Czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego (na przykładzie strategii rozwoju gminy Bieruń)

AKADEMIA EKONOMICZNA IM. KAROLA ADAMIECKIEGO W KATOWICACH

WYDZIAŁ EKONOMII

TOMASZ KUPIEC

CZYNNIKI SUKCESU STRATEGII ROZWOJU

LOKALNEGO

/NA PRZYKŁADZIE STRATEGII ROZWOJU

GMINY BIERUŃ/

Praca magisterska
napisana w Katedrze Badań Strategicznych i Regionalnych
pod kierunkiem dr. Wacława Frenkiela

KATOWICE 2004

Katowice 23.06.2004

Tomasz Kupiec

Wydział Ekonomii

Kierunek Ekonomia

OŚWIADCZENIE

wiadom odpowiedzialności prawnej oświadczam, że złożona praca

magisterska pt.:

Czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego

/na przykładzie strategii rozwoju gminy Bieruń/

została napisana przeze mnie samodzielnie.

Równocześnie oświadczam, że praca ta nie narusza praw autorskich

w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach

pokrewnych (Dz. U. 1994, nr 24, poz. 83) oraz dóbr osobistych chronionych

prawem cywilnym.

Ponadto praca nie zawiera informacji i danych uzyskanych w sposób

nielegalny i nie była wcześniej przedmiotem innych procedur urzędowych

związanych z uzyskaniem dyplomów lub tytułów zawodowych uczelni wyższej.

Tomasz Kupiec

Spis Treści

Wstęp ......................................................................................................................................... 6

1. Strategia rozwoju lokalnego – systematyka pojęć podstawowych............................... 9

1.1.

Geneza idei strategii i strategicznego myślenia ......................................................... 9

1.2.

Strategia – pojęcia i konotacje ................................................................................. 11

1.2.1.

Strategia w ujęciu militarnym .......................................................................... 11

1.2.2.

Strategia w biznesie.......................................................................................... 15

1.2.3.

Strategia w organizacjach niedochodowych .................................................... 19

1.2.3.1.

Strategia gminy ........................................................................................ 20

1.3.

Funkcje strategii w zarządzaniu rozwojem gminy................................................... 23

1.4.

Elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy........................... 25

1.4.1.

Wizja gminy ..................................................................................................... 25

1.4.2.

Misja gminy...................................................................................................... 28

1.4.3.

Cele i problemy rozwoju .................................................................................. 30

1.4.4.

Przedsięwzięcia – programy i projekty rozwoju .............................................. 32

2. Sukces strategii i jego warunki ..................................................................................... 36

2.1.

Idea i koncepcyjne podstawy oceny sukcesu strategii ............................................. 36

2.2.

Czynniki sukcesu strategii – klasyfikacja i typologia .............................................. 40

2.3.

Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii .......................................................... 42

2.3.1.

Partycypacja i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego............................. 42

2.3.2.

Trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii. ........................... 46

2.3.3.

Przywództwo i instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii .................... 50

2.3.4.

Wiarygodność i metodologiczna poprawność prac diagnostycznych.............. 52

2.3.4.1.

Prawidłowe rozpoznanie przyszłości ....................................................... 52

2.3.4.2.

Wysoka jakość danych wejściowych ....................................................... 53

2.3.4.3.

Trafna identyfikacja kluczowych problemów rozwoju............................ 54

2.4.

Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii............................................................ 57

2.4.1.

Sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów ............. 57

2.4.2.

Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii .................... 61

2.4.3.

Strategiczna kontrola i monitoring procesu wdrażania strategii ...................... 64

3. Strategia miasta Bieruń ................................................................................................. 66

3.1.

Aksjologiczny wymiar strategii ............................................................................... 66

3.1.1.

Wizja rozwoju miasta Bieruń........................................................................... 66

3.1.2.

Strategiczne problemy rozwoju........................................................................ 68

3.1.3.

Strategiczne cele i kierunki rozwoju ................................................................ 70

3.2.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ................ 73

3.3.

Instrumentalny wymiar strategii............................................................................... 76

3.3.1.

Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe......................................................... 76

3.3.2.

Przedsięwzięcia priorytetowe i komplementarne............................................. 78

3.3.3.

Program wdrażania strategii............................................................................. 80

3.4.

Proces realizacji strategii miasta Bieruń .................................................................. 82

3.4.1.

Przedsięwzięcia ................................................................................................ 83

3.4.2.

Struktura wydatków budżetowych ................................................................... 88

4. Ocena czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia................................................ 92

4.1.

Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii. ......................................................... 92

4.1.1.

Ocena procesu konstrukcji strategii i jego uczestników. ................................. 92

4.1.1.1.

Instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii ..................................... 92

4.1.1.2.

Dobór uczestników procesu konstrukcji strategii .................................... 93

4.1.2.

Metodologiczna poprawność prac diagnostycznych........................................ 95

4.2.

Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii............................................................ 97

4.2.1.

Ocena efektywności wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów............... 97

4.2.2.

Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii. ................... 99

4.2.3.

Strategiczna kontrola i monitoring wdrażania. .............................................. 101

4.3.

Czynniki sukcesu strategii gminy Bieruń – podsumowanie. ................................. 102

4.3.1.

Faza konstrukcji strategii ............................................................................... 103

4.3.2.

Faza wdrażania strategii ................................................................................. 106

Zakończenie .......................................................................................................................... 108

Wykaz Literatury................................................................................................................. 110

ródła internetowe ................................................................................................................. 114

Wykaz aktów prawnych ...................................................................................................... 115

Wykaz materiałów źródłowych........................................................................................... 116

Spis tabel ............................................................................................................................... 117

Spis załączników................................................................................................................... 118

Wstęp

Rosnąca złożoność procesów zachodzących w lokalnej gospodarce oraz dynamika i

wzrost konkurencyjności otoczenia, w którym funkcjonują gminy wymusza na władzach

lokalnych zastosowanie nowego, strategicznego podejścia w zarządzaniu rozwojem lokalnym.

Konieczność ta wydaje się powszechnie postrzeganą i akceptowaną, co potwierdzają

przypadki kolejnych gmin, w których władze z własnej woli inicjują prace nad strategiami

rozwoju. Przygotowuje się je przede wszystkim po to aby zredukować niepewność decyzyjną,

umożliwić skoncentrowanie wysiłków i środków na problemach dla gminy najważniejszych

oraz ukierunkować i wzajemnie skoordynować działania poszczególnych aktorów rozwoju

lokalnego w sposób zapewniający realizację deklarowanych wizji i celów rozwoju. Sam fakt

posiadania strategii nie jest jednak w żadnej mierze gwarantem sukcesu rozwojowego gminy.

Rzeczywistość pokazuje, iż wiele z tworzonych strategii nie jest w ogóle wdrażanych, a styl

w jakim realizowane są inne prowadzi raczej do niepowodzenia niż sukcesu. Skuteczność

wdrażania, choć wyraźnie obecna w deklaracjach lokalnych włodarzy, nie znajduje często

odzwierciedlenia w pożądanych efektach rozwoju.

W tym kontekście niezwykle istotnym staje się problem identyfikacji czynników

sukcesu strategii rozwoju lokalnego; określenia kluczowych warunków, które winny być

spełnione w trakcie budowy i wdrażania strategii, aby zapewnić lub przynajmniej znacząco

zwiększyć prawdopodobieństwo osiągnięcia sukcesu w zarządzaniu rozwojem lokalnym

realizowanym wedle akceptowanej strategii. Mimo to, w dostępnej literaturze przedmiotu

trudno znaleźć pozycje zajmujące się tą tematyką. Można powiedzieć, że problem ten pojawia

się w szczątkowej formie na marginesie innych rozważań – dotyczących na przykład zasad

budowy strategii. Nie rejestruje się jednak zbyt wielu opracowań, w których czynniki sukcesu

strategii stanowiłyby motyw przewodni – wszechstronnie i całościowo potraktowany i

ostatecznie wyjaśniony problem

Zakres badań, które należałoby przeprowadzić by udzielić ostatecznej odpowiedzi na

to pytanie – to jest stworzyć uniwersalny katalog czynników sukcesu strategii rozwoju

lokalnego i jednoznacznie potwierdzić jego poprawność – jest niemożliwy do zrealizowania

Wyjątek, o którym należy wspomnieć, stanowi: Wdrażanie strategii rozwoju miasta, praca zbiorowa pod

redakcją Małgorzaty Czornik, Katowice 2003, w ramach której podjęto próbę określenia warunków
skutecznego wdrażania strategii, oraz przedstawiono typologię barier wdrażania – które można uznać za
„antytezę”, negatywny obraz czynników sukcesu strategii. Opracowanie to jednak pojawiło się na półkach
księgarń, już w trakcie pisania niniejszej pracy.

w ograniczonych czasem i możliwościami ramach niniejszej pracy

. Za cel pracy obrano więc

próbę identyfikacji czynników sukcesu i ich weryfikację na przykładzie przypadku strategii

rozwoju miasta Bierunia. Końcowy rezultat tak zakreślonego badania należy zatem traktować

jako próbę identyfikacji i diagnozy czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia, bądź

„czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego na przykładzie gminy Bieruń”.

Punktem wyjścia do poszukiwań czynników sukcesu strategii jest teza głosząca, iż

sukces strategii zależy generalnie od poprawności samej strategii i skuteczności jej realizacji,

przy czym obydwa te warunki nie muszą być ze sobą powiązane. Potencjalne czynniki

sukcesu są bowiem zlokalizowane zarówno w koncepcyjnej sferze budowy strategii, jak i w

sferze jej realizacji. Bazując na tym założeniu dla każdej z faz określony został zestaw

czynników sukcesu. Metoda badawcza, którą się posłużono do weryfikacji tak określonych

warunków sukcesu jest stosunkowo prosta. Z jednej strony podjęto próbę oceny poprawności

głównych elementów strategii oraz jakości i zaawansowania procesu jej wdrażania

. Z drugiej

przeprowadzono diagnozę i weryfikację hipotetycznych czynników/warunków sukcesu, tak

by móc określić które z nich i w jakim stopniu zostały spełnione. Konfrontacja tych dwóch

zbiorów danych pozwoliła na poszukiwanie związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy

faktem wystąpienia bądź braku poszczególnych czynników a jakością strategii i procesu jej

wdrażania i tym samym sformułowanie wniosków odnośnie tego, które czynniki należy uznać

za kluczowe dla sukcesu strategii rozwoju Bierunia. Podstawę do przeprowadzenia

omawianego badania stanowiły materiały udostępnione przez Burmistrza miasta Bieruń, w

tym: protokoły z organizowanych w celu opracowania strategii warsztatów, raporty z

realizacji strategii, czy sprawozdania z wykonania budżetów

Treść pracy została zorganizowana w czterech rozdziałach, z których dwa pierwsze

można nazwać teoretycznymi a dwa następne praktycznymi. W pierwszym rozdziale

przedstawiona została ogólnie geneza myślenia strategicznego i pojęcia strategii oraz jej

funkcjonowanie na gruncie militarnym, biznesowym i w sektorze organizacji

niedochodowych. Następnie skupiono się na strategii w realiach gminy – roli i funkcjach,

Można zaryzykować twierdzenie, że jest to w ogóle (w polskich warunkach) zadanie niewykonalne przy

obecnym stopniu zaawansowania procesów wdrażania większości strategii rozwoju lokalnego.

Najważniejszą i najbardziej pożądaną byłaby ocena efektów realizacji przedsięwzięć, czyli faktycznie stopnia

osiągnięcia zamierzonych celów. Właśnie ona powinna stanowić podstawę oceny procesu wdrażania i
poprawności samej strategii. W sytuacji gdy strategia jest jednak wdrażana zaledwie kilka lat i o jej efektach
trudno jeszcze mówić, role zostają niejako odwrócone i to na bazie oceny poprawności strategii i
dotychczasowego przebiegu procesu wdrażania trzeba budować prognozy odnośnie sukcesu bądź porażki
strategii.

Szczegółowa lista dostępna w spisie materiałów źródłowych na stronie 116

jakie pełni ona w procesie zarządzania rozwojem lokalnym. Na koniec scharakteryzowane

zostały elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy.

Rozdział drugi prezentuje poglądy i rozważania na temat sukcesu strategii, sposobu

jego postrzegania i podstaw jego oceny. Następnie zaprezentowane zostały hipotetyczne

czynniki sukcesu strategii, z uwzględnieniem wspomnianego podziału na fazę konstrukcji i

wdrażania strategii. Znaczenie poszczególnych czynników uzasadniane jest poprzez

przedstawienie związanych z nimi spodziewanych efektów – pozytywnych w przypadku

wystąpienia i/lub negatywnych w przypadku nie wystąpienia.

Rozdział trzeci poświęcony jest strategii rozwoju Bierunia. Szczegółowo omówione

zostały poszczególne elementy strategii, zarówno w warstwie aksjologicznej jak i

instrumentalnej. Wspomniane zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego – jako drugi strategiczny dokument funkcjonujący w Bieruniu. Podjęto się

również oceny pierwszych 4 lat procesu wdrażania strategii.

W ramach rozdziału czwartego przeprowadzono diagnozę mającą rozstrzygnąć, które

warunki sukcesu zostały w przypadku strategii Bierunia spełnione. Wykorzystując wyniki

diagnozy oraz charakterystykę strategii i procesu jej wdrażania dokonano oceny

rzeczywistego znaczenia poszczególnych warunków i ustalenia, które z nich można uznać za

kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego Bierunia.

Kończąc, chciałbym wyrazić swoje podziękowania dla Pani Krystyny Trzońskiej,

Naczelnik Wydziału Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta

Bieruń. Bez jej cierpliwych i wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, oraz

pomocy w uzyskaniu dostępu do wszystkich dokumentów związanych ze strategią rozwoju

Bierunia, badanie stanowiące esencję niniejszej pracy nie mogłoby zostać przeprowadzone.

W szczególny sposób pragnę również podziękować Panu Doktorowi Wacławowi

Frenkielowi, opiekunowi mojej pracy, za poświęcony mi czas i wszystkie cenne wskazówki.

1. Strategia rozwoju lokalnego – systematyka pojęć

podstawowych

1.1. Geneza idei strategii i strategicznego myślenia

Grecki termin strategia wywodzi się od nazwy znanego w starożytnych Atenach

stanowiska strategos. Słowo to jest zbitką dwóch pojęć: stratos, czyli armia, a dokładniej

armia rozłożona obozem, oraz agein, czyli kierować. Tak więc słowo strategos oznaczało

kogoś, kto przewodził armii i tworzył koncepcje jej walki w sytuacji kiedy okazywalo się to

koniecznością. Stanowisko to ustanowił Klejstenes w ramach reformy społecznej (508-507

p.n.e.), która to stała się podstawą demokratycznego ustroju Aten

. Dziesięciu strategoi

tworzyło razem radę wojenną Aten. Z czasem rada ta i jej poszczególni członkowie

kontrolowali, na mocy przyznanych im uprawnień, nie tylko sprawy wojskowe, ale i inne, w

szczególności decyzje polityczne. Pojawienie się strategoi odzwierciedlało wzrastającą

złożoność podejmowania decyzji i działań militarnych. Prowadzenie wojny docierało bowiem

do punktu, w którym zwycięstwo nie zależało już dłużej od heroicznych czynów

pojedynczych żołnierzy, lecz od koordynacji działań wielu żołnierzy, walczących w zwartych

oddziałach.

Od strategów wymagano zarówno zdolności w bezpośredniej walce jak i umiejętności

dowodzenia innymi. Dlatego wybierano ich spośród żołnierzy, którzy awansowali

niejednokrotnie od pozycji szeregowych do przywódczych, dowodząc tym swoich walorów

jako „strategów”. Istotne były również zarówno talent polityczny jak i pragmatyzm.

Wreszcie, poza umiejętnościami żądano od nich „bezpośredniego zaangażowania”.

Przykładowo, pożądaną sytuacją była taka, gdy strateg oblężonego lub zagrożonego miasta

miał w nim rodzinę.

Podsumowując, w pierwowzorach strategia była publiczną funkcją piastowaną przez

wodza armii, a jakość jej realizacji mierzono wygranymi lub przegranymi wojnami i

bitwami

. W pewnym sensie elementy tego greckiego, pierwotnego rozumienia sensu strategii

i strategicznego przywództwa przetrwały do dzisiaj. Obecnie, dyskusje o strategii również

odwołują się do długofalowych, ważnych decyzji, które winny być podejmowane w sposób

odpowiedzialny, bowiem ich konsekwencje są rozstrzygające i zwykle nieodwracalne.

J. Superat: Zarządzanie strategiczne. Pojęcia i koncepcje. Wrocław 1998, s. 190-191.

K. Obłój: Strategia organizacji. PWE, Warszawa 2001, s. 14.

Strategia oznaczała i oznacza w dalszym ciągu kluczowe wybory i gotowość konsekwentnej

realizacji obranych celów.

1.2. Strategia – pojęcia i konotacje

1.2.1. Strategia w ujęciu militarnym

Jak wspomniano wyżej, pierwotnie termin strategia był używany jedynie w kontekście

militarnym. Nawet we współczesnych źródłach encyklopedycznych strategia jest

przedstawiana jako: „dział sztuki wojennej, obejmujący teorię i praktykę przygotowania i

prowadzenia wojny, jej poszczególnych kampanii i najważniejszych operacji”

Prezentowany poniżej przegląd strategów wojskowych i ich koncepcji jest

subiektywny i mocno ograniczony. Jego celem nie jest zarysowanie kompletnej historii

strategii w ujęciu militarnym. Chodzi raczej o przedstawienie ewolucji strategii od czasów

gdy była ona funkcją piastowaną przez starożytnego wodza armii do momentu gdy przyjęła

obecną formę dyscypliny naukowej osadzonej w konkretnych ramach koncepcyjnych, z

własnymi narzędziami i metodami. Po drugie i chyba ważniejsze, uzyskanie odpowiedzi na

pytanie w jakim stopniu strategie w biznesie wywodzą się i czerpią z tradycji militarnych.

Termin strategia wywodzi się z Aten, prawdopodobne jest również iż to starożytni

Grecy są prekursorami tego co obecnie nazywamy „sztuką wojenną”. Istotne jest jednak

właśnie to, że w czasach starożytnych prowadzenie wojny, tak jak filozofia, retoryka, czy

kierowanie państwem były traktowane raczej jako sztuka (techne). Skupiano się w niej na

wąsko rozumianym konflikcie i jego bezpośrednich aspektach. Nie rozpatrywano kwestii

logistycznych czy finansowych kampanii wojennych, nie istniało też ich systematyczne

planowanie. Nie ma w nich mowy o całościowych koncepcjach, globalnym spojrzeniu na

sytuację, ocenie poszczególnych czynników, ich kombinacji i podejmowaniu decyzji na tej

podstawie.

Najstarszym bodaj teoretykiem sztuki wojennej, którego dzieła zachowały się do

czasów współczesnych jest Aeneas Tacticus (IV w p.n.e.). Opracował on konkretne

zagadnienia, takie jak przygotowania do wojny, obozowanie, czy też rola podstępu w wojnie.

Całość stanowiła raczej zestaw przepisów i przykazań a nie kompleksowe opracowanie

dotyczące osiągania deklarowanych celów przy określonych możliwościach. Późniejsi

Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1987.

autorzy, jak Onosander (1 w n.e.), czy Aelian (2 w n.e.), rozpoznają rolę musztry, ale również

nie prezentują żadnego szerszego spojrzenia

Przy całym szacunku dla niewątpliwego geniuszu militarnego Aleksandra

Macedońskiego czy Juliusza Cezara, należy zauważyć że ich rozumienie strategii i zmysł

strategiczny, również nie ma wiele wspólnego z tym co obecnie nazywamy strategią. Co

więcej, ich dzieje pozwalają właśnie zauważyć cechę wyraźnie odróżniającą działania

wojenne w starożytności to znaczy brak struktur sztabowych związanych ze strategią.

Geniusz miał strategię w głowie, „generał był strategią”. Nieco upraszczając można

powiedzieć, że zdanie to pozostawało prawdziwe do XIX w., do czasów innego geniusza –

Napoleona Bonaparte.

Niezależnie od cywilizacji europejskiej, myśl strategiczna rozwijała się również na

Dalekim Wschodzie. Sun Zi (Sun-Tzu), generał w chińskim królestwie Wu, już w VI wieku

p.n.e. opracował zasady prowadzenia działań wojennych

. Kolejną klasyczną rozprawą o

strategii jest Księga pięciu pierścieni Miyamoto Musashi’ego (1584?-1645), w której ziemia,

woda, ogień, wiatr i pustka reprezentują różnorodne aspekty strategii

Pierwszymi europejskimi dziełami od czasów greckich, godnymi przypomnienia, są

Sztuka wojenna

Machiavellego (1521r.) i przede wszystkim Stratioticos Leonarda i Thomasa

Digges (1579). Obaj znani matematycy, uznawani są za ojców pierwszego sukcesu na polu

bitwy, osiągniętego dzięki zastosowaniu naukowej metody. Działalność Digges’ów stworzyła

ramy dla rozważań nad strategią na następne dwieście lat

Prawdziwy przełom dokonał się w XIX w. i związany jest głównie z osobą pruskiego

generała, Karla von Clausewitza. To jemu w istocie przypisuje się sformułowanie postulatu

głoszącego, iż strategia uczy wykorzystania bitew dla celów wojny, taktyka zaś uczy

wykorzystania sił zbrojnych w bitwie. Najbardziej znane dzieło K. von Clausewitza O wojnie,

nie jest praktycznym przewodnikiem do prowadzenia bitwy, a raczej wykładnią teorii,

stanowiącą podstawę do dalszego studiowania

. Dla wielu autorów, szczególnie

europejskich, K. von Clausewitz był pierwszym wielkim teoretykiem współczesnej strategii.

Można zaryzykować stwierdzenie, że był pierwszym naukowcem w dziedzinie strategii.

Brzmi to nieco paradoksalnie, zważywszy iż sam wspomniany skłaniał się raczej ku uznaniu

wojny i strategii za sztukę (przyznając bardziej naukową istotę taktyce). Równocześnie

K. Hoskin, R. Macve, J. Stone: The Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 –

1950.

Artykuł dostępny na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html

Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.sonshi.com

Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.samurai.com/5rings

Z artykułu dostępnego na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html

Na podstawie materiałów dostępnych na stronie: http://www.clausewitz.com

jednak wiele z jego wywodów ma charakter matematyczny i mogłoby być wyrażone w

liczbach – choć sam Clausewitz wyraźnie tego unikał.

Odmienne - w stosunku do wyżej przedstawionych - poglądy prezentuje K. Hoskin

dowodząc, że Clausewitz, dla którego przedmiotem strategii nadal było unieszkodliwienie

przeciwnika na polu bitwy, nie był pierwszym współczesnym strategiem, a ostatnim

przedstawicielem „starego” do niej podejścia. Korzenie współczesnej strategii leżą zaś w

sferze edukacji militarnej, a konkretnie zmianach strukturalnych i w sposobie kształcenia,

jakie stały się udziałem słynnej akademii West Point na początku XIX w. Zdaniem Hoskinsa

to właśnie absolwenci tej uczelni byli prekursorami strategii zarówno w sferze biznesu jak i

militarnej. H. Haupt w 1849 r. przeprowadził strategiczną reorganizację Pennsylvania

Railroad, co było początkiem rozwoju największych linii kolejowych w Stanach

Zjednoczonych. Kilka lat później menedżerowie linii kolejowych mieli swój kapitalny wkład

w reformowanie sposobu prowadzenia wojny, wchodząc w skład sztabu generalnego w czasie

Wojny Secesyjnej (1861-65), który po raz pierwszy w historii zdystansowany od codziennych

problemów pola bitwy, ogarniał znacznie szerszą perspektywę i prowadził działania

uwzględniając m.in. gospodarkę zasobami.

Pierwszym, który wyraźnie akcentował istotę nowego podejścia, a zarazem pierwszym

teoretykiem współczesnej strategii jest, wychowany również w duchu West Point, A. Mahan.

W The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783 (1890), określa on strategię jako coś,

co rozciąga się ponad czasem i przestrzenią, jest ciągłe, wszechobecne i poddawane

regularnej weryfikacji. Strategia wedle A. Mahana zaczyna się od logistyki. Kluczem do

zwycięstwa nie jest pole bitwy, ale dominacja w szerszej geo-politycznej sferze. Koncepcja ta

pozostała aktualna podczas obu wojen światowych oraz ery nuklearnej, gdzie podstawą było

unikanie konfliktu poprzez zastraszanie.

Podsumowując, strategia w formie w jakiej dzisiaj ją obserwujemy zarówno w

biznesie jak i w wojsku, ma swoja genezę w XIX w. i nie ma wiele wspólnego z pierwotnym

rozumieniem strategii. Teoria współczesnej, „totalnej strategii” została sformułowana na

gruncie militarnym i transponowana na grunt realiów biznesu. Nie oznacza to jednak, iż

myślenie strategiczne w biznesie jest jednoznacznie pochodne w stosunku do myślenia

strategicznego o proweniencji militarnej. Dziewiętnastowieczne zmiany w sposobie

zarządzania, które można uznać za podwaliny nowoczesnego myślenia strategicznego

K. Hoskin, R. Macve, J. Stone: The Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 –

1950.

Artykuł dostępny na stronie: http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html

nastąpiły w sferze biznesu i od tego momentu historie strategii biznesowej i militarnej

rozwijały się w miarę równolegle, nawzajem przenikając się.

1.2.2. Strategia w biznesie

Zastosowanie idei strategii i refleksji strategicznej w biznesie jest de facto

następstwem pojawienia się zarządzania strategicznego. Około połowy XX wieku granice,

struktura i dynamika środowiska działania biznesu zaczęły się gwałtownie zmieniać.

Organizacje komercyjne coraz częściej napotykały na konieczność sprostania

nieprzewidzianym wyzwaniom i zagrożeniom. Odwołując się do obrazowej metafory P.

Drucker nazwał ten okres „wiekiem nieciągłości”

. Kryzys naftowy lat 1973 – 1974 tego

okresu spowodował upadek tysięcy firm i zwrócił uwagę na niedoskonałości ich systemów

zarządzania, a H. I. Ansoff jako jeden z pierwszych zwrócił uwagę na fakt występowania

dramatycznych zaburzeń /turbulencji/ w otoczeniu wielu organizacji i niedostatecznej wiedzy

umożliwiającej wybór momentu i form skutecznej reakcji na te zmiany

. Wspomniana

nieciągłość i wysoki poziom zaburzeń w otoczeniu wymagały jakościowych zmian stylu

zarządzania, zorientowanego generalnie na umiejętności radzenia sobie z ryzykiem i

niepewnością. Zmiany te w obszarze zarówno teorii jak praktyki zarządzania doprowadziły

do powstania strategicznego zarządzania rozwojem. Jego przewodnim motywem miała być

eliminacja niepewności i podejmowanie strategicznych decyzji, zapewniających

„przedsiębiorstwu jako całości elastyczność działania i dynamikę zmian odpowiednią do

dynamiki zmian w otoczeniu”

Relatywnie duża liczba podejść i szkół zarządzania strategicznego zaowocowała

wieloma jego definicjami, wśród których trudno wskazać taką, którą uznać by można za

miarodajną i na swój sposób uniwersalną. Warto jednak przytoczyć kilka z tych, które

bezpośrednio wskazują miejsce i rolę jaką strategie pełnią w procesie zarządzania

strategicznego. Przykładowo, wedle konkluzji R. W. Griffina, zarządzanie strategiczne jest

procesem zorientowanym na formułowanie i wdrażanie strategii, które zapewniają lepsze

przystosowanie się organizacji do otoczenia i efektywne osiąganie jej celów

. W podobnym

duchu wypowiada się także L. L. Byars zgodnie z którym w procesie zarządzania

strategicznego wyróżnić można dwie zasadnicze fazy, a mianowicie planowanie strategii

(obejmujące m.in. jej wybór), oraz jej realizację/implementację/

H.I. Ansoff: Zarządzanie strategiczne. PWE, Warszawa 1985, s. 50.

Ibid., s.85.

J. Jeżak: Zarządzanie strategiczne przedsiębiorstwem. cyt. za: J. Penc: Strategie zarządzania. Perspektywiczne

myślenie, systemowe działanie.

Agencja Wydawnicza „Placet”, Warszawa 1994, tom 1, s.123.

R.W. Griffin: Podstawy zarządzania organizacjami. PWN, Warszawa 2002, s. 233.

L.L. Byars: Strategic Management. Planning and Implementation. Concepts and Casus. cyt. za: A. Stabryła:

Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm.

PWN Warszawa – Kraków 2000, s. 12.

Definicja którą formułuje L. R. Jauch mianem strategicznego zarządzania obejmuje:

„strumień decyzji i działań prowadzących do konstrukcji efektywnej strategii bądź

efektywnych strategii gwarantujących osiągnięcie celów jakie stawia sobie korporacja

Bardziej wyczerpującą, /jak to przyznaje sam autor – „nieco eklektyczną”/ definicję,

proponuje R. Krupski wedle którego zarządzanie strategiczne to: „proces konstrukcji i

redefiniowania strategii jako formy natychmiastowej lub wyprzedzającej /kreatywnej i

antycypowanej/ reakcji na zmiany otoczenia oraz sprzężony z nim proces jej implementacji,

w którym zasoby i umiejętności organizacji alokowane są w sposób sprzyjający realizacji

przyjętych, długofalowych celów rozwoju, a także gwarantujący istnienie organizacji w

potencjalnych sytuacjach nieciągłości

Ten ilustracyjny jedynie i ograniczony przegląd definicji dowodzi zgodności co do

faktu, wskazującego na to, iż zasadniczym elementem zarządzania strategicznego jest w

istocie proces konstrukcji i wdrażania strategii. Należałoby przyjrzeć się zatem jak w

zarządzaniu rozwojem rozumiane jest i definiowane samo pojęcie strategii.

Istnieje ogromna ilość definicji strategii, wśród których wyróżnić można jednak kilka

charakterystycznych jej ujęć

. Za dominujące uznać można w tym względzie rozumienie

strategii jako planu w formie klasycznej, na który składają się cele, metody i środki. Wyraźne

symptomy takiego ujęcia dostrzec można u R. L. Ackoffa, dowodzącego, że strategia dotyczy

długofalowych celów i sposobów ich osiągania wpływających na funkcjonowanie systemu

jako całości oraz u M. Koontza i C. O’Donnella którzy kojarzą strategię z planami

opracowywanymi w obliczu planów konkurencji.

Nieco odmiennym od klasycznego wydaje się podejście, w ramach którego

identyfikuje się strategię z pozycją organizacji w otoczeniu. Według H. Mintzberga,

przykładowo, strategia jest sposobem kształtowania relacji między organizacją a jej

otoczeniem, Inne alternatywne podejścia kojarzą strategię ze sposobami zachowania

organizacji lub zbiorem reguł precyzujących to zachowanie. W takim duchu konstruowana

jest – przykładowo – definicja H. A. Simona, dla którego strategia jest ciągiem decyzji

określających zachowanie organizacji w pewnym przedziale czasu.

W zbiorze definicji można wyróżnić także i takie które zawierają wskazówki

dotyczące sposobu konstrukcji strategii, definicje eksponujące efekty osiągane przez

L.R. Jauch, W.F. Glueck: Business Policy and Strategic Management. cyt. za T. Gołębiowski: Zarządzanie

Strategiczne. Planowanie i Kontrola.

Difin, Warszawa 2001, s. 34.

Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody. Pod red. R. Krupskiego, wydanie 4, wydawnictwo AE

Wrocław 2001, s.96.

Klasyfikacja podana za: Zarządzanie strategiczne... op. cit., s. 14-15.

konstrukcję strategii, czy też wskazujące podmioty kreujące i realizujące strategię.

Relatywnie szerokie rozumienie strategii – jako swoistej kombinacji ustaleń aksjologicznych i

instrumentalnych znaleźć można w refleksjach A. D. Chandlera, dla którego na strategie

składają się ustalenia dotyczące długookresowych celów, podporządkowanych generalnym

kierunkom działania, a także dyspozycje alokacji zasobów, niezbędnych w realizacji

deklarowanych celów

Podobne odniesienia znaleźć można u K. R. Andrewsa, dla którego strategia jest

zbiorem celów i zadań ujętych w logikę programów i planów, stanowiąc sobą wzorzec

decyzji, dotyczących pozycji i tożsamości organizacji, jej zdolności do wykorzystania swych

mocnych stron oraz zdolności odniesienia sukcesu

Nieco węższe bo czysto „instrumentalne” rozumienie strategii proponują H. I. Ansoff

oraz W. F. Glueck wedle których z obszaru strategii wyłączone być muszą cele i proces ich

identyfikacji. W ich ujęciu cele traktowane być winny jedynie jako punkty wyjścia procesu

identyfikacji strategii, której istotą są rozstrzygnięcia instrumentalne /jak? w jaki sposób ?/

Podobne poglądy reprezentują C. W. Hofer i D. Schendel wedle których strategię organizacji

tworzy „generalny schemat aktualnego i planowanego rozwoju zasobów i interakcji z

otoczeniem, który określa jak organizacja chce osiągnąć swoje cele”

Wśród polskich autorów tę grupę poglądów reprezentuje Z. Pierścionek, definiujący

strategię przedsiębiorstwa jako: „zespół skoordynowanych, dostosowanych do sytuacji firmy

oraz otoczenia sposobów osiągania jej celów”

. Jak to komentuje autor strategia, jako

określony zbiór sposobów lub zasad jest czymś odmiennym od celu (celów), które są

zewnętrzne w stosunku do strategii.

Przedstawiony powyżej zbiór definicji, mimo swojej niekompletności, pozwala

zaobserwować niezwykle szerokie spektrum pojmowania pojęcia strategii na gruncie

biznesowym. Abstrahując od definicji prezentujących zupełnie odmienne podejścia do

strategii, których treść w pewnym sensie wzajemnie się uzupełnia, możemy również

zauważyć poglądy wyraźnie rozbieżne a nawet sprzeczne. Nieprzypadkowo zaprezentowane

zostało tutaj zagadnienie ekskluzji i wyłączenia celów ze strategii, które jest istotne z punktu

widzenia problematyki poruszanej w tej pracy. Rozwiązanie wspomnianej kwestii

bezpośrednio determinuje strukturę przedmiotową strategii, rozumienie pojęć budowy i

A.D. Chandler: Strategy and Structure. Chapters in the History of the American Industrial Enterprise. cyt. za:

A. Stabryła: Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm. PWN Warszawa – Kraków 2000, s. 39.

Cyt. za: A. Stabryła: Zarządzanie strategiczne..., op. cit.., s. 39.

C.W. Hofer, D. Schendel: Strategy formulation; Analytical Concepts. cyt. za: H. Kreikebaum: Strategiczne

planowanie w przedsiębiorstwie

. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 27.

Z. Pierścionek: Strategie rozwoju firmy. PWN, Warszawa 1998, s. 14.

wdrażania strategii, a więc pośrednio ukierunkowuje rozważania dotyczące czynników

sukcesu strategii.

