer, które rozwojowi

gospodarczemu służą. Zdaniem zwolenników ekonomiczno-rozwojowego wariantu gminy,

nacisk na stymulacyjną rolę władz lokalnych może w najpełniejszy sposób służyć szeroko

1

Wielka Brytania charakteryzuje się dwupoziomową organizacją wspólnot lokalnych. Mamy tu do czynienia z

dystryktami (miejskimi i wiejskimi) oraz hrabstwami. Pojęcie władzy lokalnej odnosi się zatem w przypadku

Wielkiej Brytanii do kategorii dystryktu.

2

A. Piekara, Wartości, istota..., op. cit., s. 18.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

24

rozumianemu rozwojowi lokalnemu

1

. Propagujący tą ideę, znany amerykański badacz

struktur samorządowych – E. J. Blakley, uzasadnia potrzebę takiego postępowania za pomocą

syntetycznego ujęcia teorii rozwoju lokalnego. Zawiera ono niektóre elementy teorii

tradycyjnych

2

kładąc nacisk na cztery podstawowe czynniki rozwojowe: zatrudnienie, bazę

dla rozwoju (tzn. układ instytucjonalny zdolny do identyfikowania i rozwiązywania

problemów lokalnych), zalety lokalizacyjne (z punktu widzenia kapitału) oraz zasoby wiedzy.

Rozwój tych, w przeważającej części gospodarczych, czynników służy bezpośrednio lub

pośrednio całokształtowi rozwoju lokalnego. Spadek bezrobocia implikuje wzrost dochodów i

konsumpcji społeczeństwa, poprawę koniunktury, wzrost dochodów budżetu gminy oraz

spadek wydatków socjalnych. Troska o walory lokalizacyjne zapewnia napływ kapitału i ład

przestrzenny przy jednoczesnym poszanowaniu prawideł ekologii. Podnoszenie na wyższy

poziom wiedzy tworzy pole przyciągające najnowocześniejsze formy wytwórczości i usług,

sprzyja rozwojowi kulturowemu i cywilizacyjnemu. Aktywny układ instytucjonalny zapewnia

stały monitoring zmian i konieczne posunięcia korekcyjne a przede wszystkim dba o

intensyfikację kreatywności społecznej.

Jak już wcześniej wspomniano, rodzaj przyjętego wariantu samorządowo-

demokratycznej gminy jest pochodną „stylu” sprawowania władzy lokalnej, postaw

społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Niebagatelną rolę odgrywają również

szczegółowe rozwiązania prawne regulujące działalność samorządową na poziomie gmin.

Konieczne jest w tym momencie wyjaśnienie znaczenia tych czynników.

Pod pojęciem „stylu” sprawowania władzy lokalnej ukryty jest konglomerat, na który

składają się następujące cechy członków organów stanowiących gminy: wiedza i

doświadczenie z zakresu teorii i praktyki rozwoju lokalnego, znajomość narzędzi i metod jego

kształtowania, inicjatywność oraz poglądy i zaangażowanie polityczne. Mechanizm wpływu

tego czynnika na faktyczny kształt wariantu samorządowe-demokratycznej gminy nie jest,

jakby się to pozornie mogło wydawać, prosty. Te same zasoby merytorycznej wiedzy w

połączeniu z różnymi uwarunkowaniami politycznymi i różną skłonnością do nowych

1

Doskonałym kompendium wiedzy o organizowaniu i stymulowaniu rozwoju lokalnego poprzez podejmowanie

szeregu działań związanych z intensyfikacją sfery gospodarczej jest książka E. J. Blakely’a, Planning local

economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research, London 1989.

2

Chodzi tu o teorię bazy ekonomicznej, teorię lokalizacji, teorię kumulatywnej przyczynowości oraz teorię

modeli przyciągania.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

25

inicjatyw nie prowadzą zawsze do inklinacji ku temu samemu wariantowi. Podobnych

spostrzeżeń dostarczyć może również analiza zmian inicjatywności i wiedzy merytorycznej

przy danych poglądach politycznych. Liczbę kombinacji potęguje fakt częstej korelacji

pomiędzy zmianami wiedzy a zmianami opcji politycznych i światopoglądowych, przy czym

kierunek i siła tej korelacji mogą być różnorodne.

Nieco prościej sytuacja wygląda w zakresie dwóch kolejnych czynników: postaw

społecznych i lokalnych tradycji samorządowych. Im aktywniejsza postawa społeczna i

silniejsze

1

tradycje samorządowe tym z reguły więcej praktycznych rozwiązań

charakterystycznych dla wariantu ekonomiczno-rozwojowego.

Pojęcie demokratyczno-samorządowego modelu gminy używane w niniejszej pracy

jest pewnym uogólnieniem stworzonym w celu określenia systemu samorządu lokalnego

nowoczesnych, demokratycznych państw. Ich systemy prawne określające funkcjonowanie

prezentowanego szczebla samorządu nie są jednak identyczne. Poszczególne składowe tych

systemów mogą sprzyjać (lub nie) rozwojowi jednego z trzech omówionych wariantów. Ten

ostatni z czynników okazuje się być zatem silnym czynnikiem zewnętrznym (pochodzącym

spoza obszaru gminy). Warto tu przypomnieć, iż kształt systemu prawa samorządu lokalnego

ma bezpośredni związek z ustrojem politycznym i gospodarczym całego państwa.

