materialy szkoleniowe M2 podrecznik

Na zlecenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej

wydała Agencja Wydawniczo-Reklamowa MT, ul. Nowy Świat 49, 00-042 Warszawa.

ISBN: 83-917960-4-3

WSTĘP

1. OBRAZ DOBRZE ZARZĄDZANEJ GMINY

1.1. Po co nam obraz dobrze zarządzanej gminy?

1.2. Funkcje administracji publicznej w służbie wspólnoty

1.3. Podobieństwa gminy i firmy usługowej

1.4. Gmina zawiera umowy z firmami prywatnymi

1.5. Oczekiwania wobec zmian w poszczególnych obszarach działalności

1.6. Oczekiwania wobec pracowników samorządowych

1.7. Model zarządzania zintegrowanego

1.8. Podsumowanie

2. PLANOWANIE STRATEGICZNE

2.1. Od czego zacząć?

2.2. Opis stanu gminy

2.3. Najważniejsze problemy i szanse

2.4. Wizja - obraz gminy w przyszłosci

2.5. Wyznaczenie najważniejszych długofalowych celów wspólnot 30
2.6. Wyznaczanie celów szczegółowych

2.7. Programy i projekty

2.8. Podsumowanie

3. ZARZADZANIE FINANSAMI

3.1. Cele zarządzania finansami

3.2. Podstawowe narzędzia

3.3. Analiza i wieloletnie planowanie finansowe

3.4. Wieloletnie Plany Inwestycyjne

3.5. Planowanie roczne i przygotowanie budżetu

3.6. Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen

3.7. Podsumowanie

ZAŁĄCZNIKI

TEST 80

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

WSTĘP

Podręcznik ten poświęcony jest podstawom zarządzania strategicznego, które
zawiera także elementy zarządzania finansowego w gminie. Składa się on z trzech
części.

Część 1. ma charakter wprowadzenia. Po zapoznaniu się z nią zorientujesz się
w proponowanych kierunkach zmian i będziesz w stanie ocenić, w jakim zakresie zgodne
są one z Twoim własnym doświadczeniem i poglądami. W części 1. zaproponowano prze-
prowadzenie dyskusji na temat „dobrze zarządzanej gminy” i przedstawiono poglądy w tej
sprawie, a na zakończenie omówiono krótko Model Zarządzania Zintegrowanego

Część 2. ilustruje wagę i proces planowania strategicznego, pokazując krok po kroku, jak
proces zorganizować. Zaproponowano ćwiczenia i zawarto tzw. materiały pomocnicze,
pozwalające ćwiczenia te wykonać. Warto zwrócić uwagę na końcowe etapy prowadzące
od celów ogólnych do określenia działań (programów i projektów). One właśnie stanowią
niezbędny pomost między strategią, a narzędziami jej wdrożenia. Ich brak powoduje, że
nawet dobra strategia łatwo może pozostać „półkownikiem”, tj. nigdy nie doczeka się reali-
zacji.

Część 3. prezentuje w telegraficznym skrócie wybrane narzędzia zarządzania finansowe-
go, których wdrożenie najczęściej warunkuje zdolność gminy do realizacji strategii. Tu,
prócz planów wieloletnich i rocznych, zwrócono uwagę na monitorowanie, spra-
wozdawczość i dokonywanie oceny realizowanych planów. W tej części także przygotowa-
no proste ćwiczenia i materiały pomocnicze, pozwalające czytelnikowi lepiej wyobrazić
sobie, jak opisywane procesy i mechanizmy działają w rzeczywistości.

Celem tego podręcznika jest:

Przedstawienie korzyści wynikających z planowania strategicznego;

Przedstawienie krok po kroku procesu planowania strategicznego;

Przedstawienie kolejnych kroków w zarządzaniu finansowym.

Gminy i społeczności lokalne rozwijają się w zależności od wyborów dokonywanych przez ludzi
w dłuższym okresie. Czasem dalekosiężne skutki tych decyzji są znane, czasem nie. Czasem pro-
wadzą one do nieprzewidywanych konsekwencji; czasem brak decyzji także powoduje daleko-
siężne skutki.

Planowanie strategiczne to narzędzie dla wspólnoty, która chce dokonać zmian i wpływać na swój
rozwój.

Proces rozwoju wspólnoty można najprościej przedstawić w postaci trzech faz:

planowania strategicznego (do czego i w jaki sposób chcemy zmierzać);

wdrożenia (realizujemy to, co zamierzyliśmy);

oceny (przeglądamy co wykonano i oceniamy wyniki w odniesieniu do planów).

Planowanie strategiczne pozwoli określić, co w długofalowej perspektywie jest dla naszej wspól-
noty najważniejsze i jak w naszej sytuacji można to osiągnąć.

W ślad za planem strategicznym muszą podążać wysiłki związane z finansowaniem działań. Bez
nich nawet najlepsza strategia nigdy nie zostanie urzeczywistniona. W czasie wdrożenia wykonu-
jemy zadania, które powodują, że to, co w planie uznano za najważniejsze, zaczyna być
osiągane, a dobre zarządzanie finansami gminy pozwala zapewnić środki na finansowanie.

Kiedy zadania zostają zakończone, trzeba sprawdzić, czy to, dla czego je zaczynaliśmy zostało
osiągnięte i w jakim stopniu.

Gerhard K. Heilig pokazał schemat typowego cyklu rozwojowego, rozróżniając cztery kolejno po
sobie występujące fazy. Takie lub podobne elementy można znaleźć we wszystkich procesach
dotyczących rozwoju ekonomicznego, socjalnego czy demograficznego. Warto zwrócić uwagę,
że w fazach Analiza i Planowanie ważny jest udział ekspertów i pracowników gminy natomiast
w fazy Polityka i Wdrożenie powinni zostać silniej zaangażowani politycy i mieszkańcy.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Fazy, wymagające udziału mieszkańców i zaangażowania polityków oraz planistów

Fazy, które powinny być wspierane przez ekspertów i profesjonalistów

Rys. 1. Typowy cykl rozwojowy (źródło: G. K. Heilig, Dimensions of Rural Development in Europe, Warszawa
7-9 May 2001)

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

LIIZ

LIIT

N O

Y::

określ problemy i szanse

Jaka jest sytuacja?

Wyważ cele,

wartości i interesy

Jacy są partnerzy

i czego oni oczekują?

Wprowadź w życie

działania rozwojowe

Jakie sposoby wybierasz?

Opracuj realistyczne

strategie i scenariusze

Co jest możliwe do zrobienia?

drro

oż

że

niie

plla

niie

1.1. Po co nam obraz dobrze zarządzanej gminy?

W dyskusji tej musimy pamiętać, że nie chodzi o rozróżnienie między gminą bogatą i biedną,
gdzie podstawowa widoczna różnica polega na jakości i zakresie infrastruktury oraz majętności
mieszkańców. Chodzi o wskazanie cech gminy, którą bez względu na stan odziedziczony,
w warunkach, w jakich się znajduje, chcemy uznać za dobrze zarządzaną. W pewnym sensie
dobre zarządzanie ważniejsze jest tam, gdzie więcej jest problemów, a mniej środków. Tam
bowiem szczególnie nie można sobie pozwolić na marnotrawstwo sił, środków czy czasu.

Zanim zaczniemy dyskusję, spójrzmy na funkcje, jakie spełnia gmina.

1.2. Funkcje administracji publicznej w służbie wspólnoty

Administracja publiczna – zgodnie z Nową Encyklopedią PWN – „oznacza władcze wykonywa-
nie zadań przypisywanych przez porządek prawny państwu i jego organom lub innym podmio-
tom wykonującym funkcje władcze (np. samorządowi terytorialnemu)...”. Jednak prócz tej kla-
sycznej funkcji, znajdującej się na początku określenia hasła, dalej znajdujemy zdanie:
„...współczesna administracja państwowa i samorządowa realizuje zadania wykraczające poza
funkcję wykonywania prawa (np. zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa)”.

Bardziej szczegółowo funkcje administracji publicznej wewnątrz państwa można sklasyfikować
następująco:

funkcje regulacyjne: stanowienie prawa dotyczącego współżycia społecznego,
zasad korzystania z majątku publicznego;

funkcje dystrybucyjne, nazywane też alokacyjnymi: decydowanie o długofalo-
wym i krótkoterminowym finansowaniu działań;

funkcje policyjne: nadzorowanie działalności obywateli i osób prawnych
w zakresie przestrzegania prawa i prowadzenie egzekucji związanych z naru-
szeniami prawa – policja, straż miejska, ale także nadzór budowlany, sanitarno-
epidemiologiczny, służby ochrony środowiska itp.;

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

1. OBRAZ DOBRZE ZARZĄDZANEJ GMINY

Mówiąc o reformowaniu zarządzania w jednostkach samorządowych, o planowaniu strate-
gicznym, zarządzaniu finansowym, organizacji urzędu, dostarczaniu usług, uczestnictwie
mieszkańców itp., warto poświęcić trochę czasu na dyskusję o tym, jak wyobrażamy sobie
gminę dobrze zarządzaną. Obraz ten będzie dla nas jak przewodnik – pozwoli nam lepiej
zobaczyć cel, jakiemu wprowadzane zmiany powinny służyć. Przy okazji zobaczymy, na ile
nasze poglądy w tym zakresie są jednolite, a gdzie się różnimy.

funkcje zarządcze: gospodarowanie mieniem, sprawowanie zarządu majątkiem
publicznym, prowadzenie działalności tzw. eksploatacyjnej oraz rozwojowej
w zakresie publicznie dostępnej infrastruktury, np.: dróg, budynków publicz-
nych, parków, urządzeń ochrony przeciwpowodziowej itp.);

funkcje usługowe: dostarczanie rozmaitych usług komunalnych, administra-
cyjnych i społecznych.

Usługi komunalne to przede wszystkim: dostarczanie wody i odbiór ścieków, odbiór
i unieszkodliwianie odpadów stałych, transport publiczny oraz dostawa ciepła.

Usługi administracyjne to przede wszystkim podejmowanie przewidzianych prawem decyzji
administracyjnych na wniosek mieszkańców i inwestorów np.: rejestracja pojazdów, wydawanie
decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgoda na wycinkę drzew.

Do usług społecznych zaliczamy: pomoc społeczną, usługi edukacyjne i wychowawcze, usługi
w zakresie ochrony zdrowia oraz w dziedzinie kultury.

Funkcje te są rozmaicie rozłożone na poszczególnych szczeblach administracji. Na szczeblu
kraju dominują funkcje regulacyjne i alokacyjne, podczas gdy na szczeblu najniższym,
najbliższym człowiekowi – czyli w gminie – znacznie rośnie udział funkcji zarządczych
i usługowych.

Wymienione wyżej funkcje tworzą rozmaite „oblicza gminy”:

regulator stosunków lokalnych;

nadzorca i stróż porządku;

gospodarz mienia służącego dobru wspólnemu;

dostarczyciel usług publicznych (administracyjnych, społecznych i komunal-
nych).

Waga poszczególnych funkcji zależy oczywiście od przyjętego kryterium.

Jeśli za kryterium wagi przyjąć wydatkowanie środków finansowych, to najwyższą wagę otrzy-
mają funkcje: zarządcza i usługowa. Zdecydowanie najwięcej pieniędzy gmina przeznacza na
zarządzanie oraz na utrzymywanie i rozwój ogólnie dostępnej infrastruktury, a także na dostarcza-
nie usług publicznych.

1.3. Podobieństwa gminy i firmy usługowej

Wykonywanie obu tych funkcji (zarządczej i usługowej) bardzo silnie zbliża gminę do przedsię-
biorstwa. Gmina wydaje znaczną większość środków finansowych – zarówno budżetowych, jak
i nieobjętych budżetem – na produkcję i dostarczanie usług. Działalność ta niewiele różni się od
produkcji usług w sektorze niepublicznym, gdzie jednak firmy poprawiają swoją sprawność
zarządzania pod presją rynku, a ich oferta musi odpowiadać popytowi i sprostać konkurencji.

Natomiast gmina działa z pozycji monopolisty, a w dodatku za większość świadczonych przez nią
usług nie płacą bezpośredni użytkownicy, lecz podatnicy (edukacja, pomoc społeczna itp.).

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Porównując gminę i przedsiębiorstwo, w pierwszym rzędzie można wskazać na podobieństwo
struktur organizacyjnych zarówno władz, jak i jednostek.

Podobieństwo przygotowania, dostarczenia i rozliczenia „produktu”

Podobnie jak struktury, można porównywać cykl przygotowania, dostarczenia i rozliczenia pro-
duktu (usługi) w gminie i firmie, przy czym należy pamiętać o różnicach charakteryzujących
działalność gospodarczą gminy i przedsiębiorstwa:

gmina dostarcza usługi na ogół jako monopolista, a firma w warunkach konku-
rencji;

firma zazwyczaj pobiera opłatę bezpośrednio od klienta, a za usługi gminne,
dostarczane bezpłatnie wybranym lub chętnym, często płacą wszyscy miesz-
kańcy wspólnoty.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Pamiętaj!

Bez względu na sposób organizacji w całym zakresie usług dostarczanych przez gminę
winny być stosowane takie metody zarządzania, które pozwalają mierzyć i poprawiać efekty-
wność. Największe oszczędności można jednak poczynić rezygnując z finansowania zadań:

niepotrzebnych lub nieistotnych;

ważnych, lecz możliwych do wykonania przez inwestorów komercyjnych;
wówczas uwolnione środki publiczne można przeznaczyć na rozwiązanie
innych problemów wspólnoty.

Gmina

Przedsiębiorstwo

Mieszkańcy – RADA GMINY

Właściciele – RADA NADZORCZA

WÓJT (BURMISTRZ) i służby organizacyjno-
finansowe

ZARZĄD FIRMY i „administracja w siedzibie
głównej firmy”

Gminne jednostki zarządzające – np.: wydział
komunalny, zarząd dróg (angażując podmioty
zewnętrzne zawierają umowy)

Jednostki zajmujące się „utrzymaniem”, logis-
tyką i marketingiem

Gminne jednostki wykonawcze (np. szkoła,
spółka wod.-kan.)

Jednostki produkcji bezpośredniej

Klient: wszyscy mieszkańcy

Klient: każdy, kto chce

Niezależnie od tych różnic można jednak pokazać, że kolejne etapy cyklicznego procesu pro-
dukcji dóbr czy dostarczania usług mają wiele podobieństw.

Bardziej szczegółowo pokazano te podobieństwa w załączniku 1.

1.4. Gmina zawiera umowy z firmami prywatnymi

Dalszych podobieństw doszukamy się, obserwując pożądane zachowania gminy jako partnera
handlowego sektora prywatnego.

Gmina (szczególnie w warunkach postępującej prywatyzacji) dokonuje zakupów i zawiera umowy
na dostarczanie usług – partnerem tych umów są firmy prywatne działające w warunkach konku-
rencji. Zawieranie umów wymaga od gminy (bez względu na jej wielkość) rozwiniętych umiejęt-
ności w takich dziedzinach, jak:

organizowanie przetargów oraz negocjowanie i przygotowanie umów;

planowanie finansowe potrzebne dla opracowania i wdrożenia wieloletnich pla-
nów inwestycyjnych;

nadzór nad wykonywaniem umów.

Niezależnie od zlecania prac, zakupów czy umów o realizację wspólnych przedsięwzięć,
zarządzanie gminą – jako instytucją operującą środkami finansowymi – wymaga umiejętności
z dziedziny zarządzania finansowego przede wszystkim w zakresie:

wieloletniego prognozowania i planowania
finansowego;

bieżącej kontroli przepływów finansowych;

zaciągania pożyczek i innych długów;

używania dostępnych instrumentów finan-
sowych dla efektywnego wykorzystania
środków okresowo wolnych.

Zatem, prócz widocznego podobieństwa struktur organizacyjnych czy „cyklu planowania pro-
dukcji i dostarczenia produktu odbiorcy”, istnieje także podobieństwo w zawieraniu umów między
dwiema firmami oraz między gminą a firmą. Wynika to wprost z faktu posiadania przez gminę oso-
bowości prawnej, co czyni ją pełnoprawnym podmiotem umów cywilno-prawnych. Podobnie
wygląda sytuacja przy współpracy z instytucjami finansowymi.

1.5. Oczekiwania wobec zmian w poszczególnych obszarach działalności

Dla lepszej ilustracji kierunków zmian, jakie winny zostać podjęte dla poprawy jakości zarządza-
nia, przedstawiono pożądane cechy z podziałem na obszary.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Mimo ważnych różnic
można spodziewać się,
że dobrze zarządzana
gmina będzie mieć wiele cech
wspólnych z dobrze zarządzaną
firmą!

Strategia

Strategia powinna pokazywać przynajmniej uszeregowaną listę najważniejszych celów wspólno-
ty oraz proponować sposoby, jakimi cele te proponuje się osiągnąć. Lepiej, gdy określając cele
podano także miary – wskaźniki, które pozwolą zmierzyć postęp – oraz przedstawiono programy
i projekty, które cele te pozwolą osiągnąć.

Udział mieszkańców

W pracy z mieszkańcami trzeba wymagać przede wszystkim umiejętności i procedur
zapewniających dyskusje ze społecznością lokalną na temat:

wizji gminy w przyszłości;

hierarchii (uporządkowania wg ważności) celów ogólnych;

wyboru celów szczegółowych i wskaźników (czyli liczb, które pokażą nam czy
i o ile zbliżamy się do wyznaczonych celów);

programów i projektów;

oceny wykonania zadań.

Zakres, w jakim wymagania te mają być spełnione, będzie zależeć od warunków i przekonań
wspólnoty.

Urząd

Zmiana organizacji pracy w urzędzie powinna służyć przede wszystkim podniesieniu zdolności
gminy do osiągania zaplanowanych celów. Ważne, aby wyznaczono osoby odpowiedzialne za
poszczególne zadania i stworzono warunki, w których osoby te mogą i chcą osiągnąć założone
cele.

Kadry

Zarządzanie kadrami winno skupiać się na kształtowaniu odpowiedzialności, umiejętności pracy
zespołowej pod kierownictwem. System wynagradzania oraz premiowania winien być bardzo sil-
nie związany ze skutecznością kierownika i zespołu w osiąganiu wyznaczonych precyzyjnie
celów.

Usługi dla mieszkańców

Usługi administracyjne, społeczne, jak i komunalne, winny mieć w miarę możliwości ustalone
standardy określające poziom jakościowy, zakres, sposób finansowania, przewidywany kierunek
i oczekiwane tempo zmian. Bez względu na formę organizacyjną, w jakiej usługi te są dostarcza-
ne (jednostki sektora finansów publicznych czy spółki), całość planowania i ocen musi być pod-

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

porządkowana przyjętej strategii i brać pod uwagę przyjęte w niej wskaźniki.