1.2.3. Strategia w organizacjach niedochodowych

Organizacje niedochodowe to te, których podstawowym celem nie jest osiąganie

zysku. Dwie podstawowe ich grupy to:

• organizacje prywatne – m.in. edukacyjne, kulturalne, religijne, charytatywne,

• organizacje publiczne – rządu centralnego, samorządu regionalnego i lokalnego.

Co najmniej od lat osiemdziesiątych poprzedniego wieku otoczenie organizacji

niedochodowych również staje się coraz bardziej dynamiczne i konkurencyjne. Rozwój

społeczny i ekonomiczny spowodował ewolucję problemów nie poddających się regułom gry

rynkowej. Wraz ze wzrostem standardu cywilizacyjnego podniosły się wymagania

społeczeństwa, równocześnie rozwój technologii zwiększył możliwości zaspokajania potrzeb.

Rośnie także konkurencja przy ubieganiu się o środki z tych samych, ograniczonych źródeł.

Skala i złożoność wyzwań jakie stanęły przed organizacjami niedochodowymi wymogły

zastosowanie podejścia strategicznego

Istota zarządzania strategicznego i strategii w organizacjach niedochodowych jest

taka sama jak w organizacjach dochodowych. W obydwu przypadkach chodzi o określenie

sensu istnienia organizacji, celów do których dąży i sposobów ich osiągania. To co różni

obydwie sfery to charakter czynników, które warunkują możliwości realizacji celów. W

biznesie źródłem finansowania firmy jest sprzedaż towarów i usług a o sprawności działania

decydują przede wszystkim kryteria ekonomiczne – wynik finansowy. W działalności ‘non-

profit’ usługi świadczone są bezpłatnie, lub częściowo odpłatnie. Źródła finansowania to, w

przypadku organizacji prywatnych – dotacje, darowizny, składki członków, w przypadku

organizacji publicznych – podatki, opłaty. Zarządzający przedsiębiorstwem komercyjnym

reprezentują interesy właścicieli, zarządzający organizacją niedochodową w teorii

reprezentują interes społeczny. Cele takiej organizacji powinny być związane z poziomem

usług świadczonych dla społeczeństwa i dopasowaniem tych usług do faktycznych potrzeb.

Tak definiowana efektywność działania, abstrahując od tego, że trudno mierzalna, nie

gwarantuje jednak utrzymania poziomu finansowania, gdyż to nie bezpośredni konsumenci

stanowią podstawę finansową organizacji. W praktyce więc strategia organizacji

I.C. MacMillan: Competitive strategies for not-for-profit agencies. W: T. Berrett, T. Slack: A Framework for

the Analysis of Strategic Approaches Employed by Non-profit Sport Organisations in Seeking Corporate
Sponsorship.

Sport Management Review, 2001, 4, 21–45.

niedochodowej często zdeterminowana jest przez chęć zapewnienia sobie funduszy, czyli w

konsekwencji przez oczekiwania sponsorów, a nie potrzeby faktycznych beneficjentów.

Wśród elementów dodatkowo wyróżniających strategie organizacji publicznych

wymienić należy normy prawne – warunkujące możliwość wyboru strategii; zupełnie

odmienną strukturę organizacyjną – z managerem o znacznie mniejszym autorytecie i

brakiem systemu motywacyjnego; zakłócenia ciągłości władzy i występowanie opozycji

politycznej.

1.2.3.1. Strategia gminy

Koncepcja strategicznego zarządzania rozwojem lokalnym jest w polskich realiach

zjawiskiem relatywnie nowym. Dopiero w 1990 roku, z mocy ustawy reaktywowany został

lokalny samorząd terytorialny, z własnym majątkiem, osobowością prawną i możliwościami

decydowania o sobie. Powstała gospodarka lokalna, ze specyficznym dlań układem

współzależnych podmiotów (przedsiębiorcy, gospodarstwa domowe, instytucje lokalne i

władze samorządowe) gospodarujących i działających na terenie gminy, z których każdy

spełnia określone funkcje i dąży do realizacji własnych celów. Dopiero od tego momentu, gdy

władze samorządowe (i w pewnym sensie inne podmioty lokalne) zostały gospodarzem

gminy, takie terminy jak rozwój lokalny i zarządzanie rozwojem lokalnym nabrały właściwej

dlań treści i znaczenia

Rzeczą oczywistą jest, iż podmioty zarządzające rozwojem lokalnym korzystają z

wieloletnich doświadczeń w zarządzaniu rozwojem organizacji sektora prywatnego. Jednak

mimo wielu analogii, istnieją zasadnicze różnice między ideą i koncepcją strategii

przedsiębiorstwa, a - przykładowo - ideą i koncepcjami strategii miasta. Miasto, choć czasem

porównywane – w sensie ekonomicznym – z przedsiębiorstwem

, nie może być z nim

utożsamiane. Miasto bowiem:

• nie może dowolnie zmieniać profilu produkcji i ograniczać się do bardziej dochodowej

działalności, gdyż ustawowo zobligowane jest do wykonywania zadań związanych z

zaspokajaniem zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty

• nie bankrutuje, nie ulega przeto likwidacji, a ludzie nie porzucają z tego powodu swoich

domów i miejsc pracy

Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków. Praca zbiorowa pod red. R. Brola, wyd. AE Wrocław

1998, s. 11-12.

W. Pęski: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Wydawnictwo „Arkady”, Warszawa 1999, s. 85.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 roku.

M. Czornik: Promocja miasta. Katowice 2002, s. 47.

• jest związane ściśle z określoną przestrzenią geograficzną i nie ma możliwości zmiany

lokalizacji.

W otaczającym je środowisku przedsiębiorstwo postrzegane jest jako organizacja

jednorodna ze względu na realizowane cele. Natomiast miasto to ogrom i różnorodność

składających się nań elementów i równie skomplikowana sieć powiązań między nimi. W

swojej działalności mieszkańcy, przedsiębiorstwa, i pozostali aktorzy sceny lokalnej nie

kierują się akceptowanym i rozumianym dobrem wspólnym, czy – jak się to często

eufemistycznie określa - „interesem miasta”. Każdy podmiot lokalny dąży do osiągnięcia

własnych, niekoniecznie jasno sprecyzowanych, celów, które często mogą być sprzeczne z

dążeniami innych podmiotów. Co również istotne, potrzeb społeczności lokalnej i

umiejętności ich zaspokajania nie mierzy się kategoriami ekonomicznej opłacalności i

rentowności.

Te odmienne determinanty strategii przedsiębiorstwa i strategii rozwoju lokalnego

eksponują silnie P. Noisette i L. Valerugo

. Władze miejskie muszą spełniać oczekiwania

mieszkańców. Miasto postrzegane jest więc równocześnie jako przedmiot - zasoby w procesie

planowania, jak i podmiot dyskontujący efekty realizacji strategii. Sytuację komplikuje fakt,

iż działalność poszczególnych aktorów lokalnych w mniejszym lub większym stopniu

warunkuje możliwość wdrożenia strategii

Przedstawione powyżej uwarunkowania sprawiają, iż strategia rozwoju lokalnego, a

dokładniej rola jaką strategia pełni w gminie jest pojmowana nieco odmiennie od tej w

organizacji komercyjnej. W generalnym ujęciu strategia rozwoju lokalnego to

zidentyfikowane cele i wybrany sposób ich realizacji

. Strategia jest swego rodzaju

scenariuszem rozwoju gminy określającym: docelową wizję rozwoju, strategiczne cele

rozwoju, zadania strategiczne oraz sposób ich realizacji

. Zdaniem E. Wysokiej strategia

stanowi platformę współpracy i współdziałania wszystkich zainteresowanych podmiotów:

administracji rządowej, administracji specjalnej, samorządu terytorialnego, instytucji

pozarządowych, podmiotów gospodarczych i społeczeństwa. Posiadanie strategii określającej

możliwości rozwoju poprawia wizerunek miasta i może dopomóc w pozyskaniu

H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. Katowice 2002, s. 32.

Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 17.

Lokalne strategie rozwoju gospodarczego. Poradnik dla gmin i liderów lokalnych. Brytyjski Fundusz Know-

How, Agencja Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1996, s. 5.

R. Brol, A. Sztando: Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy – Lądek Zdrój. Agencja Wydawnicza

„Skigraf”, Warszawa 1998, s. 9.

zewnętrznego kapitału. Strategia może pobudzić inicjatywę i przedsiębiorczość lokalnej

społeczności

Sam proces konstrukcji i struktura strategii rozwoju lokalnego są w literaturze

omawiane dość szeroko. Akceptowane modele strategii i procesu jej budowy prezentują w

większości podobny katalog etapów i faz budowy strategii akcentując konieczność

przeprowadzenia diagnozy sytuacji ekonomicznej i społecznej gminy i otoczenia czy też

analizy aktualnych jak i przyszłych warunków działania. Prawie wszyscy autorzy odnośnych

propozycji wspominają również o formułowaniu wizji i celów rozwojowych. Niezbędnym

elementem jest także opracowanie planów rozwoju i identyfikacji zasadniczych przedsięwzięć

jako narzędzi realizacji wizji i celów rozwoju.

Pomimo zgody co do składu i struktury zasadniczych faz konstrukcji strategii, istnieją

spore rozbieżności w kwestii kolejności ich przebiegu. E. Nowińska

radzi rozpoczynać

prace nad strategią od diagnozy aktualnego stanu i identyfikacji najważniejszych problemów

rozwojowych; przechodząc do określenia wizji rozwoju a w konsekwencji do identyfikacji

celów rozwoju. Prawie identyczną procedurę formułowania strategii rozwoju lokalnego

proponuje R. Brol

, gdzie faza budowy wizji i identyfikacji celów rozwoju ustępują

pierwszeństwa fazie gromadzenia i analizy danych o sytuacji wyjściowej gminy.

Zdecydowanie opozycyjne w stosunku do powyższych są poglądy J. Binieckiego i B.

Szczupaka, dla których swoistą koniecznością jest zdefiniowanie wizji przed uruchomieniem

jakichkolwiek zabiegów natury diagnostycznej

Można zaryzykować twierdzenie, że problem ten jest pochodną wcześniej

wspomnianych rozważań na temat: czy cele są pierwotne w stosunku do strategii czy też

stanowią jej integralną cześć? Rozstrzygnięcie kwestii kolejności przeprowadzania faz

budowy strategii ma istotne znaczenie praktyczne, wpływa bowiem na jakość poszczególnych

faz, a więc w pewnym stopniu determinuje sukces strategii

E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka. Warszawa-Zielona Góra

1999, s. 6.

E. Nowińska: Strategiczne planowanie rozwoju gmin na przykładzie gmin pogranicza. W: B. Gruchman, F.

Walk, E. Nowińska: Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin pogranicza polsko-niemieckiego.
Poznań 2000, s. 71.

Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 23.

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym i

regionalnym.

Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 66.

S. Korenik: Zarządzanie rozwojem lokalnym (gminy). W: Funkcjonowanie samorządu terytorialnego -

doświadczenia i perspektywy.

Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 370.

1.3. Funkcje strategii w zarządzaniu rozwojem gminy.

Posiadanie strategii rozwoju gminy zapewnia (a przynajmniej powinno zapewniać)

samorządowi terytorialnemu szereg korzyści; można je podzielić ogólnie na subiektywne i

obiektywne. Za korzyść subiektywną uznać można wzbudzenie u władz lokalnych

„psychologicznego” i motywującego poczucia troski i odpowiedzialności za rozwój gminy.

W rzeczywistości może chodzić o chęć usprawiedliwienia się i pokazania wyborcom dbałości

władz o przyszłość gminy. Znacznie ważniejsze są jednak korzyści obiektywne. To przez ich

pryzmat można zobaczyć faktyczny sens istnienia strategii rozwoju lokalnego. Według J.

Binieckiego i B. Szczupaka

korzyści płynące z faktu posiadania strategii równoważne są

podstawowym funkcjom, które ta spełnia a zaliczyć do nich można:

− pobudzanie zespołowego myślenia o przyszłości miasta; planowanie strategiczne daje

możliwość określenia pożądanej wizji miasta, zamiast biernej obserwacji zmian będących

rezultatem oddziaływania, nie poddanych kontroli czynników wewnętrznych i

zewnętrznych;

− koncentrację działań i zasobów na rzeczach dla miasta najistotniejszych, w sposób

zapewniający zwiększoną efektywność; strategia ma zapobiec rozpraszaniu i

marnotrawieniu ograniczonych środków na rozwiązywanie problemów mniej istotnych,

czy nawet pozornych;

− jednolite ukierunkowanie i wzajemne harmonizowanie wszelkich przedsięwzięć

realizowanych obecnie i w przyszłości w mieście w sposób zapewniający osiągnięcie

wyznaczonych dla niego celów;

− racjonalizację mechanizmów oceny i wyboru projektów przedsięwzięć, zgodnych z

zaplanowanym, strategicznym kierunkiem rozwoju miasta; strategia stanowi antidotum na

„chwiejność” decyzyjną, związaną z nadmiernym uleganiem presjom wewnętrznym i

zewnętrznym;

− eliminowanie konfliktu interesów i zestrajanie działań różnych podmiotów rozwoju

lokalnego;

− zwiększenie elastyczności gminy wobec wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań

działania, dzięki umiejętnemu rozpoznaniu możliwych scenariuszy przyszłości i

zaprojektowaniu odpowiednich działań w odpowiedzi na wypadek urzeczywistnienia się

któregoś z nich.

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. Op. cit., s.66.

Podobne zdanie co do korzyści jakie przynosi strategia podziela także R. Brol i

wymienia za P. Burym

− identyfikację i w konsekwencji respektowanie hierarchii interesów i potrzeb społeczności

lokalnej,

− określenie zasad zachowania władzy i administracji samorządowej,

− zapewnienie mieszkańcom, a także podmiotom gospodarczym poczucia stabilizacji,

− określenie kierunków rozwoju na przyszłość, a przez to zmniejszenie niepewności

działania firm, co – wydłużając horyzont decyzyjny – zwiększa ich skłonność do

inwestowania,

− możliwość wczesnej identyfikacji potencjalnych zagrożeń dla procesu rozwoju lokalnego

oraz likwidacja lub przynajmniej minimalizowanie ich skutków,

− tworzenie korzystnego, atrakcyjnego wizerunku gminy i jej władzy,

− mobilizację dodatkowych środków na rozwój z zasobów lokalnych,

− zdecydowane zwiększenie szans przy ubieganiu się o środki na finansowanie rozwoju

lokalnego pochodzące z zewnątrz, np. unijnych programów pomocowych, czy funduszy

strukturalnych.

Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 20.

1.4. Elementy strategicznego wyboru w koncepcjach rozwoju gminy

1.4.1. Wizja gminy

Wizja to obraz możliwego a jednocześnie pożądanego, przyszłego stanu organizacji.

Obraz ten może być nieostry jak marzenie lub tak dokładny jak zadanie. Wizja pokazuje

obraz realistycznej, wiarygodnej i atrakcyjnej przyszłości organizacji; stan, który pod

pewnymi istotnymi względami jest lepszy od tego, jaki istnieje obecnie

Wizja nie jest (nie powinna być) tylko bezwartościowym sloganem, kilkoma

zgrabnymi zdaniami wciśniętymi gdzieś w tekst strategii – bo tak nakazuje procedura. Wizja

stanowi niezmiernie istotny element strategii rozwoju lokalnego, leży u jej podstaw i

znacząco wpływa na sprawność jej formułowania i wdrażania.

A.St. Exupery powiedział niegdyś: „kiedy chcesz zbudować statek, nie ucz ludzi jak

postępować z drewnem, zaszczep w nich żarliwe pragnienie morskiej wyprawy”. Pożądany

obraz przyszłego kształtu i sukcesów organizacji podtrzymuje ludzi na duchu w drodze przez

pustynię

. Dobra wizja pełni funkcję motywacyjną, inspiruje członków organizacji do

realizacji ambitnie zakreślonych działań, związanych z osiągnięciem zarysowanych celów.

Dla wielu członków społeczności lokalnej, niezaangażowanych bezpośrednio w pracę

nad strategią, wizja może być jedynym źródłem prezentacji uzgodnień co do przyszłości

gminy. Komunikatywność wizji wpływa na poziom integracji wokół niej, więc również na

poziom akceptacji całej strategii rozwoju lokalnego.

Zadaniem wizji jest ukierunkowanie strategii, zgodne z kulturą organizacji. Kreowanie

wizji to nadanie kształtu rysującemu się na podstawie wartości, oczekiwań i potrzeb

społeczności lokalnej, pożądanemu obrazowi przyszłości. Wizja jako swoista „esencja”

wartości stanowi podstawę ustalania celów. Każdy cel można traktować jako środek osiągania

celu wyższego rzędu. Oznacza to, że uzasadnienie dla konkretnego celu opiera się na

wskazaniu związku między jego realizacją a możliwością osiągnięcia innego celu, wyżej

położonego w hierarchii. Wizja stanowi ostatnie ogniwo tego łańcucha dowodzenia

poprawności obranych celów

J. Superat: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 229.

R. Koch: Strategia. Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię. Przewodnik. Kraków

1998, s. 270.

Zarys metodyki planowania strategicznego. Pod kierunkiem naukowym A. Klasika, Katowice 1993, s. 13.

Wizja jest z natury tworem indywidualnym, koncepcją wykreowaną zwykle przez

lidera organizacji. W gminie powinna jednak kształtować się w wyniku pracy zespołowej

wyróżnionych aktorów lokalnych. Wizja musi być na tyle jasna by wszyscy uczestnicy

procesu kreacji jednakowo pojmowali i interpretowali jej elementy składowe. Zarówno

współautorzy jak i pozostali członkowie społeczności lokalnej identyfikują się z wizją jeśli

odpowiada ona ich oczekiwaniom i systemom wartości. Z punktu widzenia większości

aktorów rozwoju, kluczową kategorią sukcesu nie jest sukces obszaru lecz sukces

indywidualny; pojedynczy mieszkaniec musi w wizji gminy odnaleźć siebie, zobaczyć

korzyści dla siebie, swoich dzieci, które będą efektem realizacji strategii rozwoju lokalnego.

Tak jak wizja województwa tworzy pewne ramy, ukierunkowuje możliwości rozwojowe

samorządów lokalnych, tak wizja gminy, by pełnić swoją motywacyjną funkcję, musi być

ródłem postrzegania szans na indywidualny rozwój poszczególnych aktorów sceny lokalnej.

Identyfikacja społeczności lokalnej z wizją może więc zależeć od stopnia jej

antropocentryzmu, promowania m.in. wykształcenia, sprawiedliwości, bezpieczeństwa.

Wizja jako podstawa ustalania celów musi być kompletna. Przyszłość organizacji to

nie tylko elementy nowe, ale również te wartościowe z przeszłości. Proces kreowania wizji

gminy można sprowadzić do odpowiedzi na następujące pytania:

− Co chcemy jako społeczność osiągnąć?

− Co chcemy jako społeczność chronić?

− Czego chcemy jako społeczność uniknąć?

− Co chcemy jako społeczność eliminować?

Pytania te można sformułować również tak:

− Czego nie mamy obecnie, a chcemy mieć w przyszłości?

− Co mamy obecnie i chcemy mieć w przyszłości?

− Czego nie mamy obecnie i nie chcemy mieć w przyszłości?

− Co mamy obecnie a nie chcemy mieć w przyszłości?

Tabela 1.1
Elementy wizji

Chcemy

Tak

Nie

OSIĄGNĄĆ

UNIKAĆ

Tak

CHRONIĆ

ELIMINOWAĆ

Mamy

Źródło: Opracowanie własne.

W praktyce kreowania wizji dominuje jednak myślenie tylko o tym co ma być osiągnięte

(tabela 1.1). Takie podejście mocno zubaża wizję i ogranicza jej funkcje w dalszej części

procesu formułowania i wdrażania strategii.

Wartości określają kierunek aspiracji społeczności lokalnej, wizja determinuje

pożądane kierunki rozwoju gminy, a poprzez to plasuje ją na pozycji konkurencyjnej,

kooperacyjnej bądź neutralnej wobec innych obszarów. Zatem to na podstawie wizji ustalana

jest istotność czynników wewnętrznych i otoczenia oraz ich klasyfikacja na siły, słabości,

szanse i zagrożenia. W tym kontekście oczywistym wydaje się rozwiązanie problemu

kolejności przeprowadzania etapów prac nad strategią rozwoju lokalnego. Wizja musi być

zdefiniowana przed diagnozą strategiczną gminy i otoczenia. Tylko wtedy można uniknąć

gromadzenia zbędnych informacji i ich błędnej interpretacji, a charakter i zakres procedur

opisowo-diagnostycznych zostaje właściwie ukierunkowany.

1.4.2. Misja gminy

W literaturze dotyczącej zarządzania strategicznego, mimo wielości i różnorodności

definicji misji, panuje względna zgodność co do podstawowej roli tej kategorii w organizacji.

Według P. Dwojackiego i A. Jaśkowskiego: „misja jest stwierdzeniem określającym

szczególny, wyjątkowy sens i rację bytu organizacji – teraz i w przyszłości”

. Dla L. W. Rue

i P.G. Holland misja to „najwyższy poziom celów organizacji, wyjaśnia ona dlaczego

organizacja istnieje i co organizację odróżnia od innych w kategoriach produktu i rynku”

Również u G. Gierszewskiej misja to „szczególny powód” i cel istnienia przedsiębiorstwa

Generalnie więc misja legitymuje organizację w otoczeniu, daje podstawy do jej identyfikacji,

wyjaśnia kwestie: po co (organizacja) istnieje, do czego dąży, czyje i jakie potrzeby

zaspokaja.

Takie rozumienie misji sprawdza się w organizacjach prywatnych - zarówno

komercyjnych, jak i non profit - które powstają z woli swoich założycieli. To założyciele

(zarządzający, fundatorzy) deklarują, po co zakładają organizację, a więc - jaka jest jej misja.

Gmina natomiast istnieje z mocy prawa. Jej podstawowy cel - zaspokajanie zbiorowych

potrzeb mieszkańców - jest zdefiniowany w ustawie. Inne cele, jak troska o

przedsiębiorczość, edukację, bezpieczeństwo czy środowisko, również są powszechne i

oczywiste. Nie są to więc elementy, które mogą wypełnić treścią zindywidualizowaną misję,

stanowiącą wartościowy komunikat na zewnątrz, czy do wewnątrz organizacji. Uzasadniony

zatem wydaję się pogląd, że misja gminy nie może spełnić takiej roli, jak misja organizacji

prywatnej: nie może deklarować generalnego celu gminy.

U wielu autorów szukających odpowiedzi na pytanie czym ma być misja i jaki jest

sens jej deklarowania, zaobserwować można znaczne ‘rozmycie’ relacji wizja – misja, lub

wręcz utożsamianie misji z wizją gminy. S. Korenik przyjmuje iż wizja jest pojęciem

szerszym i dotyczy całej gminy, natomiast misja tylko jednego z obszarów problemowych w

niej występujących; zaraz potem autor stwierdza że to wizja prezentuje sens i powody dla

których gmina funkcjonuje

. U T. Gołębiowskiego można znaleźć określenie misji jako

ujęcia wizji strategicznej dla potrzeb zarządzania

. Według innych poglądów misja to jedynie

P. Dwojacki, A. Jaśkowski: Formułowanie misji rozwojowej przedsiębiorstwa. cyt za: Zarządzanie

strategiczne.

Op. cit., s.107.

L.W. Rue, P.G. Holland: Strategic Management. Concept and Experiences. Cyt za: Ibid., s.107.

G. Gierszewska: Zarządzanie strategiczne. Warszawa 2000, s. 8.

S. Korenik: op. cit., s. 369.

T. Gołębiowski: Zarządzanie Strategiczne. Planowanie i Kontrola. Difin, Warszawa 2001, s. 362.

narzędzie komunikowania wizji, lub swoisty „ekstrakt” wizji. Zdaniem B. Wawrzyniaka

misja organizacji określa przedmiot jej aspiracji. P. Dwojacki wśród funkcji misji wymienia

inspirowanie, integrowanie wokół celów organizacji, ukierunkowywanie celów

. Wszystkie

wspomniane funkcje z powodzeniem jednak spełnia już wizja gminy. Wręcz nadaje się do

pełnienia tych funkcji lepiej, chociażby jako płaszczyzna identyfikacji konkretnych celów a

zarazem jako podstawa kontroli, gdyż tak jak cele, a w przeciwieństwie do misji wizja jest

stanem a nie działaniem. Misja – jeśli przyjąć powyższe poglądy – jest jedynie

przeformułowaną wizją, albo tworem konkurencyjnym wobec wizji, będącym w niejasnej

relacji do wspomnianej, a przez to źródłem niejasności.

Interesujące z punktu widzenia pytania o sens kreowania misji gminy są wyniki

eksperymentu przeprowadzonego w 1999 roku przez W&K Consulting

. Pośród misji gmin

powiatu bielskiego żaden z burmistrzów i wójtów nie był w stanie rozpoznać misji swojej

gminy, natomiast ochoczo wskazywali nawet po kilka innych misji, w tym spreparowany na

potrzeby eksperymentu ogólnikowy slogan, z którego nic nie wynikało. Nie może być mowy

o utożsamianiu się z misją, czy poczuciu misji w społeczności lokalnej, jeżeli sami wójtowie i

burmistrzowie nie znają nawet jej treści. Misja, jeżeli nikomu nieznana, nie spełnia żadnej

roli, a więc wydaje się niepotrzebna. Autorzy eksperymentu postulowali deklarowanie

głównych przewag komparatywnych jako sposób na zindywidualizowaną, skierowaną za

zewnątrz misję. Nie kontestując zupełnie tego pomysłu (aczkolwiek przewagi komparatywne,

unikalne produkty gminy mogą być przedstawione np. w strategii marketingowej) pozostać

można jednak przy stwierdzeniu, iż rola misji w gminie jest co najmniej niejasna. Zatem

misja nie wydaje się być niezbędnym elementem strategii rozwoju lokalnego, ani kluczowym

czynnikiem jej sukcesu.

Zarządzanie strategiczne. Op. cit., s.107-108.

Z artykułu W. Kłosowskiego i J. Wardy dostępnego na stronie: http://www.wkc.pl

1.4.3. Cele i problemy rozwoju

Cele to sprecyzowane, pożądane stany, które chce się osiągnąć. Zatem cele

społeczności lokalnej to wymagane (i możliwe do osiągnięcia) warunki życia, o które ludzie

zabiegają i do osiągnięcia których dążą. Cele spełniają istotną rolę w całym procesie

planowania i zarządzania, tj. w formułowaniu problemów, określaniu wariantów ich

rozwiązań, ocenie i wyborze tych rozwiązań, ich implementacji i kontroli wyników.

ródłem celów rozwoju gminy powinna być wizja gminy, a dokładniej

odzwierciedlone w niej wspólne wartości. Można powiedzieć, że formułowanie celów jest

przejawem pragnienia realizacji stałych wartości przy podlegających ciągłym zmianom

wewnętrznym stanie organizacji i zewnętrznych warunkach jego funkcjonowania

. W

rzeczywistości, często cele przyjmowane są „automatycznie”, bez wcześniejszej refleksji nad

ich związkiem z wartościami

. Doprowadza to do sytuacji, w której cele – niepodzielane

przez tych, dla których zostały sformułowane – rodzą sztuczne problemy i uruchamiają

działania nieprzystające do sfery problemów rzeczywistych.

Z celami powiązane są problemy. Określenie pożądanego przyszłego stanu – celu,

wiąże się z rozpoznaniem nieakceptowanej teraźniejszej sytuacji – problemu. Problem to

negatywny stan rzeczy, negatywne warunki, które istnieją zamiast wymaganych czy

pożądanych, to luka pomiędzy stanem wyjściowym a stanem oczekiwanym. Problem nie

istnieje zatem bez celu.

Analiza problemów jest niezwykle istotnym etapem budowy strategii. Trzeba

zaznaczyć że problemy istotne z punktu widzenia strategii rozwoju lokalnego to takie, które

są rzeczywiście odczuwane przez członków społeczności lokalnej. Niemniej jednak

poszczególni aktorzy rozwoju lokalnego postrzegać mogą problemy w różny sposób. Dopiero

spojrzenie nań z perspektywy wszystkich liczących się podmiotów daje wiarygodny pogląd

na to, które problemy są najistotniejsze i wymagają rozwiązania. Warunkiem koniecznym

prawidłowego wnioskowania jest również wyraźne rozróżnienie pomiędzy symptomami i

przyczynami

problemów. Symptom to zewnętrzna oznaka problemu, dyskomfort czy niedobór

czegoś, który ludzie odczuwają. Zatem to symptom „decyduje” które problemy uważane są za

najbardziej uciążliwe i wymagające pilnej interwencji. Planując jednak konkretne działania w

Zarys metodyki.... op. cit., s. 16.

W literaturze spotkać można gotowe listy „uniwersalnych” celów strategii rozwoju, np. A. Potoczek:

Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym.

Toruń 2001, s. 150.

odpowiedzi na problemy, należy brać pod uwagę przyczyny, czyli czynniki wywołujące

problem i to ich eliminacja jest zwykle najistotniejszym zadaniem.

Ostatecznym wynikiem analizy problemów powinna być identyfikacja związków

przyczynowych pomiędzy poszczególnymi problemami i zbudowanie pełnej, hierarchicznej

struktury problemów w formie drzewa problemów. Tak przedstawiony zestaw przeszkód na

drodze do realizacji sformułowanych celów strategicznych, pozwala na identyfikację i analizę

celów niższego rzędu. Dekompozycja celów strategicznych do szczebla celów operacyjnych i

zbudowanie drzewa celów to identyfikacja pozytywnych aspektów pożądanej, przyszłej

sytuacji, pozytywnego odbicia, swoistej „antytezy” drzewa problemów. W tak stworzonej

strukturze cele określonego poziomu hierarchicznego stanowią w istocie metodę osiągania

celów poziomu wyższego. Kluczowa rola analizy problemów wynika więc z tego iż trafne i

sformułowanie problemów (przyczyn) i zależności między nimi oferuje wiarygodność w

poszukiwaniem skutecznych ich rozwiązań.

Walor konstruowania wiązki, czy drzewa celów leży również w tym, iż to właśnie w

tej warstwie realizuje się funkcja koncentracji. Poprawnie określony zbiór celów to taki, który

ukierunkowuje działania i ogranicza ich pole do tych, które cechuje realizm i możliwość ich

osiągnięcia. Tylko w takim przypadku można liczyć na osiągnięcie znaczących,

zadowalających rezultatów. W przeciwnym razie należy liczyć się z nadmiernym

rozproszeniem ograniczonych środków i brakiem możliwości prowadzenia skutecznych

działań.

Wspomnieć należy jeszcze o tym, że cele zidentyfikowane na etapie budowy drzewa

celów muszą sprostać określonym kryteriom, aby spełnić swoją rolę w procesie

projektowania przedsięwzięć i potem kontroli ich realizacji. Wszystkie cele muszą być jasno

sprecyzowane, zrozumiałe i zaakceptowane przez wszystkie strony biorące udział w

tworzeniu strategii. Cele muszą być realistyczne, czyli osiągalne przy dostępnych zasobach

finansowych, fizycznych i w założonym przedziale czasowym. Niezbędne jest również

określenie wskaźników realizacji, pozwalających przy umiarkowanym koszcie i

zaangażowaniu mierzyć stopień osiągnięcia celu.

1.4.4. Przedsięwzięcia – programy i projekty rozwoju

Końcowym etapem budowy strategii rozwoju lokalnego jest projektowanie

przedsięwzięć, których realizacja skutkować winna osiągnięciem zamierzonych celów

Przedsięwzięcia stanowią więc formę „operacjonalizacji”, czy też ostatecznej konkretyzacji

strategii. Zbiór takich przedsięwzięć, przyjmuje często postać programu zarządzania

rozwojem gminy i stanowi faktycznie narzędzie implementacji strategii. Dopiero bowiem

realizacja przedsięwzięć, stanowiących treść programu rozwoju, skutkuje realnymi zmianami,

oddziałuje na rzeczywistość i może doprowadzić do osiągnięcia pożądanych, zaplanowanych

stanów, deklarowanych w formie celów strategicznych.

Powszechnie stosowaną metodyką w procesie wdrażania strategii rozwoju lokalnego

jest „zarządzanie przez projekty”. W ramach zarządzania przez projekty każde

przedsięwzięcie może być traktowane jako projekt i zarządzane przy zaangażowaniu

specyficznych dlań procedur i narzędzi

. Każde zadanie, które jest dobrze zaplanowane,

zorganizowane, kierowane, skoordynowane, ma szanse na efektywną i sprawną realizację.

Szczegółowy plan realizacji zadania powinien obejmować

− opis projektu,

− sformułowany cel projektu,

− plan zarządzania realizacją projektu,

− harmonogram realizacji,

− budżet projektu,

− rachunek efektywności ekonomicznej,

− opinię w sprawie zaistnienia projektu w lokalnym ekosystemie,

− model symulacyjny funkcjonowania gminy po wdrożeniu projektu.

E. Wysocka

wspomina, że każdemu przedsięwzięciu muszą być przypisani konkretni

adresaci odpowiedzialni za jego realizacje, posiadający odpowiednie uprawnienia i

kompetencje. Należy również rozważyć i ocenić uwarunkowania realizacji poszczególnych

zadań, które określają realność ich wykonania. J. Biniecki i B. Szczupak

w proponowanej

Przy szerszym rozumieniu znaczenia pojęcia wdrażania strategii – jako wszystkich działań na rzecz realizacji

zadeklarowanych wizji i celów – etap ten można uznać już za element wdrażania a nie budowy strategii.
Kwestia została poruszona w rozdziale drugim, przy okazji klasyfikowania czynników sukcesu strategii.

A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela projektów w skali lokalnej. W: Zarządzanie strategiczne

rozwojem lokalnym i regionalnym.

Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 123.

Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 24.

E. Wysocka, J. Koziński: Strategia rozwoju gminy. Warszawa 1992, s. 53-54.

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. Op. cit.., s. 78.

przez siebie karcie przedsięwzięcia umieścili dodatkowo instytucje wspierające

przedsięwzięcie oraz główne bariery implementacji.

Implementacja strategii wiąże się z równoczesną realizacją a więc zarządzaniem

znaczną ilością projektów. Najodpowiedniejszym w takiej sytuacji wydaje się „podejście

portfelowe”. W jego ramach cały zbiór projektów tworzących program rozwoju lokalnego

można traktować jako portfel projektów, albo ‘metaprojekt”, czyli duży projekt złożony z

podprojektów. Planowanie, implementacja i kontrola programu rozwoju lokalnego w formie

portfela projektów jest o wiele łatwiejsza a sama jego struktura staje się bardziej przejrzysta.

Przy wysokim stopniu współzależności między projektami i wzajemnych powiązaniach

pośrednich efektów ich realizacji, pojawia się zawsze wysokie ryzyko fiaska programu.

„Podejście portfelowe” daje możliwość koordynacji działań kilku menedżerów projektów i

„współzarządzania” wszystkimi projektami. Pozwala to m.in. na globalne spojrzenie na

zasoby i umiejętne ich alokowanie między cząstkowe projekty, oraz myślenie w kategoriach

optymalizacji efektów realizacji całego programu a nie pojedynczych projektów.