Podkreślić również należy, iż powyższa autonomiczna analiza czynników ma

charakter poglądowy, a więc uproszczony. Ich złożone wzajemne interakcje stanowią

przedmiot wnikliwych badań, głownie ekonomicznych (w zakresie teorii rozwoju lokalnego),

socjologicznych i politologicznych.

12. Podsumowanie.

Kończąc powyższe rozważania należy stwierdzić, iż wieloletnie doświadczenia

różnych państw wskazują na ścisłą korelację pomiędzy typem modelu ustrojowego gminy a

rozwojem w skali lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej społecznie i gospodarczo

kreatywnym modelem jest współcześnie model demokratyczno-samorządowy funkcjonujący

1

Por. A. Piekara, Samorząd terytorialny a kreatywność społeczna i rozwój lokalny. W: Samorząd terytorialny

drogą do demokracji, AE Poznań, Poznań 1994; W. Błasiak, Lokalna aktywność gospodarcza – bariery i

perspektywy społeczne. W: Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, Uniwersytet Warszawski – Instytut

Gospodarki Przestrzennej, Warszawa 1989.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

26

w zdecentralizowanym systemie administracji publicznej

1

. Jego prawne fundamenty sięgają

Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka

2

z 1948 roku, a najsilniejsze oparcie znajdują w

Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego uchwalonej przez Radę Europy w 1985 roku.

Postanowienia karty uznają prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi za część

demokratycznych zasad wspólnym wszystkim członkom Rady Europy. Treść preambuły

karty stanowi, iż właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób

najbardziej bezpośredni gdyż jedynie odpowiedzialne (jak się należy domyślać za rozwój

lokalny) wspólnoty lokalne umożliwiają zaistnienie skutecznego zarządzania sprawami

najbliższymi obywatelowi

3

. Jak wiadomo pożądana ewolucja „spraw najbliższych

obywatelowi” jest powszechnie utożsamiana właśnie z rozwojem lokalnym. Nieodparcie

nasuwa się wniosek, iż prawo obywateli do zarządzania sprawami publicznymi na poziomie

lokalnym to nic innego niż prawo do sterowania rozwojem lokalnym. Ten tok rozumowania

wydaje się być zgodny z trzydziestoma postanowieniami karty wyznaczającymi

demokratyczno-samorządowy charakter gmin krajów-sygnotariuszy, tzn. wyznaczającymi

konstytutywne podstawy wpływu samorządu lokalnego na gospodarkę lokalną.

Wspomnieć, również należy o Światowej Deklaracji Samorządu Terytorialnego

uchwalonej przez Międzynarodowy Związek Władz Lokalnych będący stowarzyszeniem

promującym rozwój lokalny w uniwersalnym ujęciu. Treść deklaracji już we wstępie

charakteryzuje władzę lokalną jako szczebel zarządzania najbliższy obywatelom, mający

największe możliwości angażowania ich w proces wspomagania rozwoju i podnoszenia

warunków życia. Potrzebę kreacji samorządowo-demokratycznych reguł sprawowania władzy

lokalnej powiązano w omawianym dokumencie z Deklaracją Praw Człowieka oraz Deklaracją

Postępu Społecznego i Rozwoju

4

.

Z przedstawionych danych wynika, iż powszechnie akceptowaną intencją tworzenia

wspólnot samorządowych jest uczynienie z nich kreatywnie funkcjonujących społeczności,

których organy przedstawicielskie pełnić będą rolę „sterników” rozwoju lokalnego.

Odpowiadający tym intencjom demokratyczno-samorządowy model gminy powinien dążyć w

kierunku wariantu sprzyjającego maksymalizacji zintegrowania społecznego, samoorganizacji

w imię wspólnych celów oraz sprzyjać wspólnej świadomości społecznej. Spełnienie tych

1

A. Piekara, Wartości, istota..., op. cit., s. 20.

2

Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych, Paryż 10.12.1948.

3

Por. M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 54.

4

Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych nr 1542 z 1969 roku.

Andrzej Sztando, Oddziaływanie samorz

ą

du lokalnego na rozwój lokalny w

ś

wietle ewolucji modeli

ustrojowych gmin. W: Samorz

ą

d Terytorialny 11/1998, s. 12-29.

27

warunków jest konieczne dla rozwoju kreatywności społecznej, którą można utożsamiać z

podmiotowością społeczności lokalnych w kreowaniu rozwoju lokalnego. Dziś wydaje się, że

oczekiwania te spełnić może wariant ekonomiczno-rozwojowy. Nie oznacza to jednak, iż

pozostałe warianty mogą i powinny być natychmiast i bezwarunkowo modyfikowane.

Pozbawione wnikliwych analiz wprowadzanie rozwiązań charakterystycznych dla

ekonomiczno-rozwojowego typu gminy może skutkować zjawiskami niepożądanymi. Wydaje

się jednak, iż wariant ten, a przynajmniej jego zasadniczy trzon, wyrażający dążenie do

maksymalizacji wpływu społeczności lokalnych na rozwój lokalny, jest wzorcem, do którego

z mniejszym lub większym tempem zmierza zdecydowana większość demokratycznych

państw.

Mgr Andrzej Sztando jest pracownikiem naukowym w Katedrze Gospodarki Regionalnej na

Wydziale Gospodarki Regionalnej i Turystyki w Jeleniej Górze - Akademii Ekonomicznej we

Wrocławiu (e-mail: [e-mail].).