1

 

Wiesław Zbigniew Byczkowski

1

 

 

 

PRAWNE UWARUNKOWANIA PRZEKSZTAŁCENIA KOMUNALNEGO 

ZAKŁADU BUDŻETOWEGO W SPÓŁKĘ PRAWA HANDLOWEGO 

 

Stan prawny. Charakterystyka prawna zakładu budżetowego. Zakład budżetowy jako forma 

gospodarki komunalnej. Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego. Zakład budżetowy      

a pojęcie przedsiębiorcy. Prawa majątkowe przysługujące zakładowi budżetowemu. Likwidacja 

a przekształcenie zakładu budżetowego. Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy 

gospodarki komunalnej w spółkę prawa handlowego. Majątek spółki. Sukcesja. Uwagi 

końcowe.

 

 

 

1.   Stan prawny  
1.  Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U.  z  1997  r.  Nr  9,  poz.  43                  

z późniejszymi zmianami); 

2.  Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz. U. Nr 

15, poz. 138 z późniejszymi zmianami); 

3.  Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001r.: Dz. U. Nr 142, 

poz. 1591 z późniejszymi zmianami); 

4.  Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie  powiatowym  (tekst  jednolity  z  2001r.:  Dz.  U.              

Nr 142, poz. 1592 z późniejszymi zmianami); 

5.  Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U.           

Nr 142, poz. 1590 z późniejszymi zmianami); 

6.  Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r.: Dz. 

U. Nr 46, poz. 543 z późniejszymi zmianami); 

7. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad 

gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw 
pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń           
i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych 
(Dz. U. Nr 122, poz. 1333). 

 

2.   Charakterystyka prawna zakładu budżetowego. 

Działalność podstawowa, wynikająca z zadań jednostki samorządu terytorialnego (a więc 

gminy, powiatu i województwa samorządowego) może być podejmowana między innymi w formie 
komunalnego zakładu budżetowego. 

 
Jako typowe przykłady zakładów budżetowych podaje się: przedszkola, żłobki,  świetlice, 

domy kultury, zakłady gospodarki mieszkaniowej, zakłady weterynarii, a także działalność w zakresie 
gminnych dróg, ulic, mostów, placów, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego               
i innych. 

 
Zakłady budżetowe tworzy się, gdy w danej dziedzinie przewidywane jest prowadzenie 

działalności na zasadzie odpłatności i pokrywanie kosztów z dochodów własnych oraz gdy 
działalność w innych formach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych (np. środek 
specjalny lub gospodarstwo pomocnicze), a także na zasadach prawa cywilnego lub handlowego, nie 
jest uważana za optymalne rozwiązanie. 

                                            

1

 Wiesław Zbigniew Byczkowski – specjalista w dziedzinie prawa gospodarczego, finansowego oraz zagadnień 

samorządowych, autor publikacji dotyczących gospodarki komunalnej, jako wiceprezydent Gdyni sprywatyzował 
większość przedsiębiorstw komunalnych, był radnym miejskim, delegatem do Sejmiku Samorządowego, kierował 
zarządem Związku Miast i Gmin Morskich. 
 

 

2

 
Zakłady budżetowe są instytucją finansów publicznych i mogą być powoływane, likwidowane 

oraz przekształcane przez organy stanowiące jednostki samorządu  terytorialnego,  zgodnie                       
z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.: Dz. 
U. Nr 15, poz. 138 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 
1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9,  poz. 43 z późniejszymi zmianami). 

 
Co prawda w aktualnym brzmieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nadal 

przywoływane jest nieobowiązujące już prawo budżetowe, tym niemniej, zgodnie z art. 189 ust. 1 
ustawy o finansach publicznych: “Ilekroć przepisy ustaw odrębnych odwołują się do przepisów, zasad 
lub definicji zawartych w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, należy przez to 
rozumieć odpowiednie przepisy, zasady lub definicje zawarte w niniejszej ustawie”.  

 
Przyjęte w art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej rozwiązania stanowią w zasadzie 

powtórzenie obowiązujących w tym zakresie przepisów, a w szczególności art. 19 ust. 2  pkt. 2 
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r.:   Dz. U. Nr 15, 
poz. 148, z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym zakłady budżetowe tworzą,  łączą, 
przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują organy stanowiące jednostek 
samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe. 

  Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zakładami budżetowymi są takie 

jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione 
zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych. 

 

Tak więc komunalny zakład budżetowy powinien być definiowany,  jako jednostka: 
 
a)  organizacyjna komunalna zaliczana do sektora finansów publicznych; 
b)  prowadzącą działalność gospodarczą; 
c)  działająca na zasadzie odpłatności; 
d)  o kosztach pokrywanych z dochodów własnych.   
 