Nie jest to jednak warunek wystarczający efektywnego wdrożenia strategii.

Krytycznym elementem sukcesu jest „realizacja właściwych projektów”. Gwarancji

skuteczności wdrażania strategii nie zapewnia więc sama proceduralna i instrumentalna

sprawność oraz efektywność samych zabiegów planowania i zarządzania projektami.

Niezbędna jest również umiejętność selekcji, oceny i wyboru „właściwych” projektów

Dla władz samorządowych ograniczoność zasobów nie jest jedynie podstawowym

założeniem ekonomii, ale wyraźnie i boleśnie odczuwanym niedoborem środków, brakiem

możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb. Problem wyboru właściwych projektów za

pośrednictwem których wdrażana jest strategia rozwoju lokalnego jest więc niezwykle

istotny. W literaturze spotkać można wiele propozycji zestawu kryteriów na podstawie

których proponuje się podejmować decyzje wyboru projektów, i określania priorytetów ich

realizacji.

M. L. Bidier i S. Michailov

za podstawowy cel władz samorządowych uznali

realizację inwestycji prezentujących najlepszy stosunek efektów do kosztów, w celu

wykorzystania w sposób najbardziej efektywny środków publicznych. J. Regulski proponuje

ocenę przedsięwzięć pod kątem ich skuteczności, korzystności i efektywności

. Działanie

będzie skuteczne jeżeli zapewni osiągnięcie zamierzonych celów. Równocześnie może być

A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela… op. cit., s. 124.

Cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 154.

Ibid., s. 154.

jednak niekorzystne, jeżeli generuje negatywne skutki uboczne i nieefektywne, jeśli jest zbyt

kosztowne. Wyraźnie widać że te trzy miary są wobec siebie komplementarne i muszą być

stosowane równocześnie.

J. Biniecki i B. Szczupak

do podstawowych kryteriów oceny przedsięwzięć zaliczyli

celowość, realność (wykonalność) i motoryczność. Zgodnie z kryterium celowości należy

realizować projekty, których efekty zapewniają wyższy poziom realizacji zakładanych celów

strategicznych. Kryterium realności wskazuje projekty, które cechuje relatywna łatwość

realizacji w istniejących warunkach. Kryterium motoryczności sugeruje przyznanie priorytetu

projektom, których realizacja umożliwia podjęcie kolejnych, wymaganych działań.

W proponowanej przez siebie procedurze budowy portfela projektów A. Drobniak i

W. Frenkiel

dokonują oceny projektów w dwóch generalnych wymiarach: wykonalności i

zapotrzebowania, na podstawie szczegółowych kryteriów. Kryteria dla poziomu

zapotrzebowania to: pilność, długotrwałość pożytków, zgodność z tendencjami i

powszechność, a dla poziomu wykonalności: uzasadnienie kosztów, czas realizacji, zdolność

do realizacji, obsługa, zgodność z istniejącymi programami, akceptacja społeczna i

dostępność funduszy.

Chęć pokonania ograniczeń budżetowych powoduje, że przy wyborze projektów,

oprócz wcześniej wymienionych kryteriów, uwzględnia się możliwości pozyskania

dodatkowych źródeł ich finansowania

(na przykład ze środków Unii Europejskiej). Praktyka

dowodzi, że udana realizacja większości projektów i programów rozwoju lokalnego była

możliwa m.in. właśnie dzięki montażowi środków finansowych z różnych źródeł

Spostrzec można, że kryteria oceny i wyboru projektów, zaproponowane przez

poszczególnych autorów, nie różnią się w ogólnym zarysie od siebie. Wybór projektów

zależy jednak nie od ogólnego zarysu kryteriów, ale ich specyficznego rozumienia przez

osoby dokonujące selekcji. Trzeba również zaznaczyć, iż do właściwej selekcji projektów nie

wystarczy dobór odpowiednich kryteriów oceny. Niezbędny jest odpowiedni mechanizm,

metodyka dokonywania ocen, cechująca się zadowalającym poziomem wiarygodności.

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. op. cit., s. 77.

A. Drobniak, W. Frenkiel: Planowanie portfela… op. cit., s. 140.

Przykładowo, w gminie Lubawka do realizacji wybrano projekt, który gmina finansowała jedynie w 12%.

64% środków pochodziło z funduszu PHARE, poza tym w kosztach partycypowali: Rejonowy Urząd Pracy,
Rejon Dróg Publicznych, lokalne nadleśnictwo, Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej, sąsiadujące gminy i
Urząd Wojewódzki w Jeleniej Górze. Źródło: Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 37.

A. Klasik: Zarządzanie rozwojem lokalnym. W: Zarządzanie rozwojem gminy w zespołach miejsko-

przemysłowych

. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie

Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach, Katowice 1996, s. 22.

Ujmując rzecz opisowo, samo odkrycie, że celowość projektów jest istotna, pozostaje

bezużyteczne tak długo jak nie potrafi się dowieść które projekty są celowe.

2. Sukces strategii i jego warunki

2.1. Idea i koncepcyjne podstawy oceny sukcesu strategii

W decyzjach o podejmowaniu prac nad strategią rozwoju, władze poszczególnych

gmin wydają się kierować różnymi motywami. W skrajnych przypadkach opracowanie

strategii staje się tylko efektem panującej mody, chęcią pokazania wyborcom dbałości „ojców

miasta” o kondycję gminy oraz konsekwencji i skuteczności podejmowanych w tej materii

działań. Posiadanie strategii postrzegane jest także nader często jako warunek konieczny

dostępu do zewnętrznych środków finansowania rozwoju gminy. Niektóre gminy, mimo

dobrej, aktualnej sytuacji starają się antycypować – via konstrukcja strategii - potencjalnie

krytyczne momenty w rozwoju gminy, inne widzą w strategii szansę na przezwyciężenie

kryzysu, w którym się znalazły. W zależności więc od pobudek leżących u podstaw strategii,

władze lokalne odmiennie mogą interpretować jej sukces; przykładowo, jej skuteczność

rozumiana być może jako skuteczne pozyskanie zewnętrznych środków finansowych którego

strategia okazała się wystarczającym gwarantem.

Sukces strategii rozwoju lokalnego można rozpatrywać z punktu widzenia funkcji

jakie pełni ona w procesie zarządzania rozwojem. Jeżeli strategia spełnia swoje funkcje, czyli

oferuje oczekiwane korzyści (wymienione powyżej) uznać to można za wyznacznik jej

jakości. Nie jest to jednak zadowalająca odpowiedź na pytanie o sukces strategii i jego istotę.

Mobilizacja mieszkańców do działania, optymalne wykorzystanie zasobów, czy logiczne

ukierunkowanie działań nie są korzyściami docelowymi a jedynie atrybutami strategii, swego

rodzaju koniecznymi czynnikami które sukces taki warunkują.

Niewątpliwie o sukcesie strategii przesądza fakt realizacji deklarowanych w niej wizji

i celów rozwoju. Strategia jest więc czynnikiem decydującym o sukcesach lub

niepowodzeniach w rozwoju gminy

. W tym kontekście za ostateczny miernik skuteczności

strategii gminy uznać można rozwój lokalny, osiągany za przyczyną jej realizacji zaś brak

takich pozytywnych zmian traktować można jako jej fiasko.

Teza ta zdaje się nie zgadzać z wizją organizacji do której nawiązują R. H. Waterman,

T. J. Peters i J. R. Phillips

. Zgodnie z modelem „7S”, nie tylko strategia ale również

M. Ziółkowski: Planowanie strategiczne rozwoju gminy. W: Strategiczne problemy rozwoju regionalnego w

procesie integracji europejskiej.

Pod redakcją naukową Z. Mikołajewicza, Opole 1995, s. 591.

J. Supernat: Zarządzanie strategiczne… op. cit.., s. 107 – 109.

struktura, systemy, styl, umiejętności, personel i wspólne wartości wpływają na zdolność

organizacji do zmiany. Wśród poszczególnych elementów nie decyduje hierarchia, są one

współzależne. Jest bowiem rzeczą trudną, a może nawet niemożliwą, dokonanie znaczącego

postępu w jednym obszarze, bez dokonania postępu w pozostałych. Brak sukcesów w

rozwoju organizacji niekoniecznie dowodzić musi zatem błędów czy niestaranności w

planowaniu strategii, ale może być rezultatem braków wynikających z nieuwzględnienia

pozostałych „S”.

Akceptując model „7S”, Ph. Kotler

stwierdza jednak, że strategia determinuje

zmiany w pozostałych sześciu elementach organizacji. Proces jej implementacji koncentruje

się bowiem zarówno na bardziej trwałych składnikach sukcesu – to jest na strukturze i

systemach, jak i na mniej trwałych, czyli stylu myślenia i zachowania, ludziach,

umiejętnościach oraz wyznawanych wartościach. Kontynuując tą myśl sądzić można, że to

strategia jednak decyduje o powodzeniu w rozwoju gminy, gdyż jest ona „odpowiedzialna” za

wymagane zmiany w zakresie pozostałych czynników. Słuszna zatem wydaje się postawiona

wcześniej teza, że o sukcesie strategii rozwoju lokalnego można mówić jedynie w przypadku,

gdy rezultatem jej wdrożenia jest rozwój gminy w pożądanym kierunku i w

satysfakcjonującym tempie.

Sam rozwój lokalny – w tym kontekście - nie jest jednak łatwy do zdefiniowania.

Dookreślenie takich kategorii jak: rozwój gospodarczy, rozwój społeczny jest rzeczą trudną

nawet na gruncie teorii gospodarki miejskiej czy regionalnej, zarówno jeżeli chodzi o efekty

takiego rozwoju, jak i sposób mierzenia ich poziomu

. W perspektywie szeroko rozumianego

pojęcia rozwoju można żywić uzasadnione wątpliwości, czy coś takiego, jak rozwój lokalny,

w ogóle istnieje

. Może właśnie z tego powodu w większości starszych publikacji

(szczególnie zachodnich) operuje się kategorią lokalnego rozwoju gospodarczego – bardziej

wymierną, a przez to wygodniejszą w interpretacji.

Lokalny rozwój ekonomiczny definiuje się jako proces na który składa się tworzenie

nowych instytucji, rozwój alternatywnej produkcji, podnoszenie kwalifikacji pracowników

dla poprawienia jakości produkowanych wyrobów, poszukiwanie nowych rynków, transfer

technologii oraz tworzenie nowych firm

Ph. Kotler: Marketing Management. Analysis, Planning, Implementation and Control. Englewood Cliffs 1991,

cyt. za: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 86.

F. Kuźnik cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 19.

J. Parysek: Podstawy gospodarki lokalnej. Wydawnictwo naukowe UAM, Poznań 1997, s. 46.

E.J. Blakely: Planning Local Economic Development. Theory and Practice. Sage Library of Social Research,

Newbury Park 1994, s. 50.

Jednakże aktualnie rozwój lokalny we wspólnotach lokalnych nie jest kojarzony

wyłącznie z rozwojem gospodarczym a sama lokalność postrzegana jest w perspektywie

pięciu kluczowych wymiarów, a mianowicie: społeczno – kulturowego, środowiskowego,

infratechnicznego, gospodarczego i przestrzennego

Zdaniem J. Paryska

, dominujące, częstokroć szersze rozumienie rozwoju lokalnego

w Polsce można również tłumaczyć niższym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego i

większym wachlarzem niezaspokojonych potrzeb społecznych. Podczas gdy w typowym

przypadku państwa zachodnioeuropejskiego problematyka rozwoju lokalnego sprowadzana

jest często do tworzenia miejsc pracy, w warunkach polskich rozwój lokalny musi obejmować

także rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej, co ma zasadnicze znaczenie dla

warunków życia społeczności lokalnej.

A. Klasik i F. Kuźnik wskazują na dziesięć głównych składowych (subprocesów),

które współcześnie, w polskich warunkach tworzą rozwój w skali lokalnej, co ukazuje tabela

2.1.

Tabela 2.1
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego

Wzrost gospodarczy i
zatrudnienie

Przyrost PKB na mieszkańca, nowe przestrzenie i urządzenia gospodarcze,
nowe, atrakcyjne miejsca pracy, spadek bezrobocia

Wzrost dobrobytu i jakości życia

Wzrost dochodów lokalnych i regionalnych, poprawa warunków pracy,
zamieszkania, wypoczynku, zdrowotnych i bezpieczeństwa publicznego

Wzrost atrakcyjności
inwestycyjnej

Atrakcyjne oferty lokalizacyjne, wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie
i materialne, agresywny marketing mocnych stron

Rozwój technologiczny i
innowacje

Firmy i produkty zaawansowane technologicznie, centra transferu
technologii, rozwój jednostek badawczo-rozwojowych, sieci innowacyjne,
lokalne i regionalne środowiska innowacyjne

Restrukturyzacja i dywersyfikacja
działalności gospodarczych

Restrukturyzacja wewnętrzna firm i wzrost ich siły konkurencyjnej,
zagospodarowanie terenów poprzemysłowych, powstawanie nowych firm
w działalnościach alternatywnych względem restrukturyzowanej, starej
bazy ekonomicznej, nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców

Rozwój usług i zasobów
społecznych

Wzrost dostępności do specjalistycznych usług medycznych,
edukacyjnych, kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych, nowe obiekty,
urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych, nowe formy
ś

wiadczenia usług społecznych

Wzrost ruchliwości zawodowej
i społecznej

Zmiany struktury zawodowej mieszkańców, nowe zawody i kwalifikacje
dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym, częstotliwość zmian
miejsca pracy, aktywność obywatelska, zaangażowanie w sprawy
publiczne

A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Funkcjonowanie

samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy.

Praca zb. pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet

Opolski, Opole 1998, s. 395.

J. Parysek: Podstawy… op. cit., s. 50-51.

Rozwój infrastruktury
instytucjonalnej

Nowe instytucje administracji publicznej, instytucje wspierania rozwoju,
instytucje promocji i reklamy, wzrost kapitału ludzkiego i finansowego,
zaangażowanego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej,
nowe formy organizacyjne, partnerstwo publiczno-prywatne

Polepszenie jakości środowiska

Przywracanie utraconych wartości przyrodniczych, eliminacja
zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska, rozwój infrastruktury ochrony
ś

rodowiska, rozwój systemów monitoringu ekologicznego, wzrost

wiadomości ekologicznej mieszkańców i kręgów biznesu

Wzbogacenie tożsamości
i procesy integracyjne

Nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej, „powroty do
ź

ródeł”, ukształtowanie się nowego wizerunku jednostki terytorialnej,

symbole integrujące, procesy integracji do wewnątrz i na zewnątrz

Źródło: A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne… op. cit., s. 398.

Procesy te tworzą swoisty model rozwoju lokalnego, pomocny często w konstrukcji

syntetycznych mierników takiego rozwoju.

Istotne w tym kontekście jest to, iż rozwój lokalny postrzegany jest jako łączny efekt

działań podejmowanych przez wszystkich lokalnych aktorów tego procesu. Proces rozwoju –

jak się dowodzi - musi przebiegać w zgodności z ich priorytetami, preferencjami oraz

systemem wartości. Realizacja lokalnego rozwoju to przede wszystkim rozeznanie i

zaspokajanie bieżących i przyszłych potrzeb mieszkańców wspólnoty

, to kompleksowe

kształtowanie możliwie najlepszego środowiska życia, tworzenie jak najlepszych walorów

użytkowych: zamieszkania, pracy, obsługi i środowiska przyrodniczego.

Właśnie taka subiektywna ocena rozwoju poprzez społeczność lokalną wydaje się tutaj

najważniejsza. Niezależnie bowiem od najbardziej wiarygodnych, obiektywnych mierników,

o rozwoju lokalnym można mówić dopiero, gdy mieszkańcy zamieszkujący dany obszar

potwierdzają, że w ich indywidualnym odczuciu żyje się łatwiej, że przynajmniej część ich

problemów została rozwiązana a potrzeby zaspokojone. W tym kontekście sukcesem strategii

będzie osiągnięcie stan największego, możliwego przy danych ograniczeniach, zadowolenia

mieszkańców z dokonanych zmian.

H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 26.

2.2. Czynniki sukcesu strategii – klasyfikacja i typologia

Stosownym tłem poszukiwań czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego, może

być synteza przedstawiona przez T. V. Bonoma (tabela 2.2).

Tabela 2.2
Rezultaty jakości identyfikacji i realizacji strategii

Sformułowanie strategii

dobre

słabe

dobra

SUKCES

RULETA

słaba

PROBLEMY

NIEPOWODZENIE

Źródło: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 84.

Wśród czterech potencjalnych kombinacji jakości strategii i skuteczności jej realizacji

najbardziej pożądany efekt – to znaczy sukces, gwarantuje jedynie przypadek wysokiej

jakości strategii i skutecznego jej wdrożenia. Porażka natomiast jest sytuacją błędnej strategii

i nieskutecznego jej wdrożenia. Obydwa przypadki są raczej oczywiste i wydają się łatwe w

interpretacji. Możliwość wystąpienia dwóch pozostałych wariantów (z których żaden nie daje

dużych szans powodzenia) sugeruje jednak brak jednoznacznego powiązania przyczynowo

skutkowego pomiędzy rezultatami fazy koncepcyjnej /konstrukcja strategii/ i fazy wdrażania

strategii. Poprawnie zbudowana strategia nie zapewnia automatycznie efektywnego jej

wdrożenia, z drugiej strony skuteczna realizacja strategii nie dowodzi jej poprawności. Można

więc przyjąć hipotetyczną możliwość wystąpienia przypadków niweczenia szans powodzenia

poprawnie skonstruowanych strategii w wyniku braku umiejętności efektywnego ich

wdrożenia, jak i przypadków skutecznie realizowanych strategii, które jednak nie dają

spodziewanych efektów z powodu błędów w samej ich koncepcji. Zatem choć dopiero

wdrażanie strategii jest procesem wywołującym zmiany w sferze realnej, które postrzegane są

ex post jako sukces lub porażka, czynniki decydujące o sukcesie strategii zlokalizowane są

zarówno w fazie realizacji jak i w fazie konstrukcji strategii.

Do zasadniczych czynników sukcesu strategii w fazie konstrukcji zaliczyć można:

− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,

− trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii,

− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii,

− wiarygodność i metodologiczną poprawność prac diagnostycznych,

− poprawność treści i formy elementów strategicznego wyboru

Za najważniejsze natomiast czynniki sukcesu strategii w fazie wdrażania strategii uznać

można:

− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,

− efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii,

− strategiczną kontrolę i monitoring procesu wdrażania strategii.

Taka klasyfikacja wydaje się na pierwszy rzut oka nie zgadzać z zakresem etapów

budowy i wdrażania strategii, wynikającym logicznie z prezentowanego wcześniej sposobu

pojmowania samej strategii i jej idei. Jeżeli strategia to zbiór ustaleń aksjologicznych /wizja i

cele rozwoju/, oraz instrumentalnych – to znaczy skutecznych działań i przedsięwzięć

prowadzących do ich realizacji określanych de facto w fazie jej konstrukcji - wdrażanie

strategii musi być zatem postrzegane jedynie jako proces realizacji działań i przedsięwzięć

deklarowanych już w strategii. Można wymienić jednak kilka powodów, dla których

należałoby, a przynajmniej można uznać definiowanie, selekcję i wybór przedsięwzięć za

zabiegi związane raczej z procesem wdrażania strategii. Po pierwsze, mimo iż zdarza się, że

rekomendacje co do przedsięwzięć są integralną częścią strategii, sam program operacyjny,

czy program zarządzania rozwojem gminy, zawierający portfel projektów, jest dokumentem

odrębnym od strategii, stanowiącym formę jej „operacjonalizacji”, można go więc uznać już

za element procesu wdrażania strategii i jego koncepcyjnego przygotowania. Po drugie, nie

negując wniosków jakie wynikają z wcześniejszych wywodów, można przyjąć, iż w szerokim

ujęciu wdrażanie to wszystkie działania podejmowane na rzecz skutecznej realizacji

deklarowanych wizji i celów. W takim rozumieniu, implementacja nie jest procesem

diachronicznym, rozpoczynającym się dopiero wtedy kiedy ukończony zostanie proces

budowy strategii lecz rozpoczyna się już w trakcie budowy strategii i jest współbieżna z tym

procesem. Stąd nie wszystkie działania mające miejsce przed zakończeniem fazy konstrukcji

strategii muszą być uznane za jej części składowe.

Przenikanie się faz konstrukcji i wdrażania strategii rodzi również inne implikacje. O ile

czynniki charakterystyczne dla fazy wdrażania decydują jedynie o skuteczności samego

procesu wdrażania, o tyle w fazie konstrukcji strategii występują czynniki warunkujące

zarówno poprawność jej konstrukcji jak i możliwości jej efektywnego wdrożenia.

Poprawność elementów strategicznego wyboru jako czynnik sukcesu nie jest szerzej rozpatrywana w dalszej

części tego rozdziału, gdyż poszczególne elementy zostały indywidualnie omówione w rozdziale pierwszym.

2.3. Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii

2.3.1. Partycypacja i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego

Niepodważalnym wydaje się stwierdzenie, że pomysł i inicjowanie prac nad strategią

rozwoju lokalnego, wiodąca rola w tym procesie jak i nadzorowanie jego przebiegu winny

być dziełem władz samorządowych, odpowiedzialnych na co dzień za gminę i będących

faktycznym gospodarzem na jej terenie. Rola lidera w tym względzie nie oznacza jednak dla

organów samorządu budowania swojej pozycji jako „centralnego planisty”,

przedstawiającego „jedynie słuszne” rozwiązania. Organy samorządu terytorialnego, z braku

wystarczających możliwości, nie mogą bowiem pełnić roli strategicznego inwestora, nie

dysponują także wystarczającą władzą nad innymi podmiotami, aby móc w imperatywny

sposób nakazać akceptację i wymusić administracyjnie realizację określonej strategii.

Kompetencje organów samorządu terytorialnego są w tej materii ograniczone i tylko część

zjawisk i procesów składających się na funkcjonowanie i rozwój gminy podlega

bezpośredniej ingerencji władz samorządowych. Na inne z tych procesów, działania władz

mogą mieć wpływ pośredni, a na część z nich natomiast nie mają żadnego wpływu. Rodzi się

zatem pytanie: kto oprócz władz lokalnych powinien uczestniczyć w procesie formułowania

strategii. Odpowiedź na nie, choć niezwykle istotna z punktu widzenia sukcesu strategii, nie

wydaje się oczywista.

Podstawowe decyzje dotyczące podmiotowego układu procesów planowania, czyli

rozwiązanie kwestii, kto ma konstruować strategię, zależą de facto od akceptowanej postawy

władz samorządowych wobec roli ludzi i społeczności w tym procesie, a generalnie

wszystkich aktorów procesu rozwoju lokalnego. Zgodnie z sugestiami P. Neergarda

, przy

akceptacji pasywnej postawy wobec człowieka jako uczestnika procesu rozwoju lokalnego

mamy do czynienia ze strategią ekspertów albo strategią w której dominują elementy

technokratyzmu. W obydwu przypadkach przygotowanie i wdrożenie strategii powierza się

grupie ekspertów. Natomiast strategie społecznie reprezentatywne, w których dominuje

element partnerstwa i uczestnictwa a wywodzące się z postulatu aktywnej postawy wobec

człowieka, zakładają angażowanie w proces konstrukcji strategii tych podmiotów, które

zmiany te będą realizować oraz tych, które pozostawać będą w sferze skutków tych zmian.

Strategie konstruowane wedle formuły partycypacyjnej stwarzają zatem wszystkim

Zarys metodyki… op. cit., s. 18.

zainteresowanym jednostkom i grupom społecznym możliwość wywierania realnego wpływu

na kierunek i treść zawartych w nich zmian.

Deklaracje takich samych założeń zaobserwować można w wynikach badań L. J.

Bourgeoisa i D.R.Brodwina

, wyróżniających kilka alternatywnych metod wdrażania

strategii. Takie metody jak: rozkazodawcza i reorganizacyjna charakteryzują się pasywną

postawą wobec społeczności lokalnej, a ich efektem jest wspomniana wcześniej strategia

ekspercka. Niemniej jednak taki sposób budowy strategii wyłączający znaczną część aktorów

rozwoju z prac nad jej koncepcją rodzi poważne niebezpieczeństwa społecznej kontestacji i

potencjalnego braku ich zainteresowania jej realizacją. Istotne ograniczenia takich strategii

mogą być pokonane poprzez podejścia kooperacyjne i kulturowe do jej budowy

. Ma to

miejsce w sytuacji kiedy w proces konstrukcji włączeni zostają wszyscy kluczowi aktorzy –

uczestnicy procesu rozwoju

. Służy to uzyskaniu decydującego wsparcia społecznego dla

realizacji deklarowanych celów i strategii organizacji, oraz ułatwia szczegółowe określenie

powinności i zobowiązań poszczególnych aktorów - podmiotów procesu rozwoju do

podejmowania działań na rzecz wdrożenia strategii. Ponadto wykorzystanie doświadczeń i

wiedzy szerszej reprezentacji aktorów - podmiotów procesu rozwoju uzupełnia informacje

władz lokalnych i pozwala na spojrzenie na proces jej konstrukcji z innej, szerszej

perspektywy. Mimo jednak niewątpliwych zalet, partycypacyjna formuła konstrukcji strategii

ma również istotne wady. Przykładowo, dążenie grup do uzyskania konsensusu może

prowadzić do obniżenia sprawności działania, deformacji w ocenie rzeczywistości i w efekcie

wpływać negatywnie na jakość grupowych decyzji. Powstałe w ten sposób strategie, choć

politycznie i społecznie bardziej wykonalne, charakteryzować może obniżona trafność.

R. Koch

na pytanie: „kto powinien opracować strategię?” odpowiada, iż nie ma

sensu powoływanie zespołu ekspertów, który najpierw sam konstruuje strategię a później

nadzoruje proces jej wdrażania przez aktorów lokalnych. Podmioty – aktorzy procesu

lokalnego rozwoju uczestniczący w procesie konstrukcji strategii muszą nie tylko ją rozumieć

i w nią wierzyć ale także dysponować wystarczającym autorytetem i ufnością we własne siły

aby na różnych etapach życia organizacji rozwijać pewne elementy strategii a z innych

rezygnować. Dlatego, strategię rozwoju lokalnego powinni opracowywać lokalni aktorzy

J. Supernat: Zarządzanie strategiczne… op. cit., s. 177.

W podejściach rozkazodawczym i reorganizacyjnym kierownictwo koncentruje się na opracowaniu najlepszej

strategii (czyniąc to we własnym zakresie albo nadzorując zespół planistów), a następnie nakazuje
podwładnym jej realizację, sama także podejmując działania zmierzające do jej realizacji. W realiach
funkcjonowania społeczności lokalnych nie do spełnienia są jednak podstawowe założenia warunkujące
skuteczność takiego postępowania.

W podejściu kulturowym dominują jeszcze szerzej pojmowane zjawiska i mechanizmy partycypacji.

R. Koch: Strategia… op. cit., s. 21.

faktycznie odpowiedzialni za jej realizację i współpracujący z konsultantami. Konsultanci

powinni być najsilniej angażowani w początkowych fazach realizacji strategii, a potem

stopniowo usuwać się winni „w cień”, w miarę jak lokalni aktorzy – uczestnicy procesu

rozwoju coraz bardziej oswajają się ze strategią, utożsamiają się z nią i nabierają umiejętności

jej twórczej adaptacji.

Nie oznacza to, że udział doświadczonych ekspertów uznać można w fazie

opracowywania strategii za zbędny. W budowie strategii potrzebna jest ekspercka pomoc,

obejmująca doradztwo metodyczne i merytoryczne, łączone z moderacją całości procesu

strategicznego. Niezbędny jest także udział ekspertów w przygotowaniu formalnego

dokumentu końcowego strategii

To co wydaje się nie budzić wątpliwości to fakt, że strategia rozwoju lokalnego

powinna być zawsze strategią gminnej społeczności a nie strategią ekspertów. Ostatecznego

wyboru długofalowych celów i decyzji jakie działania należy podjąć, aby doprowadzić do ich

realizacji, nie może podjąć zatem żaden, nawet najbardziej kompetentny i uznany ekspert.

Możliwie wielu lokalnych liderów, radnych i osób na stanowiskach powinno rozumieć sens

opracowania strategii, być zdolnymi do podjęcia dyskusji i refleksji nad najbardziej nawet

fachowymi propozycjami ekspertów i mieć poczucie osobistej odpowiedzialności za skutki

wyboru błędnej lub mało efektywnej strategii

Wkład ekspertów ma więc charakter usługowy, techniczny, dotyczyć winien raczej

strony redakcyjnej, poprawności formalnej, czy konkretnych rozwiązań technicznych. Nie

może on jednak być rozumiany jako substytut roli lokalnych aktorów w planowaniu i

podejmowaniu strategicznych decyzji.

Pomimo wspomnianych wad podejścia kooperacyjnego, coraz powszechniejszym

wydaje się być przekonanie, iż właśnie partnerskie, partycypacyjne planowanie jest jedynym

dopuszczalnym trybem prac nad strategią rozwoju lokalnego. Planowanie strategiczne w

jednostkach samorządowych powinno być bowiem z natury postrzegane jako proces

społeczny

. Jedynie włączenie do prac nad strategią przedstawicieli społeczności lokalnej,

reprezentujących różne środowiska i grupy interesów oraz osiągnięcie szerokiego konsensusu

daje gwarancję efektywnego wdrożenia strategii

. Strategia mająca oparcie w podmiotach

poza urzędem gminy nie jest bowiem zwykle utożsamiana ze sprawującą władzę aktualną

A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne… op. cit., s. 399.

Lokalne strategie… op. cit., s. 5.

Z tekstu opracowanego przez zespół trenerów Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i

Administracji, http://www.miasta.org.pl

Z założeń metodologicznych do strategii rozwoju województwa dolnośląskiego,

http://strategia.dolnyslask.pl/strategia_30.07.1999/3założenia.html

opcją polityczną – co daje jej szansę przetrwania kolejnych wyborów samorządowych.

Strategia rozwoju lokalnego powinna stanowić swoistą własność lokalnej społeczności,

wszystkich podmiotów – aktorów procesu lokalnego rozwoju i wszystkie lokalne podmioty

powinny mieć możliwość wpływu na ostateczny jej kształt i jej realizację.

2.3.2. Trafność doboru uczestników procesu konstrukcji strategii.

Uspołecznienie procesu planowania strategicznego w gminie, czynić może prace nad

strategią bardziej skomplikowanymi, czasochłonnymi i zwykle bardziej kosztownymi. Sam

fakt uczestnictwa aktorów lokalnych w pracach nad strategią nie jest jednak gwarantem jej

sukcesu. Decyzja ta rodzi szereg problemów technicznych, organizacyjnych, czy nawet

dylematów w sferze planistycznej etyki, których pozytywne rozstrzygnięcie warunkować

może wystąpienie oczekiwanych korzyści, uzasadniających celowość zastosowania takiego

podejścia w pracach nad strategią.

Idea możliwości wpływania na ostateczny kształt strategii rozwoju lokalnego

oferowana wszystkim mieszkańcom i innym podmiotom, czyli demokratyzacja procesu

planowania jest niezwykle atrakcyjna, ale w praktyce – w formie demokracji bezpośredniej –

niemożliwa do realizacji. Pomijając brak chęci, zainteresowania i jakiejkolwiek wizji

przyszłości tak charakterystyczny dla wielu członków dzisiejszych społeczności lokalnych,

byłoby technicznie niemożliwe zebranie na przykład stu tysięcy mieszkańców i innych

podmiotów i przeprowadzenie procesu planowania strategicznego z ich udziałem. Jeżeli w

ogóle można mówić o udziale społeczności lokalnej to może on przyjąć postać badania

ankietowego, pozwalającego wstępnie artykułować jej potrzeby, oczekiwania i aspiracje

Faktyczne decyzje zapadają w znacznie węższym gronie podmiotów – uczestników procesu

lokalnego rozwoju. W zależności od tego jakie grupy społeczne, podmioty (lub raczej interesy

grup społecznych czy podmiotów) są reprezentowane w owym gronie, strategia powstała w

toku prac tego gremium może być bardziej lub mniej poprawna i wykonalna.

Dość powszechnie uważa się, iż grono to powinna cechować społeczna

reprezentatywność. Pojęcie reprezentatywności, w swoim słownikowym znaczeniu, nie

określa jednak precyzyjnie jego natury. Krokiem w kierunku sukcesu strategii nie jest to by

grupa podejmująca decyzje reprezentowała wszystkie podmioty czy też stanowiła wierne

odwzorowanie układu sił bądź oczekiwań w społeczności lokalnej

. Kluczowym wydaje się

postulat by w prace nad strategią zostały przede wszystkim bezpośrednio zaangażowane

podmioty istotne z punktu widzenia realizacji strategii. Chodzi – w tym kontekście - zarówno

Badania ankietowe w toku prac nad strategią rozwoju lokalnego, przeprowadzono np. w Lesznie: W. Budner,

W. M. Gaczek, J. Nowak, D. Bartkowska-Nowak, W. Gulczyński: Strategia rozwoju Leszna. Wydanie I,
Warszawa 1998, s. 7.

Warto tu zaznaczyć, że uczestnicy rozwoju, których potencjalnie należy brać pod uwagę to nie tylko podmioty

rezydujące w danej miejscowości, ale również te, których interesy związane są z tym co zachodzi wewnątrz
danej gminy.

o podmioty, których zachowania znacząco warunkują sukces w rozwoju lokalnym, jak i

podmioty znacząco podlegające wpływom jego efektów. Doboru uczestników należałoby

więc dokonać zarówno z punku widzenia ich znaczenia jak i siły oddziaływania

. Znaczenie

aktora to waga jaką przywiązuje się do zaspokojenia jego potrzeb i respektowania jego

interesów w ramach strategii, natomiast siła to realna możliwość oddziaływania aktora na

strategię. Wpływ ten może mieć zarówno charakter pozytywny – aktywny udział we

wdrażaniu zaplanowanej strategii, jak i negatywny – tworzenie przeszkód w procesie jej

implementacji.

Znaczenie i siła są czymś zupełnie różnym i wcale nie muszą być skorelowane.

Oznacza to, że występować mogą aktorzy mocno zależni od strategii, charakteryzujący się

jednocześnie znikomą zdolnością do uczestniczenia w procesie jej budowy i realizacji.

Równocześnie mogą pojawić się podmioty nieistotne z punku widzenia wpływu obranej

orientacji strategicznej, z którymi należy się jednak liczyć zważywszy na szanse i zagrożenia

dla sukcesu strategii, wynikające z ich zachowania.