Rozwój gospodarczy

Wizja rozwoju gospodarczego, tworzona z udziałem najważniejszych partnerów lokalnych i dos-
tosowana do warunków gminy, winna lec u podstaw budowy strategii. Tą drogą, poprzez postu-
laty dotyczące zmiany sytuacji w rozmaitych dziedzinach, budowę programów i określenie celów
bezpośrednich projektów czy zadań, nastąpi stymulowanie rozwoju.

1.6. Oczekiwania wobec pracowników samorządowych

Zarządzanie w gminie w decydujący sposób zależy od potencjału i zaangażowania pracowników
samorządowych. Oto propozycja reguł (zasad postępowania), jakie zaproponowano na konfe-
rencji zorganizowanej przez Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski w Krakowie w 1996
roku.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Propozycja reguł (przykazań) pracownika samorządowej służby publicznej:

1. Charakteryzuje go uczciwość i rzetelność, stabilna hierarchia wartości.

2. Rozpoczyna swą pracę w danej dziedzinie od zgromadzenia pewnej informa-

cji, potrzebnej do racjonalnego podejmowania decyzji i zapewnia sobie jej
stałą aktualizację.

3. Informacja o faktach udzielana przez pracownika samorządowego jest zawsze

PRAWDZIWA I KOMPLETNA.

4. Pracownik samorządowy zna i rozumie cele oraz zamierzenia rządzących polityków,

dba o klarowny ich zapis w dokumentach, a następnie realizuje je najlepiej jak potrafi.

5. Eliminuje uznaniowość w podejmowaniu decyzji wszędzie tam, gdzie można opra-

cować kryteria będące wyrazem polityki zawartej w dokumentach programowych.

6. W ramach prawa i obowiązujących procedur pracownik stara się rozstrzygać wątpli-

wości zgodnie z polityką gminy i na korzyść wnioskodawcy – obywatela.

7. Dobry pracownik administracji publicznej zawsze traktuje petenta rzetelnie, z sza-

cunkiem i bezgraniczną cierpliwością.

Dyskusja - Co rozumiemy pod określeniem: „Dobrze zarządzana gmina”.

Celem ćwiczenia jest wymiana poglądów. Prowadzący winien dbać, aby uczestnicy kończyli
wypowiedzi wnioskami i pomagać im w znajdowaniu podobieństw.

Po zapoznaniu się z poglądami przedstawionymi wyżej warto przeprowadzić dyskusję
w grupie, aby przekonać się wzajemnie, jak bardzo różnimy się w opiniach na ten temat. Wynik
tej dyskusji będzie przydatny w dalszych ćwiczeniach.

Pomocą mogą służyć:

pytania dotyczące cech gminy:

MATERIAŁ POMOCNICZY 1.1

zestaw cech ludzi:

MATERIAŁ POMOCNICZY 1.2

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 1.

Czy istnieją wieloletnie zamierzenia – co należy zrobić lub osiągnąć?

Czy zamierzenia te są publicznie znane?

Czy są one dostatecznie dobrze znane pracownikom?

Czy zamierzenia te powstały w dialogu ze wspólnotą, czy bez jej udziału?

Czy wiadomo, na co gminę stać? Jakimi środkami na rozwój będzie ona dys-
ponować w najbliższych kilku latach?

Czy podejmowane dla osiągnięcia celów zadania są właściwie wybierane?

Czy zadania te są realizowane bez zbędnej rozrzutności?

Czy jest wieloletni plan finansowy i inwestycyjny?

Czy plan ten powstawał przy współpracy przedstawicieli wspólnoty?

Czy konstrukcja budżetu uwzględnia finansowanie działań uznanych za
najważniejsze?

Czy gmina potrafi monitorować postęp w osiąganiu celów najważniejszych
i nadzorować skutecznie wykonawców?

TERIAŁ POMOCNICZY 1.1

Pytania pomagające określić czy nasza gmina jest dobrze zarządzana

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Czy dokonuje się dorocznych ocen i aktualizacji planów wieloletnich?

Czy oceny te dokonywane są publicznie z udziałem przedstawicieli wspólnoty?

Czy istnieją jawne procedury załatwiania spraw i kryteria, jakimi winni się kie-
rować urzędnicy?

Czy miejsca przyjmowania mieszkańców w urzędzie są wystarczająco dobrze
przygotowane?

Czy istnieje określony zasób danych (miar, wskaźników) charakteryzujący
poszczególne dziedziny działalności gminy pod względem ilościowym
(zakres usług) i jakościowym (standard usług)?

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

A: Polityk – lokalny lider:

uczciwość i rzetelność;

stabilna hierarchia wartości;

zdolności przywódcze – umiejętność prowadzenia wspólnoty do wyznaczo-
nych celów;

zdolności organizacyjne, umiejętność delegowania zadań i egzekwowania
wyników;

konsekwencja w długofalowym zmierzaniu do celów;

zdolność do trafnej oceny i dokonywania właściwych wyborów;

odporność na naciski grup interesów.

B. Pracownik Samorządowy – wykonawca zadań:

uczciwość i rzetelność;

stabilna hierarchia wartości;

znajomość gruntowna dziedziny – obszaru zarządzania;

dostarcza zawsze prawdziwych i kompletnych informacji na pytania polity-
ków;

umie prowadzić analizy kosztów i korzyści;

eliminuje uznaniowość w podejmowaniu decyzji wszędzie tam, gdzie można
opracować kryteria będące wyrazem polityki gminy zawartej w dokumentach
programowych;

uprzejmość i cierpliwość w stosunku do klientów urzędu;

dbałość o rzetelne dostarczenie mieszkańcom wszystkich informacji potrzeb-
nych dla załatwiania spraw.

TERIAŁ POMOCNICZY 1.2

Cechy i umiejętności ludzi, jakich potrzeba gminie dobrze zarządzanej

1.7. Model zarządzania zintegrowanego

Na końcu niniejszego materiału zainteresowani (załącznik 2) znajdą przygotowany w ramach pro-
gramu LGPP tzw. Zintegrowany Model Zarządzania (ZMZ). Jego celem jest poprawa sku-
teczności zarządzania w gminie. Próbowano w nim pokazać, jak poszczególne reformy systemu
powinny wzajemnie się wspomagać.

Zapoznając się z ZMZ powinniśmy przyjrzeć się głównie jego logice – swoje źródło ma ona
w dorobku najlepiej zarządzanych gmin na świecie; nigdzie w Polsce taki system nie został jesz-
cze w całości zbudowany. Jego wartość dla nas polega na tym, że daje on możliwość
wyobrażenia sobie pewnego odległego stanu – wizji przyszłości wyznaczającej kierunek. Być
może znajdziemy tu jakieś inspiracje dla zmian, które planujemy u nas. Wybór

–

co, w jakiej

kolejności, jak dalece i jak szybko zmieniać

–

to istotne decyzje, które muszą wyrastać z lokalnej

sytuacji. Trzeba pamiętać, że np. w Sunnyvale w Kalifornii model taki budowano przez 14 lat.
Powinniśmy zatem bez kompleksów iść drobnymi i dobrze przemyślanymi krokami, korzystając
z polskich przykładów udanych reform, a ZMZ może nam służyć jako pewnego rodzaju daleko-
siężny drogowskaz.

Budując ZMZ przyjęto, że zarządzanie zintegrowane to zarządzanie ukierunkowujące działalność
całej organizacji tak, aby wyznaczone cele dalekosiężne były realizowane najlepiej i najpewniej,
przy ekonomicznym wykorzystaniu dostępnych środków. Podejście takie wymaga rezygnacji
z politycznego dzielenia jednego organizmu, jakim jest gmina, na poszczególne dziedziny, nad
którymi nadzór sprawują kierownicy jednostek i wydziałów , a każdy z nich realizuje w danej
dziedzinie tzw. „swoją politykę”. Zarządzanie zintegrowane wymaga, aby zespół pod kierownic-
twem wójta lub burmistrza najpierw wspólnie z radą i mieszkańcami przygotował dokumenty
wyznaczające najważniejsze dla wspólnoty cele, a następnie organizował wspólnie pracę dla ich
realizacji, wykorzystując do maksimum efekty współdziałania rozmaitych jednostek. Długotermi-
nowe strategiczne cele, sformułowane w wyniku dialogu ze wspólnotą, znajdują wyraz w planach
wszystkich firm i jednostek komunalnych, które ciągle podnoszą swoją efektywność.

Główne cechy takiego zarządzania to:

wieloletniość, czyli wieloletnia perspektywa w określaniu celów, planowaniu
zadań inwestycyjnych i operacyjnych;

kompletność, czyli podporządkowanie strategii gminy wszystkich planów reali-
zacyjnych jednostek zależnych, bez względu na ich formę prawną;

efektywność, czyli stosowanie przez urząd i wszystkie jednostki zależne pomia-
rów efektywności dla poprawy zarządzania;

uczestnictwo, gdzie cele i oceny są przedmiotem szerokiego dialogu publicznego.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Jak uruchomić cykl poprawy efektywności?

Powodzenie zarządzania zintegrowanego zależy od dwóch podstawowych czynników:

dobrego i dokładnego wyznaczenia oczekiwanych zmian (celów do osiągnięcia);

skutecznego uruchomienia tzw. „cyklu poprawy efektywności”, który w najpro-
stszej wersji ilustruje rys. 2 (schemat zawiera trzy równe rangą elementy; brak
lub niedostateczna jakość któregokolwiek z nich może zahamować postęp).

Cykl ten powtarzany jest w każdym kolejnym roku i obejmuje:

aktualizację planów długoterminowych;

przygotowanie na tej podstawie rocznych planów operacyjnych we wszystkich
dziedzinach i na ich podstawie budżetu;

ocenę wykonania, ocenę wykonawców, wyciągnięcie i wdrożenie wniosków.

Zmiany, jakie cykl ten wyzwala, na ogół nie mają charakteru rewolucyjnego – poza przypadkami,
gdy pojawiają się zupełnie nowe pomysły lub gdy usuwa się ujawnione patologie. Ich waga pole-
ga na ciągłym procesie doskonalenia, który przynosi efekty w wieloletniej perspektywie.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Pamiętaj!

Zintegrowany system zarządzania pozwala przede wszystkim w pełni wykorzystać
możliwości będące w dyspozycji gminy oraz może zapewnić:

skuteczniejsze spełnianie oczekiwań wspólnoty;

eliminację wydatków na działania niepotrzebne;

rozwiązywanie w pierwszej kolejności problemów dla wspólnoty najważniej-
szych;

wybór najefektywniejszych sposobów działania.

Planowanie długoterminowe wyznacza cele dalekosiężne. Bez niego trudno wyobrazić sobie
jakiekolwiek celowe działanie w dłuższej perspektywie. Podstawą tego planowania jest
z jednej strony wizja gminy określająca cele, a z drugiej – analiza i prognozy finansowe,
wyznaczające możliwości dla realizacji tej wizji. Zarządzanie może być efektywne, jeśli plan długo-
terminowy:

jest mocno osadzony w realiach;

został szeroko rozpropagowany wśród lokalnej społeczności;

uzyskał akceptację w ponadpartyjnym kompromisie.

Plan ten, szczególnie w okresach transformacji ustrojowej, winien mieć charakter kroczący:
coroczna aktualizacja i zawsze ten sam zasięg, np. 5 lat.

Planowanie krótkoterminowe to proces przełożenia zamiarów długoterminowych na działania
planowane i wykonywane w ciągu jednego roku. Planowanie takie powinno być integralną częś-
cią przygotowania budżetu. Jest to etap wyboru metod osiągania celów szczegółowych, uzgad-
niania zamiarów z realnymi możliwościami oraz opracowywania planów operacyjnych i przydzie-
lania zadań osobom.

Ocena i wnioski obejmują rejestrację dokonanych zmian, ocenę efektywności (czy osiągamy
założoną w planie skuteczność i wydajność) i wnioski. Jest ona kluczowym i często zaniedbywa-
nym elementem cyklu. Aby ten element cyklu poprawy efektywności działał skutecznie, konieczne
jest wprowadzenie miar obiektywizujących oceny. Właściwie realizowany cykl, powtarzany co
roku, prowadzi do stopniowej i konsekwentnej poprawy efektywności zarządzania jednostką
samorządu terytorialnego.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Rys. 2. Cykl poprawy efektywności

Źródło: Thomas Lewcock – Handbook for Preformance Management, Sunnyvale, CA 1998.

Nieco więcej informacji na temat Zintegrowanego Modelu Zarządzania przedstawiono
w Załączniku 2, a szczegółowy jego opis można znaleźć w Poradniku Zintegrowane Zarządzanie
Finansami Zorientowane na Cele – Municipium, Warszawa 2001.

1.8. Podsumowanie

Obraz dobrze zarządzanej gminy to raczej zespół cech niż definicja. Nie ma jednej powszechnie
akceptowanej wizji takiej gminy. Zanim jednak samorząd przystąpi do reformowania swoich struk-
tur i sposobów działania konieczne jest przeprowadzenie takiej dyskusji w gronie osób przygoto-
wujących zmiany. Osobą wiodącą i decydującą o kierunku zmian musi być wójt lub burmistrz.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Dla wykorzystania we wdrażaniu reform w ramach Programu AOW
proponujemy przyjąć, że:

Dobrze zarządzana gmina to taka, w której działalność wszystkich agend
i jednostek zależnych jest ukierunkowana w taki sposób, aby dalekosiężne
cele, wyznaczone przez samorząd w dialogu ze wspólnotą, były realizowane
najlepiej i najpewniej przy ekonomicznym wykorzystaniu środków.

Przy czym:

Najlepiej oznacza, że

dostarczony produkt czy usługa jest dobrej jakości;

Najpewniej –

że monitorowanie i nadzór nad wykonaniem zadań strate-

gicznie ważnych jest silniejsze niż pozostałych zadań.

Długoterminowe cele strategiczne, sformułowane w wyniku dialogu ze wspólnotą, znajdują
wyraz w planach wszystkich firm i jednostek gminy, które ciągle podnoszą efektywność swo-
jego działania.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

2. PLANOW

ANIE STRA

TEGICZNE

Planowanie strategiczne to często początek – pierwszy etap głębokich reform w administracji
lokalnej. W rozdziale tym dowiesz się, jak może przebiegać proces pracy nad strategią, kto
powinien być zaangażowany, jak mogą wyglądać przykładowe rezultaty kolejnych etapów
pracy i w jakiej formie można je zapisać.

Dla lepszego wyobrażenia sobie pracy zespołowej nad przygotowaniem strategii na wstępie
przedstawiono zestaw informacji i danych o pewnej gminie, na której przykładzie będziemy
śledzić przebieg procesu. Przedstawiając niektóre etapy, zrezygnowano z formy wykładu czy
prezentacji na rzecz ćwiczeń, które grupa z pomocą prowadzącego powinna wykonać na
podstawie załączonych obok materiałów pomocniczych. Przedstawiono także przykładowe
wyniki ćwiczeń.

Plan strategiczny warto przygotować, aby:

zbudować wspólne wyobrażenie naszej gminy w przyszłości – jaką chcieli-
byśmy ją widzieć (podobnie jak rozmowy o rozbudowie domu,
gdy rodzina się powiększa – dom ma służyć nam przez lata);

zobaczyć zmiany w sytuacji ekonomicznej, środowisku i ludziach,
zachodzące w długiej perspektywie;

upewnić się, że myślimy o wszystkich mieszkańcach i, że maksymalna ich
liczba będzie skłonna identyfikować się z obrazem przyszłości;

wybrać i uzgodnić pewne wspólne cele, do których chcemy zmierzać;

zaangażować do procesu tak dużo ludzi i organizacji, jak to możliwe;

dowiedzieć się, jak dużo czasu, pieniędzy i innych zasobów potrzeba, aby
dokonać zmian;

uzyskać wsparcie wdrożenia planów ze źródeł zewnętrznych.

2.1 Od czego zacząć?

KROK 1

. Znajdujemy partnera, który może nam pomóc i będzie prowadził publiczną debatę nad

strategią gminy. W przypadku braku takiego partnera urząd musi sam zorganizować ten proces.

KROK 2.

Powołanie komitetu sterującego – do 12 osób reprezentujących różne grupy i różne inte-

resy w gminie (powinny w nim być reprezentowane poglądy i interesy):

większych pracodawców;

drobnych firm;

szkół;

placówek kulturalnych;

ochrony zdrowia;

ludzi biednych potrzebujących wsparcia;

administracji lokalnej (w tym sołectw);

organizacji pozarządowych obywatelskich (w tym ekologów);

dostarczycieli usług komunalnych;

parafii (gdy odgrywa ona istotną rolę społeczną w życiu wspólnoty).

KROK 3.

Zapewnienie udziału mieszkańców w procesie – także tych, którzy mają wyraźnie inne

zdanie. Zapewnienie udziału ludzi najbiedniejszych. Poszukiwanie do współpracy ludzi:

twórczych;

zdolnych do pracy z innymi;

o zdolnościach organizacyjnych;

umiejących ekonomicznie wykorzystywać środki;

energicznych i entuzjastycznych.

KROK 4.

Znalezienie kogoś, kto będzie przygotowywał szczegółowy plan zebrań

i poprowadzi je zgodnie z planem oraz dokona podsumowania.

KROK 5.

Przygotowanie harmonogramu zebrań i określenie, gdzie będą się odbywać i kto będzie

je organizować.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

2.2. Opis stanu gminy

Opis gminy – raport o stanie zawiera:

obecne warunki i trendy (prognozy zmian);

problemy i bariery;

zasoby i szanse;

określenie przyczyn powstania problemów.

Pytania, na które raport o stanie gminy winien odpowiadać:

Jak dotychczas rozwijała się gmina?

Czy wielu mieszkańców ją opuszczało?

Które dziedziny działalności gospodarczej rozwijają się dobrze?

Które upadają?

Co jest zasobem, wartością wspólnoty?

Jakie rodzaje działalności są prowadzone w mieście?

Co sprzedają lokalni producenci i komu (gdzie)?

Gdzie dokonują zakupów lokalne firmy i mieszkańcy?

Jakie są kościoły, szkoły, ośrodki zdrowia, parki, jednostki kultury itp., które
służą wspólnocie?

Jakie miejsca ciekawe i atrakcje są w mieście i okolicy?

Z czego wspólnota jest dumna?

Tabelka pomocnicza do analizy problemów:

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Dziedzina

Przykłady, kwestie do przeanalizowania

Problemy

Podstawowe potrzeby

wyżywienie, dostępność i standard mieszkań,
ubranie, równość szans

Warunki dla działal-
ności gospodarczej

małe i średnie firmy, własna działalność,
podejmowanie drugiej pracy, warunki zatrud-
niania, płace

Usługi publiczne (tech-
niczne)

woda i kanalizacja, gospodarka odpadami,
transport publiczny, energetyka, telekomuni-
kacja

2.3. Najważniejsze problemy i szanse

Odpowiedzi na powyższe pytania pokazują obraz gminy w faktach i liczbach. Dane te są dla nas
podstawą do oceny pozycji, jaką gmina zajmuje, niejako wstępem do pracy nad planem strate-
gicznym.