Ad a)  Dawniej, na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 1991r. – Prawo budżetowe, która – na 
mocy  art. 202 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – utraciła moc w dniu 1 stycznia 1999 r., 
zakład budżetowy stanowił jedną z form tzw. gospodarki pozabudżetowej,  obecnie                   
– na podstawie ustawy o finansach publicznych – jest definiowany jako jednostka zaliczana               
do sektora finansów publicznych. Należy przyjąć,  że pojęcie „jednostki organizacyjnej” 
przyjęte w art. 19 ust. 1 ustawy o finansach publicznych można zdefiniować jako 
wyodrębnioną część struktury organizacyjnej gminy, w ramach której prowadzona jest 
konkretna działalność gminy. Wyodrębnienie to dotyczy płaszczyzny organizacyjno-prawnej, 
majątkowej i personalnej. 

 

Ad b) Działalność gospodarcza jest kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Zgodnie z 
art. 2 ust. 1 ustawy z dnia  19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 
101, poz. 178, z późniejszymi zmianami): „Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy 
jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, 
rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana  w  sposób  zorganizowany              
i ciągły”. Fakt spełniania przez zakład budżetowy kryterium „działalności zarobkowej” nie 

oznacza jednak, że jest to jednostka organizacyjna, której celem podstawowym jest 
osiągnięcie zysku, taki cel bowiem mają wyznaczone spółki prawa handlowego. Celem 
podstawowym zakładu budżetowego jest bowiem realizacja określonych zadań  własnych 
jednostki samorządu terytorialnego (świadczenie konkretnych usług dla ludności). 

 

Ad c) W sytuacji, gdy działalność nie może być prowadzona na zasadzie odpłatności 

działalność prowadzona jest najczęściej w formie jednostki budżetowej.  

 

Ad d)  Pokrywanie przez zakład budżetowy kosztów swej działalności nie ma charakteru 
bezwzględnego, jako że zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy o finansach publicznych zakład 
budżetowy może otrzymywać z budżetu dotację przedmiotową (zasady przyznawania tej 
dotacji reguluje art. 117 ustawy o finansach publicznych), a według ust. 8 tego artykułu, 
zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową lub dotację celową                          

 

3

na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji na zasadach i w zakresie określonych                  
w odrębnych przepisach. 
 

 Zakłady budżetowe rozliczają się z budżetem jednostki samorządu terytorialnego w drodze 

wpłat nadwyżek  środków obrotowych  (art. 19 ust. 11 ustawy  o  finansach  publicznych),  chyba,                 
że zakład jest rentowny i nie korzysta z dotacji.  

 

Zgodnie z art. 19 ust. 13 ustawy o finansach publicznych: „W planie finansowym zakładu 

budżetowego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku w przypadku realizowania wyższych               
od planowanych przychodów i wydatków, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat              
do budżetu ani zwiększenia dotacji z budżetu”.  

 
Na podstawie § 31 ust. 1 rozporządzenia  Ministra  Finansów  z  dnia  29  grudnia  2000  r.                     

w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów 
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych  zasad                    
i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa 
pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333): „Kierownik zakładu budżetowego 
może dokonywać zmian w planie wydatków zakładu budżetowego w ciągu roku budżetowego w 
przypadku i pod warunkami określonymi w art. 19 ust. 13 ustawy”, zgodnie natomiast z jego ust. 2: 
„Inne niż wymienione w ust. 1 zmiany planu finansowego mogą być dokonywane tylko po uprzednim 
wprowadzeniu zmian odpowiednio w budżecie państwa lub budżecie jednostki samorządu 
terytorialnego”. 

 

3.  Zakład budżetowy jako forma gospodarki komunalnej

 

A. Gospodarka 

komunalna 

 

Gospodarka  komunalna  w  rozumieniu  ustawy  o  gospodarce  komunalnej,  polega                          
na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań  własnych w celu 
zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej  (art.  1  ust.  1),                          
a w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest 
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia 
usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2). 

 

Z powyższej definicji, a także z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, z art. 6 ust. 2 
Ustawy o samorządzie  powiatowym, oraz z art. 13 ustawy o samorządzie województwa 
wynika,  że tylko część gospodarki komunalnej to zadania o charakterze użyteczności 
publicznej. 

 

Gospodarki komunalnej (która jest realizowana także przez zakłady budżetowe – art. 2 
ustawy o gospodarce komunalnej) nie należy utożsamiać z działalnością gospodarczą              
w rozumieniu ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Analizując art. 7, art. 10 i art. 24, 
pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, można dojść do wniosku, że „sfera użyteczności 
publicznej”, „zadania o charakterze użyteczności publicznej” i „zadania użyteczności 
publicznej” obejmować powinny ten sam zbiór desygnatów (por. W. Dłużewski,  Ustawa           
o gospodarce komunalnej – nadal nie rozwiązany problem komercyjności 
przedsiębiorczości gminnej, PUG 1997, nr 7-8, s. 26). 
  