Partycypacja podmiotów, dla których strategia jest tworzona jest podstawą zawartych

w niej rozstrzygnięć aksjologicznych, zaś uwzględnienie interesów aktorów o dużej sile

oddziaływania warunkuje wykonalność strategii. Włączenie w proces formułowania strategii

poszczególnych podmiotów oznacza bowiem potencjalne uaktywnienie zasobów będących w

ich dyspozycji. Zatem o randze podmiotów w procesie planowania rozwoju lokalnego, w

dużej mierze decyduje znaczenie zasobów, które podmioty te kontrolują. Istotna jest tu nie

tylko kontrola bezpośrednia, ale również pośrednia, wynikająca ze skomplikowanej sieci

powiązań podmiotów i czynników rozwoju na scenie lokalnej.

W tym kontekście niezwykle ważną jawi się na przykład rola podmiotów

gospodarczych. Lokalna gospodarka jest podstawą trwałego rozwoju gminy. Bez rozwoju

gospodarczego nie można realnie planować rozwoju lokalnego w innych wymiarach. Jak

wspomniano wyżej, tylko niewielka cześć bazy ekonomicznej jest kontrolowana przez władze

lokalne. Faktycznie to podmioty gospodarcze decydują o sytuacji ekonomicznej gminy i

jednostek. Śledząc rzeczywistość uważniej niż społeczność lokalna, są one bardziej wrażliwe

na zmianę warunków działania i równocześnie bardziej mobilne. Stąd, nie ignorując potrzeb

„zwykłych mieszkańców”, strategia powinna w pierwszym rzędzie brać pod uwagę ich

interesy. Uwzględnienie w procesie konstrukcji strategii znaczących podmiotów

gospodarczych zwiększa realną autonomię decyzyjną twórców strategii, rozumianą jako

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego… op. cit., s. 70.

swoboda decyzji i wyboru w tych sferach funkcjonowania organizacji, które mają kluczowe

znaczenie dla realizacji jej autonomicznych wartości i celów

Niezwykle istotnym aspektem z punktu widzenia wykonalności strategii może okazać

się także reprezentatywność polityczna podmiotów zaangażowanych w jej budowę,

zabezpieczająca na przykład przed potencjalnymi antagonizmami na linii Zarząd gminy –

Rada gminy, gdy organy te wywodzą się z różnych opcji politycznych, czy też przed zupełną

utratą woli realizacji strategii w przypadku dojścia do władzy ugrupowań opozycyjnych w

stosunku do tych, które rządziły w trakcie konstruowania strategii.

Dobór aktorów budujących strategię w dużej mierze determinuje również jakość

strategii w sensie jej oryginalności, unikatowości, skuteczności proponowanych działań,

poprzez dopasowanie ich do rzeczywistej sytuacji gminy, nie widzianej jednostronnie, np.

„oczami” miejskich urzędników. Wśród uczestników procesu konstrukcji strategii powinny

się więc znaleźć osoby o twórczym, również opozycyjnym – do powszechnie prezentowanego

– nastawieniu, przy tym myślące i działające perspektywicznie, posiadające własną wizję

przyszłości. Jakość strategii może zależeć od różnorodności tworzących ją podmiotów w

wymiarze postrzegania rzeczywistości. Dlatego rozsądne wydaje się zaangażowanie

przedstawicieli różnorodnych aktywności społeczno-gospodarczych, nie tylko –

warunkujących wykonalność strategii – podmiotów gospodarczych, ale również

przedstawicieli organizacji pozarządowych, nauki, czy lokalnych autorytetów, tzw. „liderów

opinii lokalnej”.

Odpowiedni skład grupy aktorów bezpośrednio uczestniczących w procesie

konstrukcji strategii to z jednej strony szansa na stworzenie wartościowej strategii, z drugiej,

ważny element na drodze do budowy sprawnego układu instytucjonalno – podmiotowego

Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, PWE, Warszawa 1993, s. 10.

Wyróżnienie kluczowych podmiotów rozwoju lokalnego stanowi faktycznie element analizy podmiotowej,

jednak nie wyczerpuje jej zakresu. Kolejne niezbędne do przeprowadzenia etapy to:

−

identyfikacja sposobu postrzegania sytuacji obszaru (i poszczególnych czynników składających się na nią)
przez poszczególne podmioty, oraz określenie stopnia zbieżności z oceną władz lokalnych;

−

analiza sposobu postępowania zidentyfikowanych podmiotów, ich zachowań oraz stosowanych strategii
osiągania założonych celów;

−

badanie typu aktualnego i potencjalnego wpływu wyróżnionych podmiotów na rozwój obszaru;

−

wskazanie pól aliansów i konfliktów pomiędzy poszczególnymi podmiotami;

−

diagnoza oddziaływania wyróżnionych podmiotów w poszczególnych fazach procesu strategicznego, ze
względu na:

−

sposób zaangażowania (aktywny, pasywny),

−

charakter oddziaływania (pozytywny, negatywny).

Dopiero przeprowadzenie takiej analizy w pełnym zakresie stanowi solidną podstawę do dalszych prac nad
strategią.

rozumianego jako zespół najważniejszych podmiotów, które uznały cele strategiczne całej

organizacji za korzystne dla siebie, wypracowały procedury współdziałania, w ramach

których są w stanie osiągnąć zamierzone rezultaty i czują się współodpowiedzialne za ich

osiągnięcie. W ramach takiego układu ma szansę urzeczywistnić się idea partnerstwa

publiczno-prywatnego, współdziałanie administracji, podmiotów gospodarczych i środowisk

społeczno-zawodowych, umożliwiające montaż środków finansowych z różnych źródeł i

wspólne wysiłki na rzecz przełamania barier formalno-prawnych.

ródło: K. Wrana: Partnerstwo w strategiach rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Zarządzanie Strategiczne

Rozwojem Lokalnym i Regionalnym.

Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001, s. 155.

2.3.3. Przywództwo i instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii

Zdaniem G. Streib’a, jednym z koniecznych warunków sukcesu każdego działania

strategicznego jest przywództwo

. Skuteczne planowanie strategiczne wymaga lidera, który

sprawuje pieczę nad całym procesem. Jak już wcześniej zaznaczono, to władze lokalne są

najważniejszym aktorem sceny lokalnego rozwoju i jego naturalnym liderem. One bowiem

posiadają społeczny mandat do pełnienia takiej roli. Są one strażnikami dobra publicznego i

rzecznikiem interesów społeczności lokalnej.

Przedstawiciele władzy – faktycznie – mogą z powodzeniem spełniać rolę patrona,

orędownika procesu budowy strategii, nie mają jednak wystarczających kompetencji by

pełnić rolę przywódcy w pełnym tego słowa znaczeniu. Kluczową rolę w teorii przywództwa

odgrywa pojęcie wizji. Lider organizacji zanim zainicjuje zmiany musi posiadać obraz

pożądanego, przyszłego stanu organizacji, aby móc wyznaczać perspektywiczne kierunki

działań. Pamiętając, iż wizja gminy powinna kształtować się w wyniku pracy zespołowej

aktorów lokalnych i uwzględniając postulat partnerskiego planowania, za rzeczywistego

lidera procesu rozwoju lokalnego uznać można – przykładowo – Radę Liderów Lokalnych

jako zbiorowego autora strategii i faktyczny podmiot planowania strategicznego.

Różni autorzy są w zasadzie zgodni co do konieczności powołania swoistego ciała

społecznego, o określonej strukturze organizacyjnej, procedurach i zasadach postępowania;

podmiotu, który stwarzałby odpowiednie warunki instytucjonalne, pozwalające zintegrować

merytoryczne i metodyczne umiejętności zespołu ekspertów z praktycznymi doświadczeniami

społeczności lokalnej. Rada Liderów Lokalnych, proponowana przez A. Klasika

, to tylko

jedna z możliwych denotacji tej struktury. G. Gęsicka

mówi przykładowo o Komitecie

Lokalnym, a T. Domański

o Konwencie Rozwoju Gminy.

Rada Liderów Lokalnych jest strukturą powołaną dla opracowania strategii rozwoju

gminy, pełni rolę podmiotu planowania strategicznego. Kształt i zasady działania Rady

powinny być więc zorientowane na to by nadać jej atrybuty, które podmiot planowania

strategicznego musi posiadać. Strategiczne decyzje podejmowane przez liderów lokalnych

muszą być autonomiczne. Procedury współdziałania Rady z zewnętrznymi ekspertami

powinny więc wyraźnie określać charakter relacji pomiędzy tymi dwoma stronami procesu

R. P. McGowan, D. Wittmer: Gaining a competitive edge: Economic development strategies for state and

local governments.

W: Public Administration Quarterly. Randallstown, Fall 1998, s. 301-314.

A. Klasik: Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 20.

G. Gęsicka: Partnerstwo w rozwoju lokalnym. Cooperation Fund, Katowice 1996, s. 20.

T. Domański: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy. Hamal Books, Łódź 1999, s. 65.

konstrukcji strategii. Zadaniem ekspertów jest udzielanie merytorycznej pomocy,

organizowanie pracy podczas warsztatów, pobudzanie i ukierunkowywanie myślenia liderów

na aspekty strategiczne. W żadnym razie jednak nie może to prowadzić do sytuacji, w której

eksperci przejmują role planistów i podejmują wiążące decyzje, a lokalni liderzy stanowią

jedynie publiczność.

Niezbędnym – obok autonomiczności – atrybutem podmiotu planowania

strategicznego jest też jego kreatywność, rozumiana jako wrodzona lub nabyta zdolność do

formułowania i rozwiązywania problemów organizacji. Zasadnicze znaczenie przypisuje się

cechom podmiotu planującego, które decydują o zdolnościach do inicjowania procesów

endogenicznego rozwoju i kojarzenia ich z procesami rozwoju wymuszanymi przez

otoczenie

. Rada Liderów Lokalnych spełni to wymaganie jeśli stanie się szerokim forum

dialogu publicznego o najważniejszych sprawach przyszłości gminy. Konstruktywna krytyka,

ujawnianie konfliktów i ich jak najwcześniejsze rozwiązywanie może pomóc wypracować

powszechnie akceptowane, twórcze rozwiązania. Równie istotne co kompetencje są

inicjatywa i chęć zaangażowania w proces planowania, dlatego niezwykle ważnym zadaniem

– warunkującym jakość wyników pracy Rady – jest stworzenie odpowiedniej atmosfery,

klimatu twórczej kreatywności wśród lokalnych podmiotów

To właśnie w Radzie Liderów Lokalnych urzeczywistnia się idea collaborative

planning

, gdzie wszelkie rozstrzygnięcia i postanowienia zapadają na zasadzie konsensusu.

Zakłada się, że w razie rozbieżności stanowisk należy dążyć – w drodze dyskusji i

argumentacji – do osiągnięcia takiego kompromisu. Wyklucza się natomiast możliwość

głosowania, które dzieliłoby uczestników planowania grupowego na wygranych i

przegranych

. W praktyce taka jednomyślność może okazać się jednak nieosiągalna, ważne

jednak jest aby wybrane rozwiązania strategiczne zaspokajały interesy jak największej liczby

podmiotów (szczególnie tych kluczowych w procesie realizacji), przy respektowaniu –

przynajmniej w podstawowym zakresie – interesów pozostałych podmiotów.

Rada Liderów Lokalnych spełnia swoją rolę jeśli jej powołanie pozwala stworzyć

dogodne warunki do partnerskiego planowania, a w rezultacie jej pracy powstanie strategia, z

którą lokalni liderzy będą się identyfikować, gdyż będą jedynymi autorami zawartych w niej

wyborów. Partnerstwo w fazie planowania powinno przerodzić się we współpracę w fazie

wdrażania uzgodnionego pakietu priorytetowych projektów rozwojowych, dając duże szanse

na udane wprowadzenie w życie koncepcji rozwoju lokalnego.

Planowanie strategiczne. Op. cit., s. 11.

Zarządzanie rozwojem lokalnym. Op. cit., s. 21

2.3.4. Wiarygodność i metodologiczna poprawność prac diagnostycznych

2.3.4.1. Prawidłowe rozpoznanie przyszłości

Planowanie polega na przygotowaniu decyzji i przyszłych działań. Zbudowanie w

pełni skutecznej koncepcji strategicznej wymaga więc dokładnego rozpoznania przyszłych

warunków działania. Rzeczywistość pokazuje jednak, iż otoczenie w którym funkcjonuje

gmina nie jest zupełnie stabilne a precyzyjna diagnoza i przewidywanie zmian w nim

zachodzących nie jest w pełni możliwe. Ta niepewność powoduje, że strategia „sztywna”,

jednowariantowa, zakładająca jeden konkretny obraz przyszłości, może z upływem czasu

okazać się zupełnie nieprzystającą do rzeczywistości, a przez to nieskuteczną. Szansa sukcesu

strategii rośnie wraz z jej elastycznością. Ryzyko jej porażki można ograniczyć tworząc

warianty postępowania, uwzględniające możliwe kierunki ewolucji warunków działania.

Trafność budowanych wariantów zależy w dużej mierze od tego, na ile prawidłowo

zostanie rozpoznane pole potencjalnych zmian warunków działania gminy. Oczywiste jest

bowiem, że do stworzenia skutecznego wariantu postępowania w określonej sytuacji

niezbędne jest wcześniejsze uświadomienie sobie, że dana sytuacja może faktycznie zaistnieć.

Powszechnie stosowanym narzędziem rozpoznawania przyszłego otoczenia organizacji są

metody scenariuszowe. Nie służą one prognozowaniu przyszłości, lecz właśnie wskazaniu w

jakim przedziale zmienności przyszłość najprawdopodobniej będzie się zawierać.

Na wartości scenariuszy w dużej mierze mogą zaważyć błędy popełnione w fazie ich

budowy. Niektóre nieprawidłowości, poza ujemnym wpływem na wiarygodność wyników,

szczególnie utrudniają wykorzystanie scenariuszy w dalszych pracach nad strategią.

Pominięcie w fazie analizy przyszłości lokalnych aktorów i powierzenie konstrukcji

scenariuszy grupie zewnętrznych ekspertów może doprowadzić do ich oderwania od reszty

procesu planowania strategicznego. Często popełnianym błędem jest również analizowanie

zbyt wielu trendów

, w związku z czym utrudnione jest opracowanie adekwatnych

wariantów działania

Samo uruchomienie procedury tworzenia scenariuszy przyszłych stanów otoczenia nie

gwarantuje oczywiście osiągnięcia zadowalającego produktu końcowego w postaci

P. Koćwin zestawił co prawda 19 typowych trendów w otoczeniu systemu społeczno-ekonomicznego, które

mogą mieć istotny wpływ na warunki funkcjonowania gminy. Wydaje się jednak, że wybór trendów do
analizy, a w szczególności ocena ich siły i kierunku wpływu na gminę musi być zindywidualizowana.
Ź

ródło: P. Koćwin: Diagnozowanie możliwości rozwojowych gminy. W Zarządzanie rozwojem gminy w

zespołach miejsko-przemysłowych

. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w

Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach; Katowice 1996, s.69.

G. Gierszewska, M. Romanowska: Analiza strategiczna przedsiębiorstwa. PWE, Warszawa 2000, s. 78.

elastycznej strategii, pozwala jednak uświadomić uczestnikom procesu planistycznego, że

przyszłość jest niepewna i może być różna. Ta świadomość oraz scenariusze zmniejszające

poziom niepewności w podejmowaniu decyzji to dobre podstawy do budowania

różnorodnych wariantów realizacji przyjętej wizji i celów. Natomiast pominięcie fazy

budowy scenariuszy, błędy metodologiczne w tej fazie, lub brak umiejętności czy woli

późniejszego wykorzystania wniosków z nich płynących, może mieć fatalne skutki dla

końcowego efektu prac nad strategią. Powstała strategia okazać się może w takiej sytuacji

całkowicie „nieodporna” na jakiekolwiek zmiany w otoczeniu. Pojawienie się barier w

realizacji, może zakończyć się jej porzuceniem, przy braku jakichkolwiek planów

awaryjnych, alternatywnych dróg realizacji celów. Z drugiej strony brak przygotowania do

modyfikacji, czy adaptacji działań na skutek zmiany warunków może oznaczać

zaprzepaszczenie szans rozwojowych, które mogą potencjalnie się pojawić już w trakcie

realizacji strategii – to, przy przyjętej w tym opracowaniu definicji sukcesu strategii również

należałoby uznać za porażkę.

2.3.4.2. Wysoka jakość danych wejściowych

Zgodnie z duchem informatycznego sloganu „garbage in- garbage out” o wartości

jakiejkolwiek analizy decyduje w dużej mierze jakość danych wejściowych. Stąd szeroko

poruszany jest w literaturze temat czynników sytuacyjnych, które powinny być brane pod

uwagę przy diagnozowaniu potencjału gminy i jej otoczenia. Wśród źródeł niebezpieczeństwa

spłycenia diagnozy wymienia się

formułowanie niepełnych list czynników; deformacja uzyskanego obrazu warunków musi

przenosić się na deformację wyciąganych na jego podstawie wniosków,

definiowanie czynników zbyt ogólnikowo, co w dalszej kolejności rzutuje na rozmycie

identyfikowanych problemów i brak precyzji proponowanych sposobów ich rozwiązania,

zastępowanie racjonalnych hipotez na temat przyszłej ewolucji czynników

formułowaniem „pobożnych życzeń” na temat pożądanego stanu rzeczy,

pomijanie zabiegu hierarchizacji czynników.

Za poważny błąd należy również uznać bezkrytyczne przyjmowanie danych

statystycznych, operowanie wielkościami globalnymi i uśrednionymi. Przykładowo,

doskonałe wskaźniki długości sieci wodociągowej i ilości dróg o twardej nawierzchni w skali

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia…op. cit., s.75.

gminy nie mogą być automatycznie uznane za silną stronę jeżeli równocześnie nie ma

dojazdu ani dostępu do wody na terenie w którym rozważa się rozwój przemysłu.

Oprócz listy konkretnych parametrów interesujące jest również zagadnienie spojrzenia

na dostępne dane i ich oceny. Analizując przedsiębiorstwo nie ma zwykle wątpliwości, że

jego siły i słabości mają znaczenie względne i zależą zwłaszcza od potencjału konkurentów.

Przyjęcie tego samego założenia w przypadku gminy oznacza konieczność identyfikacji jej

konkurentów, co nie jest tak oczywiste jak w przypadku przedsiębiorstw. Choć logicznymi

kryteriami wyboru wydają się tutaj na przykład funkcje pełnione przez dany ośrodek, czy

oferowany produkt, to – przykładowo - autorzy strategii rozwoju „Tychy 2010” określili

największych konkurentów miasta na podstawie analizy możliwości ekspansji przestrzennej i

równowagi w zakresie wyposażenia technicznego

. Zważywszy że istotą funkcjonowania

gminy nie jest tak jak w przypadku przedsiębiorstwa oferowanie produktu na zewnątrz i

konkurowanie, można jednak podejrzewać, że spojrzenie na siły i słabości przez pryzmat

konkurentów nie jest decydujące w przypadku gminy. Istotniejsza jest odpowiedź na pytanie:

jak aktualne i antycypowane, wewnętrzne uwarunkowania wpływają na możliwość

osiągnięcia zamierzonych celów.

Wykorzystanie w analizie danych o niskiej jakości (niepełnych, nieprawdziwych, nie

na temat) nieuchronnie prowadzi do powstania poważnych w skutkach błędów w końcowych

wynikach, jak i wnioskach wyciąganych na ich podstawie. Diagnozowanie sytuacji gminy i

jej otoczenia ma umożliwić zbudowanie planu strategicznego i jego realizację. Jednak, gdy

obraz sytuacji powstały w wyniku analizy strategicznej jest zdeformowany, nieprecyzyjny,

sam plan z dużym prawdopodobieństwem również będzie oderwany od rzeczywistości, a

przez to niewykonalny.

2.3.4.3. Trafna identyfikacja kluczowych problemów rozwoju

Definiowanie kluczowych problemów rozwoju zwieńcza etap diagnozy strategicznej.

Ważkość tego zabiegu tkwi w tym, iż stanowi on wstęp do precyzowania celów

strategicznych i projektowania konkretnych przedsięwzięć, czyli faktycznego planowania.

Dokładne zdefiniowanie problemów rozwoju to podstawa poszukiwań skutecznego ich

rozwiązania. Prawidłowa identyfikacja kluczowych problemów rozwoju gminy ma zatem

niebagatelne znaczenie dla jakości i skuteczności całej strategii rozwoju.

Założenia do strategii rozwoju: Tychy 2010. Wisła - Tychy 1999, s. 21.

ródłami informacji o potencjalnych problemach rozwoju są czynniki

charakteryzujące sytuację gminy i jej otoczenia a przede wszystkim interakcje między nimi.

Standardowo stosowaną techniką diagnostyczną pozwalającą skonfrontować szanse i

zagrożenia płynące z otoczenia z mocnymi i słabymi stronami organizacji jest znana metoda

SWOT. Mimo pozornej prostoty tego narzędzia jego wykorzystanie charakteryzuje się

częstokroć wieloma błędami technicznymi, które osłabiają jakość formułowanych na jej

podstawie wniosków

100

. Konfrontacja czynników sytuacyjnych w praktyce może ograniczyć

się do sporządzenia „równoległych” list sił, słabości, szans i zagrożeń, z pominięciem

koniecznego etapu rozpatrywania występujących między nimi powiązań. To oraz –

przykładowo – błędna kategoryzacja czynników (zwłaszcza mylenie czynników

zewnętrznych z wewnętrznymi) ogranicza do zera możliwość sensownego rozpoznania

problemów wymagających rozwiązania. Walory wyników analizy zostają również mocno

ograniczone jeśli ocena sytuacji zostaje dokonana statycznie, tylko na dany moment.

Prawidłowa identyfikacja problemów w kontekście strategii nie może być dokonana „w

punkcie”, ale w przedziale czasowym na który została zaplanowana realizacja strategii

101

Trafna identyfikacja problemów o rzeczywiście kluczowym znaczeniu jest warunkiem

koniecznym dla poprawnego ukierunkowania działań strategicznych. Mechaniczne natomiast

potraktowanie zabiegu badania relacji między czynnikami sytuacyjnymi, prowadzi zwykle do

uzyskania szerokiego spektrum problemów, których większość stanowią problemy mało

istotne, a czasem nawet pozorne. W konsekwencji następuje rozproszenie ograniczonych

rodków i brak perspektyw na uzyskanie zadowalających rezultatów na jakimkolwiek polu

działań. Sytuacja taka przeczy całej logice tworzenia strategii.

Nadto, przyznanie nadrzędnej roli wartościom i aspiracjom społeczności lokalnej

sugeruje spojrzenie na kategorię kluczowych problemów rozwoju właśnie przez ich pryzmat.

Nie ma wątpliwości, że jedynie trafnie zidentyfikowane i poprawnie zdefiniowane problemy

stanowić mogą podstawę poszukiwania ich efektywnych rozwiązań oraz definiowania celów.

Poprawne zidentyfikowanie strategicznych problemów rozwoju wymaga skonfrontowania

danych dotyczących powiązań między czynnikami sytuacyjnymi z wartościami i

oczekiwaniami ustalonymi w ramach analizy aksjologicznej. Kluczowe problemy trzeba

utożsamiać z barierami stojącymi na drodze do realizacji oczekiwań społeczności lokalnej.

100

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia…op. cit., s.75.

101

Stąd konieczność prognozowania ewolucji czynników sytuacyjnych w przyszłości – co umożliwia

zdynamizowanie analizy SWOT, poprzez przygotowanie macierzy dla różnych okresów. H. Weihrich
proponował przygotowanie pierwszej macierzy dla jakiegoś punktu w przeszłości, drugiej – dla
teraźniejszości, kolejnych wersji – dla różnych punktów w przyszłości zależnie od zakresu i celu analizy
Ź

ródło: G. Gierszewska, M. Romanowska: Analiza… op. cit., s. 78.

Zdefiniowanie na podstawie takich przesłanek cele równoznaczne będą zatem z metodami

zaspokajania aspiracji lokalnych podmiotów. To pozwala by strategia pozostała swoistą

własnością społeczności lokalnej, z którą to strategią większość się identyfikuje i ją popiera.

W przeciwnym wypadku, gdy analiza strategiczna będzie przeprowadzana w oderwaniu od

ustaleń aksjologicznych, czyli sugestie odnośnie tego co „możemy” będą ignorować ustalone

wcześniej „czego chcemy”, strategia z dużym prawdopodobieństwem nie zostanie

zaakceptowana. Zbudowanie silnej koalicji na rzecz realizacji takiej koncepcji będzie

niezwykle trudne, a nawet skuteczne jej wdrożenie trudno uznać za generalny sukces strategii.

2.4. Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii

2.4.1. Sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów

W podrozdziale dotyczącym programów i projektów rozwoju postawiono tezę iż

warunkiem koniecznym udanego wdrożenia strategii rozwoju lokalnego jest nie tylko

„właściwa realizacja projektów” ale przede wszystkim „realizacja właściwych projektów”.

Nawet sprawna realizacja błędnie skonstruowanego programu rozwoju nie daje szansy

powodzenia; co więcej grozi „implementacyjną” katastrofą. Tylko tak można bowiem nazwać

sytuacje w ramach której z perspektywy kilku lat, obserwuje się że efekty wdrożenia

wybranych projektów nie mają wiele wspólnego z tym co deklarowane jest jako

indywidualnie pojmowany rozwój lokalny postrzegany przez pryzmat formułowanych w

strategii jego wizji i celów. Zmarnowanych w ten sposób zasobów, utraconego czasu i szans

nie da się już odzyskać.

Pomimo rosnącej świadomości kluczowej roli jaką pełni faza selekcji właściwych

projektów, za pośrednictwem których wdrażana jest strategia, stosowane kryteria tej selekcji

w niektórych przypadkach budzą wiele uzasadnionych wątpliwości. Przykładowo, Komitet

Lokalny w gminie Lubawka przedstawił następujące zestawienie głównych kryteriów wyboru

projektów

102

− wkład w rozwój gospodarczy gminy,

− zwiększenie zatrudnienia poprzez tworzenie nowych miejsc pracy,

− wykorzystanie własnego potencjału gospodarczego,

− możliwość uzyskania wsparcia finansowego ze źródeł zewnętrznych,

− zdolność do samodzielnego podtrzymania procesu rozwoju po zakończeniu programu,

− wpływ na tworzenie okoliczności sprzyjających realizacji zadań strategicznych,

przewidzianych do realizacji w następnej kolejności.

Tak sformułowana lista kryteriów, choć niewątpliwie „ma sens”, rodzi wątpliwości co do roli

strategii w procesie zarządzania tą gminą. Wysiłek włożony w analizę lokalnych aktorów,

identyfikację ich wartości, formułowanie wizji i potem celów, wydaje się niepotrzebny jeżeli

w rezultacie i tak w sferze zainteresowań funkcjonują jedynie idee przedsięwzięć które de

nomine doprowadzić mają do zwiększenia zatrudnienia, a ich zgodność z celami

102

Zarządzanie rozwojem lokalnym… op. cit., s. 33.

strategicznymi jest bądź ignorowana, lub też uważana za tak oczywistą, że nie trzeba jej

dowodzić. W efekcie zaniedbywana jest konieczność zbadania i potwierdzenia faktu

spójności przedsięwzięć z celami, gdyż z założenia przecież wszystkie przedsięwzięcia mają

realizować strategię. W rzeczywistości jednak mimo że sam postulat spójności przedsięwzięć

z celami wydaje się oczywisty, nie implikuje on automatycznie faktu spójności wszystkich

deklarowanych przedsięwzięć/projektów rozwojowych z celami. Jako konieczny warunek

akceptacji i desygnowania przedsięwzięć do realizacji, fakt spójności musi zostać zbadany i

dowiedziony, a czynności tych nie sposób zastąpić ani autorytetem ani doświadczeniem

„ekspertów”.

Pod pojęciem spójności faktycznie rozumie się to co J. Regulski nazywa

skutecznością

103

, a J. Biniecki i B. Szczupak - celowością

104

. Projekt spójny z celami strategii

to taki, którego wdrożenie znacząco przybliża do realizacji tych celów. Dowodzenie istnienia

spójności jest więc równoznaczne z wykazaniem że bezpośrednie rezultaty realizacji

proponowanych projektów wywołają w przyszłości skutki które opisane są jako cele

strategiczne. Nie wydaje się to zabiegiem prostym, zważywszy na złożoność systemu jakim

jest gmina i problemów w nim występujących. Cele generalne (strategiczne) rozwoju,

formułowane są bardziej w formie dyrektyw i nie mogą bezpośrednio pełnić funkcji

kontrolnej, są one zwykle niekwantyfikowalne i praktycznie każdy projekt uznany być może

pośrednio za narzędzie ich realizacji. Równocześnie każdy z kluczowych problemów

rozwoju, które mają być rozwiązane, może mieć kilka przyczyn, a każda przyczyna może

rodzić kilka problemów. W sytuacji gdy projekty z założenia mogą przyczyniać się do

osiągnięcia kilku celów, a każdy z tych celów osiągany jest w wyniku realizacji wielu

projektów, niezwykle trudno precyzyjnie ocenić faktyczny wkład w realizację celów strategii,

oferowany przez konkretny projekt.

Nie istnieje przy tym żaden algorytm, metoda, czy narzędzie pozwalające dowieść ze

stuprocentową poprawnością spójności konkretnych projektów z założonymi celami. Są

jednak metody umożliwiające dokonanie wyboru projektów na podstawie racjonalnych

przesłanek. Każdy problem należy „zdekomponować” na tyle oddzielnych prostych

elementów na ile to jest możliwe (Kartezjusz). Dlatego pierwszym krokiem ku wyborowi

właściwych projektów jest wspomniana przy okazji omawiania celów i problemów rozwoju

dekompozycja celów strategicznych. Osiągnąwszy poziom celów operacyjnych,

kwantyfikowalnych i odpowiadających zakresem oczekiwanym rezultatom /efektom/

103

Cyt. za: H. Brandenburg: Zarządzanie lokalnymi… op. cit., s. 154.

104

J. Biniecki, B. Szczupak: Strategia rozwoju lokalnego. op. cit., s. 77.

projektów, uzyskać można wystarczającą podstawę konfrontacji potencjalnych skutków

realizacji projektów ze skutkami oczekiwanymi – wyrażonymi w celach rozwoju. Taka

pośrednia metoda tworzenia logicznych związków między celami i projektami stosowana jest

w ramach podejścia znanego pod nazwą Logical Framework Approach rozwiniętego przez

USAID już w końcu lat sześćdziesiątych

105

Skuteczne wdrażanie strategii rozwoju lokalnego wymaga myślenia raczej kategorią

portfela projektów niż pojedynczego projektu. Końcowy efekt w postaci pożądanego rozwoju

lub jego braku jest rezultatem realizacji całego pakietu projektów. Dlatego z punktu widzenia

sukcesu strategii istotne jest docelowe określenie potencjalnego wpływu na poziom realizacji

celów nie tyle pojedynczych projektów, co alternatywnych portfeli projektów i wybór

najkorzystniejszego z nich. Wartość portfela w takim rozumieniu nie stanowi prostej sumy

wartości składających się nań projektów. Pomocnym narzędziem przy porównywaniu

spójności alternatywnych portfeli projektów z celami strategii może okazać się Analytical

Hierarchy Process

(AHP)

106

. Tworząc na bazie celów operacyjnych zhierarchizowany zbiór

kryteriów cząstkowych metoda ta umożliwia oszacowanie w jakim stopniu realizacja

poszczególnych, alternatywnych portfeli projektów pozwala osiągnąć wszystkie zamierzone

cele generalne.

Niemniej jednak należy pamiętać o tym, że decyzja odnośnie wyboru projektów czy

całego portfela projektów zawsze pozostaje w rękach ludzi. Jakakolwiek metoda dowodzenia

spójności projektów z celami strategii, nie uwalnia od odpowiedzialności twórców strategii.

Może jedynie zmniejszyć ryzyko błędu takiego wyboru.

Spójność projektów z celami, a raczej jej brak nadal pozostaje częstym powodem

nieskuteczności strategii. Kluczem do rozwiązania tego problemu jest przede wszystkim jego

uświadomienie. Dopiero przyznanie, że nie wszystkie tzw. projekty rozwojowe z definicji z

równą skutecznością przyczyniać się mogą do realizacji celów, stanowić może podstawę

poszukiwania i wyboru projektów właściwych i w konsekwencji skutecznego wdrożenia

strategii. W przeciwnym wypadku, gdy brak jest refleksji nad „wartością” i przydatnością

poszczególnych przedsięwzięć rekomendowanych w ramach strategii a mechanizm wyboru

przedsięwzięć priorytetowych z punktu widzenia realizacji tej strategii działa wysoce

nieskutecznie, nie ma podstaw by rokować sukcesu w realizacji strategii. Wdrożenie strategii

poprzez realizację wszystkich rekomendowanych przedsięwzięć skazane jest często na

105

Tempus Tacis Handbook on objective oriented project design & management. European Comission DG

XXII, 1997, s. 2.

106

E. H. Forman: Decision by Objectives, http://mdm.gwu.edu/Forman/DBO.pdf

niepowodzenie, z prostej przyczyny braku wystarczających zasobów i środków. Zaś nawet

skuteczna realizacja wybranych przedsięwzięć, bez wiarygodnych podstaw do dokonania tego

wyboru, w najlepszym wypadku kończy się osiągnięciem znaczących efektów, które jednak

mogą nie mieć nic wspólnego z deklarowanymi w strategii celami. Obydwie sytuacje można

uznać za niepożądane i równoznaczne z porażką strategii.

2.4.2. Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii

Wdrażanie strategii jest procesem złożonym. Wiąże się ono bowiem z planowaniem i

zarządzaniem realizacją całego pakietu przedsięwzięć, zlokalizowanych na różnych polach i

obszarach rozwoju, nierzadko realizowanych równocześnie. Sprostanie temu wyzwaniu jest

możliwe jedynie w przypadku funkcjonowania w gminie efektywnych struktur

organizacyjnych, zdolnych do skutecznego prowadzenia tego typu działań.

Strategia rozwoju lokalnego jest w polskich realiach pojęciem stosunkowo nowym

107

a istniejący w gminach układ organizacyjny

108

nie jest przystosowany do jej sprawnego

wdrażania. Proste powierzenie obowiązku wdrożenia strategii jednemu lub kilku z

istniejących wydziałów Urzędu Gminy, bez odpowiednich działań dostosowujących, z dużym

prawdopodobieństwem doprowadzi do niepowodzenia. Podstawową barierą może okazać się

tak prozaiczny fakt jak brak kompetencji pracowników w dziedzinie planowania i realizacji

projektów, co już na samym wstępie skazuje strategię na porażkę. Pracownicy

desygnowanego wydziału mogą również postrzegać wdrażanie strategii jako dodatkowe,

kłopotliwe i niesprawiedliwie narzucone im obowiązki – takie podejście i wynikający z niego

brak zaangażowania może mieć negatywny wpływ na skuteczność procesu wdrażania

strategii. Wdrażanie prowadzone przez pojedynczy wydział, staje się działaniem

marginalnym, nie mającym zasięgu i rozmachu wynikającego z wymogów strategii i samego

procesu jej wdrażania. Logicznie pasujące do tej roli wydziały inwestycji w wielu gminach,

choć z założenia przygotowane do realizacji przedsięwzięć rozwojowych, mają swoje

sztywno określone środki i pole działań. Można oczekiwać, iż efekty ich działań, w sytuacji

gdy inne wydziały (np. spraw społecznych, gospodarki nieruchomościami, ochrony

rodowiska czy komunikacji) angażują własne środki i zasoby w realizację swoich

niezależnych zadań, będą mocno ograniczone. Wdrażanie prowadzone równocześnie przez

kilka wydziałów, przy niezmienionych jednak zupełnie procedurach, słabej współpracy, i

znikomej wymianie informacji, może prowadzić do zupełnego braku koordynacji,

konsekwencji i logiki działań. Jak dowodzi praktyka, każdy z wydziałów dąży do realizacji

przedsięwzięć, które niejako wpisują się w jego kompetencje; „swoje” przedsięwzięcia

traktowane są jako priorytetowe i wymagające angażowania znacznych zasobów, co nie

107

Zdecydowana większość obecnie realizowanych strategii rozwoju lokalnego powstała nie wcześniej niż w

ciągu ostatnich 6 lat i stanowi pierwsze tego typu doświadczenie dla samorządów lokalnych.