Zgromadzone dane, w połączeniu z wiedzą i doświadczeniem, przekonaniami mieszkańców,
przedstawicieli wspólnoty zaproszonych do wspólnej pracy nad strategią, posłużą w pierwszym
rzędzie do przygotowania listy najważniejszych problemów, z jakimi wspólnota się boryka, oraz
szans, jakie mogą zostać wykorzystane. Urząd gminy powinien starannie przygotować raport
zawierający zgromadzone dane i przesłać je do wszystkich członków Komitetu (patrz pkt. 3.
KROK 2) – przedstawicieli wspólnoty zaproszonych na pierwsze zebranie.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Edukacja

przedszkola, szkoły podstawowe, średnie,
szkolenia zawodowe, kursy i szkoły biznesowe,
szkoły policealne

Warunki środowiskowe

jakość powietrza, wody, ziemi, hałas, zapachy,
zanieczyszczenie

Ochrona zdrowia

przychodnie ogólne, specjalistyczne, dentysty-
ka, pogotowie, uzależnienia

Praca

poziom bezrobocia, poziom płac, dostępność
szkoleń, oferty pracy

Rodzina i młodzież

obowiązki rodzicielskie, przemoc, wykorzysty-
wanie

Zasoby naturalne

jakość środowiska, parki, użytki rolne, drogi

Bezpieczeństwo

w domu, w szkole, w pracy, na ulicy

Kultura i sztuka

jednostki kultury, programy, zajęcia po szkole,
festiwale

Przystępując do pierwszego i dalszych ćwiczeń z tym rozdziale, trzeba pamiętać, że nie mają
one jednego jedynego dobrego rozwiązania. Wynik w dużym stopniu będzie zależał od
doświadczeń, poglądów i opinii grupy i dla każdej grupy może być inny. Na tym polega proces
tworzenia strategii i dlatego tak ważnym jest, aby w rzeczywistym procesie wszystkie
najważniejsze środowiska były reprezentowane oraz aby zaproszone przez wójta czy bur-
mistrza osoby dobrze rozumiały swoją rolę w tym procesie.

Określ najważniejsze problemy i szanse dla przyszłego rozwoju gminy
Przykładowo.

Celem krótkich ćwiczeń 2-6 jest zapoznanie się z kolejnymi działaniami prowadzącymi do
wyznaczenia najważniejszych dla wspólnoty celów i zarysowania sposobów jakimi cele te można
osiągnąć.

Pamiętajmy, że nie jest najistotniejsze, aby w tym krótkim czasie przygotować bardzo dobry
materiał, ale ważne jest aby dobrze zrozumieć cel i sens procesu.

W ramach ćwiczenia należy:

1. Na podstawie przedstawionego w rozdziale 1. opisu gminy Przykładowo grupa powinna

sporządzić listę zawierającą problemy, z którymi gmina (zdaniem grupy) winna się zmie-
rzyć. Kolejno zgłaszane problemy należy zapisać na tablicy. Przykładową listę zawartych
problemów zawarto w

MATERIALE POMOCNICZYM 2.1.

2. Przygotowana lista wymaga uszeregowania; łatwo zauważyć, że niektóre z problemów są

skutkiem innych.

3. Teraz, zadając wielokrotnie pytanie „dlaczego”, należy uszeregować problemy, tworząc ciąg

przyczynowo-skutkowy. W wyniku tego otrzymujemy pewną liczbę podstawowych przyczyn
zgłoszonych problemów oraz problemy wtórne, będące skutkiem podstawowych.
Przykładowy wynik takiego uszeregowania pokazano w

MATERIALE POMOCNICZYM 2.2

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 2.

zły stan budynków i niski standard mieszkań;

zaniedbana, wymagająca modernizacji i rozbudowy sieć wodna i kanaliza-
cyjna;

trudności w tworzeniu małych oraz średnich firm;

lokalne firmy są słabe kapitałowo;

brak nowych miejsc pracy;

odpływ ludzi aktywnych;

TERIAŁ POMOCNICZY 2.1

Lista zgłoszonych problemów

4. Kolejnym krokiem, jaki należy wykonać, jest uszeregowanie według wagi problemów pod-

stawowych. Po krótkiej dyskusji grupa w wyniku głosowania ustala, który z problemów
podstawowych uznaje za najważniejszy, który drugi w kolejności itd.

MATERIALE POMOCNICZYM 2.3

pokazano listę zawierającą cechy i okoliczności, które uzna-

no za szanse, jakie gmina może czy powinna wykorzystać dla swego rozwoju. Tę listę, podobnie
jak listę problemów, należy uszeregować według kolejności, ustalając, którą z przedstawionych
szans dla rozwoju należy wykorzystać w pierwszym rzędzie itd.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

grupy wyrostków zakłócające spokój;

brak poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców;

brak oferty spędzania wolnego czasu;

zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki;

brak estetycznej przestrzeni publicznej;

Brak współpracy z sąsiednimi gminami.

Słabe więzi lokalne i poczucie niezadowolenia z miejsca zamieszkania

Brak dbałości władz i mieszkańców o estetykę i czystość

Zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki

Zły stan budynków i niski standard mieszkań

Brak estetycznej przestrzeni publicznej

Odpływ ludzi aktywnych z gminy

Zaniedbana sieć kanalizacyjna

Zaniedbane, brudne drogi, ulice i chodniki

Zły stan domów i niski standard mieszkań

Brak oferty spędzania wolnego czasu dla młodzieży

TERIAŁ POMOCNICZY 2.2

Drzewo przyczynowo-skutkowe problemów

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Grupy wyrostków zakłócające spokój

Brak poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców

Niskie dochody mieszkańców

Zły stan domów i niski standard mieszkań

Brak kapitału dla małych i średnich przedsiębiorstw

Zbyt wolny wzrost małych oraz średnich firm

Brak nowych miejsc pracy

Wysokie ukryte bezrobocie w rolnictwie

Brak wiedzy i umiejętności biznesowych

Trudności w rozpoczęciu działalności gospodarczej

Odpływ ludzi aktywnych z gminy

Szanse dla rozwoju:

wzrost sektora drzewnego i przetwórstwa spożywczego;

zamówienia magazynu IKEA w oddalonym o 70 km mieście wojewódzkim;

dobrze zorganizowana gospodarka odpadami;

dobry poziom placówek edukacyjnych;

atrakcyjne urbanistycznie (mimo obecnego zaniedbania) centrum mias-
teczka;

duża ilość zdrowych lasów i malowniczych wzgórz w otoczeniu miasta;

dobre warunki środowiskowe (czyste powietrze i wody);

dobre warunki dla agroturystyki;

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej (w tym fundusze pomocowe).

TERIAŁ POMOCNICZY 2.3

Lista zawierająca przykład szans

2.4. Wizja – obraz gminy w przyszłości

Wstępem do przygotowania wizji naszej gminy w przyszłości będzie odpowiedź na pytania:

Co jest ważne dla naszej wspólnoty?

Jakimi wartościami będziemy się kierować w kształtowaniu obrazu naszej
gminy w przyszłości?

Jaką wspólnotą chcielibyśmy być w przyszłości?

Wizja jest dobra, gdy:

jest na tyle atrakcyjna, że większość mieszkańców jest skłonna się z nią identy-
fikować;

jest na tyle realistyczna, że potrafią oni uwierzyć, iż mimo trudności da się ją
urzeczywistnić;

jest na tyle konkretna, że potrafią oni utworzyć sobie jej obraz w wyobraźni.

Wizja może odnosić się do obrazu wytworzonego na podstawie przykładów istniejących gdzie
indziej, ale obraz taki musi zostać osadzony w lokalnych realiach.

Sformułuj wizję Miasta i Gminy Przykładowo

Celem ćwiczenia jest wyobrażenie sobie obrazu gminy Przykładowo w dalekiej przyszłości.
Ważny znów jest proces a nie koniecznie rezultat, zaleca się pracę w zespołach i krótkie przed-
stawienie wyników całej grupie.

Opisz, jak gmina ma wyglądać w perspektywie 10–20 lat lub nawet dłuższej. Pomyśl, jak gospo-
darka, środowisko i ludzie będą współdziałać ze sobą. Co się zmieni w stosunku do dnia dzisiej-
szego. Opisz końcowy wynik – stan. Nie myśl na razie, jak to osiągnąć

–

na to przyjdzie czas

później.

a) Sporządzamy listę wartości (cech), które są dla naszej wspólnoty ważne. Przykłady takich

wartości zawarto w

MATERIALE POMOCNICZYM 3.1

. Po krótkiej dyskusji i ewentualnym

uzupełnieniu listy grupa w głosowaniu powinna wybrać 3-4 cechy, które uważa za najistot-
niejsze dla mieszkańców.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 3.

Biorąc pod uwagę wybrane wyżej cechy, próbujemy opisać obraz miasta, gminy Przykładowo
w przyszłości.

W przypadku trudności można zacząć od wyliczenia cech, jakie gmina winna posiadać.
Przykładowe sformułowanie takiej wizji przedstawiono w

MATERIALE POMOCNICZYM 3.2

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Wartości, które mieszkańcy cenią najwyżej – lista do wyboru i uzupełniania:

aktywność życiowa;

twórcze, innowacyjne podejście do rozwiązywania problemów;

przedsiębiorczość, umiejętność zarabiania pieniędzy;

zaradność;

pracowitość;

zdolność do poświęcenia interesu własnego dla dobra wspólnoty;

samowystarczalność;

uczciwość wzajemna i rzetelność;

współdziałanie: wspólne, solidarne dokonywanie wysiłków dla osiągania
wspólnych celów;

porządek i bezpieczeństwo;

czystość i estetyka;

gospodarność.

TERIAŁ POMOCNICZY 3.1

Przygotowany zestaw cech do wyboru

2.5. Wyznaczenie najważniejszych długofalowych celów wspólnoty

Mając określony:

dzisiejszy możliwie precyzyjny obraz gminy;

wyznaczoną przy udziale mieszkańców listę najważniejszych problemów oraz
szans i możliwości;

zarysowany oczekiwany obraz naszej gminy w przyszłości;

czas wyznaczyć cele, jakie chcielibyśmy osiągnąć.

Posługując się nadal przykładem naszej gminy, spróbujemy teraz wyznaczyć cele. Wynikiem
pracy będzie zapis tego, co wspólnota chce zmienić lub osiągnąć w ciągu następnych co
najmniej dziesięciu lat. Plan strategiczny powinien zawierać cele w obszarze każdego
z najważniejszych problemów i każdej z wysoko ocenionych szans. To nie oznacza, że należy
zacząć pracować nad każdym z nich zaraz w pierwszym roku, niektóre z problemów będą wyma-
gały zgromadzenia dodatkowych informacji, zanim będzie można przystąpić do ich rozwiązania.

Określenie celów to nic innego jak wyznaczenie kierunku, w jakim gmina będzie się rozwijać.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

WIZJA:

Wyobrażamy sobie naszą gminę jako tętniące życiem małe miasto utrzymujące się dzięki twór-
czej postawie mieszkańców, różnorodności i współpracy, otoczone zadbanymi wioskami i osied-
lami.

lub bardziej obrazowo

Chodniki i nawierzchnie głównych ulic są gładkie i czyste, tereny zielone, domy, podwórka
i gospodarstwa posprzątane. W centrum miasta znajdują się tereny spacerowe, gdzie, szczegól-
nie w niedziele i święta oraz pogodne i ciepłe popołudnia i wieczory, wielu mieszkańców chęt-
nie wypoczywa. Mieszkańcy okolicznych sołectw i osiedli coraz częściej podejmują poza rol-
nictwem drobną działalność produkcyjną we współpracy z firmami w mieście lub województwie,
ich zadbane gospodarstwa w sezonie letnim zaczynają przyciągać urlopowiczów,
poszukujących bliskości natury i spokoju. Mieszkańcy dbają o dobro wspólne, a urzędnicy
gminy starają się służyć jej mieszkańcom jak najlepiej. Rozwija się działalność usługowa i pro-
dukcyjna. Miasto rozwinęło produkcję wyrobów drewnianych i prostego, naturalnego
przetwórstwa spożywczego. Teraz jest ono cenionym przez hurtowników miejscem lokowania
zamówień w województwie. Zatrzymano odpływ ludności. Pojawiają się zewnętrzni inwestorzy.

TERIAŁ POMOCNICZY 3.2

Każde szczegółowe działanie podejmowane i finansowane w przyszłości powinno służyć reali-
zacji – osiągnięciu jednego z zapisanych w strategii celów. Na tym etapie nie ma potrzeby okre-
ślenia sposobu, w jaki dany cel zostanie osiągnięty.

Sformułuj najważniejsze cele, jakie wspólnota powinna sobie postawić, aby
zbliżać się do zarysowanego w wizji obrazu.

Celem ćwiczenia jest sformułowanie celów na podstawie problemów, szans i wizji.

a) Uwzględniając ranking problemów i szans oraz obraz, do którego zmierzamy, należy zapro-

ponować krótką listę najważniejszych celów do osiągnięcia. Należy zapisywać wszystkie
zgłaszane cele.

b) Następnie warto przeprowadzić dyskusję, aby zebrani mieli możliwość wysłuchania argu-

mentów na rzecz wagi poszczególnych celów. Po dyskusji grupa w wyniku głosowania usta-
la kolejność celów.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 4.

zwiększenie zatrudnienia poza rolnictwem wykorzystujące jawne i ukryte bez-
robocie;

likwidacja zagrożeń środowiskowych przez poprawę gospodarki wodno-
ściekowej;

poprawa estetyki miasta i osiedli, aby podnieść poziom zadowolenia miesz-
kańców oraz atrakcyjność gminy dla agroturystyki;

poszerzenie oferty sportowo-rekreacyjnej i kulturalnej dla mieszkańców;

usprawnienie działalności administracji lokalnej, aby lepiej służyła miesz-
kańcom.

TERIAŁ POMOCNICZY 4.1

Przykład listy celów ogólnych

2.6. Wyznaczanie celów szczegółowych (bezpośrednich)

Cel ogólny wyznacza kierunek, w jakim zmierzamy – jest niejako drogowskazem. Aby przystąpić
do działania, musimy bardziej szczegółowo określić zmiany, jakich oczekujemy. Dlatego
wyznaczamy cele szczegółowe. Cel szczegółowy „mówi”, co konkretnie w ramach danego kie-
runku chcemy osiągnąć.

Dla lepszego zilustrowania procesu uszczegółowienia celów posłużmy się przykładem.

Załóżmy, że przedmiotem zainteresowania wspólnoty, czyli celem ogólnym, jest poprawa bez-
pieczeństwa. Próbujmy dalej sprecyzować oczekiwania ukryte pod tym postulatem. Przez popra-
wę bezpieczeństwa można na przykład rozumieć zmniejszenie liczby napadów rabunkowych

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

1. Wzrost zatrudnienia poza rolnictwem:

Jeśli cel ten uda się osiągnąć, to w perspektywie:

wzrośnie liczba mieszkańców mających zatrudnienie;

zwiększą się dochody mieszkańców;

wzrosną dochody budżetu gminy;

może poprawić się stan czystości i estetyka;

może poprawić się stan domów;

może zostać zahamowany odpływ ludzi aktywnych.

2. Poprawa gospodarki wodno-ściekowej będzie miała wpływ na:

poprawę stanu ulic i chodników;

podniesienie standardu mieszkań;

poprawę środowiska naturalnego;

zwiększenie atrakcyjności gminy dla przybyszów;

zahamowanie odpływu ludzi.

TERIAŁ POMOCNICZY 4.2

Wybór najważniejszych celów ogólnych

w ciągu roku w przeliczeniu na 1000 mieszkańców lub spadek liczby kradzieży samochodów
przypadający na każdy 1000 zarejestrowanych pojazdów. Można też proponować poprawę bez-
pieczeństwa w ruchu drogowym, zgłaszając postulat, aby liczba wypadków samochodowych
powodujących obrażenia ludzi zmalała. Jeśli problemem najważniejszym jest zagrożenie prze-
chodniów i mienia w miejscach publicznych, celem szczegółowym może być zmniejszenie liczby
wybryków chuligańskich dokonywanych na ulicach w ciągu roku. Natomiast, gdy powodem
umieszczenia wśród celów strategicznych poprawy bezpieczeństwa jest poczucie zagrożenia
mieszkańców, celem szczegółowym można uczynić zmniejszenie liczby mieszkańców
deklarujących, że czują się zagrożeni.

Jak widać, w ramach celu ogólnego można sformułować wiele różnych celów szczegółowych.
Wspólnota nigdy nie dysponuje środkami, aby z równym, dużym wysiłkiem podjąć jednocześnie
wszystkie działania. Zatem istnieje konieczność uszeregowania celów szczegółowych w kolejnoś-
ci według wagi i skoncentrowania wysiłków na kwestiach wybranych przez wspólnotę jako
najważniejsze.

Dla wybranego celu ogólnego zaproponować zestaw celów szczegółowych
(bezpośrednich).

Celem ćwiczenia jest wyjaśnienie i pokazanie na przykładzie jak od celów ogólnych należy
przejść do celów szczegółowych.

a) Spośród przyjętych wyżej celów ogólnych należy wybrać jeden i po przeprowadzeniu dys-

kusji określić dla niego kilka celów szczegółowych, biorąc pod uwagę wskazówki zawarte
wyżej.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Pamiętaj!

Każdy z celów ogólnych powinien zostać uszczegółowiony w postaci kilku starannie
wybranych celów szczegółowych, przy czym należy pamiętać, by:

były one konkretne i jasno określone;

dotyczyły zagadnień szczegółowych, ale w obrębie celu ogólnego
najważniejszego dla wspólnoty;

były sformułowane w taki sposób, aby było oczywiste, czy w danym okresie
sprawozdawczym obserwujemy postęp w osiąganiu tego celu, czy też nie.

Ćwiczenie 5.

b) Cel szczegółowy jest określony wystarczająco dobrze tylko wtedy, gdy po wykonaniu

działań i upływie czasu potrafimy bez wątpliwości ocenić, czy i w jakim stopniu został
osiągnięty. W tym celu potrzebujemy wskaźników. Należy je zaproponować dla każdego
z celów szczegółowych.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

1. Cel ogólny: Wzrost zatrudnienia w działalności pozarolniczej wykorzystujący lokalny

potencjał ludzki.

Cele szczegółowe:

zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz
wielkość ich sprzedaży w ciągu najbliższych 3-5 lat;

przyspieszyć rozwój sektorów przetwórstwa drzewnego i lokalnego przet-
wórstwa płodów rolnych, aby ich sprzedaż wyraźnie rosła z roku na rok;

doprowadzić do współpracy i wzrostu wzajemnych obrotów handlowych
między podmiotami gospodarczymi w gminie i regionie;

promować produkcję lokalnych wytwórców w sąsiedztwie i regionie w celu
zwiększenia jej sprzedaży.