Działalność gminy o charakterze użyteczności publicznej jest wycinkiem jej ogólnej 
działalności polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gminie nie wolno 
jedynie prowadzić działania przekraczające zakres użyteczności publicznej w formie 
zakładu budżetowego, natomiast może ona poza tą sferą tworzyć spółki prawa 
handlowego (art. 7 Ustawy o gospodarce komunalnej). Odbywać się to będzie  tylko                 
w warunkach wyraźnie wymienionych w art. 10, ust. 1 i 2 Ustawy o gospodarce 
komunalnej. Bez żadnych ograniczeń wolno natomiast gminie nabywać akcje lub udziały 
spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością 
doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz jednostek samorządu 
terytorialnego,  a także innych spółek ważnych  dla  rozwoju  gminy  (art.  10  ust.  3  ustawy              
o gospodarce komunalnej). 

 

4

Zgodnie z art. 10, ust. 4 ustawy poza sferą  użyteczności publicznej województwo może 
tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych  w  ustawie                         
o samorządzie województwa. 

 
B. Specyfika powiatów. 

 

Analiza  ustawy o gospodarce komunalnej pozwala przyjąć,  że nie reglamentuje ona 
kwestii działalności powiatu poza sferą użyteczności publicznej. Z analizy zapisów samej 
ustawy można by więc wywnioskować, że skoro wśród jednostek samorząd terytorialnego, 
których gospodarkę komunalną reguluje ustawa znalazł się również powiat (art. 1a, lit. b), 
nadto, zgodnie z art. 9 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego (a więc i powiat) mogą 
tworzyć spółki z o.o. lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek,                         
a działalność powiatu wykraczająca poza sferę  użyteczności publicznej nie jest 
reglamentowana przepisami art. 10 ustawy (reglamentacja ta dotyczy  jedynie  gminy                  
i województwa samorządowego), to powiat może poza sferą  użyteczności publicznej 
tworzyć spółki z o.o. oraz spółki akcyjne  oraz przystępować do takich spółek. 
 
Tak jednak nie jest. Z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie 
powiatowym jednoznacznie wynika, że: „Powiat nie może prowadzić działalności 
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej”. 
Zgodnie  z tym przepisem, rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów konsekwentnie zakazują 
prowadzenia przez powiaty działalności komunalnej wykraczającej poza sferę 
użyteczności publicznej. Na przykład Wojewoda Łódzki w swym rozstrzygnięciu  z  dnia             
30 sierpnia 2002 r. (brak sygnatury, OSS 2003/1/19) stwierdził, że:  „Przepis art. 6 ust. 2 
ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż powiat nie może prowadzić działalności 
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Powiat 
nie może więc na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej przystąpić do spółki 
handlowej, jeśli przedmiot działania spółki nie mieści się w zakresie pojęcia działalności              
o charakterze użyteczności publicznej”. 

 

Także J. Czarnow (Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego jako 
element gospodarki komunalnej, Rejent nr 2-3, 2002, teza 6) stwierdza: “Swoboda wyboru 
formy organizacyjnej podmiotów realizujących działalność komunalną dotyczy tylko 
podmiotów funkcjonujących w sferze użyteczności publicznej. Działalność poza tą sferą, tj. 
komercyjna, podlega ograniczeniom zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym. 
Działalność ta jest w całości zabroniona powiatom oraz miastom na prawach 
powiatu (art. 6 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.p.), a gminy i województwa mogą ją 
prowadzić w ograniczonym zakresie i tylko w formie spółek handlowych określonego typu 
(art. 10 u.g.k. oraz art. 13, ust. 1 u.s.w.)”.  
 
Nie sposób zgodzić się z przedstawionym powyżej poglądem J. Czarnowa, dotyczącym 
reglamentacji zakresu działalności komunalnej dla tzw. powiatów grodzkich. Kategoryczne 
stwierdzenie,  że działalność powiatu grodzkiego poza sferą  użyteczności publicznej jest 
zabroniona, zdaje się nie dostrzegać,  że powiat taki jest jednocześnie gminą, a więc 
jednostką mogącą prowadzić poza sferą  użyteczności publicznej działalność komunalną              
na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. 

 

 Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, należy więc stwierdzić, że zakres 

działania art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej ogranicza się jedynie do sfery 
użyteczności publicznej. Tak więc w sferze użyteczności publicznej wszystkie jednostki 
samorządu terytorialnego mogą tworzyć jedynie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 
oraz spółki akcyjne (art. 9) lub działalność może być prowadzona w formie zakładu 
budżetowego (art. 6 ust. 1 w związku z art. 7), natomiast poza sferą  użyteczności 
publicznej działalność gospodarcza może być  prowadzona  tylko  przez  gminy                          
i województwa samorządowe, wyłącznie w formie spółek handlowych i tylko na zasadach 
okresowych w  art. 10 ustawy  o gospodarce komunalnej. 