108

Chodzi tu głównie o strukturę organizacyjną urzędu gminy, gdyż zwykle to władze lokalne pełnią funkcję

najważniejszego podmiotu planującego i realizującego przedsięwzięcia, poprzez które wdrażana jest strategia.

pozwala na skuteczne zarządzanie priorytetami, transfer i rozsądną – z punktu widzenia

całego planu wdrażania strategii – alokację środków.

Skuteczne wdrożenie strategii wymaga więc przeprowadzenia gruntownych zmian

organizacyjnych, prowadzących do powstania struktur zdolnych do stawienia czoła

złożonemu problemowi jakim jest planowanie i zarządzanie w układzie wieloprojektowym

czyli w układzie „portfela projektów”. Wymóg współzarządzania i koordynacji w ramach

portfela projektów sugeruje konieczność powołania jednostki koordynującej, stworzenia w

ramach urzędu stanowiska, wydziału, czy komórki, którą czyni się odpowiedzialna za

przygotowanie, planowanie i realizację projektów

109

. Zadania te nie mogą być jednak

wykonywane samodzielnie, niejako „równolegle” do innych wydziałów a raczej przy ich

wsparciu, dobierając ludzi i środki w zależności od przedmiotu projektu. Stworzenie

efektywnie funkcjonujących mechanizmów i procedur współpracy pozwolić może na

budowanie efektywnych kombinacji zasobów, wiedzy i doświadczeń zlokalizowanych

pierwotnie w różnych wydziałach. Wyraźne określenie koordynatora nie pozostawia

wątpliwości co do tego kto jest odpowiedzialny za wdrażanie, w przeciwnym razie

odpowiedzialni stają się „wszyscy”, czyli – w praktyce – nikt. Jednostka koordynująca ma

możliwość uzyskania całościowego obrazu procesu wdrażania, w przekroju wszystkich

realizowanych celów, projektów zorientowanych na ich osiąganie jak i w przekroju powiązań

efektów realizacji projektów. Pozwala to określić przedsięwzięcia, które mają kluczowe

znaczenie dla realizacji celów strategicznych i nadać im stosowane priorytety w realizacji.

Przy jej wyposażeniu w odpowiednie kompetencje, odnośnie doboru i dysponowania

zasobami, stwarza to podstawy efektywnego zarządzania procesami alokacji środków i ich

transferem pomiędzy projektami, wspierania projektów priorytetowych i kwestionowania

potrzeby realizacji innych uznanych za mniej istotne. Umożliwia to nadto koncentrację na

optymalizacji efektów realizacji całego portfela a nie pojedynczych projektów, czyli dążenie

do jak najskuteczniejszego wdrożenia strategii.

109

W praktyce rzeczywiście z myślą o koordynacji procesu wdrażania strategii powołane zostać mogą zarówno
jednoosobowe stanowiska d/s koordynacji wdrażania strategii (przykład. gminy Kamień Krajeński), jak i
wieloosobowe zespoły w skład których wchodzić mogą członkowie zarządu miasta, przedstawiciele
poszczególnych wydziałów, koordynatorzy szczegółowych programów realizacyjnych (np. Szczecin). Wydaje
się, że forma i rozmiar jednostki koordynującej powinien być dopasowany do skali zadania, jakie stanowi
wdrożenie danej strategii, jak i do realnych możliwości gminy.

Źródła:
Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy Kamień Krajeński, Kamień Krajeński 1998 -

http://www.bip.kamienkrajenski.pl/?cid=10

Strategia rozwoju Szczecina - http://www.szczecin.pl/Strategia/_pl/01_dokument/sub_1.html .

Efektywności struktur zarządzających procesem wdrażania strategii nie zapewnią

jedynie zmiany organizacyjne. Pożądane wydaje się również m.in. organizowanie szkoleń,

podnoszących kwalifikacje pracowników – potencjalnych managerów projektów, w zakresie

planowania i realizacji projektów. Kolejna kwestia to zbudowanie systemu motywacyjnego,

który promowałby skuteczne działanie na rzecz wdrażania strategii. Wymagałoby to odejścia

od tradycyjnego systemu wynagradzania. W obecnych realiach skuteczne zarządzanie

procesem wdrażania strategii jest także praktycznie niemożliwe, jeśli nie ma skutecznego

wsparcia informatycznego. Zintegrowany w skali całego urzędu system informatyczny,

umożliwiający gromadzenie, wymianę, przetwarzanie i prezentację danych opisujących

kompleksowo zjawiska zachodzące na terenie gminy, dokumentujących podejmowane

działania i opisujących ich efekty, jest nieoceniony narzędziem, zmniejszającym niepewność i

dostarczającym przesłanek do szybkiego podejmowania trafnych decyzji

110

Właśnie niski poziom wiedzy, brak motywacyjnego systemu wynagradzania i niedostateczną informatyzację

urzędów wymienia A. Drobniak jako przyczyny występowania sprawnościowej bariery wdrażania strategii.
Ź

ródło: Wdrażanie strategii rozwoju miasta. Pod redakcją M. Czornik, Katowice 2003, s. 90.

2.4.3. Strategiczna kontrola i monitoring procesu wdrażania strategii

111

Sens i rola istnienia i funkcjonowania systemów kontroli strategicznej wynika z

niedoskonałości planowania strategicznego. Po pierwsze, planowanie strategiczne dotyczy

długich okresów czasu, co zwiększa niepewność dokonywanych wyborów. Po drugie, pole

przedmiotowe planowania strategicznego jest tak szerokie, że złożoność wzajemnych

powiązań wszystkich elementów jest niemożliwa do uchwycenia. W trakcie diagnozy

strategicznej przyznaje się zwykle, że przyszłość jest niepewna i istnieje jedynie możliwość

zakreślenia prawdopodobnego pola jej zmienności. Równocześnie planuje się przedsięwzięcia

i dokonuje alokacji zasobów zakładając konkretny wariant przyszłości. Kontrola strategiczna

jest zatem sposobem zmniejszenia ryzyka związanego z selekcją opcji strategicznych; skupia

wysiłki na zapobieganiu wystąpieniu problemów w fazie implementacji strategii.

Systemy kontroli strategicznej, jako nowe modele zarządzania, stanowią odpowiedź

na zjawiska „nieciągłej zmiany strategicznej”. Wystąpienia niektórych problemów w

burzliwym otoczeniu nie da się bowiem przewidzieć. Rolą kontroli strategicznej jest ciągłe

ledzenie otoczenia organizacji oraz jej wnętrza i wykrywanie problemów we wczesnym

stadium, co pozwala na znalezienie rozwiązań, zanim skutki wystąpienia problemów

wymuszą poszukiwanie rozwiązań.

Kontrola strategiczna nie funkcjonuje niezależnie, stanowi przedłużenie procesu

planowania strategicznego. Stąd powinno rozpocząć się ją wraz z procesem implementacji,

aby umożliwić natychmiastowe wykrywanie błędów i zakłóceń. Mimo, że kontrola

strategiczna pozwala bezpośrednio określać zachowania strategiczne organizacji z

pominięciem wcześniejszych faz procesu podejmowania decyzji, to jednak służy osiąganiu

celów i realizacji decyzji strategicznych ustalonych w procesie planowania strategicznego.

Ograniczając czas potrzebny do podjęcia odpowiedniej decyzji, wprowadzenie kontroli

strategicznej zwiększa zdolność organizacji do szybkiej i skutecznej reakcji na gwałtowne i

zaskakujące zmiany w otoczeniu, zwiększa jej elastyczność.

System kontroli strategicznej musi spełniać odpowiednie wymagania. Musi zostać

wyodrębniona jednostka odpowiedzialna za prowadzenie tej działalności. Ciekawym

zagadnieniem na poziomie gminy wydaje się skład oraz umocowanie takiej jednostki w

strukturach samorządu, zważywszy iż dla jej sprawności wymagane są uprawnienia do

planowania i wykonywania działań, jeśli wymaga tego bieżąca sytuacja.

111

W całości opracowane na podstawie: Planowanie strategiczne. Op. cit.

Ponieważ jednostka kontrolująca nie powinna być rejestratorem a przede wszystkim

innowatorem, prowadzącym przyszłościowo zorientowane działania korygujące

112

, grupa ta

musi odznaczać się wysokimi kompetencjami i „czuciem” procesów rozwojowych na terenie

gminy. Rodzi się pytanie, na ile możliwe i zasadne jest angażowanie w system kontroli

strategicznej ekspertów i innych współtwórców realizowanej koncepcji rozwoju gminy.

Kolejna kwestia to wymagana w realiach gminy częstotliwość kontroli i potencjalnych

reakcji korygujących. Czy wystarczają coroczne raporty z wykonania zadań

113

? Oraz ogólnie,

na ile możliwe są szybkie reakcje kierownictwa czy jednostki odpowiedzialnej na zaskakujące

zmiany w otoczeniu, w zderzeniu z postulowaną, czasochłonną formułą planowania

partnerskiego i układem podmiotowym, faktycznie warunkującym wdrożenie strategii

rozwoju lokalnego.

Skuteczny system kontroli jest niezbędnym dopełnieniem procesu zarządzania

rozwojem, bez niego wdrażanie strategii staje się procesem prowadzonym niejako po

omacku, po którego zakończeniu nawet nie wiadomo czy został osiągnięty sukces. Brak

informacji dotyczących efektów prowadzonych działań, w postaci postępów w realizacji wizji

i celów, tak jak i brak danych na temat zmian wewnętrznych i zewnętrznych warunków

działania, nie pozwala na podjęcie jakichkolwiek racjonalnych decyzji; nie wiadomo jakie

działania korygujące powinny być prowadzone, nie wiadomo nawet czy korekta jest

wymagana. Przy braku przesłanek uzasadniających i wspierających decyzje odnośnie

kontynuowania lub zaprzestania realizacji poszczególnych projektów, rozszerzania lub

zawężania ich zakresu, czy inicjowania nowych projektów, można mówić o kompletnym

paraliżu procesu wdrażania strategii. Brak kontroli może mieć również zgubny wpływ na

zaangażowanie ludzi zajmujących się wdrażaniem. Świadomość, iż efektywne działanie nie

będzie zauważone i docenione, a błędne decyzje, niegospodarność i nieprawidłowości przy

wykorzystaniu publicznych funduszy nie oznaczają konieczności poniesienia konsekwencji,

działa demobilizująco. Ten brak poczucia odpowiedzialności może dotyczyć zarówno

szeregowych urzędników, jak i szerzej - władzy lokalnej odpowiadającej przed społecznością

i może znacząco ograniczać szanse sukcesu strategii rozwoju lokalnego.

112

H.J. Vollmuth: Controlling. Planowanie, kontrola, kierowanie. AW „Placet”, Warszawa 2000, s. 61.

113

Tak własnie zakładano w przypadku strategii rozwoju Leszna.

ródło: W. Budner, W.M. Gaczek, J. Nowak, D. Bartkowska-Nowak, W. Gulczyński: op. cit., s. 19.

3. Strategia miasta Bieruń

3.1. Aksjologiczny wymiar strategii

3.1.1. Wizja rozwoju miasta Bieruń

Zgodnie z wizją rozwoju, przedstawioną w strategii, Bieruń roku 2010 ma być

miastem:

• Silnej gospodarki lokalnej bazującej na:

− wysokiej wiedzy i umiejętnościach profesjonalnych społeczności lokalnej,

− dużym udziale sektorów wysokiej techniki i sektorów szans rozwojowych,

− rozwoju kreatywnych i przedsiębiorczych zachowań mieszkańców,

− rozwiniętej zdolności środowiska lokalnego do absorpcji innowacji,

− ukształtowanej orientacji działalności na rynki globalne;

• Zintegrowanej wewnętrznie i otwartej na współpracę z otoczeniem społeczności lokalnej,

której aktywność zapewnia mieszkańcom:

− bezpieczeństwo socjalne,

− bezpieczeństwo publiczne,

− dobre warunki zamieszkania,

− wysoki poziom dochodów osobistych;

• Wysokiej jakości środowiska naturalnego, wyrażającej się w:

− uporządkowanej gospodarce wodno – ściekowej,

− eliminacji zagrożeń wynikających z niskiej emisji,

− dużym poziomie bioróżnorodności,

− przywróceniu walorów krajobrazowych.

Wizja ta jest bogata w treść i ma dość rozbudowaną formę. Nie jest to przykład

zgrabnego sloganu, mającego szanse zapaść w pamięć. Nie jest to jednak poważny zarzut.

Znacznie istotniejsze z punktu widzenia roli jaką pełni wizja jest to, że przedstawia ona w

miarę pełny i spójny obraz pożądanej przyszłości. Pojawiają się konkretne rozstrzygnięcia

zarówno odnośnie tego co ma być osiągnięte, jak i tego co należy wyeliminować. Nie ma

tutaj mowy o przesadnej ornamentacji, całość przestawiona jest w jasnych, zrozumiałych dla

wszystkich, potencjalnych odbiorców sformułowaniach. Taka wizja stanowi wiarygodną,

solidną podstawę i wstęp do dokonania bardziej szczegółowych rozstrzygnięć strategicznych.

Mając to na uwadze, fakt, iż nie może ona spełniać funkcji „chwytliwego” hasła

reklamowego, uznać można za niewielką stratę

114

Podstawą do sformułowania deklarowanej wizji było rozpoznanie wizerunku miasta i

aspiracji kluczowych – dla rozwoju miasta – grup podmiotowych. Wizerunek wewnętrzny

odzwierciedlający sposób postrzegania miasta przez społeczności lokalną oraz zewnętrzny,

prezentujący opinię podmiotów zlokalizowanych w jego otoczeniu, czyli spojrzenie na miasto

przez pryzmat systemu wartości aktorów rozwoju lokalnego pozwoliło ustalić katalog

elementów pozytywnych, które docelowo trzeba utrzymać, oraz katalog elementów

negatywnych – wymagających eliminacji. Ustalenie indywidualnych oczekiwań

podstawowych uczestników rozwoju miasta – społeczności lokalnej, lokalnego biznesu,

inwestorów zewnętrznych, gmin sąsiednich, władz powiatowych i władz wojewódzkich –

dopełniło zbioru przesłanek, niezbędnych do kreowania wizji rozwoju. Treść wizji sugeruje

koncentrację na interesach społeczności lokalnej, przedsiębiorców aktualnie funkcjonujących

na terenie gminy oraz potencjalnych inwestorów. Wśród tych grup należy upatrywać

podmiotów zarówno warunkujących sukces strategii, jak i tych zależnych od efektów jej

wdrożenia – co dowodzi słuszności takiego postępowania. Wizja jest wyraźnie zorientowana

na człowieka, eksponując bezpieczeństwo socjalne, publiczne, dobre warunki zamieszkania,

wysoki poziom dochodów osobistych, czy dbałość o środowisko naturalne daje szanse by

każdy człowiek odnalazł w tej wizji siebie, szansę na realizacje swoich prywatnych pragnień i

zaakceptował ją.

Przy założeniu, że obraz prezentowany w wizerunku miasta i zestawieniu aspiracji jest

wiarygodny, można uznać iż wizja została prawidłowo sformułowana i stanowi solidne

ogniwo spajające strategię z wartościami podzielanymi przez aktorów rozwoju lokalnego.

Stanowi ona też dobrą podstawę dalszej konkretyzacji strategii, definiowania celów, których

potencjalne osiągnięcie nie będzie postrzegane przez podmioty lokalne jedynie jako sukces

strategii, ale również sukces indywidualny.

114

Znacznie mniej korzystną wydaje się sytuacja przy odwróconych proporcjach. Dla przykładu, wizja: „Tychy

nowoczesnym miastem, będącym w stanie sprostać globalnym wyzwaniom cywilizacyjnym, zdolne do
partnerskiej współpracy z innymi miastami europejskimi”, choć na pozór, zwięzła, zgrabna i atrakcyjna, w
rzeczywistości nie niesie żadnego konkretnego przekazu. Niemożliwe wydaję się wywnioskowanie, jakie
faktycznie wartości ma ona reprezentować. Określenie priorytetowych kierunków rozwoju, czy dowodzenie
spójności strategicznych celów z wizją, przy takiej formie tego elementu, również będzie zajęciem
karkołomnym.

ródło: Strategia rozwoju: Tychy 2010. UM, Tychy 2000, s.70.

3.1.2. Strategiczne problemy rozwoju

Sformułowaniu wizji rozwoju Bierunia nie towarzyszyło jasne określenie priorytetów

rozwoju. Nie stworzono więc wyraźnych przesłanek ukierunkowujących diagnozę

strategiczną. Rozpoznanie najważniejszych powiązań pomiędzy czynnikami sytuacyjnymi

przeprowadzone zostało ogólnie, dla całego spektrum działalności miasta. Dopiero kluczowe

problemy rozwoju, zidentyfikowane w wyniku przeprowadzenia diagnozy strategicznej

ukierunkowują dalsze rozstrzygnięcia strategiczne. Treść problemów może jednak rodzić

wątpliwości co do tego na ile są one faktycznie obrazem barier możliwości urzeczywistnienia

wartości wynikających z wizji. Sposób sformułowania tych elementów pozwala zaś wysnuć

wniosek, iż w ogóle nie są to problemy (tabela 3.1).

Tabela 3.1
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia

PROBLEMY

115

SWOT

OCENA

Mobilizacja młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju
przedsiębiorczości i sprostania wyzwaniom technologicznym

Sprostanie konkurencji dużych ośrodków miejskich (szczególnie aglomeracji
górnośląskiej i gmin sąsiednich) na rynku inwestorów zewnętrznych

Zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów restrukturyzacji górnictwa
związanych z dywersyfikacją struktury wytwórczej oraz wzrostem napływu
kapitałów zagranicznych do regionu

Partycypacja aktorów wewnętrznych i zewnętrznych na rzecz rozwoju gminy

Źródło: Strategia rozwoju miasta Bieruń. UM Bieruń 2000, s. 38.

Według słownika języka polskiego, problem to poważne zagadnienie, zadanie, sprawa

wymagająca rozwiązania. Problemy, w sensie barier rozwoju rozumie się najczęściej jako

niezadowalające stany rzeczy, negatywne warunki, nadmiar cech niepożądanych lub

niedobory, niedostatki tych wymaganych. Powyższe sformułowania nie stanowią zatem

charakterystyk problemów, opisują one bowiem zjawiska pozytywne, pożądane, a nie

115

Rozwinięty opis przedstawionych tu problemów, zgodny z tym zaprezentowanym w dokumencie strategii,

dostępny jest w załączniku 1.

negatywne

116

. Należy raczej nazwać je priorytetami rozwoju, ogólnymi celami zapisanymi w

postaci procesów czy działań, które trzeba uruchomić i potem podtrzymać

117

. Nie są one

kwantyfikowalne, nie określają stanów docelowych, ale można je uznać za ogólne cele,

stanowiące kontekst identyfikacji celów taktycznych i operacyjnych.

Kluczowych problemów - celów

118

nie można określić jako abstrakcyjne. Mają one

umocowanie w diagnozie strategicznej, ich poprawność potwierdza również fakt, iż liderzy

rozwoju lokalnego ocenili te problemy jako istotne (dokładne oceny i wynikająca z nich

hierarchia - tabela 3.1). W obliczu wcześniej zasygnalizowanych wątpliwości, nie jest to

jednak wystarczający dowód istnienia logicznego związku pomiędzy kluczowymi

problemami a deklarowaną wizją rozwoju

119

. Istnieje więc w konsekwencji, ryzyko braku

spójności warstwy celów z ustaleniami aksjologicznymi, zawartymi w wizji.

116

Przykłady jednoznacznie zdefiniowanych problemów, nie budzących wątpliwości, iż faktycznie są one

problemami można znaleźć we wspomnianej już strategii rozwoju Tychów:

− Niedorozwój instytucji kultury profesjonalnej o znaczeniu regionalnym i krajowym,
− Zwiększanie się ilości osób wykluczanych z trwałego zatrudnienia,
− Pogarszanie się warunków bezpieczeństwa użytkowników dróg.

ródło: Strategia rozwoju: Tychy 2010. op. cit., s.45-51.

117

Co ciekawe, niejasność ta znajduje odbicie w „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego”, gdzie przy jednej okazji mowa jest o „kluczowych problemach rozwoju miasta wynikających
ze strategii”, a przy innej o „priorytetach rozwoju miasta”.
Ź

ródło: Aktualizacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bieruń.

Katowice, kwiecień 2002.

118

Mimo to rozsądne wydaje się pozostanie przy określeniu kluczowe problemy, gdyż pod taką nazwą

funkcjonują te elementy w całej strategii rozwoju Bierunia. Zmiana terminologii w tym momencie mogłaby
prowadzić do nieporozumień.

119

Argumentem podważającym spójność tak zdefiniowanych problemów z wizją jest na przykład fakt, iż żaden

z nich nie porusza tematyki jakości środowiska naturalnego – mocno akcentowanej w wizji rozwoju. Wnikliwe
przestudiowanie protokołów warsztatów pozwala co prawda znaleźć powiązanie kwestii jakości środowiska z
problemem (konkretnie przewidywany jest wzrost inwestycji w tej dziedzinie w następstwie skutecznego
konkurowania na rynku inwestorów zewnętrznych i związanego z tym znacznego ożywienia gospodarczego).
Powiązanie to wydaje się jednak wyjątkowo luźne, co znajduje odbicie w później ustalonych kierunkach
strategicznych, które nie uwzględniają działań na rzecz poprawy środowiska naturalnego. Działania takie są
prowadzone (co w pewnym sensie potwierdza iż faktycznie były potrzebne), dzieje się to jednak niejako obok
strategii i wyznaczonych przez nią kierunków.

3.1.3. Strategiczne cele i kierunki rozwoju

W odpowiedzi na każdy z czterech kluczowych problemów rozwoju zaproponowana

została wiązka kierunków działań strategicznych. Kierunki te uporządkowane są według typu

opcji realizowanej za ich pośrednictwem, a mianowicie:

− regeneracyjnej – jej istotą jest znoszenie barier wykorzystania endogenicznych

potencjałów rozwojowych oraz porządkowanie podstaw rozwoju miasta,

− kreacyjnej – ukierunkowanej na tworzenie nowych wartości i budowanie

konkurencyjności wzmacniającej pozycję miasta w regionie

120

Zgodnie z założeniem, przesądzenia dotyczące kierunków rozwoju są zorientowane na

rozwiązanie problemów. Podstawą ich określania był zbiór zdefiniowanych efektów, które

wspólnie tworzą tzw. oczekiwany rezultat rozwiązania problemu. Cele strategiczne zapisane

dla każdego pola działań można uznać za syntetyczny obraz tych pożądanych efektów, czyli

ogólnie sformułowany stan do którego mają doprowadzić działania w ustalonych a priori

kierunkach. Zatem zakłada się że odpowiednie działanie rozwiązuje problem i w

konsekwencji realizuje cel. Tę, niewątpliwie słuszną, logikę zaburza wspomniany wcześniej

fakt, iż identyfikowane nominalnie problemy w istocie rzeczy przyjmują formę celów, co

rodzi niejasność relacji: kluczowe problemy – cele strategiczne. Można więc sądzić, że

niejako współistnieją dwa zbiory celów (zbiór tytularnych problemów i zbiór celów

strategicznych) i trudno o bezsporną ocenę związku przyczynowo – skutkowego między nimi

oraz stwierdzenie który z nich zlokalizowany jest na wyższym poziomie hierarchicznym, a

który stanowi jedynie etap pośredni w drodze do jego realizacji (tabela 3.2). Z jednej strony,

Bieruń jako miasto szans rozwojowych dla ludzi młodych, przedsiębiorczych i aktywnych

może być podstawą mobilizacji młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz

rozwoju przedsiębiorczości (osiągnięcie celu strategicznego prowadzi do realizacji

nominalnego problemu nr 1). Z drugiej strony zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów

restrukturyzacji górnictwa związanych z dywersyfikacją struktury wytwórczej jest drogą do

osiągnięcia stanu w którym Bieruń będzie miastem zrównoważonego wzrostu gospodarczego

(realizacja nominalnego problemu nr 3 prowadzi do osiągnięcia celu strategicznego). Ten

brak konsekwencji nie pozwala jednoznacznie określić co powinno się uznać za podstawę

określania kierunków rozwoju, a więc i rzutuje na możliwość oceny ich poprawności.

120

Pełna lista rekomendowanych kierunków rozwojowych uporządkowanych według problemu – na rozwiązanie

którego są zorientowane – oraz typu realizowanej za ich pośrednictwem opcji i uzupełnionych o ocenę
znaczenia, można znaleźć z załączniku 2.

Wszystkie cele strategiczne są definiowane w kategoriach stanów, których poziom

obrazują odpowiednie wskaźniki realizacji. Wskaźniki, poza jednym, nie są wyrażone w

liczbach bezwzględnych. Nie należy jednak traktować tego jako zarzut, zważywszy że

dotyczą one celów strategicznych, zarysowanych syntetycznie i potencjalnie osiąganych w

dłuższym horyzoncie czasowym. Precyzyjne określanie wymaganego poziomu wskaźników

na tym etapie nosiłoby raczej znamiona spekulacji, lub formułowania „pobożnych” życzeń a

nie racjonalnego rozstrzygnięcia. Znacznie poważniejszym zarzutem jaki można postawić jest

brak wyraźnego powiązania logicznego wskaźników z celami (nie wydaje się na przykład by

utrzymanie rozmiaru nakładów inwestycyjnych na mieszkańca powyżej średniej

wojewódzkiej dowodziło jednoznacznie że Bieruń stał się ośrodkiem nowoczesnego

przetwórstwa chemicznego)

121

Tabela 3.2
Strategiczne cele rozwoju Bierunia

Problem

122

Cel strategiczny

Wskaźniki realizacji celów

Bieruń miastem szans rozwojowych dla
ludzi młodych, przedsiębiorczych i
aktywnych

wzrost liczby podmiotów osób fizycznych
prowadzących działalność gospodarczą do
poziomu 1500 / 10000 mieszkańców

Bieruń silnym ośrodkiem absorpcji
innowacji technologicznych

wzrost ilości przedsiębiorstw działających w
sektorach szans rozwojowych

Bieruń ośrodkiem nowoczesnego
przetwórstwa chemicznego o silnej pozycji
konkurencyjnej w skali regionu

utrzymanie rozmiaru nakładów
inwestycyjnych na mieszkańca powyżej
ś

redniej wojewódzkiej

Bieruń miastem zrównoważonego wzrostu
gospodarczego

odtworzenie ilości miejsc pracy utraconych
skutkiem restrukturyzacji gospodarki lokalnej

Bieruń miastem o silnej samoorganizacji
społeczności lokalnej

wzrost udziału ludności w stowarzyszeniach
lokalnych

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Strategia rozwoju miasta Bieruń. Op. cit.

W ramach strategii Bierunia nie został zrealizowany zabieg hierarchicznej

dekompozycji celów generalnych na cele pośrednie, czy operacyjne. Etap konkretyzacji wizji,

precyzowania tego co ma być osiągnięte, którego efektem jest jedynie zdefiniowanie celów

121

Sytuacja ta jest pochodną wspomnianej wcześniej niejasności relacji pomiędzy kluczowymi problemami i

celami strategicznymi. W tym przypadku: utrzymanie rozmiaru nakładów inwestycyjnych na mieszkańca
(wskaźnik) określa faktycznie na ile skutecznie Bieruń konkuruje na rynku inwestorów zewnętrznych
(nominalny problem), niewiele ma natomiast wspólnego z celem, na potrzeby którego został oficjalnie
stworzony.

122

Symbole P1 – P4, odpowiadają poszczególnym problemom rozwoju, zgodnie z kolejnością przedstawioną w

tabeli 3.1.

strategicznych, trudno więc uznać za satysfakcjonujący. Kierunki działań, „uplasowane” w

hierarchii poniżej szczebla celów strategicznych, są w istocie bardziej szczegółowe, niemniej

jednak określają one raczej: „jakie działania należy podjąć”, nie zaś: „co należy osiągnąć”. W

kontekście tak ogólnych celów strategicznych i braku jakichkolwiek celów pośrednich, nie

sposób autorytatywnie stwierdzić, na ile ustalone kierunki prowadzą do ich realizacji. Za

jedyne przesłanki oceny poprawności obranych kierunków uznać można oczekiwane rezultaty

rozwiązania problemów – nikła to jednak podstawa

123

. Tak jak w przypadku problemów,

kierunki działań strategicznych zostały ocenione pod względem znaczenia – ocena ta jest

sformułowana na podstawie priorytetów określonych przez grupę liderów. Można więc

założyć, że ostateczny układ kierunków jest poprawny w tym sensie, że został zaakceptowany

przez większość liderów lokalnych i że odzwierciedla ich realne oczekiwania. Nie można

natomiast założyć, że powstała w ten sposób hierarchia poprawnie informuje o tym, które

kierunki mają decydujące znaczenie dla realizacji deklarowanych celów. Układ: „cele

strategiczne – kierunki”, cechuje się zatem niską wartością użytkową i praktycznie

niemożliwe okazuje się przełożenie go na zbiór przedsięwzięć gwarantujących czy też

rokujących nadzieję na osiągnięcie celów strategicznych.

123

Efekty składające się na ogólny rezultat rozwiązania problemu nie zostały w żadnej sposób sformalizowane.

Nie wyszły poza formę sugestii rzuconych w trakcie warsztatów. Nie zostały zapisane nigdzie w dokumencie
strategii w postaci pożądanych stanów, nie zostały przyporządkowane kierunkom, które mają do nich
doprowadzać.

3.2. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało

uchwalone 30 listopada 1999 roku, a więc przed rozpoczęciem prac nad strategią rozwoju

Bierunia. Jego aktualizacja została dokonana w 2002 roku, już po przyjęciu strategii.

Oficjalnie studium nazywane jest elementem strategii. Zatem realizacja wynikających z niego

przedsięwzięć i zadań inwestycyjnych powinna być utożsamiana z procesem wdrażania

strategii.

Bliższe przyjrzenie się zawartości studium i jego konfrontacja ze strategią każe

poddać w wątpliwości powyższe stwierdzenia. Studium nie można uznać za integralny

element strategii. Nie nosi ono znamion dokumentu, który logicznie wynika ze strategii, jest

konsekwencją zawartych tam ustaleń, rozwija i precyzuje postanowienia odnośnie obszarów

problemowych wyznaczonych w strategii.

Aktualizacja studium była dokonana niewątpliwie ze świadomością istnienia strategii

rozwoju. Próby integracji ustaleń obu dokumentów nie można jednak uznać za udaną. Efekt

końcowy – logiczna jedność studium ze strategią – jest sztuczna i pozorna. Studium

rozpatruje sześć obszarów działań strategicznych, takich jak:

− gospodarka,

− eksploatacja węgla kamiennego,

− środowisko i krajobraz,

− lokalna społeczność,

− komunikacja,

− infrastruktura techniczna.
W ramach każdego obszaru przeprowadzona została analiza czynników sytuacyjnych i

zidentyfikowane zostały problemy. Wybór tych obszarów nie wynika z celów i problemów

kluczowych strategii. To raczej kluczowe problemy zidentyfikowane w strategii zostały

sztucznie wtłoczone w strukturę studium i dopasowane „par force” do obszarów

problemowych

124

. Rezultaty tego zabiegu są tylko częściowo udane. O ile – przykładowo –

kwestia „sprostania konkurencji na rynku inwestorów zewnętrznych” rzeczywiście lokuje się

124

Zbiorcze zestawienie zidentyfikowanych w ramach studium problemów, uporządkowanych według obszarów

problemowych i dopasowanych do nich kluczowych problemów wynikających ze strategii prezentuje
załącznik 4.

w obszarze gospodarki, o tyle związek „partycypacji aktorów wewnętrznych i zewnętrznych

na rzecz rozwoju gminy” z obszarem środowiska przyrodniczego wydaje się co najmniej

luźny. Obszary komunikacji i infrastruktury technicznej nawet „na papierze” nie są

powiązane z ustaleniami strategii.

Oczywiście spójności studium ze strategią można dowodzić ukazując, że

rekomendowane w nim przedsięwzięcia i zadania inwestycyjne zbliżają do realizacji celów

sformułowanych w strategii. Wątły to jednak dowód, zważywszy na to jak ogólnikowe są cele

strategiczne. Podążając tym tokiem rozumowania, praktycznie każda inwestycja w sferze

komunikacji czy infrastruktury technicznej jest celowa, gdyż stanowi krok w kierunku

skuteczniejszego konkurowania na rynku inwestorów zewnętrznych (problem II, w strategii

rozwoju). Nawet zakup komputera do szkoły, mierzony tą miarą można lokować wśród

niezbędnych działań w sferze gospodarki – prowadzących do zwiększenia skali udogodnień

związanych z infrastrukturą edukacyjną, więc pośrednio zwiększających szanse w „grze” o

przyciągnięcie inwestorów.

Spojrzenie na niższy poziom elementów wyboru strategicznego, zapisanych w

dokumencie strategii, pozwala jednak dojść do wniosku, że przedsięwzięcia proponowane w

studium nie są ściśle podporządkowane kierunkom rozwoju obranym w strategii. W ramach

studium, w każdym z obszarów zidentyfikowano przecież problemy rozwoju i na ich

podstawie obrano kierunki – niezależne od kierunków sugerowanych w strategii. Można więc

powiedzieć, że studium choć oficjalnie traktowane jako element strategii, w rzeczywistości

rysuje autonomiczną – w stosunku do tej prezentowanej w strategii – ścieżkę rozwoju typu:

„problemy => kierunki => przedsięwzięcia i zadania inwestycyjne”. Nie jest to jednoznaczne

ze stwierdzeniem, że ustalenia strategii i studium są zupełnie rozbieżne. Widać duże

podobieństwa, szczególnie w warstwie narzędziowej. Chęć dopasowania ustaleń strategii do

obszarów strategicznych określonych w studium wprowadziła zamieszanie i spowodowała, że

te same przedsięwzięcia pojawiają się w dwóch różnych obszarach strategicznych – za

jednym razem konkretyzując kierunek rozwoju w ramach strategii, za drugim

operacjonalizując kierunek wynikający ze studium.