2. Cel ogólny: Likwidacja zagrożeń środowiska poprzez poprawę gospodarki wodno-ście-

kowej.

Cele szczegółowe:

przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wodnej
i ochrony zlewni rzeki Małej oraz uzyskać współfinansowanie programu ze
środków Unii Europejskiej;

budowa infrastruktury na terenie gminy, w tym:

modernizacja i powiększenie wydajności ujęć wody oraz rozbu-

dowa sieci wodociągowej,

modernizacja i rozbudowa sieci kanalizacyjnej,

budowa nowej oczyszczalni ścieków;

zorganizowanie usług w oparciu o nową infrastrukturę.

TERIAŁ POMOCNICZY 5.1

Zestaw proponowanych celów szczegółowych:

2.7. Programy i projekty

Znając cele szczegółowe oraz wskaźniki, które pozwolą nam ocenić, czy i w jakim stopniu je
osiągamy, wiemy bardzo dokładnie, co chcemy osiągnąć. Teraz jest właściwy moment, aby
rozpocząć pracę nad zaproponowaniem sposobów, jak to zrobić najskuteczniej i najefektywniej.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Cel 1.

Wskaźniki:

wzrost zatrudnienia w małych i średnich firmach rocznie w %;

wzrost sprzedaży małych i średnich firm rocznie w %;

wzrost sprzedaży sektorów drzewnego i przetwórstwa spożywczego rocznie w %;

wzrost obrotów handlowych między podmiotami w gminie (% obrotów
rocznie);

wzrost sprzedaży w regionie produktów wytwarzanych w gminie (w %
rocznie).

Cel 2.

Wskaźniki:

istnienie gotowego programu, przygotowanego do wystąpienia o finansowa-
nie, zawierającego listę zadań w naszej gminie;

szczegółowe wskaźniki określające, co i w jakim czasie ma zostać wybudo-
wane (należy ustalić w oparciu o program);

powołanie spółki dostarczającej wodę i odbierającej ścieki.

Jako wskaźniki oceny całości przedsięwzięcia w zakresie celu 2 można też przyjąć:

% gospodarstw domowych podłączonych do sieci wodociągowej czy kanali-
zacyjnej;

zakres spełnienia standardów jakościowych wody i (lub) ścieków po oczysz-
czeniu wg standardów Unii Europejskiej.

TERIAŁ POMOCNICZY 5.2

Zestaw proponowanych wskaźników dla powyższych celów szczegółowych:

Jest to bardzo ważny etap, wymagający wiedzy, doświadczenia i inwencji twórczej. Warto także
zebrać i rozważyć przykłady z innych gmin. Szczególnie cenne są pomysły działań nie wyma-
gających dużych nakładów kapitałowych. Zanim podejmiemy duże projekty inwestycyjne, powin-
niśmy być pewni, że nie pominęliśmy żadnej łatwiejszej, a przede wszystkim tańszej drogi
zbliżającej nas do celu. Wstępem do pracy nad wyborem działań może być tzw. burza mózgów
wśród osób zainteresowanych (grupa złożona zarówno ze specjalistów w dziedzinie, jak repre-
zentantów wspólnoty oraz osób szczególnie zainteresowanych osiągnięciem danego celu).

Określ sposoby, jakimi chcesz osiągnąć cele szczegółowe, sformułuj pro-
gram i zaproponuj projekty – zadania.

Celem ćwiczenia jest pokazanie jak mając cele szczegółowe proponować sposoby ich
osiągnięcia, jest to kluczowy moment przejścia od rozważań na temat „co by się chciało” do
konkretów „co można zrobić”.

a) Stosownie do jednego z wybranych wcześniej celów szczegółowych należy przyjąć nazwę

programu

b) Pierwszym etapem ćwiczenia będzie otwarta dyskusja całej grupy i zgłaszanie pomysłów

rozmaitych działań, jakie mogą przyczynić się do osiągnięcia zapisanych celów. W trakcie
dyskusji należy pilnie notować wszystkie pomysły

–

nawet te, które wydają się mało realis-

tyczne, ponieważ czasem pomysł nierealny może kogoś zainspirować. Szukając inspiracji,
warto mieć pod ręką sporządzoną wcześniej listę szans.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Cel szczegółowy nr 1:

Zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz wielkość sprzedaży
o co najmniej 7-8% rocznie w ciągu najbliższych trzech lat.

Nazwa programu:

PROGRAM WSPIERANIA ROZWOJU MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW

Cel szczegółowy nr 2:

Przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wodnej i ochrony zlewni
rzeki Małej i uzyskać współfinansowanie programu ze środków Unii Europejskiej.

Nazwa programu:

PROGRAM DOSTARCZANIA I OCHRONY WODY W ZLEWNI RZEKI MAŁEJ

TERIAŁ POMOCNICZY 6.1

Wybór celów i nazwanie programów dla ich realizacji

Ćwiczenie 6.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Pomysły w wyniku „burzy mózgów”:

Cel szczegółowy nr 1:

Zwiększać całkowitą liczbę zatrudnionych w małych i średnich firmach

oraz wielkość sprzedaży o co najmniej 7-8% rocznie w ciągu najbliższych trzech lat.

zwolnić z podatku od nieruchomości;

darmowe kursy marketingu;

nawiązać współpracę z sąsiednimi J.S.T.;

kredyty preferencyjne – gmina dopłaca do odsetek;

fundusz poręczeń;

doradztwo gospodarcze;

kursy jak założyć działalność gospodarczą;

założyć park technologiczny;

założyć inkubator przedsiębiorczości;

uczyć jak robić plany finansowe;

pomoc w ocenie planów biznesowych;

gmina prowadzi analizy konkurencyjności dla podstawowych dziedzin wyt-
wórczości na jej terenie;

uprościć procedury zakładania firm;

kursy przygotowania do zawodu w dziedzinach wynikających z lokalnego
rynku pracy;

współdziałanie lokalnych firm w zakresie zdobywania rynków zbytu;

wspólne wysiłki dla promocji lokalnych wyrobów;

podnoszenie konkurencyjności przez lokalne konkursy jakości;

gmina skraca terminy płatności, aby słabsze kapitałowo firmy mogły uczest-
niczyć w tym rynku.

Cel szczegółowy nr 2:

Przygotować wspólnie z sąsiednimi gminami program gospodarki wod-

nej i ochrony wód zlewni rzeki Małej i uzyskać współfinansowanie programu ze środków Unii
Europejskiej.

rozbudować wodociąg;

zbudować oczyszczalnię ścieków;

wybudować kolektor kanalizacyjny wzdłuż osiedla Fetorowo;

przygotować gminny projekt budowy kanalizacji i oczyszczalni ścieków;

zbudować kanalizację jedynie na terenie najgęściej zabudowanym;

przygotować wspólny program z innymi gminami, aby rozmiarem spełniał
wymagania dla współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej;

spisać porozumienie z sąsiednimi gminami;

założyć związek gmin dla przygotowania wspólnego programu.

TERIAŁ POMOCNICZY 6.2

Przykładowa lista pomysłów – co robić, aby osiągać wybrane cele:

c) Po wyczerpaniu zgłoszeń lista pomysłów podlega uszeregowaniu, zebrani w wyniku głoso-

wania wybierają działania, które ich zdaniem najlepiej powinny przyczynić się do osiągnię-
cia celu.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Nazwa programu:

PROGRAM WSPIERANIA ROZWOJU MAŁYCH I ŚREDNICH PRZEDSIĘBIORSTW

Projekty:

Przygotowanie wspólnie z lokalnym oddziałem banku i Klubem
Przedsiębiorców linii kredytowej dla małych i średnich przedsiębiorstw wspo-
maganej Gminnym Funduszem Poręczeń;

Przygotowanie i uruchomienie programu szkolenia w zakresie zakładania
firm i prowadzenia działalności gospodarczej;

Zorganizowanie ośrodka doradztwa w zakresie przygotowania planów finan-
sowych małych przedsięwzięć gospodarczych;

Wspieranie Klubu Przedsiębiorców w zakresie zbierania danych i prowadze-
nia analiz konkurencyjności dla potrzeb lokalnych wytwórców;

Przegląd i zmiana procedur zamówień publicznych tak, aby stały się one dos-
tępne także dla słabych kapitałowo małych firm lokalnych;

„Pomagamy sami sobie” – wspieranie współpracy małych i średnich firm
w gminie.

Nazwa programu:

PROGRAM GOSPODARKI WODNEJ I OCHRONY WÓD ZLEWNI RZEKI MAŁEJ

Projekty:

Powołanie Związku Gmin Dorzecza X;

Inwentaryzacja stanu, opracowanie założeń i dokonanie niezbędnych uzgodnień;

TERIAŁ POMOCNICZY 6.3

Przykładowa lista projektów dla wybranych programów

Wynik pracy można zapisać w tabeli zawierającej kolumny: cel ogólny, cel szczegółowy – pro-
gram, lista projektów.

2.8. Podsumowanie

Przypomnijmy poszczególne kroki tworzenia dalekosiężnych zamierzeń w taki sposób, aby:

podjąć rozwiązanie najważniejszych problemów wspólnoty, wykorzystując ist-
niejące możliwości i szanse;

zaplanowane działania miały realne podstawy wdrożenia.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Przygotowanie podprogramu koordynacyjnego rozbudowy wodociągów
(z listą projektów do wykonania w każdej z gmin Związku;

Przygotowanie podprogramu rozbudowy i modernizacji sieci kanalizacyjnych
i oczyszczalni (z listą projektów do wykonania w każdej z gmin).

Proces tworzenia dalekosiężnych zamierzeń – krok po

kroku:

1. Etapem wstępnym jest zgromadzenie wszystkich ważnych danych

i informacji o gminie, istotnych dla debaty o jej przyszłości.

2. Najpierw starannie, z udziałem wszystkich zainteresowanych, typujemy i szeregujemy

problemy.

3. Poszukujemy szans, jakie powinniśmy wykorzystać.

4. Formułujemy cele ogólne i znów układamy je w kolejności ważności.

5. Wreszcie zapisujemy, co dokładnie chcemy osiągnąć, tak

aby

uniknąć wszelkich

nieporozumień.

6. Obmyślamy działania, jakie mogą spowodować osiągnięcie dokładnie tego, co zapisa-

liśmy w punkcie 4. i wybieramy z nich najbardziej obiecujące, przyjmując nazwę progra-
mu.

7. W ramach każdego z programów definiujemy projekty (lub zadania). Są to już konkretne

przedsięwzięcia, jakie będziemy realizować. Wyniki prac warto zestawić w uporząd-
kowanej formie w tabeli, aby wykorzystać je w następnych etapach.

Przedstawiony powyżej proces pracy nad budową strategii gminy jest przykładem, na którym
można oprzeć pracę w naszej gminie. Szczególnie w przypadku małych gmin proces ten może
zostać jeszcze uproszczony, ale główna myśl zarysowana w podsumowaniu w postaci siedmiu
punktów powinna zostać zachowana.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

3.1. Cele zarządzania finansami

Celem zarządzania finansami winno być perspektywiczne i bieżące zapewnienie środków, pozwa-
lające skutecznie i ekonomicznie realizować zamierzenia wynikające ze strategii jednostki
poprzez:

wyznaczanie zakresu możliwości finansowych w perspektywie wieloletniej;

ustalanie sposobu (standardów) przedstawiania programów i zadań do finanso-
wania z uwzględnieniem miar (co i w jakiej ilości ma być zrobione);

zestawianie wieloletnich i rocznych planów jako sumy projektów i zadań bilan-
sujących się z możliwościami finansowania;

związanie środków (finansowych) z celami na wszystkich etapach projektów
i zadań (planowanie, sprawdzanie postępu, sprawozdawanie, ocena);

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

3. ZARZĄDZANIE FINANSAMI

Zarządzanie finansami to obszerna oraz wysoce specjalistyczna dziedzina wiedzy obejmująca
szeroki wachlarz metod i narzędzi. Nie sposób w ciągu 2-godzinnych zajęć z ćwiczeniami,
przeznaczonych zarówno dla polityków jak urzędników, objąć istotną ich część. Wybrano
zatem jedynie podstawowe narzędzia, których wdrożenie zwykle warunkuje zdolność
gminy do realizacji przyjętej przez nią strategii. Prócz planów wieloletnich i rocznych zwró-
cono uwagę na monitorowanie zadań, sprawozdawczość i wagę dokonywania ocen.

Zawartość tego rozdziału dostarczy Ci podstawowej wiedzy, jak budować wieloletnie plany
finansowe na podstawie analiz oraz jak przygotować programy inwestycyjne czy budżety
roczne, aby możliwie najskuteczniej finansować najważniejsze dla wspólnoty dalekosiężne
cele. Jest to jednak rodzaj przewodnika, który daje pogląd na czym proces ten polega. Jeżeli
chcesz bardziej szczegółowo zapoznać się z zagadnieniem powinieneś sięgnąć po bardziej
obszerne poradniki. Warto w tym celu sięgnąć po wydaną przez Municipium, a przygotowaną
przez LGPP, serię Zintegrowane zarządzanie finansowe, w ramach której można znaleźć porad-
niki dla gmin:

Wieloletnie planowanie finansowe;

Wieloletnie planowanie inwestycyjne;

Budżet.

gromadzenie danych dla sprawdzania postępu i dokonywania ocen wykonania
zadań i programów;

tak aby:

uzyskać przewidziany bieżący standard usług i utrzymania infrastruktury;

zapewnić osiągnięcie celów rozwojowych zgodnie z priorytetami strategii;

uzyskać wysoką skuteczność (trafić w potrzeby adresata oraz zapewnić dobrą
jakość produktu) i dobrą efektywność kosztową działań.

3.2. Podstawowe narzędzia

W niniejszym materiale nie sposób opisać wszystkich narzędzi stosowanych w zarządzaniu finan-
sami. Biorąc pod uwagę cele Programu Szkoleniowego skupiamy się na takich narzędziach jak

Wieloletni Plan Finansowy, Wieloletni Plan Inwestycyjny i Budżet Zadaniowy

. Czytelnicy zaintere-

sowani szerzej zarządzaniem finansami powinni uzupełnić swoją wiedzę np. o takie zagadnienia
jak:

zarządzanie długiem;

zarządzanie płynnością finansową;

sprawozdawanie i ocena zdolności kredytowej;

ocena i zarządzanie ryzykiem finansowym;

ocena lokalnej wydajności podatkowej;

obliczanie kosztów;

rachunkowość;

ewidencja księgowa majątku i wycen;

audyt.

Więcej informacji na temat narzędzi zarządzania finansami, zarówno skrótowo opisanych
w niniejszym materiale, jak i będących przedmiotem szkoleń specjalistycznych znajdziecie
Państwo w następujących publikacjach:

1) K. Cichocki – Wieloletnie Planowanie Finansowe, Ocena Zdolności Kredytowej, Najtańszy

pieniądz we właściwym czasie. – LGPP, Municipium, Warszawa 2001;

2) K. Cichocki, Joni Leithe – Finansowanie infrastruktury przez zaciąganie długu. – Przegląd

Samorządowy, VI oraz VII. 2000;

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

3) R. Szostak – Obsługa bankowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, Finanse

Komunalne Nr 3, 1999;

4) M.Bitner – Gmina na rynku kapitałowym. Podstawy zarządzania długiem komunalnym, ARK,

Warszawa 1999;

5) M. Jastrzębska – Dziedziny zarządzania finansami gminy – Samorząd Terytorialny Nr 7, 1998;

Czytelnicy zainteresowani narzędziami z zarządzania finansami będą też mogli wziąć udział w ofe-
rowanych w ramach Programu Szkoleniowego szkoleniach specjalistycznych z zakresu zarówno
tematów podstawowych (omówionych wstępnie w niniejszym rozdziale) takich jak:

Wieloletni Plan Finansowy;

Wieloletni Plan Inwestycyjny;

Budżet zadaniowy;

jak i wybranych zagadnień dodatkowych tj:

zarządzania długiem;

zarządzania płynnością.

Szkolenie z zarządzania długiem dotyczyć będzie działań zmierzających do planowego
zaciągania długów, ich obsługi i spłaty stosownie do potrzeb i możliwości danej jednostki samo-
rządowej z uwzględnieniem sytuacji na rynku oraz ryzyka związanego z korzystaniem z tego ro-
dzaju środków.

Natomiast szkolenie z zarządzania płynnością finansową dotyczyć będzie działań umożliwiających
utrzymywanie, a w miarę możliwości poprawę płynności jednostki samorządu terytorialnego.

Zakres przedmiotowy, jaki proponuje się dla osiągnięcia celów zarządzania finansami opisanych
wcześniej w niniejszym tekście, to przygotowanie i wdrożenie podstawowych procedur plano-
wania i zarządzania finansami, których produktami będą:

Wieloletni Plan Finansowy (WPF)

Dokument określający: prognozę dochodów jednostki samorządu terytorialnego, niezbędną wiel-
kość wydatków operacyjnych oraz obsługę i spłatę zaciągniętych zobowiązań (długów), przewi-
dywaną wielkość długu do zaciągnięcia oraz wielkość środków na inwestycje w każdym roku
objętym planem. Zwykle plan obejmuje okres 5-10 lat.

Pozwala on oszacować trzy podstawowe wielkości:

wielkość i dynamikę (zmiana w stosunku do poprzedniego roku) skumulowane-
go zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem;

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

poziom i przewidywaną dynamikę zmian „wolnych środków” (różnica docho-
dów i wydatków operacyjnych). Ich wielkość charakteryzuje możliwości finanso-
wania rozwoju przez budżet jednostki;

udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych (jest to miara elas-
tyczności budżetu). Im więcej usług gmina kupuje, a mniej pracowników bez-
pośrednio zatrudnia, tym szybciej i taniej może reagować na zmiany potrzeb.

Wieloletni Plan Inwestycyjny (WPI)

Zatwierdzony przez organ jednostki samorządu terytorialnego i skoordynowany (zgodny)
z Wieloletnim Planem Finansowym dokument, zawierający uporządkowaną według wynikających
ze strategii kryteriów listę zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji wraz z harmonogra-
mem rzeczowym i zrównoważonym schematem finansowania w rozbiciu na poszczególne lata
planu (4-6 lat).

Plan ten jest podstawą przygotowania inwestycyjnej części kolejnych budżetów rocznych
i zapewnia zagwarantowanie środków w perspektywie wieloletniej na projekty służące realizacji
priorytetów strategicznych.

Budżet Zadaniowy (BZ)

Roczny plan finansowy jednostki samorządu terytorialnego, przygotowany w taki sposób, że
zanim wydatki zostaną zapisane w klasyfikacji budżetowej, administracja przygotuje w postaci
zadań budżetowych szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować
dysponenci.