Powyższe spostrzeżenia nie dają podstaw do stwierdzenia, że strategia i studium są od

siebie zupełnie odrębne. Twórcy aktualizacji do studium wyraźnie dążyli do powiązania obu

dokumentów i powiązania te są widoczne. Można powiedzieć że strategia i studium są w

pewnym sensie komplementarne, razem przedstawiają koncepcję rozwoju Bierunia. Uznanie

studium za w pełni spójne ze strategią, czy za element strategii byłoby jednak dużym

nadużyciem. Studium nie rozwija, nie precyzuje ustaleń strategii, prezentuje raczej odrębny

zbiór kierunków rozwoju, wykraczający często poza ramy określone w strategii. Wkład

przedsięwzięć rekomendowanych w ramach studium w realizację celów określonych w

strategii jest co najmniej problematyczny. Z pewnością nie można utożsamiać realizacji

przedsięwzięć wynikających ze studium z procesem wdrażania strategii rozwoju.

3.3. Instrumentalny wymiar strategii

3.3.1. Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe

Instrumentami realizacji wizji i celów są przedsięwzięcia. Logicznym następstwem

ustaleń aksjologicznych jest więc identyfikacja narzędzi ich realizacji. W praktyce strategii

Bierunia zabieg ten polegał na „operacjonalizacji” kierunków działań strategicznych

wyznaczonych dla każdego pola problemowego. Listę przedsięwzięć strategicznych

uporządkowano więc według kryterium „typu” problemu kluczowego. Poza tym w fazie

identyfikacji posłużono się typologią wyodrębniającą przedsięwzięcia:

− koncepcyjno – projektowe,

− inwestycyjno – finansowe,

− organizacyjno – instytucjonalne

125

Jak już wcześniej zauważono, warstwa celów jest wyjątkowo uboga. Poza ogólnikowo

sformułowanymi celami strategicznymi nie ma żadnych wskazówek co konkretnie ma być

rezultatem realizacji przedsięwzięć. Nie ma żadnych celów szczegółowych precyzujących

efekty określone liczbowo i czasowo, na osiągnięcie których przedsięwzięcia mają być

orientowane. W takim układzie identyfikacja przedsięwzięć ogranicza się praktycznie do

przeformułowania kierunków, doprecyzowania działań i zapisania ich w formie

przedsięwzięć, czy propozycji przedsięwzięć. Nie jest to zatem twórcze działanie, kreowanie

oryginalnych rozwiązań, proponowanie najlepszych dróg do osiągnięcia efektów, które

wcześniej zostały uznane za pożądane, a raczej precyzowanie wcześniej już podjętych decyzji

odnośnie tego co należy zrobić.

Skoro przedsięwzięcia konkretyzują poszczególne kierunki rozwoju miasta, o

trafności ich identyfikacji w pewnym stopniu decyduje logiczna spójność z kierunkami.

Spójności tej momentami trudno jednak się doszukać. Wśród przedsięwzięć powiązanych z

problemem „mobilizacji młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju

przedsiębiorczości...” znaleźć można:

− zwiększenie liczby gimnazjów

126

− utworzenie szkoły rzemieślniczej.

125

Pełne listy przedsięwzięć strategicznych dostępne w załączniku 3.

126

Ta propozycja staje się tym bardziej intrygująca gdy przyjrzeć się bilansowi czynników konkurencyjności

Bierunia. Za jeden z atutów miasta uznano tam bowiem rozwiniętą bazę szkolnictwa podstawowego i
gimnazjalnego.

− wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście.

Ostatnie uznane zostało nawet za najważniejsze przedsięwzięcie w tym polu działań.

Jednak żadne z trzech powyższych nie daje się przyporządkować do któregokolwiek z

kierunków rozwojowych zorientowanych na rozwiązanie wspomnianego problemu.

Zauważyć można również sytuacje odwrotne, gdy rekomendowane i wysoko ocenione

kierunki działań nie zostały przełożone na jakiekolwiek przedsięwzięcia (na przykład

kierunek: „wzmacnianie kompetencji służb publicznych w dziedzinie absorpcji zewnętrznych

rodków pomocowych”, mający pomóc sprostać konkurencji dużych ośrodków miejskich na

rynku inwestorów zewnętrznych). Ten szereg niespójności rodzi podejrzenia, iż fazę

identyfikacji przedsięwzięć zdominowało myślenie o tym, co jest niezbędne do zrobienia w

mieście (promowanie inwestycji, które w mniemaniu włodarzy miasta są potrzebne), a nie

refleksja nad celami i sposobami ich realizacji. Powyższe stwierdzenie potwierdzać zdaje się

w pewnym sensie fakt, iż realizacja kilku spośród „zidentyfikowanych” przedsięwzięć

inwestycyjno – finansowych rozpoczęła się przynajmniej w 2000 roku, a więc decyzje

odnośnie realizacji zapadły przed rozpoczęciem prac nad strategią. Nie negując istotności

tych inwestycji, nie można uznać ich za oryginalne pomysły, powstałe w odpowiedzi na

zdefiniowane w trakcie prac nad strategią cele i stojące na drodze do ich osiągnięcia

problemy.

3.3.2. Przedsięwzięcia priorytetowe i komplementarne

Zidentyfikowane przedsięwzięcia zostały poddane ocenie dokonanej przy

wykorzystaniu kryterium „siły priorytetu” przyznawanego przedsięwzięciom przez liderów

lokalnych. W rezultacie, w kontekście każdego problemu powstała hierarchiczna lista

przedsięwzięć zorientowanych na ich rozwiązanie

127

. Uwzględniając określoną wcześniej

rangę problemów skonstruowano ocenę ważoną i w konsekwencji ranking rekomendowanych

przedsięwzięć strategicznych (załącznik 5). Na jego podstawie za priorytetowe uznano 11

przedsięwzięć, pozostałe 14 otrzymało status przedsięwzięć komplementarnych.

Na wiarygodność opisanej procedury hierarchizacji negatywnie rzutuje fakt, iż nigdzie

na etapie oceny i wyboru, przedsięwzięcia te nie zostały skonkretyzowane. Pozostały one

ogólnymi sformułowaniami oferującymi jedynie sugestie odnośnie przedmiotu działania.

Brak określenia przede wszystkim spodziewanych efektów realizacji, ale również

wymaganych potencjalnie nakładów, czy barier realizacji danych przedsięwzięć uniemożliwia

dokonanie wiarygodnej oceny ich celowości i realności. Przy braku w pełni racjonalnych

przesłanek liderzy lokalni musieli kierować się innymi kryteriami, nadając rangę

poszczególnym przedsięwzięciom. Tak jak w przypadku identyfikacji, ocena i wybór

przedsięwzięć priorytetowych wydają się być zdominowane przez indywidualne „sympatie”,

doświadczenie, przekonanie liderów, że wiedzą co powinno być zrobione. Logika

podpowiada że ocena przedsięwzięcia eksploatować winna informację o poziomie jego

wkładu w realizację deklarowanych kierunków rozwoju oraz uwzględniać ustalone wcześniej

znaczenie samego kierunku. Zastosowania takiego algorytmu nie potwierdza jednak

wspomniany wcześniej fakt funkcjonowania idei czy pomysłów przedsięwzięć, które trudno

powiązać z jakimkolwiek kierunkiem rozwoju. Zauważyć można również, iż nie zawsze

wysoko ocenionemu kierunkowi odpowiadają stojące wysoko w hierarchii przedsięwzięcia

128

Prawdopodobne jest, iż lokalni liderzy określając rangę poszczególnych przedsięwzięć

sugerowali się bezpośrednio ich przypuszczalnym wkładem w rozwiązanie nadrzędnego

127

Szczegółowy wykaz ocen i hierarchia przedsięwzięć strategicznych dostępna w załączniku 3.

128

Najwyżej ocenionym kierunkiem działań strategicznych wśród zorientowanych na problem sprostania

konkurencji na rynku inwestorów zagranicznych jest: „poprawa stanu terenów przemysłowych poprzez ich
uzbrojenie techniczne”. Trzy przedsięwzięcia o największym znaczeniu w ty polu to:

− przyciągniecie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii,
− adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne
− wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych.
Ż

adne z nich nie wydaję się być powiązane z ty kierunkiem.

problemu – to jednak nie tłumaczy do końca braku konsekwencji i zgodności w ocenach

kierunków i przedsięwzięć.

Pomimo wskazanych niejasności czy nawet nieprawidłowości, proces oceny i wyboru

przedsięwzięć można ocenić pozytywnie. Posiadanie wskazówek odnośnie tego, które

przedsięwzięcia są istotniejsze i należy bezwzględnie je zrealizować, wydają się niezbędne w

obliczu ograniczeń budżetowych. Co najważniejsze – pomimo niejasnych przesłanek –

przedsięwzięcia priorytetowe zostały wybrane przez liderów lokalnych, odzwierciedlają więc

ich preferencje. Stanowi to wystarczającą podstawę by uznać je, co najmniej z politycznej

perspektywy, za wykonalne.

3.3.3. Program wdrażania strategii

Program operacyjny jako narzędzie umożliwiające wdrożenie strategii wydaje się

dokumentem niezbędnym a konieczności jego opracowania trudno zaprzeczyć

129

. Mimo to

dokument taki w przypadku Bierunia nie powstał. Sytuację ratuje nieco fakt iż wstępne

działania na rzecz stworzenia planu wdrażania przeprowadzono w ramach prac nad strategią.

Wykonana została analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi, czyli badanie

wzajemnych współzależności w wymiarze motoryczność-zależność (załącznik 6).

Konsekwencją było dokonanie podziału przedsięwzięć na:

−

motoryczne (motoryczność – wysoka, zależność – niska),

−

pośredniczące (motoryczność – wysoka, zależność – wysoka),

−

wynikowe (motoryczność – niska, zależność – wysoka),

−

autonomiczne (motoryczność – niska, zależność – niska).

Równocześnie stworzony został wskaźnik motoryczności, sprowadzający wszystkie

przedsięwzięcia do wspólnego mianownika i pozwalający stworzyć hierarchię przedsięwzięć

ze względu na motoryczność (załącznik 7).

Opisane działania i ich rezultaty, aczkolwiek cenne i pomocne w kontekście wdrażania

strategii, nie są wystarczające i nie mogą zastąpić planu wdrażania. Konieczność jego

opracowania została zresztą wyraźnie zapisana już w dokumencie strategii. W ramach

wieloletniego programu inwestycyjnego (pełniącego właśnie rolę planu wdrażania) miała

zostać wykonana szczegółowa analiza oczekiwanych efektów rozwojowych. Ponadto w

sytuacji istnienia dwóch dokumentów o charakterze strategicznym, WPI miało być

narzędziem integrującym przedsięwzięcia rekomendowane w strategii rozwoju z

przedsięwzięciami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego miasta Bierunia. Brak WPI oznacza w praktyce nie rozwiązanie obu kwestii i

znacząco ogranicza szanse skutecznego wdrożenia strategii.

Ocena przedsięwzięć, wskaźnik motoryczności mogą stanowić jedynie wskazówki

odnośnie sekwencji realizacji przedsięwzięć, czy preferencji w alokacji środków. Nie można

jednak sądzić, iż z powodzeniem zastąpią one oficjalnie przyjęty harmonogram realizacji,

który jest wynikiem całościowego spojrzenia na strategię, uwzględniającego analizę kosztów

i spodziewanych efektów oraz jasno precyzuje co i kiedy ma być zrealizowane. Brak

129

Praktyka pokazuje, że wiele gmin mających strategię funkcjonuje bez żadnego planu wdrażania. Nie jest to

jednak argument przeciwko, raczej skutki braku planu stanowią argument potwierdzający konieczność jego
konstruowania.

programu operacyjnego prowadzi, z dużym prawdopodobieństwem, do sytuacji gdzie

wdrażanie strategii sprowadzone jest do mało skoordynowanych działań polegających na

wyborze poszczególnych projektów i wprowadzaniu ich do kolejnych budżetów. Można

wręcz powiedzieć, że brak planu obniża znacząco szanse wdrożenia, rozumianego jako

przemyślany, szeroko zakrojony proces zorientowany na określone w strategii cele.

Z braku planu wdrożenia, za obserwowalne symptomy implementacji strategii

Bierunia uznać należy realizację przedsięwzięć rekomendowanych w dokumencie strategii.

Niejako obok strategii realizowane są przedsięwzięcia wynikające ze studium uwarunkowań i

pozostała działalność inwestycyjna gminy. Grozi to rozproszeniem środków, chaosem w

prowadzeniu działań strategicznych, marginalizacją strategii, obrazowo mówiąc

„odstawieniem jej na boczny tor” i w konsekwencji zmniejszeniem szans realizacji celów

rozwoju.

3.4. Proces realizacji strategii miasta Bieruń

Ostateczną i jedyną w pełni wiarygodną podstawą oceny realizacji strategii są

końcowe efekty jej wdrażania, czyli poziom realizacji sformułowanych wizji i celów

strategicznych. Dokonanie takiej oceny możliwe jest jednak jedynie ex post, najlepiej w

pewnym dystansie czasowym od zakończenia realizacji strategii. W sytuacji gdy strategia

sformułowana w horyzoncie 10 letnim realizowana jest 3 lata, realna jest jedynie ocena

inicjacji i dotychczasowego przebiegu procesu wdrożeniowego oraz budowanie na tej

podstawie prognoz możliwości osiągnięcia określonych celów. Wdrożenie strategii

równoznaczne jest z realizacją operacjonalizujących ją przedsięwzięć. Proces wdrożenia

wymaga konsekwencji w alokacji środków finansowych zgodnie z celami strategicznymi.

Akceptacja powyższych twierdzeń pozwala sadzić, iż właśnie przedsięwzięcia (a konkretnie

stopień zaawansowania w ich realizacji), oraz struktura wydatków budżetowych mogą

stanowić wiarygodną podstawę oceny procesu wdrażania strategii.

3.4.1. Przedsięwzięcia

Ocena procesu realizacji strategii rozwoju Bierunia przez pryzmat przedsięwzięć

napotyka na wiele trudności. Jak już wspomniano, nie został stworzony jakikolwiek program

wdrażania, harmonogram określający sekwencję realizacji poszczególnych przedsięwzięć i

ponoszenia związanych z nimi kosztów. Poszczególne wydziały urzędu miasta korzystają z

listy rekomendowanych przedsięwzięć i w miarę możliwości zgłaszają do budżetu propozycje

realizacji tych, których zakres wydaje się leżeć w ich kompetencjach. Nie ma przy tym

podstaw by sądzić, iż kieruje tym głębsza logika, wynikająca ze strategii. Nie mając planu,

nie można niestety stwierdzić czy działania są prowadzone zgodnie z planem.

Przedsięwzięcia rekomendowane w strategii zostały jedynie ogólnie określone co do

przedmiotu. Nigdzie nie zostały zdefiniowane oczekiwania co do efektów ich realizacji. W tej

sytuacji analiza procesu wdrażania ogranicza się do obserwacji na ile i jakie przedsięwzięcia

zostały już zrealizowane.

Ocena wdrażania wykonana we wrześniu 2003 (czyli po około 3 latach wdrażania)

wykazała, że do tego momentu czyli w ciągu 3 pierwszych lat implementacji strategii,

zrealizowane, bądź w trakcie realizacji było 13 z 25 przedsięwzięć strategicznych (tabela 3.3).

Zatem po upływie około 35% okresu implementacji zrealizowane było już 52%

przedsięwzięć

130

. Uwzględniając rangę przedsięwzięć wskaźnik ten wzrasta do 54%. Z 11

przedsięwzięć uznanych przez lokalnych aktorów za priorytetowe zrealizowane jest już 7

131

czyli około 70%

132

130

Mimo iż ze wspomnianych trzynastu, sześć przedsięwzięć jest nieukończonych, to przy niewielkiej tolerancji

można mówić o 50% wykonaniu, gdyż większość z przedsięwzięć „realizowanych” odnosi się do działań
prowadzonych cyklicznie, np.: organizacja warsztatów przedsiębiorczości, czy lobbying na rzecz pozyskania
ś

rodków pomocowych. Również przedsięwzięcia związane z pozyskiwaniem gruntów pod inwestycje nie

osiągną statusu „zrealizowanych”, ponieważ są prowadzone cyklicznie.

131

Ósme – renowacja części centralnej miasta – jest mocno zaawansowane.

132

Co nie powinno dziwić w kontekście mechanizmu wyboru przedsięwzięć priorytetowych (omówiony nieco

wyżej w podrozdziale dotyczącym przedsięwzięć priorytetowych i komplementarnych).

Tabela 3.3
Stopień zaawansowania procesu wdrażania strategii rozwoju Bierunia

PRZEDSIĘWZIĘCIE

Ocena

***

zaawansowanie

Wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w
mieście

26,23

zrealizowano

Wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej
młodzieży

24,80

zrealizowano

Przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun
technologiczny (park przemysłowy ERG)

24,08

Przygotowanie oferty inwestycyjnej

23,98

zrealizowano

Wprowadzenie systemu finansowego i honorowego
wyróżniania ludzi przedsiębiorczych

23,82

Organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla

młodzieży

23,60

realizacja przez

powiat

Renowacja części centralnej miasta

23,34

realizacja

Utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności
opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii

23,11

zrealizowano

Powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych

22,92

role pełni BCIG

Lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych
dla górnictwa

20,52

realizacja

Wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez
Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast

20,32

Przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum

Administracji i Komercji

19,48

realizacja

Przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora
wysokiej technologii

19,13

Powołanie Agencji Rozwoju Miasta

18,84

Zwiększenie liczby gimnazjów

18,82

zrealizowano

Adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum
rekreacyjne

18,69

Sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości
inwestycyjnych

18,62

Wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług
publicznych

17,39

Wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt
inwestycyjnych

16,50

zrealizowano

Budowa obwodnicy

16,16

Pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe
(strefa przemysłowa)

15,82

realizacja

Opracowanie programu renowacji terenów rolnych

15,42

Powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy

15,24

Pozyskanie terenów dla prowadzenia tras
komunikacyjnych

14,14

realizacja wg

potrzeb

Utworzenie szkoły rzemieślniczej

13,36

ocena ważona, uwzględniająca priorytet nadany przedsięwzięciu przed lokalnych aktorów, oraz rangę problemu

motoryczność: wynikowe, pośredniczące, autonomiczne, motoryczne.

***

typ: koncepcyjno-projektowe, inwestycyjno-finansowe, organizacyjno instytucjonalne

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Oceny realizacji strategii rozwoju miasta oraz studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Bieruń wrzesień 2003.

Tabela 3.4
Realizacja przedsięwzięć według typów

Typ

zrealizowane/wszystkie

Koncepcyjno – projektowe

2/5

Inwestycyjno – finansowe

6/10

Organizacyjno – instytucjonalne

5/10

RAZEM

13/25

100

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.

Spojrzenie na zrealizowane przedsięwzięcia przez pryzmat ich typu (tabela 3.4) nie

prowadzi do żadnych rewelacyjnych wniosków. Zakończona lub w trakcie realizacji jest

mniej więcej połowa zarówno przedsięwzięć koncepcyjnych, jak i inwestycyjnych oraz

organizacyjnych. Prawie połowa dotychczas zrealizowanych przedsięwzięć to inwestycje, co

jest akcentem optymistycznym, zważywszy na to iż zwykle one są narażone na

niepowodzenie z powodu ograniczeń finansowych. Dwa przedsięwzięcia organizacyjne to

znaczy: „powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych” i „utworzenie inkubatora

przedsiębiorczości” – uznano za zrealizowane w ramach zakończonej budowy Centrum

Inicjatyw Gospodarczych

133

Tabela 3.5
Realizacja przedsięwzięć według rozwiązywanego problemu

Problem

zrealizowane/wszystkie

5/10

3/6

III

1/3

4/6

RAZEM

13/25

100

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.

Zrealizowane dotychczas przedsięwzięcia sugerują również w miarę równomiernie

zaangażowanie w czterech zarysowanych w strategii obszarach problemowych. Zakończona

została prawie dokładnie połowa przedsięwzięć zorientowanych na rozwiązanie

poszczególnych problemów (tabela 3.5). W prawie każdym polu problemowym zrealizowane

133

Inwestycja ta – nie ujęta indywidualnie w strategii – należy do najbardziej kapitałochłonnych w ostatnich

latach i została wykonana z wykorzystaniem około 2 mln zł ze środków Unii Europejskiej.

zostały już przedsięwzięcia priorytetowe – najwyżej ocenione przez liderów lokalnych.

Wyjątkiem jest tutaj problem sprostania konkurencji na rynku inwestorów zewnętrznych, dwa

przedsięwzięcia najistotniejsze dla jego rozwiązania nie zostały jeszcze rozpoczęte.

Równocześnie jest to najniżej usytuowany problem w hierarchii, zależność tę można jednak

uznać za przypadek.

Umiarkowanie pozytywny obraz otrzymuje się również przy uwzględnieniu wyników

analizy powiązań pomiędzy przedsięwzięciami (tabela 3.6). Spośród dotychczas

zakończonych najliczniejszą grupę stanowią przedsięwzięcia motoryczne – warunkujące, czy

ułatwiające realizację pozostałych przedsięwzięć, oraz autonomiczne – niewymagające

wsparcia przez inne przedsięwzięcia.

Tabela 3.6
Realizacja przedsięwzięć według poziomu motoryczności

Motoryczność

zrealizowane/wszystkie

Motoryczne

4/6

Pośredniczące

2/4

Autonomiczne

4/10

Wynikowe

3/5

RAZEM

13/25

100

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Oceny realizacji
strategii. Op. cit.

Równocześnie jednak można zaobserwować przypadki ukończenia przedsięwzięć

określonych jako wynikowe, mimo braku realizacji przedsięwzięć mających teoretycznie

warunkować ich ukończenie

134

Generalnie ocena procesu wdrażania strategii dokonana na podstawie stopnia

zaawansowania realizacji poszczególnych przedsięwzięć strategicznych wypada w miarę

pozytywnie. Przedsięwzięcia rekomendowane w strategii są konsekwentnie realizowane (co

nie powinno dziwić skoro, jak łatwo stwierdzić, wiele z rekomendowanych działań okazało

się inwestycjami już podjętymi i częściowo zrealizowanymi). Można nadto sądzić, że

pozostałe 45% również zostanie zrealizowane. Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że przy

134

Przykładem pozwalającym wątpić w istnienie logiki wdrażania opartej na stworzonym wskaźniku

motoryczności jest pozyskiwanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe. Przedsięwzięcie to w teorii miało
być uzależnione przez realizację 8 innych. W rzeczywistości tereny są pozyskiwane mimo braku rozpoczęcia 5
ze wspomnianych 8 przedsięwzięć. W tym:
− Powołanie Agencji Rozwoju Miasta,
− Sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych związanych z rezerwami infrastruktury

terenów przemysłowych restrukturyzowanych przedsiębiorstw.

braku programu wdrażania, do realizacji mogły być wybierane przedsięwzięcia łatwiejsze,

niekontrowersyjne, co do których istniało poparcie i wola realizacji. W tym kontekście, jeśli

przedsięwzięcia „trudne” są odkładane w czasie to wspomniane 45% nie musi być wielkością

miarodajną a dotychczasowa sprawność wdrażania może się gwałtownie załamać.

Zupełnie odrębną kwestią są perspektywy osiągnięcia określonych w strategii celów.

Spodziewane efekty realizacji przedsięwzięć nie zostały nigdzie sprecyzowane. Rzeczywiste

efekty realizacji nie są w żaden sposób badane

135

. Podstawę wnioskowania stanowić może

jedynie sposób identyfikacji, oceny i wyboru przedsięwzięć. To oraz brak planu wdrażania

determinują proces implementacji strategii, który w praktyce stanowi tylko element

prowadzonej w klasyczny sposób działalności inwestycyjnej gminy. Te fakty nie pozwalają

dowodzić, iż realizacja pakietu 25 przedsięwzięć strategicznych zapewni pełne osiągnięcie

założonych celów strategicznych.

135

Jest z resztą na to jeszcze chyba za wcześnie. Większość zrealizowanych przedsięwzięć została zakończona

niedawno a pełne spektrum efektów ujawnia się dopiero po pewnym czasie od zakończenia realizacji.

3.4.2. Struktura wydatków budżetowych

Alternatywnym, a raczej komplementarnym w stosunku do przedstawionego wyżej,

sposobem oceny procesu wdrażania strategii jest badanie struktury wydatków budżetowych, a

konkretnie zgodności pomiędzy sformułowanymi w strategii celami i faktycznie

realizowanymi wydatkami. Podejście takie można uznać za uzasadnione, zważywszy iż

zapewnienie odpowiednich środków finansowych i konsekwencja w ich alokowaniu wydaje

się niezbędnym warunkiem sukcesu wdrażania strategii rozwoju miasta.

Za najbardziej pożądane należałoby uznać określenie relacji pomiędzy celami

strategicznymi a ogółem wydatków budżetowych, która w pełni oddaje zaangażowanie gminy

w realizację strategii. Trudności związane z taką analizą mogą jednak znacząco ograniczyć

wartość wyników i tym samym poddają w wątpliwość sens jej przeprowadzania. Cele

strategiczne są otwarte, zapisane bardzo ogólnie. Precyzyjne określenie, które wydatki w

układzie działów, rozdziałów prowadzą do ich realizacji jest raczej niemożliwe

136

Operowanie kategorią przedsięwzięć również nie rozwiązuje problemu. Szczególnie w

przypadku przedsięwzięć koncepcyjno – projektowych i organizacyjno – instytucjonalnych

stosunkowo ogólne zapisy budżetu nie pozwalają oszacować, jaka cześć wydatków w ramach

poszczególnych pozycji może zostać uznana za wkład w realizację danego przedsięwzięcia

137

Rozsądek nakazuje zatem zastosowanie innego, nieco węższego podejścia, ale

oferującego znacznie bardziej wiarygodne wyniki. Korzystając z wydzielenia w ramach

budżetu kategorii nakładów inwestycyjnych, można wyliczyć jaka ich część została

skierowana na realizację rekomendowanych w strategii przedsięwzięć inwestycyjno –

finansowych i tym samym w miarę precyzyjnie oszacować stopień zaangażowania środków

finansowych gminy w proces wdrażania strategii. Logika tego podejścia leży w tym, iż

właśnie wydatki inwestycyjne gminy stanowią główne źródło finansowania realizacji

strategii, z drugiej strony jak oszacowano 92 – 94% ogólnych wydatków na wdrażanie

strategii ma być przeznaczone na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych

138

136

W zależności od interpretacji wyniki mogą podlegać dużym wahaniom, a więc ich wartość jest znikoma.

137

Za przykład można tutaj podać przedsięwzięcie „wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej

młodzieży”. Ślad stypendiów można znaleźć w rozdziale 80120, podana tam kwota określa jednak wspólnie
wydatki na program wymiany uczniów, nagrody, stypendia i remonty.
Czystym zgadywaniem byłoby również szacowanie jaki procent wydatków na prace geodezyjne,
kartograficzne i plany zagospodarowania przestrzennego można uznać za wkład w przygotowanie oferty
inwestycyjnej.

138

Stosunek wydatków na przedsięwzięcia inwestycyjne wdrażające strategię do nakładów inwestycyjnych

gminy ogółem pozwala, zatem w miarę precyzyjnie określić udział ogólnych środków przeznaczonych na
wdrażanie strategii w nakładach inwestycyjnych gminy, jak i w całym budżecie.

Tabela 3.7
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii (wersja
szersza

139

)

PRZEDSIĘWZIĘCIE

2000

2001

2002

2003

RAZEM

WPROWADZENIE SIECI
INTERNETOWEJ DO WSZYSTKICH
SZKÓŁ W MIESCIE

45 999

24 612

64 738

8 611

143 960

RENOWACJA CZESCI CENTRALNEJ
MIASTA

55 676

304 846

368 154 2 146 674

2 875 349

POWOLANIE PLATFORMY INICJATYW
LOKALNYCH

140

2 000 2 352 998 4 580 024

6 935 023

ZWIEKSZENIE LICZBY GIMNAZJOW

1 444 000 2 832 723

61 581

201 519

4 539 823

POZYSKIWANIE TERENOW POD
INWESTYCJE I TRASY
KOMUNIKACYJNE

37576

202665

180457

420 698

RAZEM

1 585 251 5 515 179 5 277 162 2 552 561

14 930 153

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z wykonania
budżetów za lata 2000 – 2003.

Tabela 3.8
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii (wersja
węższa)

PRZEDSIĘWZIĘCIE

2000

2001

2002

2003

RAZEM

WPROWADZENIE SIECI
INTERNETOWEJ DO WSZYSTKICH
SZKÓŁ W MIESCIE

47 244

RENOWACJA CZESCI CENTRALNEJ
MIASTA

46 993

164 424

353 154 2 146 674

2 711 244

POWOLANIE PLATFORMY INICJATYW
LOKALNYCH

2 000 2 352 998 4 580 024

6 935 023

ZWIEKSZENIE LICZBY GIMNAZJOW

1444000

2722723

958

4 167 681

POZYSKIWANIE TERENOW POD
INWESTYCJE I TRASY
KOMUNIKACYJNE

37576

202665

180457

420 698

RAZEM

1 530 569 5 240 145 5 184 044 2 342 431

14 297 190

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z wykonania

budżetów za lata 2000 – 2003.

139

Wersja szersza uwzględnia wydatki co do których istnieje wątpliwość czy należy je uznać za wkład w

realizację danych przedsięwzięć

140

Przedstawione nakłady reprezentują koszty poniesione faktycznie na budowę Bieruńskiego Centrum

Inicjatyw Gospodarczych, które ma pełnił m.in. rolę platformy inicjatyw gospodarczych i inkubatora
przedsiębiorczości.

Dane z tabel 3.7 i 3.8 potwierdzają wspomniany już wcześniej fakt, iż kilka z

przedsięwzięć inwestycyjnych rekomendowanych w strategii zostało faktycznie

zaakceptowane znacznie wcześniej i było już w trakcie realizacji, zanim rozpoczęto prace nad

strategią. O ile zrozumiałe są małe nakłady w roku 2000

141

, to niepokoi znaczny spadek

wydatków na wdrażanie strategii roku 2003.

Tabela 3.9
Nakłady inwestycyjne według rozwiązywanego problemu (%)

PROBLEM

2000

2001

2002

2003

RAZEM

III

KWOTA (zł)

1 585 251

5 515 179

5 277 162

2 552 561

14 930 153

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta
Bieruń z wykonania budżetów za lata 2000 – 2003.

Z perspektywy kluczowych problemów (tabela 3.9), wyraźnie widać że znaczące

rodki finansowe zostały dotychczas zaangażowane jedynie w dwóch obszarach

problemowych. Tę informację należy jednak traktować jedynie orientacyjnie, mając na

uwadze iż nie tylko „twarde” przedsięwzięcia inwestycyjne są traktowane jako rozwiązania

problemów.

Tabela 3.10
Udział wydatków na strategię w całości nakładów inwestycyjnych (%)

2000

2001

2002

2003

RAZEM

nakłady inwestycyjne ogółem

7 719 071

13 713 140 10 540 343 10 754 766

42 727 320

udział strategii w inwestycjach

udział studium w inwestycjach

strategia + studium

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań burmistrza miasta Bieruń z
wykonania budżetów za lata 2000 – 2003.

Najistotniejsze informacje wynikające z oceny realizacji strategii przez pryzmat

wydatków budżetowych prezentuje tabela 3.10. W żadnym z czterech analizowanych lat

rodki finansowe zaangażowane we wdrażanie strategii rozwoju nie przekroczyły 50%, a w

roku 2003 stanowiły nawet mniej niż 25% ogólnych nakładów inwestycyjnych. W sumie

141

Strategię uchwalono w czerwcu 2000 r., biorąc pod uwagę roczny cykl ustalania budżetu w tym roku nie

powinno być środków przeznaczonych na strategię. Widoczne nakłady odnoszą się do wspomnianych –
bedących już w trakcie realizacji – inwestycji.

przez pierwsze cztery lata jedynie co trzecia złotówka przeznaczona na inwestycje była

przeznaczana na finansowanie przedsięwzięć realizujących strategię. Sytuacja ta wynika

przede wszystkim z nieuwzględnienia w tej kwocie wydatków na inwestycje wynikające z

kierunków wyznaczonych przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego. Chodzi tu w przeważającej mierze o inwestycje w ramach infrastruktury

drogowej i infrastruktury wodno-kanalizacyjnej – pochłaniające większość środków

inwestycyjnych, ale w żaden sposób nie ujęte w strategii. Gdyby uznać że strategia i studium

realizują wspólnie tę samą koncepcje to udział w nakładach inwestycyjnych wzrasta średnio

do 84%, co wygląda znacznie lepiej, jednak nadal jest dalekie od poziomu 94%

deklarowanych w dokumencie strategii.

Nie udaje się również realizować założeń odnośnie stopy inwestycji budżetu

lokalnego, rozumianej jako relacja wydatków inwestycyjnych do wydatków ogółem, która

miała się kształtować na poziomie nie niższym niż 32% a w rzeczywistości nigdy nie

przekroczyła 30%. Znacznie bardziej niepokojący jest poziom ogólnego wskaźnika dźwigni

finansowej – określającego rozmiar mobilizacji endogenicznych kapitałów rozwojowych

gminy. Wszystkie dotychczas zakończone bądź będące w trakcie realizacji przedsięwzięcia są

finansowane bez udziału partnerów zewnętrznych

142

. Nadzieje można wiązać z faktem iż za

podstawowy element warunkujący możliwości uaktywnienia lokalnych potencjałów uznano

bieruńską platformę inicjatyw lokalnych – ta, uruchomiona niedawno, może zacząć przynosić

efekty w późniejszej fazie wdrażania strategii.

Najważniejszym spostrzeżeniem wynikającym z analizy struktury wydatków

budżetowych, o którym należy wspomnieć ponownie na koniec to znikomy udział wydatków

powiązanych z realizacją przedsięwzięć strategicznych wynikających ze strategii w ogólnej

kwocie nakładów inwestycyjnych gminy. Jeśli traktować nadal strategię i studium odrębnie –

a tak nakazuje logika wynikająca z obu dokumentów – to wdrażanie strategii jest procesem

marginalnym w skali całej działalności inwestycyjnej gminy. Dwutorowość prowadzenia

działań strategicznych (odrębna realizacja studium i strategii) znacząco deprecjonuje rangę

strategii, odbiera rozmach procesowi jej wdrażania, wprowadza zamieszanie i niewątpliwie

zmniejsza szanse sukcesu rozwojowego.

142

Można co prawda mówić o wykorzystaniu zewnętrznych źródeł finansowania:

− 1600 tyś z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska
− 1844 tyś ze środków Unii Europejskiej.

Zaś warsztaty przedsiębiorczości dla młodzieży organizowane są z funduszy powiatu. To wszystko nie ma

jednak nic wspólnego z zaangażowaniem w proces realizacji strategii lokalnych aktorów, partnerów.