Zadanie budżetowe to elementarna jednostka rozliczeniowa w strukturze budżetu, charaktery-
zująca w miarę jednorodną działalność. Zadanie budżetowe posiada nazwę, cel, określony iloś-
ciowo i jakościowo produkt, koszt wykonania oraz wskaźniki efektywności.

Cele zadań budżetowych wynikają z:

wymagań prawnych nakładanych na samorząd przez władze centralne;

uchwalonej przez organ stanowiący długoterminowej strategii i przyjętych stan-
dardów;

priorytetów programowych rządzących polityków.

Oczywiście, w rozsądnie zarządzanej gminie wymienione wyżej trzy źródła celów nie mogą pos-
tulować wzajemnie sprzecznych działań.

Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen

Plany wieloletnie zawierają dane przedstawiające zamierzenia i wydatki z podziałem na poszcze-

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

gólne lata. Planowanie roczne natomiast uszczegóławia te dane w danym roku. Można zatem
powiedzieć, że zawartość planów wieloletnich jest w każdym kolejnym roku umieszczana w pla-
nie rocznym. Plan roczny, opracowany w ramach procesu przygotowania budżetu, powinien być
jednocześnie operacyjnym planem działania jednostki w ciągu roku. Dlatego wójt lub burmistrz
i jego najbliżsi współpracownicy powinni w ciągu roku monitorować wykonanie zadań budżeto-
wych, bo od nich zależy realizacja celów strategicznych.

Monitorowanie i aktualizacja planów wieloletnich następuje raz w roku po sporządzeniu rocznych
sprawozdań.

Procedury przygotowania trzech wyżej wymienionych planów (WPF, WPI, budżetu) oraz same
dokumenty muszą być tak dostosowane poziomem złożoności, aby stały się wygodnymi narzę-
dziami dla korzystających z nich pracowników samorządowych i polityków. Muszą one posiadać
też wersje uproszczone, których burmistrz, radni i urzędnicy będą używać do komunikacji ze
wspólnotą i partnerami.

Kolejnym krokiem, po opracowaniu procedur i ich przetestowaniu, musi być „instytucjonali-
zacja”. Oznacza to, że zasady ich sporządzania oraz terminy ocen i aktualizacji powinny zostać
wprowadzone jako obowiązujące w jednostce odpowiednimi aktami prawnymi.

Reformę planowania znacznie łatwiej jest wdrożyć, jeśli równocześnie wprowadza się wspomaga-
nie komputerowe w postaci odpowiednio przystosowanego oprogramowania .

3.3. Analiza i wieloletnie planowanie finansowe

Wieloletni Plan Finansowy stanowi bazę wyznaczającą w perspektywie kilku lat ramy finansowa-
nia programu inwestycyjnego. Trzeba pamiętać, że ramy te nie są sztywne, bowiem od przyjętej
przez gminę strategii zależy:

wielkość długu, jaki zechce ona zaciągnąć;

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Kontrola postępu wykonania zadań w ciągu roku dotyczyć musi zarówno wydat-
ków, jak i planowanych rezultatów.

Reforma budżetowania w odróżnieniu od WPF i WPI wymaga więc dodatkowo uruchomienia
mechanizmów kontroli postępów, dostosowania rachunkowości oraz ocen wykonania zadań
wobec planów.

zmiany w dochodach w zakresie objętym władztwem podatkowym (decyzje
dotyczące ustalania wysokości podatków i opłat) gminy;

standardy (a w ślad za nimi koszty) świadczenia usług, powodujące wzrost lub
spadek wydatków operacyjnych i bieżący oraz przyszły poziom „wolnych środ-
ków”.

Analiza danych historycznych

Wstępem do przygotowania wieloletniego planu finansowego jest analiza danych z lat poprzed-
nich oraz przewidywanie zmiany warunków zewnętrznych w latach następnych. Sposób przed-
stawienia danych historycznych winien odpowiadać układowi, w jakim zamierzamy planować.

Podsumowanie planu można przedstawić w postaci tabelki (patrz:

MATERIAŁ POMOCNICZY

7.2

). W takim samym układzie warto analizować dane historyczne.

Analiza dochodów powinna pokazać:

jak zmieniają się z roku na rok dochody z różnych tytułów;

jakie są główne przyczyny tych zmian;

jakie wnioski z tych obserwacji wynikają dla prognoz (np. zmiany wysokości
podatków stanowionych przez gminę).

Analiza wydatków winna być prowadzona osobno dla wydatków operacyjnych (bieżących,
związanych z dostarczaniem usług i obsługą zadań) i osobno dla wydatków majątkowych
(głównie inwestycyjnych, ale też niektórych bieżących, jak większe remonty czy modernizacje
infrastruktury, które wprawdzie nie są wydatkami inwestycyjnymi, ale poprawiają stan majątku).

Analiza winna pokazać wyraźnie zmiany w tych wydatkach oraz ujawnić główne przyczyny tych
zmian.

Bardzo pożyteczne jest, jeśli można określić w poszczególnych latach poziom wydatków stałych
– sztywnych (które niezależnie od woli samorządu muszą zostać poniesione), jak np. utrzymanie
i ogrzewanie budynków publicznych, czy płace zatrudnionych na stałe umowy pracowników.

Jeśli gmina ma długi, analizując wydatki należy także uwzględnić obsługę zadłużenia w posz-
czególnych latach.

Następnym krokiem będzie zestawienie wielkości przychodów i rozchodów, czyli wpływów z pry-
watyzacji oraz zaciąganych długów, a także ich spłat. Zaciągnięte zobowiązania oraz przewidy-
wane terminy i wysokości spłat, a także koszty obsługi w poszczególnych latach, warto zestawić
w osobnej tabeli (

MATERIAŁY POMOCNICZE 7.1

) i upewnić się, że w kolejnych latach objętych

planem wydatki związane ze spłatą i obsługą zadłużenia zostały właściwie uwzględnione. Kolejną
ważną pozycją jest skumulowane zadłużenie, czyli całość zaciągniętych długów w latach
poprzednich i w roku bieżącym, przedstawiona w kwotach bieżących.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Prowadząc analizę warto zwrócić uwagę na podstawowy parametr, charakteryzujący potencjał
rozwojowy gminy, tj. „wolne środki”. Jest to różnica między całością dochodów gminy i wydatka-
mi operacyjnymi. Wielkość ta pokazuje, jak dużo środków gmina może przeznaczyć na rozwój
i podnoszenie standardów usług.

Wieloletni Plan Finansowy

Na podstawie analizy poprzednich kilku lat oraz przewidywań dotyczących lat przyszłych przygo-
towuje się plan finansowy na następnych 5-10 lat.

Aby taki plan sporządzić trzeba:

podsumować wyniki analizy;

przyjąć założenia dotyczące sytuacji makroekonomicznej (inflacja, wzrost PKB,
bezrobocie itp.);

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

WIBOR – oprocentowanie, po jakim banki udzielają pożyczek innym bankom.

TERIAŁ POMOCNICZY 7.1

Przykład tabelki zestawienia kredytów

, pożyczek i obligacji

Podmiot

udzielający

kredytu/pożyczki

Kwota kredy-

tu/pożyczki

lub emisji

Oprocento-

wanie

Zobowiązanie

na dzień

bilansowy

Terminarz

spłat

Zabezpie

czenie

1997

BANK PEKAO

S.A.

450 000

2 % ponad

WIBOR

320 000

na 5 lat

1998

PEKAO S.A

800 000

Bony skarbowe

600 000

na 7 lat

2000

Bank Ochrony

Środowiska

3 000 000

(z możliwością

redukcji)

na 5 lat

RAZEM

3 920 000

uwzględnić posiadane informacje o zmianach w sytuacji lokalnej;

wziąć pod uwagę postulaty wynikające ze strategii rozwoju.

Przygotuj zarys wieloletniego planu finansowego.

a) Na podstawie tabeli zawierającej historyczne dane finansowe gminy Przykładowo oraz

wniosków wynikających z ich analizy, przedstawionych w

MATERIALE POMOCNICZYM

7.2

, biorąc pod uwagę dane i założenia do planowania przedstawione w

MATERIALE

POMOCNICZYM 7.3

, należy przygotować zarys Wieloletniego Planu Finansowego na

okres najbliższych siedmiu lat. Plan należy doprowadzić do wyliczenia wielkości „wolnych
środków”, ponieważ obecnie nie mamy jeszcze danych koniecznych dla zaplanowania
części inwestycyjnej. Wskazówki, jak w obliczeniach należy uwzględnić przedstawione
wyżej dane, zawarto w

MATERIALE POMOCNICZYM 7.4

, a przykładowy wynik ćwiczenia

pokazano w

MATERIALE POMOCNICZYM 7.5.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 7.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Podstawowe obserwacje z analizy:

w 2001 dochody wzrosły o ponad 3 mln, w tym 1 mln z majątku

jednak ponieważ wydatki ope-

racyjne też wzrosły o 3 mln

wolne środki zmniejszyły się

inwestycje wzrosły, ponieważ gmina

zaciągnęła ponad 2.5 mln zł długu.

Wnioski:

Jeśli gmina chce prowadzić w skali wieloletniej politykę rozwojową, musi ograniczyć wydatki
operacyjne i generować rokrocznie większe wolne środki;
Wśród zadań nowych należy finansować przede wszystkim te, które mogą przyczynić się
do obniżenia kosztów operacyjnych w przyszłości;
Dalsze zadłużenie winno być związane wyłącznie z finansowaniem najważniejszych zadań
wynikających ze strategii.

TERIAŁ POMOCNICZY 7.2

Zestawienie historycznych danych finansowych

Dane makroekonomiczne

1998

1999

2000

2001

Inflacja %

11,8

7,3

10,1

3,8

Wzrost PKB %

4,8

4,1

3,7

1,7

Bezrobocie %

9,7

12,2

14,1

16,4

Dochody ogółem

19 545

22 160

23 585

26 702

podatkowe

9 935

10 848

11 242

11 594

z majątku

605

818

528

1 489

dotacje i subwencje

9 005

10 494

11 815

13 619

Wydatki ogółem

19 545

22 684

24 504

29 397

finansowe

operacyjne bazowe

18 033

20 994

22 274

25 608

restrukturyzacja szkół

oszczędność energii

operacyjne ogółem

18 033

20 994

22 274

25 608

Wolne Środki

1 512

1 166

1 303

1 042

inwestycje

1 512

1 690

2 222

3 737

udziały

Saldo dochodów i wydatków

-524

-919

-2 695

Przychody ogółem

524

919

2 913

prywatyzacja

241

500

zaciągany dług

283

419

2 913

fundusze z UE

Rozchody ogółem

218

spłata długu

218

skumulowany dług

283

702

3 833

maksymalny poziom długu

11 727

13 296

14 151

16 021

Wolne środki + prywatyzacja majątku + UE

1 512

1 407

1 803

1 042

Nadwyżka/niedobór

-283

-419

-2 913

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Założenia makroekonomiczne:

Inflacja w kolejnych latach będzie utrzymywać się na poziomie 3-4% do 2007,
a potem spadnie do 1,5%;

Stopa bezrobocia ustabilizuje się na poziomie ok. 18-19% w ciągu
2002-2004, a potem będzie spadać o około 2 punkty procentowe rocznie do
poziomu 10%;

Tempo wzrostu PKB będzie utrzymywać się na poziomie 3% rocznie.

Założenia do planu:

Przyjmujemy, że dochody w latach 2002-2010 będą rosły w tempie zgodnym
ze wzrostem PKB;

W roku 2002 wydatki operacyjne winny zostać obniżone do poziomu z roku
2000 powiększonego o inflację i wydatki związane z przejętymi obligatoryjny-
mi zadaniami (np. gmina przejęła dom opieki społecznej itp.) i nie powinny
przekroczyć kwoty 26 500 zł;

W kolejnych latach wydatki operacyjne nie mogą rosnąć więcej niż średnio
2% rocznie.

Informacje istotne dla planowania:

Gmina wydaje na oświetlenie ulic ok. 620 tys. zł, przy czym obecnie wydatki
te obejmują stopniową wymianę żarówek na energooszczędne i począwszy
od 2003 roku wydatki na oświetlenie będą o połowę niższe;

Dane demograficzne pokazują, że w latach 2002–2008 nastąpi spadek liczby
dzieci rozpoczynających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych
przez gminę o ok. 10-14% rocznie. Plan działań został opracowany i w latach
2002-2004 będzie on wymagał zwiększenia nakładów na adaptację placó-
wek, organizację transportu i odprawy dla nauczycieli, a w kolejnych latach
wydatki wrócą do normy;

Plan strategiczny przewiduje rozpoczęcie finansowania w roku 2004 radykal-
nej modernizacji i rozbudowy systemu odprowadzania i oczyszczania ście-
ków. Wstępne oszacowania wskazują, że gmina musi na finansowanie tej
inwestycji przeznaczyć ze środków własnych („wolne środki” + prywatyzacja
+ zaciągnięty dług) w latach 2004-2006 ok. 16 mln zł.

TERIAŁ POMOCNICZY 7.3

Założenia do planowania

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Obliczenia:

1. Dochody roku 2001 mnożymy przez sumę inflacji i przewidywanego poziomu wzrostu

gospodarczego, czyli:

26 703 x (1 + 0,035 + 0,03) = 28 439 – liczbę tę zaokrąglamy pisząc dla roku
2002 przewidywane dochody równe 28 400;

Dla każdego następnego roku liczymy analogicznie, biorąc zawsze za podsta-
wę rok poprzedni.

2. Oszacowanie wydatków operacyjnych

Obliczamy bazę wynikającą z założeń:

Dla roku 2002 przyjmujemy przyjętą w założeniach kwotę maksimum 26 500;

Dla kolejnych lat mnożymy kwotę z roku poprzedniego przez sumę inflacji
i wzrostu przyjętego w założeniach;

Otrzymamy dla 2003:

26 500 x (1 + 0,035 + 0,02) = 27 957 – liczbę zaokrąglamy pisząc 27 950.

Dla każdego następnego roku liczymy podobnie.

Po obliczeniu danych bazowych uwzględniamy wydatki związane z:

dodatkowymi wydatkami na restrukturyzację szkół – dodając je do bazy
w odpowiednich latach;

oszczędnościami w wydatkach na energię po zakończeniu procesu moder-
nizacji.

Wyniki zapisujemy w pozycji wydatki operacyjne.

3. Obliczenie wolnych środków w poszczególnych latach.

W każdym roku od planowanych dochodów ogółem odejmujemy kwotę wydatków opera-
cyjnych oraz wydatków finansowych.

Wyniki wpisujemy w tabelę. MP 7.5

TERIAŁ POMOCNICZY 7.4

skazówki dotyczące obliczeń

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

TERIAŁ

Y POMOCNICZE 7.5 – Przykładowa synteza WPF dla oszacowania poziomu WOLNY

CH ŚRODK

ÓW (kwoty w tys. zł)

Dane makroekonomiczne

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Inflacja %

11,8

7,3

10,1

3,8

3,5

Wzrost PKB %

4,8

4,1

3,7

1,7

3,0

Bezrobocie %

9,7

12,2

14,1

16,4

18,0

19,0

17,0

15,0

13,5

12,0

11,0

Dochody ogółem

19 545

22 160

23 585

26 702

28 438

30 286

32 255

34 351

36 584

38 962

41 495

podatkowe

9 935

10 848

11 242

11 594

z majątku

605

818

528

1 489

dotacje i subwencje

9 005

10 494

11 815

13 619

Wydatki ogółem

19 545

22 684

24 504

29 397

finansowe

200

600

operacyjne bazowe

18 033

20 994

22 274

25 608

26 500

27 958

29 495

31 117

32 829

34 634

36 539

restrukturyzacja szkół

500

1 000

400

oszczędność energii

-310

-320

-330

-340

-350

-360

operacyjne ogółem

18 033

20 994

22 274

25 608

27 000

28 648

29 575

30 787

32 489

34 284

36 179

olne Środki

1 512

1 166

1 303

1 042

1 238

1 439

2 480

2 964

3 495

4 078

4 715

inwestycje

1 512

1 690

2 222

3 737

udziały

Saldo dochodów i wydatków

-524

-919

-2 695

Przychody ogółem

524

919

2 913

prywatyzacja

241

500

420

520

230

zaciągany dług

283

419

2 913

fundusze z UE

Rozchody ogółem

218

spłata długu

218

skumulowany dług

283

702

3 833

maksymalny poziom długu

11 727

13 296

14 151

16 021

17 063

18 172

19 353

20 611

21 950

23 377

24 897

olne środki + prywatyzacja majątku + UE

1 512

1 407

1 803

1 042

1 658

1 959

2 710

3 014

3 495

4 078

4 715

Nadwyżka/niedobór

-283

-419

-2 913

1 658

1 959

2 710

3 014

3 495

4 078

4 715

Wskaźniki charakteryzujące sytuację finansów gminy

Dla przedstawienia sytuacji finansowej gminy oraz dokonywania porównań z innymi można
używać wskaźników. Trzeba przy tym pamiętać, że wskaźniki oparte wyłącznie na danych
budżetowych nie są w pełni porównywalne, bowiem zależą od form organizacyjnych, jakich
gmina używa do realizacji zadań. Budowa kilku wskaźników zbiorczych, ujmujących oba sektory
(finansów publicznych i przedsiębiorstw) sprawia, że informacja jest zbyt generalna, a ilość
wszystkich wskaźników, jakie można zbudować na podstawie danych użytych do budowy diagra-
mu jest zbyt duża.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia dla scharakteryzowania sektora budżetowego, proponuje
się przyjąć następujące wskaźniki:

wielkość dochodów budżetu na jednego mieszkańca;

poziom wolnych środków na jednego mieszkańca;

procentowy udział wolnych środków w dochodach budżetu;

udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem;

udział procentowy dochodów własnych w dochodach ogółem;

udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych ogółem;

skumulowane zadłużenie gminy w odniesieniu do rocznych dochodów.

Uwaga: wolne środki to różnica dochodów gminy i wydatków operacyjnych. Wydatki operacyjne
to wydatki bieżące pomniejszone o wydatki finansowe.

Wskaźniki przedstawione wyżej pozwolą ocenić wielkość funduszy publicznych będących w dys-
pozycji samorządu, możliwości inwestycyjne, elastyczność wydatków i stan zobowiązań.

Wskaźniki finansowe gminy Przykładowo za ostatnie trzy lata przedstawiono w

MATERIALE

POMOCNICZYM 7.6.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

3.4. Wieloletnie Plany Inwestycyjne

Racjonalne zarządzanie wymaga wyraźnego rozdzielenia planowania działań operacyjnych od
planowania inwestycji, dlatego też niemal wszystkie gminy, które wdrażają wieloletnie planowa-
nie, słusznie podziału takiego dokonują.

Zwykle procedura planowania inwestycji obejmuje następujące działania:

identyfikacja potrzeb inwestycyjnych i sporządzenie wniosków inwestycyjnych;

opracowanie kryteriów i ustalenie listy zadań wg priorytetów;

dokonanie wyboru zadań do realizacji – lista wstępna;

przygotowanie wersji projektowej i opracowanie zrównoważonego projektu
WPI;

zatwierdzenie WPI uchwałą Rady Gminy.

O tym, które zadania znajdą miejsce w planie, które muszą poczekać, a które wcale nie powinny
być realizowane, decyduje ranking dokonany na podstawie strategii gminy. Strategię tę interpre-
tuje wstępnie Zespół planu, a następnie organy gminy, przedstawiając wspólnocie propozycje
zadań, jakie zamierza się realizować w kolejności wynikającej z przyjętych priorytetów.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

TERIAŁ POMOCNICZY 7.6

Przykład tabeli wskaźników:

Lp.

wskaźnik

1999

2000

2001

dochody ogółem na jednego mieszkańca

1 136 zł

1 209 zł

1 369 zł

wolne środki na jednego mieszkańca

62 zł

67 zł

53 zł

nakłady na inwestycje przypadające na jed-
nego mieszkańca

85 zł

119 zł

180 zł

udział wolnych środków w dochodach

5,5%

3,9%

udział inwestycji w dochodach ogółem

7,5%

9,8%

13,1%

udział wydatków osobowych w wydatkach
operacyjnych

39%

51%

47%

udział skumulowanego zadłużenia w
dochodach ogółem

2,7%

11,7%

Udział mieszkańców w procesie przygotowania WPI

Podobnie jak w procesie przygotowywania strategii gminy, tak i przy konstrukcji Wieloletniego
Planu Inwestycyjnego, którego celem jest poprawa infrastruktury publicznej, konieczny jest udział
przedstawicieli wspólnoty niezaangażowanych w sprawowanie władzy. Do współpracy warto
przede wszystkim zaprosić osoby reprezentujące najważniejsze środowiska lokalne, organizacje
pozarządowe, przedstawicieli przedsiębiorców itp.

W gminach wiejskich ważną rolę pełnić będą sołtysi, którzy bez trudu mogą konsultować opinie
w swoich wsiach. Bez aktywnego udziału mieszkańców w ustalaniu rankingu projektów inwes-
tycyjnych i gruntownej znajomości ich opinii przed podjęciem ostatecznej decyzji trudno zbudo-
wać dobry plan i uzyskać dla niego poparcie wspólnoty. Więcej informacji na temat udziału
społeczności w zarządzaniu można znaleźć w podręczniku Stymulowanie rozwoju gospodarczego.

Standard danych o projekcie

Zanim przystąpimy do formułowania wniosków inwestycyjnych, należy określić zawartość infor-
macyjną, jakiej potrzebujemy dla przyjęcia wniosku (musimy dokładnie wiedzieć, co wnioskujący
chce osiągnąć), oraz do jego oceny według przyjętych kryteriów.

Najbardziej pożądany zakres danych powinien obejmować cztery grupy tematyczne:

a) Informacje podstawowe:

nazwa zadania i symbol;

cel podejmowania zadania;

zakres rzeczowy (ile i czego trzeba zrobić);

parametry techniczne, standardy i inne czynniki ważne z punktu widzenia
użyteczności i kosztów;

rodzaj (budowa nowego obiektu, modernizacja, zakup);

lokalizacja.

b) Plan finansowania:

wstępny szacowany koszt i sposób jego oszacowania;

harmonogram robót i wstępny szacunek wydatków w poszczególnych latach;

udział źródeł zewnętrznych w finansowaniu oraz podstawa, na jakiej wniosko-
dawca się oparł.

c) Uwarunkowania:

aspekty prawne (np. dostępność terenu, odwołania wydłużające proces);

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

poparcie lub opór społeczny;

współuczestnictwo mieszkańców w finansowaniu.

d) Dane dla obliczenia kryteriów (w zależności od strategii gminy), na podstawie których zadania
zostaną uszeregowane w kolejności.

Zwykle dla zapisu powyższych danych gminy sporządzają formularze, które wnioskodawca
wypełnia.

Przygotowanie wniosków inwestycyjnych

Pierwszym i podstawowym źródłem, z którego wypływają wnioski, powinny być zapisy strategii.
Wszyscy wnioskodawcy powinni przede wszystkim starać się proponować zadania, które najsku-
teczniej realizują długofalowe cele przyjęte przez gminę w wyniku procesu planowania strate-
gicznego.

Zanim powstanie wniosek inwestycyjny, czyli postulat, aby wybudować obiekt, należy możliwie
dokładnie wiedzieć, jakiemu szczegółowemu celowi ma on służyć. Przykładowo: jeśli w strategii
zapisano i uważamy, że gmina ma za mało przepraw przez rzekę i przydałby się jeszcze jeden
most, nie powinniśmy zaczynać od wniosku inwestycyjnego na budowę mostu. Należy zacząć od
badań i na ich podstawie:

wytypować podróże przez rzekę, które stwarzają największe trudności;

określić podróże, które powinny w pierwszej kolejności ulec poprawie – według
kryteriów wynikających ze strategii;

przyjąć – jako zadanie – odpowiednią poprawę wyrażoną przy pomocy miary
(np. średni czas podróży na danej trasie powinien ulec skróceniu o …… ).

Przy takiej procedurze zauważymy, że przedmiotem zainteresowania są:

lokalizacja mostu;

jego wielkość;

drogi dojazdowe, które winny posiadać niezbędną przepustowość, aby most po
wybudowaniu mógł zostać w pełni wykorzystany.

Nieco inaczej będzie wyglądać analiza i definiowanie oczekiwanych skutków dla inwestycji
w dziedzinie usług społecznych, które gmina świadczy nieodpłatnie, a jeszcze inaczej w dziedzi-
nie usług tzw. komunalnych, za których dostarczanie płacą użytkownicy. Zawsze jednak – zanim
zostanie sformułowana propozycja rozwiązania jakiegokolwiek problemu – należy najpierw pre-
cyzyjnie sformułować ów problem i określić miary, które pozwolą na konkretną ocenę skutecz-
ności proponowanych działań.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Oto dwa cele, jakie należy osiągnąć:

przed rozpoczęciem budowy: upewnienie samorządu, że w wyniku planowanej
inwestycji nastąpi oczekiwana poprawa, że podjęcie inwestycji jest najlepszym
wyjściem oraz, że nie ma tańszego i równie skutecznego innego rozwiązania;

po oddaniu obiektu do użytku: umożliwienie ilościowej oceny, czy cel został
osiągnięty, tj. czy rozwiązano problem.

Prace nad przygotowaniem inwestycji muszą jednoznacznie odpowiedzieć na następujące pytania:

Czy po zakończeniu inwestycji nastąpi oczekiwana zmiana, czy mieszkańcy, dla
których obiekt się buduje, będą zadowoleni?

Jaki będzie wpływ oddania inwestycji do użytku na wydatki operacyjne gminy?

Czy można stworzyć warunki, w których sektor komercyjny byłby gotów inwes-
tycję taką wykonać?

Jeśli nie, to czy można zorganizować ją jako przedsięwzięcie publiczno-prywat-
ne, angażując choćby częściowo kapitał prywatny i zmniejszając tym sposo-
bem wydatki publiczne?

Selekcja najważniejszych projektów

Jest rzeczą oczywistą, że jeszcze przez wiele lat (a może nigdy) ilość dostępnych środków nie
pozwoli gminom w Polsce na realizację wszystkich, czy nawet większości, pomysłów inwes-
tycyjnych. Dlatego dokonanie wyboru najlepszych projektów ma tak wielką wagę.

Pierwszym krokiem będzie ustalenie listy projektów według przyjętych kryteriów.

Lista kryteriów powinna bazować przede wszystkim na uchwalonej strategii. Ich liczba nie powin-
na być zbyt długa i powinna opierać się na możliwie powszechnej zgodzie, że cechy ujęte w kry-
teriach są najważniejsze dla wspólnoty. Przykład kryteriów przyjętych dla uszeregowania listy
inwestycji przedstawiono w

MATERALE POMOCNICZYM 8.1

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Sporządzenie WPI w wersji skoordynowanej z WPF

W wyniku procesu, spośród kilkunastu lub kilkudziesięciu projektów, powstaje lista kilku (zwykle
mniej niż dziesięciu najważniejszych), uszeregowanych w wybranej kolejności. Następnie uszere-
gowana lista zestawiana jest z wieloletnim planem finansowym.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Przykład kryteriów dla uszeregowania projektów (zadań inwestycyjnych):

stan zaawansowania zadania (0-6 pkt);

związek efektów realizacji zadania z priorytetami strategii (0-10 pkt);

skala poparcia społecznego (0-5 pkt);

powiązanie z innymi zadaniami (0-4 pkt);

źródła finansowania i stopień współfinansowania (2-10 pkt);

wpływ na przyszłe budżety (0-5 pkt);

ocena wiarygodności danych finansowych zawartych w formularzach (0-6 pkt).

Zróżnicowane skale dla poszczególnych kryteriów oznaczają ważność poszczególnych cech
inwestycji, stanowią one wagi.

W oparciu o przyznane punkty w procesie oceny powstaje lista wszystkich proponowanych
zadań inwestycyjnych według ich ważności. Kryteria bowiem odzwierciedlają priorytety inwes-
tycyjne gminy.

Kryteria winny być przyjęte w drodze konsensusu przez zespół oceniający i zatwierdzone przez
radę lub zarząd gminy. Ważne, aby zespół oceniający (zespół planu) składał się z przedsta-
wicieli zarządu, rady, specjalistów z urzędu, ale też osób znających problemy gminy, lecz nie
zaangażowanych w sprawowanie władzy.

Zanim każdy z członków zespołu przydzieli punkty, warto przeprowadzić dyskusję, w której
zebrani przedstawią swoje opinie.

TERIAŁ POMOCNICZY 8.1

Przykład kryteriów dla wyboru inwestycji

Sporządź Wieloletni Plan Inwestycyjny na podstawie listy rankingowej inwes-
tycji i w oparciu o przygotowany wcześniej zarys planu finansowego.

a) Na podstawie listy projektów inwestycyjnych, uszeregowanej według priorytetów, która

została przedstawiona w

MATERALE POMOCNICZYM 8.2

, należy ustalić kwoty potrzebne

w budżecie na inwestycje w kolejnych latach objętych planem i porównać je z wielkością
wolnych środków i przychodów ze sprzedaży majątku.

b) Gdy ilość wolnych środków jest niewystarczająca, można rozłożyć inwestowanie w czasie

inaczej niż przewiduje tabela w

MATERIALE POMOCNICZYM 8.3

lub zaplanować

zadłużenie, obliczając odpowiednie potrzebne kwoty przychodów z pożyczek. Wyniki
umieszczenia w planie programu inwestycyjnego należy wpisać w dolnej części tabeli

MATERIAŁ POMOCNICZY 7.5.

Przykład rozwiązania ćwiczenia pokazano w

MATERIALE

POMOCNICZYM 8.4.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie 8.

Nazwa

zakres rzeczowy i nakłady finansowe w poszczególnych latach

2002

2003

2004

2005

2006

Budowa ośrodka

p r z e d s i ę b i o r -

czości

rzygotowa-

nie, zakup
pomiesz-
czeń do
remontu
Kwota: 110
tys. zł.

adaptacja
pomiesz-
czeń i za-
kup wypo-
sażenia
Kwota: 160
tys. zł.

Modernizacja sta-

rej kanalizacji

wymiana 3
km kolekto-
rów o
średn.500
mm, odmu-
lenie i usz-
czelnienie
pozostałej
części sieci
Kwota: 880
tys. zł.

remont 520
przyłączy,
moderni-
zacja kana-
lizacji opa-
dowej w
płn. części
miasta (4
km) Kwota:
1100 tys.
zł.

remont 400
przyłączy,
moderni-
zacja kana-
lizacji opa-
dowej w
płd. części
miasta (3,5
km) Kwota:
1000 tys.
zł.

Budowa
kanałów
burzowych
o dł. 4 km
Kwota: 500
tys. zł.

Rozbudowa sieci

kanalizacyjnej

Projekt

i przygoto-
wanie tere-
nowo-praw-
ne Kwota:
130 tys. zł.

umowy
o współ-
finansowa-
niu, wyło-
nienie wy-
konawców
Kwota: 50
tys. zł.

Budowa
sieci
etap I

Kwota:
9000 tys.
zł.
(UE 6000)

Budowa
sieci
etap II

Kwota: 10
500 tys. zł.
(UE 7000)

Budowa
sieci
etap III

Kwota: 10
500 tys. zł.
(UE 7000)

TERIAŁ POMOCNICZY 8.2

Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Budowa oczysz-

czalni ścieków

Projekt
i przygoto-
wanie tere-
nowo-praw-
ne Kwota:
100 tys. zł.

Umowa o
współfinan-
sowaniu
Kwota: 50
tys. zł.

Budowa uru-
chomienie
I stopnia
Kwota: 12
900 tys. zł.
(UE 8600)

Budowa uru-
chomienie
II stopnia
Kwota: 9220
tys. zł. (UE
6400)

M o d e r n i z a c j a

dróg i chodników

w centrum

wykonanie
2000 m

dróg i 3000
m

chodni-

ka Kwota:
500 tys. zł.

wykonanie
3500 m

dróg i 5000
m

chodni-

ka Kwota:
850 tys. zł.

wykonanie
3000 m

dróg i 4000
m

chodni-

ka Kwota:
750 tys. zł.

Zadania jedno-

roczne

300 tys. zł.

350 tys. zł.

400 tys. zł.

TERIAŁ POMOCNICZY 8.3

Lista propozycji inwestycyjnych uszeregowana wg priorytetów

Nazwa zadania

Nakłady finansowe w poszczególnych latach

(tys. zl)

2002

2003

2004

2005

2006

Modernizacja dróg i chodników w cen-

trum

500

850

750

Modernizacja starej kanalizacji

880

1 100

1 000

500

Rozbudowa sieci kanalizacyjnej

130

3 000

3 500

Budowa oczyszczalni

100

4 300

2 820

Budowa ośrodka przedsiębiorczości

110

160

Zadania drobne – jednoroczne i zakupy

300

350

400

Potrzebna wielkość własnych środków

inwestycyjnych

1 920

2 610

5 150

8 700

6 720

Wolne środki + prywatyzacja majątku

1 658

1 959

2 710

3 014

3 495

Nadwyżka / niedobór

-262

-651

-2 440

-5 686

-3 225

UE Rozbudowa sieci kanalizacyjnej

6 000

7 000

UE Rozbudowa oczyszczalni

8 600

6 400

Razem środki UE

6 000

15 600

13 400

Ogółem inwestycje

1 920

2 610

11 150

24 300

20 120

Zawartość WPI oraz prezentacja dokumentu

Dokument przedstawiający Wieloletni Plan Inwestycyjny powinien zawierać:

krótki opis stanu infrastruktury gminnej;

syntezę priorytetów inwestycyjnych wynikających ze strategii;

listę projektów zgłoszonych;

opis procesu pracy nad planem zawierający procedurę, uczestników prac, jak
i przyjęte kryteria oceny;

listę inwestycji uszeregowaną w kolejności wynikającej z oceny;

listę inwestycji ostatecznie umieszczonych w planie;

syntezę Wieloletniego Planu Finansowego po umieszczeniu w nim finansowa-
nia inwestycji zawartych w WPI;

procedurę aktualizacji planu w kolejnych latach.

MATERIAŁY

POMOCNICZE 8.4 – WPF z uwzględnieniem Programu Inwestycyjnego
wynikającego z WPI (kwoty w tys. zł)

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

TERIAŁ

Y POMOCNICZE 8.4 – WPF z uwzględnieniem Programu Inwestycyjnego wynikającego z WPI (kwoty w tys. zł)

Dane makroekonomiczne

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Inflacja %

11,8

7,3

10,1

3,8

3,5

Wzrost PKB %

4,8

4,1

3,7

1,7

3,0

Bezrobocie %

9,7

12,2

14,1

16,4

18,0

19,0

17,0

15,0

13,5

12,0

11,0

Dochody ogółem

19 545

22 160

23 585

26 702

28 438

30 286

32 255

34 351

36 584

38 962

41 495

podatkowe

9 935

10 848

11 242

11 594

z majątku

605

818

528

1 489

dotacje i subwencje

9 005

10 494

11 815

13 619

Wydatki ogółem

19 545

22 684

24 504

29 397

29 120

31 458

40 925

55 687

53 209

36 884

38 779

finansowe

200

600

operacyjne bazowe

18 033

20 994

22 274

25 608

26 500

27 958

29 495

31 117

32 829

34 634

36 539

restrukturyzacja szkół

500

1 000

400

oszczędność energii

-310

-320

-330

-340

-350

-360

operacyjne ogółem

18 033

20 994

22 274

25 608

27 000

28 648

29 575

30 787

32 489

34 284

36 179

olne Środki

1 512

1 166

1 303

1 042

1 238

1 439

2 480

2 964

3 495

4 078

4 715

inwestycje

1 512

1 690

2 222

3 737

1 920

2 610

11 150

24 300

20 120

2 000

Saldo dochodów i wydatków

-524

-919

-2 695

-682

-1 171

-8 670

-21 336

-16 625

2 078

2 715

Przychody ogółem

524

919

2 913

682

1 171

8 670

21 336

16 625

prywatyzacja

241

500

420

520

230

zaciągany dług

283

419

2 913

262

651

2 440

5 686

3 225

fundusze z UE

6 000

15 600

13 400

Rozchody ogółem

218

2 078

2 715

spłata długu

218

2 078

2 715

skumulowany dług

283

702

3 397

3 659

4 311

6 751

12 437

15 662

13 584

10 869

maksymalny poziom długu

11 727

13 296

14 151

16 021

17 063

18 172

19 353

20 611

21 950

23 377

24 897

olne środki + prywatyzacja majątku + UE

1 512

1 407

1 803

1 042

1 658

1 959

8 710

18 614

16 895

4 078

4 715

Nadwyżka/niedobór

-0

-283

-419

-2 913

-262

-651

-2 440

-5 686

-3 225

2 078

3.5. Planowanie roczne i przygotowanie budżetu

Wszystkie plany wieloletnie – zarówno finansowe, jak inwestycyjne – służyć powinny przygotowa-
niu kolejnych planów rocznych i związanych z nimi rocznych planów finansowych, czyli budżetów.

Dlatego reforma budżetowania jest kluczowa dla powodzenia reform zarządzania i zwiększania
zdolności gminy do osiągania wyznaczonych celów strategicznych.

Tradycyjny sposób widzenia gminy to jej ukształtowana historycznie struktura: urząd, jednostki,
zakłady budżetowe, spółki itp. Każda z jednostek posiada swój plan finansowy i zadania, zdefi-
niowane najczęściej statutem i regulaminem organizacyjnym na podstawie rozmaitych ustaw, lub
ukształtowane historycznie („zawsze się to robiło”). Budżet w takim obrazie, przydzielany prze-
ważnie na podstawie „historycznego” wykonania, nie jest dostatecznie związany z celami, na
które wydawane są fundusze. Cele nie są ujęte precyzyjnie, a zatem trudno mierzyć efektywność
podejmowanych działań. Miarą działalności jest wynik finansowy, który jednak oznacza tylko, że
wydano przydzielone środki zgodnie z uchwalonymi w budżecie limitami klasyfikacji budżetowej.