4. Ocena czynników sukcesu strategii rozwoju Bierunia.

4.1. Czynniki sukcesu – faza konstrukcji strategii.

4.1.1. Ocena procesu konstrukcji strategii i jego uczestników.

Analiza procesu konstrukcji strategii rozwoju miasta Bieruń daje podstawy by

zastosowany tam model pracy nazwać partycypacyjnym. Strategia nie została dostarczona

jako gotowy produkt przez zewnętrznych ekspertów, przedstawiciele lokalnej społeczności

zostali faktycznie zaangażowani w jej budowę – tym samym spełniony został podstawowy,

konieczny warunek sukcesu strategii. Jak zaznaczono w rozdziale drugim, sam fakt

uczestnictwa przedstawicieli społeczności lokalnej w pracach nad strategią nie daje jednak

gwarancji powodzenia. Zależy to w dużej mierze od instytucjonalizacji procesu planowania

partnerskiego (stworzone struktury, zastosowane procedury) oraz doboru jego uczestników.

4.1.1.1. Instytucjonalizacja procesu konstrukcji strategii

Prace nad strategią przeprowadzono w formie warsztatów, których cykl był

organizowany na przestrzeni około pół roku

143

. Ze strony gminy powołana została Rada

Liderów Lokalnych, pełniącą faktycznie rolę podmiotu planowania strategicznego. Jej

członkowie przez cały czas trwania procesu konstrukcji strategii „grali główne role”. Udział

ekspertów został ograniczony do rozsądnych rozmiarów. Ich zadaniem nie było myślenie

zamiast przedstawicieli społeczności lokalnej, a jedynie pobudzanie i ukierunkowywanie

myślenia na kwestie strategiczne. Eksperci moderowali pracę podczas warsztatów i wkraczali

jedynie w działania, w których wiedza merytoryczna okazywała się istotniejsza od

znajomości lokalnej specyfiki (m.in. prawidłowa klasyfikacja czynników sytuacyjnych – w

ramach diagnozy strategicznej, badanie zależności pomiędzy nimi, ustalanie powiązań w

układzie zależność-motoryczność pomiędzy zidentyfikowanymi przedsięwzięciami,

opracowanie wyników, redakcja dokumentu strategii).

Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ustalone procedury współdziałania pomiędzy

ekspertami i Radą nie prowadziły do sytuacji, w której eksperci „wyręczali” lokalnych

liderów w planowaniu i podejmowaniu decyzji strategicznych, a jedynie do zintegrowania

143

Strategia Rozwoju Bierunia – protokoły warsztatów. Bieruń 2000.

wiedzy i doświadczeń płynących z obu stron. Wszystkie zapisane w dokumencie elementy

strategicznego wyboru są wynikiem w pełni autonomicznych decyzji członków Rady. Wizja

rozwoju ściśle odwzorowuje wcześniej sformułowane oczekiwania lokalnych aktorów.

Kierunki rozwoju i konkretyzujące je przedsięwzięcia zostały zidentyfikowane przez

lokalnych liderów oraz zhierarchizowane na podstawie ich ocen. Dlatego zarekomendowane

do realizacji przedsięwzięcia i ich ranga są wypadkową rzeczywistych preferencji

poszczególnych członków rady liderów lokalnych. W rezultacie tego, powstała strategia jest

ich strategią, prowadzącą do realizacji ich celów. Zatem można się z nią identyfikować i

łatwo się zmobilizować do jej realizacji.

4.1.1.2. Dobór uczestników procesu konstrukcji strategii

Dotychczasowy, rysujący się bardzo pozytywnie, obraz procesu planowania

partycypacyjnego ulega znacznemu pogorszeniu, gdy uwzględni się kwestię doboru

uczestników. Skład Rady Liderów Lokalnych (co było równoznaczne z wyborem

bezpośrednich uczestników procesu budowy strategii) został ustalony przez zarząd miasta.

Nie wydaje się by uwzględniał on wyniki jakiejkolwiek analizy podmiotowej. Liderzy

rekrutowali się w zdecydowanej większości spośród członków rady i zarządu miasta,

naczelników wydziałów urzędu miasta. Dołączył do nich dyrektor bieruńskiego ośrodka

edukacji. Skład rady był zatem wyjątkowo jednostronny, oparty jedynie na władzach

lokalnych i przedstawicielach podległej im administracji. Nie istniała żadna reprezentacja

sektora biznesowego, organizacji pozarządowych, czy grup interesu. To zwalnia z

konieczności badania, czy wybór reprezentantów – ze względu na znaczenie przywiązywane

do ich interesów oraz możliwości wpływu na strategię – był trafny. Rada liderów w tym

kształcie kłóci się z ideą społeczeństwa obywatelskiego, w żadnym razie nie spełnia roli

szerokiego forum twórczego dialogu publicznego o najważniejszych sprawach przyszłości

gminy. Brak zaangażowania aktorów zewnętrznych, przedstawicieli odmiennych branż i

aktywności społeczno-gospodarczych oraz nauki znacząco zubożył różnorodność

reprezentowanych punktów widzenia, odmiennych sposobów postrzegania rzeczywistości i

tym samym ograniczył możliwości identyfikacji oryginalnych, unikalnych pomysłów.

Właśnie tutaj należy upatrywać przyczyny faktu, iż strategia nie wprowadza faktycznie nowej

jakości. Myślenie przedstawicieli władzy i administracji samorządowej było mocno

zdeterminowane przez ich codzienną działalność. Samodzielnie stworzona przez nich

strategia, zarekomendowane przedsięwzięcia, w dużej mierze – tak można sądzić – stanowią

zapis już realizowanych, bądź będących w fazie przygotowania przedsięwzięć

144

, oraz

prognozę przyszłych działań administracji.

Mierne zaangażowanie zewnętrznych aktorów w proces konstrukcji

145

, odebrało

szanse zaprzęgnięcia kontrolowanych przez nich zasobów do wdrażania strategii. Ułomność

partycypacji w trakcie budowy strategii spowodowała więc brak zaangażowania,

współdziałania podmiotów lokalnych w procesie realizacji wizji i celów. Nieodpowiedni

skład grupy aktorów bezpośrednio uczestniczących w procesie konstrukcji strategii

uniemożliwił zbudowanie sprawnego, instytucjonalno – podmiotowego układu wdrażania

strategii. Nie zadziałał mechanizm dźwigni finansowej, nie udało się (przynajmniej na razie)

zmobilizować endogenicznych potencjałów.

144

Vide: 3.3.1 Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe, oraz 3.4.2 Struktura wydatków budżetowych.

145

Brak udziału zewnętrznych aktorów – jak wynika z relacji członków RLL – nie wynikał jedynie z

odpowiedniej decyzji zarządu miasta co do składu rady, ale również zupełnego braku zainteresowania
procesem budowy strategii i uczestniczeniem w tym procesie. Należałoby się jednak zastanowić na ile stan ten
mogły zmienić odpowiednie działania prowadzące do aktywizacji lokalnych aktorów na rzecz planowania
przyszłości lokalnej wspólnoty. Informacje z prac nad strategią rozpowszechniane w formie artykułów
publikowanych w lokalnej gazecie i omawiających rezultaty poszczególnych warsztatów - jeśli uznać je za
próbę nawiązania dialogu, nie wywołały żadnego efektu.

4.1.2. Metodologiczna poprawność prac diagnostycznych

Pełna i jednoznaczna ocena prac diagnostycznych nie jest możliwa. Weryfikowanie

wiarygodności przyjętych założeń z perspektywy czasu i przy znikomej, w porównaniu z

liderami lokalnymi, znajomości lokalnej specyfiki i uwarunkowań, byłoby nadużyciem.

Ferowanie wyroków odnośnie metodologicznej poprawności jest również ryzykowne przy

wyłącznie syntetycznych informacjach z przebiegu procesu analizy. Dokonać można więc

jedynie oceny wybranych elementów, w przypadku których jest to możliwe.

Czynniki sytuacyjne stanowiące podstawę analizy zostały precyzyjnie sformułowane i

poddane zabiegowi hierarchizacji. Czynności te były poprzedzone ustaleniami

aksjologicznymi. Zatem identyfikacji i oceny czynników sytuacyjnych, liderzy lokalni mieli

szansę dokonać przez pryzmat ich znaczenia dla określonego wcześniej pożądanego kierunku

rozwoju miasta. Za prawidłową należy również uznać kategoryzację czynników (na atuty,

słabości, szanse i zagrożenia).

W toku prac analitycznych nie pojawił się etap budowy scenariuszy stanów otoczenia.

Za namiastkę tego działania można oczywiście uznać formułowanie hipotez odnośnie

przyszłej ewolucji czynników sytuacyjnych, w efekcie powstaje przecież coś na kształt

najbardziej prawdopodobnego scenariusza przyszłości. To jednak odpowiada prognozowaniu

przyszłości a nie zakreślaniu prawdopodobnego pola zmian. Dalsze prace prowadzone są przy

założeniu, iż ten jeden prawdopodobny scenariusz przyszłości stanie się rzeczywistością, a

więc jednowariantowo

146

Definicja kluczowych problemów rozwoju została dokonana – zgodnie z ogólnie

przyjętymi kanonami – na podstawie identyfikacji powiązań zachodzących między

podstawowymi czynnikami sytuacyjnymi oraz oceny siły ich wzajemnego oddziaływania.

Identyfikacja i ocena powiązań zostały dokonane rzetelnie, w tym sensie że nie doprowadziły

do „produkcji” nadmiernej liczby problemów. Zastrzeżenia budzić może jednak forma zapisu

146

Można oczywiście założyć że czynność formułowania hipotez odnośnie przyszłej ewolucji czynników

sytuacyjnych pozwoliła uświadomić lokalnym liderom niepewność przyszłych warunków i konieczność
przygotowania się na nietypowe sytuacje. Nawet jeśli tak się stało nie znajduje to jednak odbicia w dalszym
toku prac nad strategią, które jak wspomniano prowadzone są jednowariantowo. Z drugiej strony na obecnym
etapie wdrażania nie ma podstaw by stwierdzić że wystąpiły jakiekolwiek kłopoty spowodowane brakiem
elastyczności strategii rozwoju Bierunia. Jeśli więc pominięcie budowy scenariuszy i uwzględnienie ich
rezultatów w dalszych pracach nad strategią w ogóle można uznać za uchybienie to jedynie drobne i
pozostające bez konsekwencji.

problemów. Nie daje ona wyraźnie do zrozumienia że mamy do czynienia z problemem

147

. Ta

pozornie błaha kwestia rodzi jednak dość poważne implikacje już w procesie planowania.

Zamieszanie z formą problemów przekłada się na niejasności w warstwie celów i kierunków

działania.

Przy wspomnianych elementach pozytywnych, ale również obiekcjach, trudno

wystawić jednoznaczną ocenę procesowi diagnozy strategicznej. Można powiedzieć, że

diagnoza została przeprowadzona w miarę poprawnie od strony metodologicznej. Produkt

końcowy – w postaci zidentyfikowanych kluczowych problemów rozwoju – nie jest

pozbawiony wad, ale nie ma też wystarczających przesłanek by odmawiać mu jakiejkolwiek

wartości, użyteczności jako podstawa do dalszych prac nad strategią.

147

Problemy przypominają formą priorytety, dość ogólnie sformułowane cele, trudno ocenić czy trafnie i w pełni

określają one bariery na drodze do realizacji wizji. Można mieć jednak wątpliwości co do spójności na linii
wizja – kluczowe problemy. Vide: 3.1.2. Strategiczne problemy rozwoju.

4.2. Czynniki sukcesu – faza wdrażania strategii

4.2.1. Ocena efektywności wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów

Analizując pełny zakres działań prowadzonych w celu skonstruowania i wdrożenia

strategii rozwoju Bierunia trudno dostrzec jakiekolwiek wysiłki podjęte w celu sprawdzenia,

czy udowodnienia, że realizacja zarekomendowanych w strategii przedsięwzięcia

rzeczywiście wywoła pożądane rezultaty, które zapisane zostały w postaci celów

strategicznych.

Cele strategiczne nie zostały zdekomponowane, rozwinięte do poziomu celów

operacyjnych, kwantyfikowalnych, „uzbrojonych” w mierzalne wskaźniki realizacji. Nie

powstał zatem zbiór jasno sprecyzowanych, pożądanych efektów, które mogłyby stanowić

bazę do weryfikacji przydatności poszczególnych przedsięwzięć/projektów. Z drugiej strony

rekomendowane przedsięwzięcia zostały jedynie określone co do przedmiotu. Nie została

przeprowadzona próba oceny ex ante efektów ich realizacji. Nie spełniono zatem żadnego z

dwóch koniecznych warunków pozwalających zbadać występowanie logicznego związku

między celami i potencjalnie realizującymi je przedsięwzięciami.

Przedsięwzięcia priorytetowe zostały określone na podstawie wypadkowej

indywidualnych ocen wystawionych im przez lokalnych liderów. Można mieć poważne

wątpliwości czy tak stworzona hierarchia rzeczywiście oddaje potencjalny wkład

poszczególnych przedsięwzięć w realizację wizji i celów rozwoju. Mając z jednej strony

jedynie zamysły przedsięwzięć a z drugiej ogólnikowo sformułowane cele strategiczne, nie

sposób racjonalnie i z dużym prawdopodobieństwem oszacować celowości proponowanych

przedsięwzięć. Można sądzić iż w takiej sytuacji wybór priorytetów oparty był w dużej

mierze na intuicji, osobistych preferencjach, własnych przekonaniach liderów co do potrzeb

gminy, a nie spójności przedsięwzięć z celami.

Trafność dokonanych w ten sposób wyborów jest wielce wątpliwa, choć nie sposób jej

jednoznacznie potwierdzić czy zakwestionować

148

. Sam fakt ogromnej niepewności w której

podejmowano decyzje i brak podjęcia działań na rzecz jej ograniczenia pozwala jednak

stwierdzić iż mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji wizji i celów nie

148

Ostatecznym „wyrokiem” będą dopiero rezultaty wdrożenia strategii. Jednak już teraz za dowody świadczące

przeciw logice wyboru przedsięwzięć uznać można wszystkie przypadki niejasności wymienione w
podrozdziałach: 3.3.1 Strategiczne przedsięwzięcia rozwojowe i 3.3.2 Przedsięwzięcia priorytetowe i
komplementarne.

gwarantował uzyskania wiarygodnych wyników, co stwarza ryzyko dużych rozbieżności

pomiędzy rzeczywistymi i pożądanymi rezultatami wdrażania strategii i ty samym zmniejsza

szanse jej sukcesu.

4.2.2. Efektywność struktur zarządzania procesem wdrażania strategii.

Uchwalenie strategii rozwoju miasta Bieruń i tym samym powstająca w perspektywie

konieczność jej wdrożenia nie wywołała żadnych zmian organizacyjnych. Struktury urzędu

nie zostały w żaden sposób przygotowane do realizacji tego procesu. Nie uległ zmianie styl,

czy kultura pracy urzędników. Uruchomienie procesu wdrażania nie wiązało się z

powołaniem odrębnego wydziału, czy jednostki organizacyjnej niższego szczebla

odpowiedzialnej za realizację zapisów strategii. Implementacja nie została oficjalnie

powierzona jednemu czy kilku z istniejących wydziałów. Nie ma określonej osoby, czy

jednostki koordynującej czy odpowiedzialnej za proces jako całość. Przygotowanie i

realizacja przedsięwzięć rekomendowanych w strategii odbywa się w ramach kilku

wydziałów

149

, z których każdy zajmuje się projektami których przedmiot mieści się w

zakresie jego kompetencji. Nie ma tu jednak mowy o skoordynowanym działaniu, tworzeniu

zespołów zadaniowych, łączeniu zasobów i doświadczeń różnych wydziałów. Nie powstały

adne procedury, mechanizmy umożliwiające wspólne działanie zorientowane na osiąganie

zamierzonych celów. Wydziały funkcjonują zupełnie odrębnie i niezależnie, współpraca

ogranicza się do decyzji kto zajmie się realizacją danego przedsięwzięcia.

Wdrażanie strategii jako złożony proces, który cechuje wymóg współzarządzania i

koordynacji w ramach portfela projektów, w przypadku miasta Bierunia po prostu nie jest

prowadzone. Strategia stanowi jedynie zbiór propozycji przedsięwzięć, które w miarę

możliwości się wykorzystuje i wprowadza do kolejnych budżetów. Wdrażanie strategii

odbywa się niejako przy okazji prowadzenia innych działań przez poszczególne wydziały.

Każdy wydział wypełnia swoje obowiązki, zarządza realizacją przedsięwzięć, z których część

można uznać za te, które realizują strategię. Implementacja strategii nie stanowi jednak myśli

przewodniej, nadrzędnej. Realizując przedsięwzięcia nie myśli się o nich przez pryzmat

określonych celów strategicznych. W działalności urzędu nie nastąpiła żadna zmiana

jakościowa, nie została ona zorientowana na osiąganie celów strategicznych.

W strukturach urzędu nie sposób wskazać osoby, która posiadałaby pełny, aktualny

obraz procesu wdrażania, przekrojowo przez działalność wszystkich wydziałów, realizowane

projekty, osiągane efekty, postępy w realizacji celów. Jedynie dwukrotnie w ciągu czterech

lat, w ramach opracowywania tzw. oceny realizacji strategii zebrano z poszczególnych

wydziałów i zestawiono razem informacje odnośnie przedsięwzięć, które potencjalnie można

149

Chodzi o wydziały: Inwestycji i Remontów, Gospodarki Komunalnej, Ładu Przestrzennego i Gospodarki

Nieruchomościami, oraz Referat Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa.

100

uznać za realizujące strategię. Próba ta nie uwzględniała oceny efektów. W tej sytuacji

oczywiście nie może być mowy o zarządzaniu procesem wdrażania, zarządzaniu priorytetami

(ich respektowaniu i zmianach jeśli konieczne). Co zrozumiałe, nie istnieje również żaden

mechanizm transferu i alokacji środków w układzie przedsięwzięć, ukierunkowany na

optymalizację efektów realizacji całego ich pakietu, czyli na skuteczne wdrożenie strategii. W

tej sytuacji należy stwierdzić, iż warunek istnienia efektywnych struktur skutecznie

zarządzających procesem implementacji strategii nie został w żadnej mierze spełniony.

101

4.2.3. Strategiczna kontrola i monitoring wdrażania.

Praktycznie wszystkie przejawy kontroli czy monitoringu związanego z realizacją

strategii rozwoju Bierunia zostały już wspomniane powyżej, przy okazji omawiania struktur

wdrażających strategię. W ciągu czterech lat od uchwalenia strategii opracowano jedynie dwa

raporty: pierwszy w listopadzie 2001 roku i drugi we wrześniu 2003 roku, obydwa oceniające

postępy w procesie wdrażania. Oba dokumenty oferują wyłącznie lakoniczne informacje

odnośnie zadań realizowanych w ramach różnych wydziałów urzędu, które mniej lub bardziej

odpowiadają przedsięwzięciom zarekomendowanym w dokumencie strategii. Trudno więc

stwierdzić, że dla wsparcia procesu wdrażania strategii stworzono jakikolwiek system

kontroli i monitoringu.

W ramach urzędu nie została powołana żadna wyspecjalizowana komórka, która

prowadziłaby kontrolę i monitoring, zadania tego nie powierzono również oficjalnie żadnej

jednostce organizacyjnej. Nie stworzono mechanizmu, czy procedur prowadzenia bieżących

pomiarów rzeczywistych efektów realizacji przedsięwzięć. Z drugiej strony, nigdzie nie

zostały sprecyzowane cele operacyjne i wskaźniki ich realizacji – czyli zestaw efektów

pożądanych. Zatem w żaden sposób nie jest mierzona skuteczności prowadzonych działań. Z

braku programu wdrażania nie sposób nawet sprawdzić czy przedsięwzięcia są realizowane

zgodnie z planem (w układzie czasowym czy kosztowym).

Nie jest prowadzony monitoring otoczenia gminy i jej środowiska. Nie są badane

potencjalne odchylenia od hipotez przyjętych jako podstawa ustaleń strategicznych. Nie ma

więc mechanizmu który pozwoliłby wykryć problemy nieprzewidziane na etapie planowania i

zaprojektować działania w odpowiedzi na nie, zanim skutki problemów wymuszą działanie.

Należy kategorycznie stwierdzić że system kontroli strategicznej i monitoringu w

mieście Bieruń w istocie nie istnieje. Proces wdrażania strategii jest prowadzony zupełnie „na

lepo”, bez wsparcia informacjami, na podstawie których można dokonywać niezbędnych

modyfikacji, korekt pozwalających na skuteczną realizację celów.

102

4.3. Czynniki sukcesu strategii gminy Bieruń – podsumowanie.

U źródeł diagnozy strategii rozwoju Bierunia nie leżały ambicje ostatecznego i w pełni

wiarygodnego rozstrzygnięcia kwestii tego co można zakwalifikować do kluczowych

czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego. Po pierwsze, niezbędną podstawą do takich

rozstrzygnięć jest niezbity fakt sukcesu lub porażki strategii. O sukcesie strategii jako fakcie

można zaś mówić nie wcześniej niż po zakończeniu jej wdrażania

150

, co w przypadku strategii

Bierunia i większości realizowanych w polskich gminach strategii rozwoju, nastąpi za kilka

lat. Dopiero wtedy będzie można „bezpiecznie” zacząć dowodzić, co do sukcesu

doprowadziło, lub czego zabrakło by go osiągnąć. Po drugie, mając na uwadze różnorodność

specyfiki poszczególnych gmin, różnorodność strategii i podejść do ich budowy, byłoby

sporym nadużyciem sądzić iż wnioski wyciągnięte na podstawie badania jednej strategii są

uniwersalne i przystają do każdej strategii. Zatem poniższe podsumowanie jest jedynie próbą

oceny faktycznego wpływu zdefiniowanych czynników na jakość strategii Bierunia, procesu

jej konstrukcji i wdrażania a w konsekwencji rozstrzygnięcia czy można uznać je (na

obecnym etapie zaawansowania realizacji) za kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju

gminy Bieruń.

150

Nawet wtedy można zgłaszać sporo wątpliwości, zważywszy jak różnorodnie ów sukces jest postrzegany,

definiowany i mierzony.

103

4.3.1. Faza konstrukcji strategii

Ocena czynników w fazie konstrukcji strategii wydaje się łatwiejsza, jako że proces

konstrukcji zakończył się już jakiś czas temu i można spojrzeć na jego przebieg i rezultaty z

pewnej perspektywy. W przypadku czynników które nie wystąpiły, jednoznacznym

wiadectwem istotności są negatywne efekty, dające się logicznie powiązać z ich brakiem. W

toku prac nad strategią Bierunia przede wszystkim zabrakło trafnego doboru uczestników

procesu konstrukcji. Brak zaangażowania w prace Rady Liderów Lokalnych podmiotów

spoza kręgów władzy lokalnej i administracji spowodował że strategia stała się dokumentem

urzędników a nie własnością całej społeczności, która byłaby skłonna uczestniczyć w jej

realizacji. Skutkiem tego wydaje się fakt, że wdrażanie ogranicza się do działań

podejmowanych w ramach działalności urzędu miejskiego. Ten symptomatyczny przypadek

planowania w wąskim gronie przedstawicieli władzy i administracji spowodował – jak się

wydaje to, iż strategia nie wprowadza nowej jakości, nie promuje działań oryginalnych,

nietypowych, wymagających innego stylu pracy, wyjścia poza „urzędowe” kanony myślenia i

reagowania na problemy gminy. Rekomendowane przez urzędników przedsięwzięcia to

zestaw silnie zdeterminowany przez ich codzienną działalność i przeświadczenie o tym, że

wiedzą co w gminie należy zrobić, a nie refleksję nad określonymi celami strategicznymi.

Powyższa sytuacja jest po części również wynikiem błędów związanych z „formami”

akceptowanych elementów strategicznego wyboru to znaczy: niejasności relacji pomiędzy

celami strategicznymi i kluczowymi problemami, ogólnikowego sformułowania celów

strategicznych, rezygnacji z ich przełożenia na skwantyfikowane cele szczegółowe. To w

istocie spowodowało że deklarowane cele nie mają dużej wartości jako podstawa identyfikacji

przedsięwzięć, co mogło wpłynąć także na to, iż identyfikacja została dokonana na bazie

takich przesłanek jedynie jak: doświadczenie, intuicja, czy ocena już realizowanych

przedsięwzięć.

Rzeczywistość Bierunia każe zweryfikować przyjęte hipotezy i uzupełnić zestaw

kluczowych czynników sukcesu strategii o „właściwe powiązanie strategii rozwoju z już

funkcjonującymi dokumentami strategicznymi”. W przypadku Bierunia wcześniej uchwalone

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

nie znajduje żadnego

odbicia w strategii. Obydwa dokumenty o charakterze strategicznym, choć funkcjonują

równocześnie, nie zostały w żaden sposób ze sobą zintegrowane. Wprowadza to spore

104

zamieszanie w działania rozwojowe miasta

151

. W efekcie strategia traci swój systemowy

charakter. Gross środków budżetowych przeznaczonych na inwestycje jest alokowane poza

strategią, wiele realizowanych w gminie przedsięwzięć nie wynika ze strategii i nie jest

zorientowane na realizację celów strategicznych. Zatem brak powiązania obu dokumentów

prowadzi do marginalizacji strategii i znacznego ograniczenia szans jej skutecznego

wdrożenia.

Ocena znaczenia pozostałych czynników, które wystąpiły jest utrudniona przez fakt, iż

pomiędzy czynnikami sukcesu strategii występują silne powiązania. Brak jednego czynnika

uniemożliwia wystąpienie innych lub niweczy pozytywne efekty ich wystąpienia. Innymi

słowy, zdefiniowane warunki sukcesu są warunkami koniecznymi i brak spełnienia

jakiegokolwiek z nich nie może być rekompensowany poprzez spełnienie innych. Brak

właściwego doboru uczestników procesu konstrukcji strategii w dużym stopniu zniweczył

pozytywne efekty wynikające z zastosowania partycypacyjnego modelu pracy i stworzenia

Rady Liderów Lokalnych. Mimo to spełnienie tych dwóch warunków przyniosło wymierny

rezultat w postaci strategii, która nie jest zewnętrznym eksperckim opracowaniem, ale

zapisem wyborów i planów lokalnych liderów. Istnieją wystarczające przesłanki by uznać oba

te elementy za konieczne warunki stworzenia strategii z którą identyfikować się będzie

społeczność lokalna.

Przykład strategii Bierunia nie pozwala praktycznie zweryfikować wpływu

wiarygodności i metodologicznej poprawności diagnozy strategicznej na sukces strategii. W

sytuacji gdy stwierdzono, iż przesłanki stanowiące podstawę rekomendacji przedsięwzięć

były z dużym prawdopodobieństwem oderwane od celów strategicznych, czyli również

kluczowych problemów

152

, kwestia prawidłowej identyfikacji problemów traci na wadze. Nie

oznacza to w żadnym razie że poprawność i wiarygodność diagnozy strategicznej nie ma

istotnego wpływu na sukces strategii, jednak w przypadku strategii rozwoju Bierunia trudno

doszukać się dowodów tego znaczenia – w postaci jednoznacznie pozytywnych czy

negatywnych efektów

153

151

Jeden z twórców strategii twierdzi, iż była ona tworzona jako element podległy studium. Urzędnicy miejscy

stoją na stanowisku, że studium stanowi element strategii. W rzeczywistości oba dokumenty prezentują
niezależne kierunki rozwoju i wydają się odrębne.

152

Mając cały czas na uwadze nieprawidłowo sformułowane problemy i wywołane tym niejasności w relacji z

celami, trzeba jednak przyznać że to nie przebieg diagnozy strategicznej zdecydował o takich a nie innych
przesłankach identyfikacji przedsięwzięć.

153

Tym bardziej gdy pamięta się że ocena poprawności samej diagnozy jest problematyczna.

105

Wobec powyższego, za kluczowe warunki sukcesu strategii rozwoju lokalnego

zlokalizowane w fazie konstrukcji strategii, na przykładzie strategii miasta Bierunia uznać

należy:

− trafny dobór uczestników procesu konstrukcji strategii,

− poprawność formy i treści elementów strategicznego wyboru,

− właściwe powiązanie z już funkcjonującymi dokumentami strategicznymi,

− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,

− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii.

Przy czym trzy pierwsze czynniki w badanym przypadku nie wystąpiły i to stanowi

prawdopodobne źródło błędów strategii jak i niektórych problemów w fazie wdrażania.

106

4.3.2. Faza wdrażania strategii

Z trzech czynników zlokalizowanych potencjalnie w fazie wdrażania strategii żaden

nie wystąpił. Implementacja strategii jest aktualnie prowadzona i nie osiągnęła jeszcze nawet

połowy czasu na który została zaplanowana, zatem nie ujawniło się jeszcze pełne spektrum

efektów związanych z brakiem wspomnianych czynników sukcesu. Pozornie proces

wdrażania strategii prezentuje się pozytywnie – szczególnie jeśli oceniać go ilością

rekomendowanych przedsięwzięć, które uznano już za zrealizowane. Implementacja strategii

jest jednak prowadzona zupełnie chaotycznie, realizacja przedsięwzięć nie jest

koordynowana, nie istnieje żaden plan wdrażania, a decyzje realizacji kolejnych

przedsięwzięć nie są podporządkowane osiągnięciu celów strategicznych. Fakt ten to w dużej

mierze wynik braku struktur efektywnie zarządzających procesem wdrażania. W tej sytuacji

trudno mówić o optymalnym wykorzystaniu zasobów i szansach na sukces strategii.

Brak sprawnego mechanizmu wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów

powoduje, że realizowane przedsięwzięcia są arbitralnie dobierane przez poszczególne

wydziały urzędu miejskiego. Bez znaczenia są tutaj potencjalne efekty realizacji i ich

zgodność z określonymi celami strategicznymi, czyli istotność przedsięwzięć dla realizacji

strategii.

Ponadto proces wdrażania jest prowadzony zupełnie „po omacku”. Brak

funkcjonującego sprawnie systemu kontroli strategicznej oznacza brak jakichkolwiek

wskazówek odnośnie przedsięwzięć które należy zainicjować, czy przesłanek ułatwiających

rozstrzygnięcia dotyczące alokacji środków. Co więcej, brak systemu kontroli oznacza

niemożność oceny postępu w realizacji wizji i celów i tym samym podjęcia jakichkolwiek

działań korygujących gdyby te postępy były niezadowalające.

Nie został zatem spełniony żaden z trzech kluczowych warunków sukcesu a mimo to

proces wdrażania wygląda pozornie satysfakcjonująco. Wynika to ze swoistego, wzajemnego

„utajania” negatywnych efektów braku poszczególnych czynników. Z jednej strony, nie

dysponując mechanizmem wyboru przedsięwzięć skutecznych, można kierować się innymi

przesłankami, np. preferując przedsięwzięcia typowe, łatwe do realizacji w ramach

tradycyjnych struktur urzędu

154

. To powoduje iż brak przygotowania struktur do skutecznego

zarządzania procesem wdrażania strategii przestaje być tak jaskrawe, bo „jakieś”

przedsięwzięcia są faktycznie realizowane. Z drugiej strony brak kontroli może pozostawiać

154

To dotyczy również uznawania za priorytetowe inwestycji już realizowanych – co daje oczywiście duża

gwarancje ich realizacji.

107

władze gminy w „błogiej nieświadomości” co do błędów wyboru przedsięwzięć,

nieefektywnej ich realizacji, czyli braku jakiejkolwiek skuteczności prowadzonych działań.

Wobec tego pomimo pozornie pozytywnego obrazu sytuacji, sądzić można, że w

rzeczywistości nie wystąpienie żadnego z trzech sugerowanych czynników sukcesu sprawiło,

iż wdrażanie strategii jako proces skoordynowanej realizacji przedsięwzięć – w przypadku

Bierunia – pobawione jest elementarnego ładu a zatem perspektywa osiągnięcia celów

strategicznych okazać się może złudna.

Przykład strategii Bierunia pozwala zatem potwierdzić postawioną tezę głoszącą, iż za

kluczowe czynniki sukcesu strategii rozwoju lokalnego w fazie realizacji należy uznać:

− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,

− struktury efektywnie zarządzające procesem implementacji,

− strategiczna kontrola i monitoring.

aden z nich nie wystąpił w procesie wdrażania strategii rozwoju Bierunia, co stawia

jej szanse na sukces pod dużym znakiem zapytania.

108

Zakończenie

Problemem leżącym u podstaw niniejszej pracy jest zagadnienie czynników sukcesu

strategii rozwoju lokalnego. Za bezpośredni cel obrano ustalenie czynników sukcesu strategii

rozwoju lokalnego na przykładzie strategii rozwoju miasta Bierunia. Procedurę samego

badania poprzedziło ustalenie hipotetycznych czynników i ich prawdopodobnego wpływu na

sukces strategii. Metoda, którą wykorzystano do weryfikacji postawionych hipotez

obejmowała ocenę poprawności elementów strategii i jakości procesu jej wdrażania oraz

diagnozę mającą ustalić, które warunki sukcesu zostały spełnione. Następnie zestawiono

powyższe dane poszukując rzeczywistych efektów spełnienia bądź nie poszczególnych

warunków i w konsekwencji ustalono faktyczne znaczenie poszczególnych czynników dla

sukcesu strategii. Wszystkie wspomniane zabiegi zostały wykonane w oparciu o materiały

ródłowe pozyskane z Urzędu Miejskiego w Bieruniu.

Przeprowadzone

badanie

pozwoliło

potwierdzić

zdecydowaną

większość

sformułowanych hipotez. W istocie, czynniki sukcesu są zlokalizowane zarówno w

koncepcyjnej fazie budowy strategii jak i w fazie jej realizacji. Za kluczowe czynniki sukcesu

strategii w fazie jej budowy należy uznać:

− partycypację i zaangażowanie aktorów rozwoju lokalnego w proces konstrukcji strategii,

− przywództwo i instytucjonalizację procesu konstrukcji strategii,

− trafny dobór uczestników procesu konstrukcji strategii,

− poprawność formy i treści elementów strategicznego wyboru,

− właściwe powiązanie z już funkcjonującymi dokumentami strategicznymi.

Trzeba zaznaczyć, że ostatni z wymienionych czynników nie był rozpatrywany w

teoretycznej części pracy. Jego istnienie i znaczenie zostało ujawnione dopiero w toku

badania, poprzez zidentyfikowanie negatywnych efektów wywołanych brakiem powiązania

strategii rozwoju z uchwalonym wcześniej „Studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego miasta”. Badanie nie dostarczyło natomiast

wystarczających przesłanek do potwierdzenia bądź falsyfikacji hipotezy uznającej

„wiarygodność i metodologiczną poprawności prac diagnostycznych” za czynnik sukcesu

strategii – stąd jego brak w powyższym zestawieniu.

W odniesieniu do fazy wdrażania strategii potwierdzono, iż kluczowymi czynnikami

sukcesu są:

− sprawny mechanizm wyboru skutecznych narzędzi realizacji celów,

109

− struktury efektywnie zarządzające procesem implementacji,

− strategiczna kontrola i monitoring.