Tradycyjną i „historycznie” uzasadnioną odpowiedzią na pytanie: „dlaczego taki czy inny efekt nie
został osiągnięty” pozostaje: „mieliśmy za mało środków i na to już nie wystarczyło”. Dokładne
planowanie rzeczowo-finansowe, dokonane przed opracowaniem budżetu, wykluczyłoby
możliwość takiej odpowiedzi, bowiem już na etapie planowania środki zostałyby „przydzielone”
dla osiągnięcia określonych efektów, czyli związane z celami. Jeśli zatem dany cel jest na tyle
ważny, że został ujęty w planach, to przyczyny ewentualnej porażki muszą być inne niż brak finan-
sowania.

Na czym polega przygotowanie Budżetu Zadaniowego

Budżet zadaniowy to plan finansowy gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego przygo-
towany w następujący sposób: zanim przewidywane wydatki zostaną ujęte zgodnie
z obowiązującą klasyfikacją budżetową, administracja przygotowuje w postaci zadań budże-

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Pamiętaj!

Planowanie wieloletnie ma sens tylko wtedy, jeśli gmina potrafi zdyscy-
plinować proces przygotowania budżetu tak, aby najważniejsze zada-
nia strategiczne i przewidziane planami wieloletnimi znalazły miejsce
w budżecie, nawet jeśli wymaga to ograniczenia innych tradycyjnie
dokonywanych wydatków.

towych szczegółowe rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci.

Celem przygotowania budżetu gminy w układzie zadań jest lepsze związanie wydatków z efekta-
mi, jakim mają one służyć. Oto krótka charakterystyka kolejnych działań w ramach przygotowa-
nia budżetu zadaniowego gminy.

Udział mieszkańców w pracach nad budżetem

Podobnie jak Wieloletni Plan Inwestycyjny, Budżet roczny powinien być przygotowywany
w dialogu ze wspólnotą. Konsultacje należy rozpocząć, gdy formułujemy cele na dany rok
w poszczególnych dziedzinach. Warto wtedy zaprosić na spotkanie sołtysów oraz przedstawicie-
li środowisk i organizacji i przedyskutować założenia zanim szczegółowe plany zadań w posz-
czególnych wydziałach zostaną opracowane.

Drugi etap konsultacji to projekt budżetu. Prezentacja mieszkańcom zestawienia liczb w klasyfi-
kacji budżetowej nie ma wielkiego sensu, ale gdy gmina przygotowuje swój budżet w układzie
zadań, przedstawienie tego, co i w jakiej ilości ma zostać zrobione w ramach danego zadania
i jakie wydatki zostaną poniesione na ten cel, może być przedmiotem pożytecznej dyskusji
publicznej. Radni, przysłuchując się tej dyskusji, mogą wnioski z niej wykorzystać w debacie
budżetowej przed ustaleniem ostatecznego kształtu budżetu w formie uchwały. Gdy budżet jest
uchwalony, ostateczną jego postać w formie zrozumiałej należy udostępnić mieszkańcom.

Założenia

Przyjęcie na podstawie Wieloletniego Planu Finansowego i Inwestycyjnego (a w przypadku ich
braku – na podstawie analizy trendów oraz prognoz) założeń budżetowych, które ustalą
pożądane wartości wskaźników finansowych (dochody, wydatki operacyjne, wolne środki,
zadłużenie itp.) na dany rok.

Organizacja pracy nad budżetem

Jeśli planowanie finansowe ma być związane z rzeczowym, należy oprócz służb finansowych sil-
niej zaangażować do przygotowania budżetu także osoby bezpośrednio odpowiedzialne za kie-
rowanie działalnością gminy w zakresie poszczególnych usług. Taki proces wymaga koordynacji,
więc warto przygotować zasady pracy, ująć je w instrukcji, która mówi: kto, co i kiedy powinien
zrobić. Instrukcja porządkuje prace. Ważnym jej elementem jest tzw. kalendarium budżetowe,
które w formie graficznej lub tabelarycznej przedstawia kolejne czynności. Przykład kalendarium
przedstawiono w

MATERIALE POMOCNICZYM 9.1.

Dane planistyczne dla jednostek i referatów

Planowanie budżetu przez wykonawców zadań wymaga dostarczenia im danych i wskazówek.
W pierwszym rzędzie należy przygotować dane do planowania zadań operacyjnych (bieżących).

Dane te obejmują:

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

priorytety gminy wynikające ze strategii, wieloletnich planów rozwoju lub innych
dokumentów zwykle przyjmowanych przez radę gminy;

wspólne dane makroekonomiczne dla kalkulacji kosztów;

przewidywane wstępnie limity środków dla poszczególnych dysponentów.
Suma wydatków planowanych przez jednostkę lub wydział na finansowanie
zadań operacyjnych w wersji obowiązkowej planu nie może przekroczyć
wyznaczonego limitu.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

TERIAŁ POMOCNICZY 9.1

Kalendarium budżetowe

Nazwa czynności

lub dokumentu

Odpowiedzialny

za przygotowanie

Termin wyko-

nania

Zatwierdzający

Termin

Uwagi

opracowanie
pronoz i aktuali-
zacja WPF

skarbnik +
Wydział
Finansowy

5 lipca

Prezydent, bur-
mistrz, wójt

15 lipca

wskazówki do
budżetu

Prezydent (bur-
mistrz, wójt)
+skarbnik + sek-
cja budżetu

15 sierpnia

Rada

3 września

dane do planowa-
nia dla wydziałów

skarbnik + sekcja
budżetu

5 września

Prezydent, bur-
mistrz, wójt

8 września

dane do planowa-
nia zadań i wyz-
naczenie koordy-
natorów

kierownicy
wydziałów i jed-
nostek

15 września

planowanie
zadań

koordynatorzy
zadań

1 październi-
ka

zestawienie
planów
wydziałowych

kierownicy
wydziałów i jed-
nostek

5 październi-
ka

opiniowanie
planów, zadań i
planów
wydziałów

sekcja budżetu +
skarbnik + sekre-
tarz

12
października

prezentacja
planów zarządowi
i opinii

kierownicy i koor-
dynatorzy zadań

15
października

Prezydent, bur-
mistrz, wójt

25
październi-
ka

przygotowanie
projektu budżetu

skarbnik + sekcja
budżetowa

5 listopada

Prezydent, bur-
mistrz, wójt

14 listopa-
da

przyjęcie uchwały
budżetowej

Prezydent (bur-
mistrz, wójt) przy-
gotowuje popraw-
ki do głosowania

20 grudnia

Rada

30 grud-
nia

Każdy realizator (kierownik działu w urzędzie lub jednostki) planujący zadania i wydatki powinien
dobrze znać priorytety wynikające ze strategii gminy.

Od służb finansowych otrzymuje on:

przewidywane wykonanie wydatków roku bieżącego w rozbiciu na poszczegól-
ne zadania przykład –

MATERIAŁY POMOCNICZE 9.2;

dane do obliczeń kosztów (w tym kosztów pracy pracowników) oraz wstępne
limity wydatków (po zatwierdzeniu przez zarząd). Patrz:

MATERIAŁY

POMOCNICZE 9.3.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

(koszt godziny roboczej 17 zł)

TERIAŁ POMOCNICZY 9.2

Przewidywane wydatki roku bieżącego (poprzedzającego plan)

Zadania

Etaty

Utrzymanie

etatów (tys.

zł)

Wydatki

bezpośred-

nie (tys. zł)

Planowanie przestrzenne i plany
rozwoju gospodarczego

92,4

320

Utrzymanie i remonty bieżące dróg,
ulic oraz chodników gminnych

3,5

107,8

1 315

Utrzymanie i urządzanie terenów
zielonych

0,5

15,4

245

Oczyszczanie ulic i innych miejsc
publicznych

1,5

46,2

530

Nadzór nad poziomem świadczo-
nych usług komunalnych na terenie
gminy

92,4

Zadania zlecone z zakresu adminis-
tracji rządowej

92,4

150

Inne drobne zadania wynikające
z prawnych obowiązków gminy

1,5

46,2

RAZEM

492,7

2 450

Cele i wskazówki do planowania zadań

Kierownicy wydziałów i jednostek określają cele szczegółowe zadań i dokonują wstępnego po-
działu środków na poszczególne zadania, wyznaczając osoby odpowiedzialne. Rolą kierowników
jest wybrać działania, które będą przyczyniać się najlepiej do osiągnięcia celów strategicznych
i tym działaniom zapewnić niezbędne finansowanie.

Wyznacz cele, sugestie działań dla ich osiągnięcia i limity wydatków na posz-
czególne zadania dla Referatu Rozwoju Gospodarczego.

a) Na podstawie

MATERIAŁU POMOCNICZEGO 9.3

, oraz biorąc pod uwagę

MATERIAŁ

POMOCNICZY 6.2

, należy wybrać działania, które uważamy za najważniejsze (najkorzys-

tniejsze, najskuteczniejsze) dla osiągnięcia celów długofalowych.

b) Następnie należy przygotować tabelkę, jak w

MATERIALE POMOCNICZYM 9.2

dla roku

przyszłego, umieszczając w niej nowe zadania wraz z przewidywanymi kwotami.

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Zestaw danych do planowania dla kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego:

Priorytetowe cele gminy i pomysły, jak można je osiągnąć zawarte są w:

MATERIALE POMOCNICZYM 4.1

– lista celów ogólnych;

MATERIALE POMOCNICZYM 6.2

– przykładowa lista pomysłów – odpowiedzi

na pytanie: co robić, aby osiągnąć wybrane cele?

Przewidywany wzrost cen w stosunku do roku ubiegłego: 3,5%;

Przewidywany koszt godziny roboczej w administracji: 19 zł;

Liczba godzin na 1 etat w ciągu roku: 1 812;

Kalkulacyjna (przewidywana) – ilość etatów stałych: 17;

Limit wydatków operacyjnych dla wydziału: 3 300 tys. zł.

TERIAŁ POMOCNICZY 9.3

Dane do planowania dla referatu

Ćwiczenie 9.

c) Dla każdego z zadań, które obecnie po raz pierwszy zostały zaproponowane, zespół

formułuje cele bezpośrednie.

d) Dla zadań realizowanych wcześniej zespół formułuje wskazówki – jak uwzględnić w ich

wykonaniu postulaty wynikające z przyjętych przez gminę długofalowych celów.

Przykład wyniku ćwiczenia przedstawiono w

MATERIALE POMOCNICZYM 9.4

Czas ćwiczenia nie powinien przekraczać 30 min.

Plany zadań i harmonogramy

Wyznaczeni pracownicy – często kierownicy mniejszych zespołów – przygotowują szczegółowe
plany rzeczowo-finansowe oraz harmonogramy działań dla każdego z zadań. Kalkulacja przewi-
dywanych wydatków obejmuje zarówno zakup dóbr i usług na zewnątrz urzędu, jak i ilość czasu
pracy, jaką dla wykonania zadania poświęcą pracownicy gminy.

Plany te wyraźnie przewidują, co i w jakiej ilości zostanie zrobione i jakie będą z tym związane
wydatki oraz jakie będą terminy wykonania poszczególnych elementów planu oraz poszczegól-
nych wydatków.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Propozycje działań dla realizacji celów strategicznych zawarto w:

MATERIALE POMOCNICZYM 6.3

– przykładowa lista projektów dla wybranych pro-

gramów.

Na tej podstawie oraz na podstawie informacji zawartych w

MATERIALE POMOCNICZYM

9.3

kierownik wydziału przygotowuje dane do planowania dla koordynatorów poszczegól-

nych zadań.

Wstępne dane do planowania zadań w Wydziale Rozwoju Gospodarczego na rok przyszły:

TERIAŁ POMOCNICZY 9.4

Dane do planowania zadań przygotowane przez kierownika Referatu Rozwoju

Gospodarczego

Zadania

Etaty

Utrzymanie

etatów

(tys. zł)

Wydatki

bezpośred

nie (tys. zł)

Cele

(wskazówki)

Planowanie przestrzenne
i plany rozwoju gospo-
darczego

103,3

410

Plany modernizacji i rozwoju
sieci wod.-kan.
Plany poprawy estetyki cen-
trum
Przygotowanie programu inic-
jatyw lokalnych

Utrzymanie i remonty
bieżące dróg, ulic, chod-
ników i terenów
zielonych

3,5

120,5

1 200

Porządkować centrum wg
planów

Oczyszczanie ulic i innych
miejsc publicznych

1,5

51,6

480

Nadzór nad poziomem
świadczonych usług komu-
nalnych na terenie gminy

103,3

Określić standardy usług
wod.-kan. Uporządkować sieci
podziemne w centrum

Zadania zlecone z zakresu
administracji rządowej

103,3

150

Przegląd i uproszczenie proce-
dur
Informator dla małych firm

Inne drobne zadania
wynikające z prawnych
obowiązków gminy

34,4

Propozycja zmiany zasad za-
wierania umów

Wspieranie rozwoju małych
średnich firm

68,8

350

Przygotowanie linii kredytowej
dla małych i średnich firm
Organizacja doradztwa dla
małych firm
Wspieranie Klubu
Przedsiębiorców
Program promocji lokalnych
produktów

RAZEM

585,3

2 710

Plan zbiorczy wydziału lub jednostki

Po analizie i zaakceptowaniu planów działań dyrektor jednostki lub działu sporządza swój plan,
będący sumą planów zadań przewidzianych do wykonania w jednostce lub dziale, którym kieru-
je. Plan zestawiony jest w dwóch postaciach:

jako suma zadań wraz z kalkulacjami ich kosztów (np. liczba godzin pracy pra-
cowników urzędu oraz kwota wydatków bezpośrednich) i zakresem rzeczowym
(np. remont chodnika o powierzchni 700 m

lub wydanie 200 zezwoleń na

wycinkę drzew);

jako wykaz wydatków w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

Analiza i zatwierdzanie planów

Zarząd gminy obraduje nad planami zadań i planem dysponenta – po ich weryfikacji przez Biuro
Budżetu lub inną komórkę, której obowiązkiem jest analiza wniosków budżetowych, koordynacja
prac i zestawienie projektu budżetu gminy. Zarząd decyduje, które zadania i w jakim wymiarze
rzeczowym i finansowym znajdą ostatecznie miejsce w projekcie budżetu przedstawionym radzie
gminy.

Zarysowana wyżej metodologia przygotowania budżetu w układzie zadań została już wdrożona
w kilkudziesięciu gminach w Polsce, poczynając od wielkich miast, jak Kraków czy Poznań,
a kończąc na gminach liczących ok. 5 000 mieszkańców, jak Rejowiec Fabryczny czy 12-
tysięczne: Zgierz i Bychawa. Szczegółowy poradnik, wyjaśniający jak krok po kroku przygotować
dane, opracowywać poszczególne dokumenty, jak planować zadania i ostatecznie zestawiać
budżet, został przygotowany w ramach programu LGPP („Zintegrowane Zarządzanie Finansami
– BUDŻET”, red. K. Pakoński). Poradnik ten zawiera także opis reform w sześciu wybranych gmi-
nach.

3.6. Monitorowanie wykonania zadań i dokonywanie ocen

Decentralizacja zarządzania

Sprawne zarządzanie wymaga decentralizacji, polegającej na rzeczywistym przeniesieniu odpo-
wiedzialności w dół struktury. Tylko wtedy możemy spodziewać się, że w pełni wykorzystamy czas
oraz możliwości twórcze i organizacyjne naszych pracowników. To oni bowiem w sprawach
szczegółowych powinni mieć większą niż decydenci wiedzę praktyczną, która powinna gwaran-
tować lepsze wybory. Oni też mogą poświęcić więcej czasu na przemyślenie i dopilnowanie
szczegółów, na co nie ma czasu wójt, burmistrz czy prezydent.

Oczywistymi barierami skutecznej decentralizacji są:

możliwości i przygotowanie kadry średniej; niektórzy ludzie, jeśli nigdy nie doś-
wiadczyli swobody popełniania błędów i ponoszenia odpowiedzialności, nie są
w stanie działać samodzielnie;

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

kwalifikacje techniczne i intelektualne kadry; tę barierę mogą pokonać szkole-
nia, konsultanci, wymiana doświadczeń z innymi administracjami, wreszcie
nowi ludzie.

Okresowe przeglądy postępu prac

Gdy gmina, zgodnie z planem, rozpocznie działalność w danym roku budżetowym, konieczne
jest dobre zorganizowanie monitorowania, czyli bieżącej i okresowej kontroli postępu w ciągu
roku oraz oceny działań. Kontrolę taką powinny wykonywać zarządy, spotykając się co jakiś czas
z koordynatorami zadań. Koordynator powinien na spotkaniach przedstawiać aktualną sytuację,
porównując ją z planem i wyjaśniać ewentualne rozbieżności. Ważnym punktem dyskusji winna
być ocena potencjalnych zagrożeń oraz modyfikacja planów, gdy okoliczności tego wymagają.
Zadania najważniejsze z punku widzenia strategii powinny być kontrolowane staranniej; proble-
my czy opóźnienia, jakie napotykają wykonawcy, powinny być niezwłocznie przekazywane wójto-
wi lub burmistrzowi, bez oczekiwania na okresowy przegląd.

Sprawozdawanie

Sprawozdawanie często jest traktowane jako zbędne zajęcie biurokratyczne. Tak może być
rzeczywiście, gdy dane gromadzone tam nie są przydatne dla poprawy zarządzania. Jeśli gmina
przygotowuje swoje plany w układzie zadań, to sprawozdania z ich wykonania powinny być przy-
gotowywane razem z informacją o wykonaniu budżetu i obligatoryjnym sprawozdaniem rocznym.
Powinny być one przygotowywane przez bezpośrednich wykonawców w formie identycznej jak
plany i zawierać parametry charakteryzujące ilościowo wykonany zakres rzeczowy oraz opisowo
jakość produktu czy usługi (jeśli gmina posiada już przyjęte standardy jakościowe w sprawozda-
niu, należy podać informacje o ich dotrzymaniu). Sprawozdania winny zawierać wszystkie dane
potrzebne dla dokonania ocen. Oprócz sprawozdań z wykonania zadań i obligatoryjnej formy
sprawozdania z tzw. „wykonania budżetu” należy przygotować sprawozdanie finansowe
w układzie odpowiednim do WPI oraz sprawozdanie z realizacji zadań inwestycyjnych w układzie
WPI.

Sprawozdania te będą następnie podstawą przygotowania zaktualizowanych wersji Wieloletniego
Planu Finansowego i Inwestycyjnego.