Podstawowym ograniczeniem niniejszej pracy które należy wskazać jest fakt iż

badanie czynników sukcesu zostało przeprowadzone w momencie gdy jeszcze nie minęła

nawet połowa okresu na który został zaplanowany proces wdrażania strategii. Natomiast

mając tylko do czynienia ze strategią, której realizacja została zakończona można

zweryfikować poziom realizacji wizji i celów, czyli uzyskać niepodważalne, empiryczne

dowody sukcesu, bądź porażki strategii. W przypadku strategii Bierunia możliwa była jedynie

analiza ex tempore przebiegu procesu wdrożeniowego i prognozowanie na tej podstawie

spodziewanego stopnia osiągnięcia pożądanych rezultatów. Oceny czynników sukcesu są

więc oparte wyłącznie na prognozach końcowych rezultatów, co rzutuje na ich

wiarygodność

155

. Badanie wykazało, iż większość warunków sukcesu nie została spełniona a

strategia ma nikłe szanse powodzenia. Swoistym testem poprawności tego wnioskowania

będzie – możliwa do przeprowadzenia za około 6 lat – ocena ex post skutków realizacji

strategii.

Kwestia czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego pozostaje nadal otwarta.

Celem tej pracy nie było jej ostateczne rozstrzygnięcie a jedynie postawienie odpowiedniego

pytania i poczynienie kroku w kierunku odpowiedzi na nie. Wynik przeprowadzonego

badania – zestaw czynników sukcesu strategii – trzeba traktować jako indywidualny,

prawdziwy jedynie w przypadku strategii rozwoju Bierunia. Uzyskanie podstawy do

formułowania ogólnych, uniwersalnych wniosków, wymaga poddania diagnozie znacznie

większej liczby strategii rozwoju lokalnego

156

. Trzeba również pamiętać, iż jakiekolwiek

badanie prowadzone aktualnie, bądź w perspektywie najbliższych lat, będzie obarczone

błędem wynikającym z oparcia analizy na przypuszczeniach dotyczących skutków wdrażania.

O satysfakcjonujące rozwiązanie problemu czynników sukcesu strategii rozwoju lokalnego,

będzie więc można się pokusić najwcześniej za około 6 lat, gdy dostępna będzie

wystarczająca ilość strategii możliwych do oceny ex post.

Taka precyzyjna i wiarygodna odpowiedź na pytanie co decyduje o sukcesie strategii,

poza walorem poznawczym, stanowić może istotny wkład w udoskonalenie strategii rozwoju

„kolejnej generacji”, zwiększenie szans ich powodzenia.

155

Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że nie jest to zarzut przeciwko samej metodzie badania – ta wydaje się

zapewniać najlepsze możliwe do osiągnięcia przy istniejących ograniczeniach wyniki – a jedynie
charakterystyka niezależnych uwarunkowań, w których badanie było prowadzone.

156

Tego typu projekt badawczy – jak wspomniano wcześniej we wstępie – został już zrealizowany. Dotyczył 32

miast powiatowych województwa śląskiego. Jego wyniki przedstawione są w pracy zbiorowej pod red. M.
Czornik: Wdrażanie strategii rozwoju miasta. Katowice 2003.

110

Wykaz Literatury

Analiza strategiczna gminy na potrzeby wyboru strategii rozwoju: (za pomocą metody

SWOT).

Pod red. T. Babińskiej, AE, Katowice 1997.

Ansoff H.I.: Zarządzanie strategiczne. PWE, Warszawa 1985.

Berrett T., Slack T.: A Framework for the Analysis of Strategic Approaches Employed by

Non-profit Sport Organisations in Seeking Corporate Sponsorship.

Sport Management

Review, 2001.

Biniecki J., Szczupak B.: Strategia rozwoju lokalnego. W: Zarządzanie strategiczne rozwojem

lokalnym i regionalnym.

Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika, Katowice 2001.

Blakely J.: Planning Local Economic Development. Theory and Practice. Sage Library of

Social Research, Newbury Park 1994.

Brandenburg H.: Zarządzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. Katowice 2002.

Brol R., Sztando A.: Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy – Lądek Zdrój. Agencja

Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1998.

Budner W., Gaczek W.M., Nowak J., Bartkowska-Nowak D., Gulczyński W.: Strategia

rozwoju Leszna

. Brytyjski Fundusz Know-How, AW „Skigraf”, Warszawa 1998.

Czornik M.: Promocja miasta. Katowice 2002.

Domański T.: Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy. Hamal Books, Łódź

1999.

Drobniak A., Frenkiel W.: Planowanie portfela projektów w skali lokalnej. W: Zarządzanie

strategiczne rozwojem lokalnym i regionalnym.

Pod redakcją A. Klasika i F. Kuźnika,

Katowice 2001.

Encyklopedia Powszechna PWN, Warszawa 1987.

Gęsicka G.: Partnerstwo w rozwoju lokalnym. Cooperation Fund, Katowice 1996.

Gierszewska G., Romanowska M.: Analiza strategiczna przedsiębiorstwa. PWE, Warszawa

2000.

Gierszewska G.: Zarządzanie strategiczne. Warszawa 2000.

Gołębiowski T.: Zarządzanie Strategiczne. Planowanie i Kontrola. Difin, Warszawa 2001.

Gordon G.L.: Strategiczny plan dla gminy: jak osiągnąć sukces. Agencja Rozwoju

Komunalnego, Warszawa 1998.

Griffin R.W.: Podstawy zarządzania organizacjami. PWN, Warszawa 2002.

Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy.

Praca

zbiorowa pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.

111

Klasik A.: Zarządzanie rozwojem lokalnym. W: Zarządzanie rozwojem gminy w zespołach

miejsko-przemysłowych

. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika, Akademia

Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w Katowicach,
Katowice 1996.

Klepacz A., Namysło A.: Wizje i kierunki rozwoju kształtującej się aglomeracji opolskiej. W:

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy.

Praca

zbiorowa pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.

Koch R.: Strategia. Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię.

Przewodnik.

Kraków 1998.

Koćwin P.: Diagnozowanie możliwości rozwojowych gminy. W Zarządzanie rozwojem gminy

w zespołach miejsko-przemysłowych

. Materiały konferencyjne pod red. F. Kuźnika,

Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne w
Katowicach; Katowice 1996.

Korenik S.: Zarządzanie rozwojem lokalnym (gminy). W: Funkcjonowanie samorządu

terytorialnego - doświadczenia i perspektywy.

Praca zbiorowa pod red. naukową S.

Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.

Kreikebaum H.: Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie. Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 1996.

Lokalne strategie rozwoju gospodarczego. Poradnik dla gmin i liderów lokalnych

. Brytyjski

Fundusz Know-How, Agencja Wydawnicza „Skigraf”, Warszawa 1996.

Madej T.: Zagadnienia strategii rozwoju regionalnego i lokalnego. W: Strategiczne problemy

rozwoju regionalnego w procesie integracji europejskiej.

Pod red. Naukową Z.

Mikołajewicza, Uniwersytet Opolski, Opole 1995.

Marchesnay M.: Zarządzanie strategiczne: geneza i rozwój. Poltext, Warszawa 1994.

McGowan R. P., Wittmer D.: Gaining a competitive edge: Economic development strategies

for state and local governments.

W: Public Administration Quarterly. Randallstown,

Fall 1998.

Nowińska E.: Ogólny model budowy strategii rozwoju gminy. W: Zarządzanie rozwojem

gminy w zespołach miejsko-przemysłowych

. Materiały konferencyjne pod red. F.

Kuźnika, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
w Katowicach; Katowice 1996.

Nowińska E.: Strategiczne planowanie rozwoju gmin na przykładzie gmin pogranicza. W: B.

Gruchman, F. Walk, E. Nowińska: Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin
pogranicza polsko-niemieckiego.

Poznań 2000.

Obłój K.: Strategia organizacji. PWE, Warszawa 2001.

Parysek J.: Podstawy gospodarki lokalnej. Wydawnictwo naukowe UAM, Poznań 1997.

Penc J.: Strategie zarządzania. Perspektywiczne myślenie, systemowe działanie Agencja

Wydawnicza „Placet”, Warszawa 1994.

112

Pęski W.: Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast. Wydawnictwo „Arkady”, Warszawa

1999.

Pierścionek Z.: Strategie rozwoju firmy. PWN, Warszawa 1998.

Planowanie strategiczne

. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, PWE, Warszawa 1993.

Potoczek A.: Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Toruń 2001.

Prusek A.: Strategiczny program rozwoju społecznego i gospodarczego na szczeblu lokalnym.

Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1993.

Słodowa-Hełpa M.: Wdrażania strategii wielofunkcyjnego zintegrowanego rozwoju na

obszarach wiejskich województwa lubuskiego.

W: B. Gruchman, F. Walk, E. Nowińska:

Strategie rozwoju lokalnego na przykładzie gmin pogranicza polsko-niemieckiego.

Poznań 2000.

Stabryła A.: Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firm. PWN Warszawa – Kraków

2000.

Strategia rozwoju: Tychy 2010.

UM, Tychy 2000.

Superat J.: Zarządzanie strategiczne. Pojęcia i koncepcje. Wrocław 1998.

Tempus Tacis Handbook on objective oriented project design & management

. European

Comission DG XXII, 1997.

Vollmuth H. J.: Controlling. Planowanie, kontrola, kierowanie. AW „Placet”, Warszawa

2000.

Wdrażanie strategii rozwoju miasta

. Pod redakcją M. Czornik, Katowice 2003.

Wrana K.: Partnerstwo w strategiach rozwoju lokalnego i regionalnego. W: Zarządzanie

Strategiczne Rozwojem Lokalnym i Regionalnym.

Pod red. A. Klasika i F. Kuźnika,

Katowice 2001.

Wysocka E., Koziński J.: Strategia rozwoju gminy. Warszawa 1992.

Wysocka E., Koziński J.: Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka.

Warszawa-Zielona Góra 1999.

Założenia do strategii rozwoju: Tychy 2010.

Wisła - Tychy 1999.

Zarys metodyki planowania strategicznego.

Pod kierunkiem naukowym A. Klasika, Katowice

1993.

Zarządzanie rozwojem lokalnym – studium przypadków

. Praca zbiorowa pod red. R. Brola,

wyd. AE Wrocław 1998.

Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody

. Pod red. R. Krupskiego, wydanie 4,

wydawnictwo AE Wrocław 2001.

Ziółkowski M.: Planowanie strategiczne rozwoju gminy. W: Strategiczne problemy rozwoju

regionalnego w procesie integracji europejskiej.

Pod redakcją naukową Z.

Mikołajewicza, Uniwersytet Opolski, Opole 1995.

113

Ziółkowski M.: Proces formułowania strategii rozwoju gminy. Warszawa 2000.

114

ródła internetowe

http://les.man.ac.uk/ipa97/papers/hoskin73.html - Hoskin K., Macve R., Stone J.: The

Historical Genesis of Modern Business and Military Strategy: 1850 – 1950.

http://mdm.gwu.edu/Forman/DBO.pdf - Forman E. H.: Decision by Objectives.

http://strategia.dolnyslask.pl/strategia_30.07.1999/3założenia.html - założenia do strategii

rozwoju województwa dolnośląskiego.

http://www.bip.kamienkrajenski.pl/?cid=10 - Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego

gminy Kamień Krajeński, Kamień Krajeński 1998.

http://www.clausewitz.com - strona poświęcona Carl’owi von Clausewitz.

http://www.mistia.org.pl – publikacja dotyczącą zasad budowy strategii, opracowana przez

zespół trenerów Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji.

http://www.samurai.com/5rings - Miyamoto Musashi: Księga pięciu pierścieni.

http://www.sonshi.com – Sun Tzu, The art of war.

http://www.szczecin.pl/Strategia/_pl/01_dokument/sub_1.html - Strategia rozwoju Szczecina.

http://www.wkc.pl – artykuł dotyczący procesu budowy strategii autorstwa artykułu W.

Kłosowskiego i J. Wardy.

115

Wykaz aktów prawnych

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990.

116

Wykaz materiałów źródłowych

Aktualizacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta

Bieruń

. Katowice, kwiecień 2002.

Ocena realizacji strategii rozwoju miasta oraz studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego

. Bieruń wrzesień 2003.

Ocena realizacji strategii rozwoju społeczno gospodarczego gminy Bieruń.

Bieruń listopad

2001.

Sprawozdanie burmistrza miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2002.

Bieruń marzec

2003.

Sprawozdanie burmistrza miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2003.

Bieruń marzec

2004.

Sprawozdanie Zarządu miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2000.

Bieruń marzec 2001.

Sprawozdanie Zarządu miasta Bieruń z wykonania budżetu za rok 2001.

Bieruń marzec 2002.

Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu I

. Bieruń 2000.

Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu II

. Bieruń 2000.

Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu III

. Bieruń 2000.

Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu IV

. Bieruń 2000.

Strategia Rozwoju Bierunia – protokół warsztatu V

. Bieruń 2000.

Strategia rozwoju miasta Bierunia – raport syntetyczny.

UM Bieruń 2000.

117

Spis tabel

Tabela 1.1.
Elementy wizji

Tabela 1.2.
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego

Tabela 2.2.
Rezultaty jakości identyfikacji i realizacji strategii

Tabela 3.1.
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia

Tabela 3.2.
Strategiczne cele rozwoju Bierunia

Tabela 3.3.
Stopień zaawansowania procesu wdrażania strategii rozwoju Bierunia

Tabela 3.4.
Realizacja przedsięwzięć według typu

Tabela 3.5.
Realizacja przedsięwzięć według rozwiązywanego problemu

Tabela 3.6.
Realizacja przedsięwzięć według poziomu motoryczności

Tabela 3.7.
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii
(wersja szersza)

Tabela 3.8.
Nakłady inwestycyjne na realizację przedsięwzięć rekomendowanych w strategii
(wersja węższa)

Tabela 3.9.
Nakłady inwestycyjne według rozwiązywanego problemu (%)

Tabela 3.10.
Udział wydatków na strategię w całości nakładów inwestycyjnych (%)

118

Spis załączników

Załącznik 1
Kluczowe problemy rozwoju Bierunia wynikające ze strategii

Załącznik 2
Kierunki działań strategicznych i ich ocena – strategia rozwoju

Załącznik 3
Przedsięwzięcia strategiczne i ich ocena – strategia rozwoju

Załącznik 4
Lista problemów według obszarów strategicznych – studium uwarunkowań

Załącznik 5
Ranking przedsięwzięć strategicznych

Załącznik 6
Analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi i klasyfikacja

Załącznik 7
Wskaźniki motoryczności przedsięwzięć

Załącznik 1

Kluczowe problemy rozwoju Bierunia wynikające ze strategii

PROBLEM I

MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY NA

RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI I SPROSTANIA WYZWANIOM

TECHNOLOGICZNYM

Współcześnie do głównych czynników rozwoju miast zalicza się dynamikę zachowań

ludzi młodych, o wysokim poziomie wiedzy profesjonalnej i umiejętności praktycznych, jak

również cechujących się wysoce ukształtowaną zdolnością do rozwijania przedsiębiorczości.

Efektywne wykorzystanie owego, związanego z grupą ludzi młodych, kapitału wiedzy

i umiejętności zadecyduje zatem o przyszłym rozwoju miasta, stymulowanie innowacyjności

społeczności miasta wespół z transferem technologii z jego otoczenia traktować należy jako

główne środki wzmacniania wewnętrznego potencjału rozwojowego.

Uruchamiane w tym względzie działania zyskać muszą jednak silne wsparcie ze

strony władz publicznych, dotyczy to zwłaszcza ośrodków miejskich, w których przez długie

lata utrzymywała się monokultura zatrudnienia i aktywności mieszkańców związana z

dominacją górnictwa. Prowadzi to do powstania bariery tworzenia w mieście nowych miejsc

pracy dla wykształconych ludzi młodych, którzy bardzo często skutkiem tego migrują do

dużych ośrodków w regionie, kraju lub zagranicą.

PROBLEM II

SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH (SZCZEGÓLNIE

AGLOMERACJI

GÓRNOŚLĄSKIEJ

GMIN

SĄSIEDNICH)

RYNKU

INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH

W „grze” o przyciąganie inwestorów zewnętrznych naturalną przewagę zyskują duże

ośrodki miejskie z racji:

− Relatywnie wyższej skali i dostępności do infrastruktury technicznej,

− Relatywnie wyższej skali i dostępności do udogodnień miejskich związanych z

infrastrukturą edukacyjną, kulturalną hotelowo – gastronomiczną i rekreacyjną oraz

usługami okołobiznesowymi,

− Relatywnie wyższej różnorodności instrumentów wsparcia w postaci, przykładowo,

specjalnych stref ekonomicznych czy też stref aktywności gospodarczej.

W przypadku małych gmin górniczych ich pozycję konkurencyjną dodatkowo osłabia

konieczność ponoszenia wysokich nakładów inwestycyjnych związanych z:

− Zabezpieczeniem obiektów przemysłowych przed negatywnymi, utrzymującymi się w

długim okresie czasu skutkami eksploatacji górniczej,

− Zmianą formy użytkowania terenów z rolnej na przemysłowo – usługową.

Od miast mniejszych wymaga to podjęcia działań zmierzających do ukształtowania

unikalnej oferty lokalizacyjnej, eksponującej w funkcji przyciągania inwestorów ich

specyficzne, nie występujące powszechnie w równym natężeniu walory miejscowe.

PROBLEM III

ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW RESTRUKTURYZACJI

GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ

ORAZ WZROSTEM NAPŁYWU KAPITAŁOW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU

Zachodzące w regionie zmiany strukturalne pociągają za sobą przestrzenne

przesunięcia efektów rozwojowych. Kapitał powstający na bazie restrukturyzowanych

kopalni bardzo często realokowany jest w inne, bardziej atrakcyjne miejsca. Również

„wchodzący” do regionu kapitał zagraniczny wykazuje relatywnie wyższa podatność na siłę

przyciągania przez duże ośrodki miejskie.

Z drugiej strony, stosowane dotychczas instrumenty wsparcia dla gmin górniczych

cechuje bardzo niska efektywność. Nie są one w stanie zrekompensować utraconych przez

gminę korzyści uzyskiwanych w przeszłości w związku z prowadzoną na jej terenie

działalnością kopalni.

W zakresie czynników wewnętrznych stwierdzić można, że aktywność inwestycyjna małych

gmin zorientowana była w ostatnich latach przede wszystkim na wzrost jakości warunków

ycia mieszkańców, rozwój edukacji oraz poprawę standardów świadczonych usług

komunalnych. Stosunkowo mniejszą wagę w programach inwestycyjnych gmin przypisywano

natomiast tworzeniu warunków instytucjonalnych i infrastrukturalnych dla rozwoju sektora

małych i średnich firm.

PROBLEM IV

PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH NA RZECZ

ROZWOJU GMINY

Procesy stagnacyjne w gospodarce oraz przekształcenia własnościowe bardzo często

powodują zmianę dotychczasowych więzi gospodarczych między przedsiębiorstwami a

gminą. W dotychczasowej praktyce przedsiębiorstwa uczestniczyły w finansowaniu

inwestycji miejskich. Obecnie – odwrotnie – to miasta dofinansowują rozwój infrastruktury

technicznej kreującej wykorzystywane przed przedsiębiorstwo efekty zewnętrzne.

Po stronie gminy brak skutecznych instrumentów wsparcia dla procesu powstawania

małych i średnich przedsiębiorstw. Sytuację aktualną charakteryzuje także:

− Utrzymywanie się ograniczonych finansowych i prawnych możliwości rozwijania

partnerstwa publiczno – prywatnego,

− Utrzymywanie się barier mentalnych związanych z brakiem przyzwolenia społeczności

lokalnych na wydatkowanie środków publicznych na tworzenie warunków rozwoju

sektora małych i średnich firm.

Rozstrzygnięcie dylematów wynikających z powyższych uwarunkowań wymaga w

pierwszym rzędzie uruchomienia dialogu społecznego skoncentrowanego na kwestii

racjonalnego wydatkowania środków publicznych w sektorze prywatnym przy przyjęciu jako

celu nadrzędnego wzrostu konkurencyjności tego sektora.

Załącznik 2

Kierunki działań strategicznych i ich ocena – strategia rozwoju

157

Ocena znaczenia poszczególnych kierunków rozwoju, sformułowana przy uwzględnieniu priorytetów wyrażanych w grupie liderów lokalnych.

PROBLEM KLUCZOWY:

„MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY

NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

I SPROSTANIA WYZWANIOM TECHNOLOGICZNYM”

OPCJA REGENERACYJNA

OCENA

157

OPCJA KREACYJNA

OCENA

STRATEGICZNE

KIERUNKI

ROZWOJU MIASTA

zahamowanie odpływu z miasta młodej

wykształconej kadry

wspieranie przez gminę przedsiębiorstw w

zagospodarowaniu zbędnych terenów
poprzemysłowych

promowanie przez gminę produktów

wytwarzanych przez podmioty
gospodarcze działające na jej terenie

wzmacnianie dywersyfikacji bazy

ekonomicznej miasta

wspieranie powstawania i rozwoju

rodzimych przedsiębiorstw w sektorach
szans rozwojowych

uruchamianie inicjatyw gospodarczych w

cisłym powiązaniu z produkcją

zakładów zlokalizowanych na terenie
miasta

CELE

STRATEGICZNE

Bieruń miastem szans rozwojowych dla ludzi młodych, przedsiębiorczych i aktywnych
Bieruń silnym ośrodkiem absorpcji innowacji technologicznych

WSKAŹNIKI

REALIZACJI CELÓW

wzrost liczby podmiotów osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą do poziomu: 1500/10000
wzrost ilości przedsiębiorstw działających z sektorach szans rozwojowych

PROBLEM KLUCZOWY:

„SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH

(SZCZEGÓLNIE AGLOMERACJI GÓRNOŚLĄSKIEJ I GMIN SĄSIEDNICH)

NA RYNKU INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH”

OPCJA REGENERACYJNA

OCENA

OPCJA KREACYJNA

OCENA

STRATEGICZNE

KIERUNKI ROZWOJU

MIASTA

poprawa stanu terenów przemysłowych

poprzez ich uzbrojenie techniczne

wzmacnianie kompetencji służb

publicznych w dziedzinie absorpcji
zewnętrznych środków pomocowych

tworzenie sieci firm lokalnych

kooperujących z dużymi
przedsiębiorstwami

tworzenie atrakcyjnych warunków

zamieszkania w mieście

CELE

STRATEGICZNE

Bieruń ośrodkiem nowoczesnego przetwórstwa chemicznego o silnej pozycji konkurencyjnej w skali regionu

WSKAŹNIKI

REALIZACJI CELÓW

utrzymanie rozmiaru nakładów inwestycyjnych na 1 mieszkańca powyżej średniej wojewódzkiej

PROBLEM KLUCZOWY:

„ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW RESTRUKTURYZACJI GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH

Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ ORAZ WZROSTEM NAPŁYWU

KAPITAŁÓW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU”

OPCJA REGENERACYJNA

OCENA

OPCJA KREACYJNA

OCENA

STRATEGICZNE

KIERUNKI ROZWOJU

MIASTA

rekonwersja terenów i obiektów

przemysłowych restrukturyzowanych
przedsiębiorstw

wspieranie budowy systemu inicjatyw

lokalnych

110

CELE

STRATEGICZNE

Bieruń miastem zrównoważonego wzrostu gospodarczego

WSKAŹNIKI

REALIZACJI CELÓW

odtworzenie ilości miejsc pracy utraconych skutkiem restrukturyzacji gospodarki lokalnej

PROBLEM KLUCZOWY:

„PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH

NA RZECZ ROZWOJU GMINY”

OPCJA REGENERACYJNA

OCENA

OPCJA KREACYJNA

OCENA

STRATEGICZNE

KIERUNKI ROZWOJU

MIASTA

wspieranie ekonomicznej edukacji

mieszkańców

wspieranie proekologicznej edukacji

mieszkańców

kultywowanie tradycji lokalnych
ochrona dóbr kultury materialnej

84
95

kształtowanie zdolności do aktywnego

uczestnictwa w rozwijaniu projektów
odpowiadających potrzebom lokalnym

budowanie trwałych zasobów motywacji i

kompetencji wśród społeczności lokalnej

102

CELE

STRATEGICZNE

Bieruń miastem o silnej samoorganizacji społeczności lokalnej

WSKAŹNIKI

REALIZACJI CELÓW

wzrost udziału ludności w stowarzyszeniach lokalnych

Załącznik 3

Przedsięwzięcia strategiczne i ich ocena – strategia rozwoju

PROBLEM KLUCZOWY:

„MOBILIZACJA MŁODYCH I WYKSZTAŁCONYCH MIESZKAŃCÓW GMINY

NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

I SPROSTANIA WYZWANIOM TECHNOLOGICZNYM”

TYP

PRZEDSIĘWZIĘCIA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

ocena

KONCEPCYJNO –

PROJEKTOWE

przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny)

biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z
produkcją opakowań biodegradowalnych)

101

INWESTYCYJNO –

FINANSOWE

zwiększenie liczby gimnazjów
utworzenie szkoły rzemieślniczej
wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich

szkół w mieście

79
56

110

ORGANIZAZYCYJNO -

INSTYTUCJONALNE

utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o

działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych
technologii

powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy
wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze

usług publicznych

organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla

młodzieży

wprowadzenie systemu finansowego i honorowego

wyróżniania ludzi przedsiębiorczych

wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej

młodzieży

64
73

100

104

PROBLEM KLUCZOWY:

„SPROSTANIE KONKURENCJI DUŻYCH OŚRODKÓW MIEJSKICH

(SZCZEGÓLNIE AGLOMERACJI GÓRNOŚLĄSKIEJ I GMIN SĄSIEDNICH)

NA RYNKU INWESTORÓW ZEWNĘTRZNYCH”

TYP

PRZEDSIĘWZIĘCIA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

ocena

KONCEPCYJNO –

PROJEKTOWE

INWESTYCYJNO –

FINANSOWE

budowa obwodnicy
pozyskanie terenów dla prowadzenia tras

komunikacyjnych

pozyskanie terenów pod nowe inwestycje

przemysłowe (strefa przemysłowa)

adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na

centrum rekreacyjne

96
84

111

ORGANIZAZYCYJNO -

INSTYTUCJONALNE

przyciągnięcie na teren gminy znaczącego

inwestora z sektora wysokiej technologii

wprowadzenie systemu ekonomiczno –

finansowych zachęt inwestycyjnych

113

PROBLEM KLUCZOWY:

„ZATRZYMANIE W GMINIE POZYTYWNYCH EFEKTÓW

RESTRUKTURYZACJI GÓRNICTWA ZWIĄZANYCH

Z DYWERSYFIKACJĄ STRUKTURY WYTWÓRCZEJ ORAZ WZROSTEM

NAPŁYWU KAPITAŁÓW ZAGRANICZNYCH DO REGIONU”

TYP

PRZEDSIĘWZIĘCIA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

ocena

KONCEPCYJNO –

PROJEKTOWE

sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości

inwestycyjnych związanych z rezerwami
infrastruktury terenów przemysłowych
restrukturyzowanych przedsiębiorstw

INWESTYCYJNO –

FINANSOWE

wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy –

Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej
KWK Piast

ORGANIZAZYCYJNO -

INSTYTUCJONALNE

lobbying na rzecz przechwytywania środków

pomocowych dla górnictwa

PROBLEM KLUCZOWY:

„PARTYCYPACJA AKTORÓW WEWNĘTRZNYCH I ZEWNĘTRZNYCH

NA RZECZ ROZWOJU GMINY”

TYP

PRZEDSIĘWZIĘCIA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

ocena

KONCEPCYJNO –

PROJEKTOWE

przygotowanie oferty inwestycyjnej
opracowanie programu renowacji terenów rolnych

112

INWESTYCYJNO –

FINANSOWE

przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum

Administracji i Komercji

renowacja części centralnej miasta

109

ORGANIZAZYCYJNO -

INSTYTUCJONALNE

powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw

lokalnych

powołanie Agencji Rozwoju Miasta

107

Załącznik 4

Lista problemów według obszarów strategicznych – studium uwarunkowań

Obszar: Gospodarka

Niewspółmiernie niski budżet powiatu w stosunku do potrzeb,
Atrakcyjnośc inwestycyjna miasta Tychy i miasta Oświęcim,
Ponadprzeciętna aktywność gospodarcza ludności Imielina i Chełma Śląskiego,
Niska aktywność gospodarcza mieszkańców, szczególnie w tworzeniu spółek prawa

handlowego

Sprostanie konkurencji dużych ośrodków miejskich (szczególnie aglomeracji katowickiej
gmin sąsiednich) na rynku inwestorów zewnętrznych)

Obszar: Eksploatacja węgla kamiennego
Przezwyciężanie negatywnych skutków dla miasta powodowanych realizacją programu

restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego (niestabilność programu)

Zatrzymanie w gminie pozytywnych efektów restrukturyzacji górnictwa związanych z
dywersyfikacją struktury wytwórczej oraz wzrostem napływu kapitałów zagranicznych do
regionu

Obszar: Środowisko przyrodnicze (krajobraz)

Przezwyciężenie wielostronnych skutków eksploatacji węgla kamiennego rzutujących na

90% powierzchni miasta,

Zagrożenie powodziowe potęgowane działalnością górniczą i niebezpieczeństwem awarii

zbiornika „Dziećkowice”

Partycypacja aktorów wewnętrznych i zewnętrznych na rzecz rozwoju gminy

Obszar: Lokalna społeczność
Bezrobocie, szczególnie wśród kobiet,
Postępujący proces starzenia się społeczności lokalnej (wzrastający udział w strukturze

wieku mieszkańców grupy powyżej 60 lat),

Modernizacja zabudowy istniejącej,
Ograniczenie i zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych
Mobilizacja młodych i wykształconych mieszkańców gminy na rzecz rozwoju
przedsiębiorczości i sprostania wyzwaniom technologicznym

Obszar: Komunikacja

Odsuwanie w nieznaną przyszłość terminu realizacji drogi ekspresowej S1 2/2, obejścia

Bierunia Nowego i przedłużenia ul. Turyńskiej jako GP 2/2

Obszar: Infrastruktura techniczna

Opóźniające się, kompleksowe rozwiązanie gospodarki wodno – ściekowej i

ciepłowniczej,

Brak wystarczającej pewności zasilania w energię elektryczną oraz niski standard obsługi

Załącznik 5

Ranking przedsięwzięć strategicznych

LOKATA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

ŚREDNIA

OCENA

RANGA

PROBLEMU

OCENA

WAZONA

wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście

9,17

2,86

26,23

wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej młodzieży

8,67

2,86

24,80

przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z
produkcją opakowań biodegradowalnych)

8,42

2,86

24,08

przygotowanie oferty inwestycyjnej

9,33

2,57

23,98

wprowadzenie systemu finansowego i honorowego wyróżniania ludzi przedsiębiorczych

8,33

2,86

23,82

organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla młodzieży

8,25

2,86

23,60

renowacja części centralnej miasta

9,08

2,57

23,34

utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii

8,08

2,86

23,11

powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych

8,92

2,57

22,92

10.

lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych dla górnictwa

8,08

2,54

20,52

11.

wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast

8,00

2,54

20,32

12.

przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum Administracji i Komercji

7,58

2,57

19,48

13.

przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii

9,42

2,02

19,13

14.

powołanie Agencji Rozwoju Miasta

7,33

2,57

18,84

15.

zwiększenie liczby gimnazjów

6,58

2,86

18,82

16.

adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne

9,25

2,02

18,69

17.

sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych

7,33

2,54

18,62

18.

wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług publicznych

6,08

2,86

17,39

19.

wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych

8,17

2,02

16,50

20.

budowa obwodnicy

8,00

2,02

16,16

21.

pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe (strefa przemysłowa)

7,83

2,02

15,82

22.

opracowanie programu renowacji terenów rolnych

6,00

2,57

15,42

23.

powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy

5,33

2,86

15,24

24.

pozyskanie terenów dla prowadzenia tras komunikacyjnych

7,00

2,02

14,14

25.

utworzenie szkoły rzemieślniczej

4,67

2,86

13,36

Załącznik 6

Analiza powiązań między przedsięwzięciami strategicznymi i ich klasyfikacja

PRZEDSIĘWZIĘCIA

IĘ

Klasyfikacja według kryterium motoryczności

P6, P8, P13, P16, P21

P3, P4, P11, P12

wysoka

WYNIKOWE

POŚREDNICZĄCE

P1, P2, P5, P7, P15, P18, P20,

P22, P23, P25

P9, P10, P14, P17, P19, P24

ZALEŻNOŚĆ

niska

AUTONOMICZNE

MOTORYCZNE

niska

wysoka

MOTORYCZNOŚĆ

Załącznik 7

Wskaźniki motoryczności przedsięwzięć

LOKATA

PRZEDSIĘWZIĘCIE

WSKAŹNIK MOTORYCZNOŚCI

powołanie bieruńskiej platformy inicjatyw lokalnych

7,35

powołanie Agencji Rozwoju Miasta

2,47

wprowadzenie systemu ekonomiczno – finansowych zachęt inwestycyjnych

2,22

wykorzystanie szlaku kolejowego Tychy – Oświęcim przez Bieruń i bocznicy kolejowej KWK Piast

1,63

przygotowanie inwestycji w Bieruńskim Centrum Administracji i Komercji

1,48

sporządzenie bilansu przemysłowych możliwości inwestycyjnych

1,45

pozyskanie terenów dla prowadzenia tras komunikacyjnych

1,45

lobbying na rzecz przechwytywania środków pomocowych dla górnictwa

1,42

przekształcenie ERG-u w lokalny (regionalny) biegun technologiczny (park przemysłowy ERG z produkcją
opakowań biodegradowalnych)

0,91

10.

budowa obwodnicy

0,91

11.

powołanie lokalnego obserwatorium rynku pracy

0,82

12.

przygotowanie oferty inwestycyjnej

0,56

13.

wprowadzenie sieci internetowej do wszystkich szkół w mieście

0,45

14.

wprowadzenie systemu finansowego i honorowego wyróżniania ludzi przedsiębiorczych

0,36

15.

renowacja części centralnej miasta

0,36

16.

pozyskanie terenów pod nowe inwestycje przemysłowe (strefa przemysłowa)

0,34

17.

przyciągnięcie na teren gminy znaczącego inwestora z sektora wysokiej technologii

0,29

18.

wprowadzenie systemu stypendialnego dla zdolnej młodzieży

0,23

19.

opracowanie programu renowacji terenów rolnych

0,23

20.

utworzenie inkubatora przedsiębiorczości o działalności opartej na stosowaniu nowoczesnych technologii

0,08

21.

zwiększenie liczby gimnazjów

0,00

22.

wprowadzenie systemu oceny kadr w sektorze usług publicznych

0,00

23.

utworzenie szkoły rzemieślniczej

0,00

24.

organizowanie warsztatów przedsiębiorczości dla młodzieży

0,00

25.

adaptacja dworu i parku w Bijasowicach na centrum rekreacyjne

0,00

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:

więcej podobnych podstron