Oceny

Wykonane zadania powinny podlegać trzem rodzajom ocen:

ocena wykonania zakresu prac, który był planowany pod względem ilościo-
wym, terminowym oraz pod względem jakościowym (najlepiej jeśli oceny jakoś-
ciowe mają też formę zobiektywizowaną);

ocena dokonanych wydatków – czy przewidywane nakłady, zarówno w postaci
czasu pracy pracowników samorządowych, jak i w postaci dokonanych zaku-
pów czy zamówień – nie zostały przekroczone;

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

ocena stopnia osiągnięcia celów dalekosiężnych, czyli zbadanie czy i w jakim
stopniu wykonane zadanie przyczyniło się do urzeczywistnienia obrazu gminy,
jaki został zarysowany w jej wizji.

Dokonywanie ocen powinno mieć bezpośredni wpływ na ocenę koordynatorów i zespołów, które
zadanie wykonywały. Od tych ocen winny zależeć ruchome części ich wynagrodzenia.

Aktualizacja planów wieloletnich

Po przyjęciu sprawozdań rocznych za rok ubiegły wszystkich jednostek i podmiotów zależnych
gminy (zwykle marzec-kwiecień), a przed rozpoczęciem przygotowania danych do następnego
planu rocznego (zwykle lipiec-sierpień), należy dokonać aktualizacji planów wieloletnich. Dzięki
tej corocznej aktualizacji plan ma charakter kroczący, tj. zawsze wybiega w przód o taką samą
liczbę lat. Zaktualizowane plany, uwzględniające zakres wykonania zadań w roku poprzednim
oraz przewidywane wykonanie roku bieżącego (po ocenie postępu prac w okresie półrocza), są
dobrą podstawą dla przygotowania założeń budżetowych na następny rok.

3.7. Podsumowanie

Gmina zainteresowana poprawą swoich zdolności do osiągania celów strategicznych powinna
zreformować system zarządzania finansami. W tym celu warto:

opracować analizę finansową i przygotować Wieloletni Plan Finansowy, dzięki
czemu dowiemy się, na co stać naszą gminę w perspektywie kilku lat i co
można zrobić, aby możliwości te zwiększyć;

przygotować WPI, aby wytypować oraz określić rzeczowo i finansowo
najważniejsze projekty inwestycyjne istotne dla osiągnięcia celów strate-
gicznych oraz zaplanować dla tych projektów finansowanie w całym cyklu reali-
zacyjnym;

opracowywać budżety roczne tak, aby wydatki były możliwie ściśle związane
z rezultatami, jakie należy osiągnąć.

Wówczas można wymagać, aby także zadania bieżące (np. remontowe czy reorganizacyjne)
miały zapewnione odpowiednie finansowanie i nadzór.

Wiele przedstawionych wyżej procedur czy dokumentów ma charakter wzorów. Nie oznacza to
wcale, że w naszej gminie powinniśmy je wdrożyć dokładnie w takiej samej postaci. Lepsze efek-
ty osiągniemy rozpoczynając od elementów, które wydają nam się najważniejsze, a następnie
kolejno będziemy zmieniać następne procedury. Model całościowy służy nam jako drogowskaz,
aby modernizując i usprawniając elementy widzieć klarownie, jak powinny one ze sobą współgrać
i jaka jest ich rola w skutecznym i efektywnym zarządzaniu finansami gminy.

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Rozdział ten przygotowano przede wszystkim na podstawie:

A Guide to Strategic Planning for Rural Communities, przygotowa-
ny przez USDA Rural Development Office of Community Development, ma-
rzec 1998.

Exercise for Developing a Local Economic Development Strategy – A
Knowledge Management Product from the Bertelsmann Foundation and the
World Bank’s Cities of Change Initiative, Washington DC 2001.

G. K. Heilig, Dimensions of Rural Development in Europe, Warszawa
7-9 May

2001.)

oraz publikacji przygotowanych przez LGPP:

Zintegrowane Zarządzanie Finansami zorientowane na cele – Poradnik dla
gmin – 1, wyd. Municipium, Warszawa 2001.

Wieloletnie Planowanie Finansowe – Poradnik dla gmin – 2, wyd. Municipium,
Warszawa 2001.

Wieloletnie Planowanie Inwestycyjne – Poradnik dla gmin i powiatów – 4, wyd.
Municipium, Warszawa 2001.

Budżet – Poradnik dla gmin – 3, wyd. Municipium, Warszawa 2001.

Strategiczne Planowanie Rozwoju Gospodarczego, wyd. Municipium,
Warszawa 2000.

T. Lewcock, Handbook for Preformance Management, Sunnyvale, CA 1998.

Opisy konkretnych wdrożeń w dziedzinie zarządzania strategicznego i finansowego
zastosowanych w ostatnich latach w Polsce można znaleźć na stronach interne-
towych:

http://www.cofund.org.pl/khf/main.htm

http://www.rurdev.usda.gov/ocd

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Ćwiczenie do nauki na odległość:

Dokonaj analizy porównawczej sposobu przygotowania i zaprezentowania planu
strategicznego dla gminy Przykładowo z wybranym planem strategicznym znaj-
dującym się pod adresem internetowym

http://www.frdl.org.pl/login/biblioteka.htm

(w pole „szukaj” wpisz LGPP strateg);

Załącznik 1 – Podobieństwo procesów zachodzących w firmie komercyjnej i gminie.

Załącznik 2 – Cykl poprawy efektywności.

Załącznik 1 – Podobieństwo procesów zachodzących w firmie komercyjnej i gminie

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

ZAŁĄCZNIKI

Przygotowanie decyzji gospodarczych

GMINA

PRZEDSIĘBIORSTWO

Propozycje – wnioski budżetowe

Propozycje – modernizacja lub nowy produkt

Co zamierzamy osiągnąć?

Jakie działania proponujemy podjąć?

Jakie środki trzeba na ten cel zaplano-

wać?

Jak zmierzymy i ocenimy efektywność?

Czy produkt znajdzie nabywców? –

badania

Wykonanie studium wykonalności

Opracowanie biznes-planu

Ocena spodziewanych wskaźników

ekonomicznych

Analiza i badanie rynku przed ostateczną decyzją

GMINA

PRZEDSIĘBIORSTWO

Badanie alternatywnych działań

Bilansowanie potrzeb i możliwości

Przygotowanie danych do wyboru

Publiczna dyskusja nad budżetem i pla-

nami operacyjnymi gminy

Szczegółowe badania sytuacji na rynku

Analiza wariantów i zagrożeń

Przygotowanie danych dla dokonania

wyboru

Możliwości finansowania

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

odjęcie decyzji

GMINA

PRZEDSIĘBIORSTWO

Przygotowanie projektu budżetu

przez Zarząd Gminy

Dyskusja i zatwierdzenie planu przez

Radę Gminy

Publiczna prezentacja i promocja

zamierzeń?

Przedstawienie planu rocznego przez

Zarząd Firmy

Właściciel (Rada Nadzorcza) zatwierdza

plan

Akcja marketingowa dla produktów firmy

Ocena wyników

GMINA

PRZEDSIĘBIORSTWO

Publiczne sprawozdanie z:

Wykonania zaplanowanych zadań

Osiągniętej zmiany stanu (sytuacji)

Uzyskanych wskaźników efektywności

Wyników badań zadowolenia mieszkań-

ców

W przedsiębiorstwie ocena globalna jest
znacznie prostsza i w dodatku ma charakter
obiektywny. Jest nią po prostu

WYNIK FINANSOWY

Uruchomienie produkcji dóbr i usług

GMINA

PRZEDSIĘBIORSTWO

Badania satysfakcji klientów

Badania opinii mieszkańców

Powodzenie sprzedaży produktów,

względnie usług (ilość sprzedanych
dóbr i usług)

Załącznik 2 – Cykl poprawy efektywności

Cykl poprawy efektywności, który przedstawiono wyżej, może zostać uruchomiony na przykład
przez wdrożenie Modelu Zarządzania Zintegrowanego (Rys. 3).

Rys. 3. Model zarządzania zintegrowanego

Model ten opisano szerzej i zilustrowano przykładami w poradniku K. Pakoński, Zintegrowane
Zarządzanie Finansami Zorientowane na Cele – Poradnik 1. Proponuje on działania zawarte
w ośmiu następujących etapach:

ETAP C1. Opis stanu – baza danych

(jaka jest nasza gmina dziś)

Zgromadzenie i aktualizacja starannie dobranego zasobu danych, charakteryzujących gminę i jej
mieszkańców – demografia, bezrobocie, stan i zasięg infrastruktury, standardy świadczenia usług,
hierarchię problemów w oczach mieszkańców, poziom uzyskiwanych wskaźników efektywności,
itp.

ETAP C2. Określenie hierarchii potrzeb i celów

(jaką chcemy ją widzieć

w przyszłości, abyśmy się dobrze czuli – gdzie przede wszystkim skierować
wysiłki?)

Sformułowanie „wizji gminy”, czyli jej obrazu w przyszłości, sięgającej kilkunastu lub nawet kilku-
dziesięciu lat i uzyskanie szerokiego poparcia dla jej realizacji. Przedstawienie wynikających z niej

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

celów ogólnych i dokonanie ich uszeregowania.

ETAP C3. Strategie sektorowe – określenie oczekiwanej zmiany stanu

(co kon-

kretnie chcemy zmienić i jak poznamy czy zmiana nastąpiła?)

Uszczegółowienie każdego z ogólnie sformułowanych celów w etapie C2. Tutaj określamy, jakich
miar użyjemy do opisu stanu, który chcemy zmienić. Cele i miary pozwolą sformułować progra-
my służące dla realizacji w/w strategii. Ten element modelu stanowi istotne novum i jest szerzej
omówiony we wspomnianym wyżej Poradniku 1.

ETAP C4. Wybór działań – sformułowanie zadań

(co zamierzamy zrobić, aby

pożądana zmiana nastąpiła?)

Po „przetłumaczeniu” celów ogólnych na oczekiwane zmiany stanu wiemy dokładnie, jaki skutek
chcemy osiągnąć. W etapie C4 dokonujemy analizy możliwości i wyboru działań, które najlepiej
– naszym zdaniem – pozwolą uzyskać oczekiwaną zmianę.

ETAP C5. Wykonanie zaplanowanych zadań

(

robimy to, co postanowiliśmy)

Realizacja wszystkich działań, które wcześniej zostały zaplanowane.

ETAP C6. Ocena wykonania zadań

(czy i w jakim stopniu zrobiliśmy to, co

zaplanowaliśmy?)

Dokonanie oceny zaplanowanych zadań: czy i jak udało się je zrealizować. Do oceny używamy
niemal wyłącznie zdefiniowanych wcześniej wskaźników. Na podstawie relacji między wielkościa-
mi oczekiwanymi i osiągniętymi dokonujemy ewaluacji. Ocena ta nie mówi ostatecznie, czy
osiągnęliśmy oczekiwaną zmianę stanu – mówi przede wszystkim, czy praca została wykonana
zgodnie z planem.

ETAP C7. Ocena zmiany stanu

(np. zadanie wykonane, ale czy problem, który

miał zostać rozwiązany, przestał istnieć?)

Całościowa ocena podjętych wysiłków. Ocena ta przede wszystkim odpowiada na pytanie, czy
i w jakim stopniu zaszła oczekiwana zmiana. Może się zdarzyć, że zaplanowane zadania wykona-
no w 100%, a jednak nie przyniosły one oczekiwanej zmiany. Etap C7 to decydujący moment
całościowej oceny skuteczności każdego z programów. Udział społeczności lokalnej ma w tej
ocenie charakter kluczowy.

ETAP C8. Uzupełnienie bazy danych

(notujemy zmiany, jakie zaszły

i wyciągamy wnioski)

Aktualizacja danych. Pozwala to na ponowne przeanalizowanie sytuacji i wyciągnięcie wniosków
co do:

wykonawców (ocena pracowników odpowiedzialnych za poszczególne programy),

organizacji (czy nie staje się barierą dla poprawy efektywności),

celów (czy są właściwie określone i nadal aktualne),

wybranych działań (czy zaplanowane i wykonane działania przyniosły przewidywany
skutek w postaci oczekiwanej zmiany stanu).

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Dla realizacji swoich zadań samorządy w Polsce wykorzystują zarówno formy organizacyjne sek-
tora finansów publicznych (podlegają Ustawie o finansach publicznych), jak i sektora przedsię-
biorstw (spółki działające na podstawie Kodeksu Spółek Handlowych). Zasady zarządzania zinte-
growanego oraz stosowanie miar dotyczyć musi wszystkich podmiotów zależnych (por. Rys. 4).

Rys. 4. Działalność wszystkich podmiotów zależnych od gminy podporządkowana jest jej strategii

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Spróbuj odpowiedzieć na poniższe pytania wybierając jedną z podanych odpowiedzi (prawidłowe
odpowiedzi znajdziesz na stronie internetowej programu szkoleniowego

http://www.paow-frdl.pl

1. Typowy cykl rozwojowy, mający też zastosowanie do planowania strategicznego, obejmuje

kolejno następujące etapy:

a) planowanie, finansowanie, wyznaczanie celów, monitoring, ocena;

b) analiza, przyjęcie polityki, planowanie, wdrożenie;

c) ustalanie celów, tworzenie planów finansowych, ocena polityczna planów, wdrożenie;

2. Wśród usług publicznych dostarczanych przez gminy wyróżnić można:

a) bieżące, średniookresowe, długofalowe;

b) świadczone na rzecz całej wspólnoty, świadczone na rzecz wybranych grup, bezpłatne;

c) administracyjne, społeczne, komunalne;

3. Zarządzanie gminą/powiatem wymaga, między innymi, następujących umiejętności

z zakresu zarządzania finansowego (wybierz najpełniejszy wariant):

a) planowania finansowego krótkookresowego, określania kursów walut, wystawiania wek-

sli, podpisywania umów z prywatnymi przedsiębiorcami;

b) czytania ze zrozumieniem ustaw podatkowych, znajomości klasyfikacji budżetowej, okre-

ślania zakresu zadań skarbnika, zakupów akcji na giełdzie;

c) wieloletniego planowania finansowego, bieżącej kontroli przepływów finansowych,

zaciągania pożyczek i długów, stosowania instrumentów finansowych dla efektywnego
wykorzystywania wolnych środków;

4. Cykl poprawy efektywności realizowany w ramach modelu zarządzania zintegrowanego

obejmuje następujące etapy:

a) aktualizację planów długoterminowych; przygotowanie na tej podstawie rocznych pla-

nów operacyjnych we wszystkich obszarach zarządzania, a na ich podstawie budżetu;
ocenę wykonania i wykonawców; wyciągnięcie i wdrożenie wniosków;

b) określanie celów operacyjnych; opracowanie wskaźników sukcesu; monitoring celów

operacyjnych; opracowanie raportu rocznego;

c) wyznaczenie zespołu do spraw jakości w gminie/powiecie; określenie jego zadań na

najbliższy rok; wyznaczenie przewodniczącego; opracowanie raportu na temat jakości
zarządzania;

5. Komitet sterujący powołany w ramach procesu planowania strategicznego w gminie/powie-

cie powinien składać się z:

Krzysztof Pakoński

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

TEST

a) kilku menadżerów wynajętych przez gminę do sprawnego zarządzania planowaniem

strategicznym (np. pracowników firm konsultingowych);

b) kilku-kilkunastu osób reprezentujących różne grupy interesów np. pracodawców, przed-

stawicieli środowiska edukacyjnego i placówek kultury, reprezentantów sołectw,
członków organizacji pozarządowych itp.;

c) przedstawicieli największych firm z danego terenu oraz reprezentantów najważniejszych

wydziałów urzędu gminy/starostwa;

6. Proces planowania strategicznego w gminie/powiecie obejmuje, w uproszczeniu

następujące etapy:

a) utworzenie komitetu strategicznego z udziałem burmistrza i naczelników wydziałów;

określenie przez komitet celów strategicznych; ogłoszenie przetargu na firmę, która
zapisze strategię; ocena wyników pracy tej firmy;

b) zebranie danych o potrzebach gminy; określenie, które z nich są realne; określenie celów

krótkookresowych; wybór najlepszych projektów; zapisanie strategii i wydrukowanie jej;

c) zgromadzenie ważnych danych na temat gminy / powiatu; wybór i hierarchizacja proble-

mów z udziałem przedstawicieli wspólnoty; poszukiwanie szans prorozwojowych; okre-
ślenie celów ogólnych i szczegółowych; określenie działań (programów) a w ich ramach
konkretnych zadań (projektów);

7. Wieloletni Plan Finansowy pozwala określić:

a) wielkość dochodów i wydatków w poszczególnych latach; wielkość i dynamikę

zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem; poziom i przewidywaną
dynamikę zmian wolnych środków; a czasem także udział wydatków osobowych
w wydatkach operacyjnych jednostki;

b) wysokość oprocentowania kredytów, które są opłacalne dla danej jednostki w danym

roku budżetowym; ilość pieniędzy, które jednostka może wydać na administrację; dług
jednostki w przeliczeniu na jednego mieszkańca;

c) wydatki jednostki za 20 lat; wartość depozytów złotowych i dewizowych jednostki

w każdym roku budżetowym; ilość środków, które mogą być przeznaczone na obsługę
zadłużenia;

8. Wnioski inwestycyjne przygotowywane w ramach Wieloletniego Planu Inwestycyjnego

powinny uwzględniać przede wszystkim:

a) zgodność celów deklarowanych we wniosku z celami strategii rozwoju regionu;

b) stopę bezrobocia w skali kraju;

c) zapisy strategii rozwoju danej jednostki samorządowej;

9. Budżet zadaniowy to:

a) Wieloletni Plan Inwestycyjny rozpisany na pięć kolejnych lat budżetowych;

b) plan finansowy danej jednostki opracowany tak, że ujęcie wydatków zgodnie z wymoga-

mi klasyfikacji budżetowej poprzedzone jest opracowaniem szczegółowych zadań
budżetowych, w ramach których, wydatki powiązane są z konkretnymi efektami;

c) plan finansowy jednostki, w którym poszczególne projekty ujęte w strategii wpisane

zostały do budżetu na dany rok;

Zarządzanie finansowe i strategiczne

Program Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
materialy szkoleniowe M9 podrec Nieznany
materialy szkoleniowe M5 podrecznik
materialy szkoleniowe M6 podrecznik
materialy szkoleniowe M7 podrecznik(1)
materialy szkoleniowe M1 podrecznik
materialy szkoleniowe M8 podrecznik
Konspekt - piłka nożna (obwód stacyjny), Piłka nożna, Materiały szkoleniowe, KONSPEKTY
P.N.dosk.prow.piłki zew.podbiciem, Piłka nożna, Materiały szkoleniowe, KONSPEKTY
Sorbenty, Materiały szkoleniowe
Konspekt nr 3, Piłka nożna, Materiały szkoleniowe, KONSPEKTY

więcej podobnych podstron