 

 

5

4.  Efektywność ekonomiczna zakładu budżetowego 

Względna samodzielność finansowa zakładu budżetowego nie oznacza jednak jego 

samodzielności organizacyjnej, jednostka samorządu terytorialnego ma bowiem pełen wpływ  na jego 
funkcjonowanie. 

Co prawda, zgodnie z § 30 ust. 5 rozporządzenia  Ministra  Finansów  z  dnia  29  grudnia             

2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów 
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych  zasad                   
i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa 
pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333): „w terminie 10 dni od dnia otrzymania 
od zarządu jednostki samorządu terytorialnego informacji o ostatecznych kwotach przychodów                    
i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu kierownik samorządowego zakładu 
budżetowego zatwierdza plan finansowy zakładu, dostosowując go do uchwały budżetowej”, to 
jednak jest on uzależniony od parametrów ustalonych w uchwale budżetowej wcześniej przyjętej 
przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. 

 
Przyjęte rozwiązania ustrojowe i finansowe powodują, że w zakładach budżetowych brak jest 

naturalnych mechanizmów podnoszenia efektywności działania, szczególnie w wymiarze 
perspektywicznym. Wynika to przede wszystkim z przejmowania wszelkich oszczędności zakładu 
przez budżet. Mechanizmów takich nie stwarza ani system wynagrodzeń (punktowy, ustalany przez 
jednostkę samorządu terytorialnego), ani system planowania finansowego i inwestycyjnego, ani 
rozliczeń z budżetem, ani też udział w konkurencji rynkowej. Jeżeli czasem wydaje się,  że zakład 
budżetowy jest „tańszą” dla budżetu formą gospodarowania w porównaniu ze spółką prawa 
handlowego, to dzieje się tak przede wszystkim ze względu na ograniczoną ewidencję  kosztów,               
w których nie są ujmowane nakłady związane z odtworzeniem i rozwojem majątku. W dłuższej 
perspektywie, gdy jednostka samorządu terytorialnego musi doliczyć wydatki majątkowe  (np. 
odtworzenie parku maszynowego lub taboru w przedsiębiorstwach komunikacji zbiorowej), 
efektywność ta często jest niezadowalająca. 

 
Ze względu na specyficzne uwarunkowania ustrojowe zakłady budżetowe mogą mieć 

uprzywilejowaną pozycję na rynku lokalnym. Oprócz przedstawionych powyżej okoliczności, również 
preferowanie „swojego zakładu budżetowego” na rynku lokalnym jest nieraz „wymuszane”                    
przez radnych tworzących organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. 

 
Należy wreszcie zauważyć, że zakłady budżetowe wykazują, naturalną skądinąd, tendencję 

do obniżania efektywności działania, między innymi poprzez ukrywanie rezerw. Wynika to przede 
wszystkim z zasad planowania i powiązania z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Skoro 
bowiem wszelkie „nadwyżki” budżet jednostki samorządowej przejmuje już na etapie 
przygotowywania planu finansowego zakładu, to działalność zakładu nastawiona na uzyskanie 
dużych rezerw jest pozbawiona racjonalnych podstaw z punktu widzenia zasad działania takiego 
zakładu. Ta specyfika planowania finansowego w zakładach budżetowych powoduje, że zazwyczaj 
składają one zawyżone zapotrzebowanie na środki finansowe, ukrywając rezerwy przede wszystkim 
w wielkości zatrudnienia, wysokości nakładów niezbędnych na remonty w roku budżetowym, 
manipulowanie kosztami poszczególnych rodzajów działalności w zakładach wielobranżowych, czy 
też – ostatnio w mniejszym zakresie – planowaniem wielkości inflacji. 
 

Przedstawione powyżej uwagi wskazują na szereg charakterystycznych cech zakładów 

budżetowych, które w dłuższym czasie przyczyniają się do zawyżenia kosztów utrzymywania 
infrastruktury komunalnej: 

 

działanie władz jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań jednostki, a nie na 
podstawie rachunku ekonomicznego; 

 

uzależnienie władz jednostek samorządu terytorialnego od przyjętych celów politycznych, 
odstających od racjonalności gospodarowania; 

 

ograniczona samodzielność; 

 

niewielka efektywność działania; 

 

brak wewnętrznych mechanizmów wzmagających możliwości rozwojowe. 

 

Powyższe cechy zakładów budżetowych są już od dawna zauważane przez jednostki 

samorządu terytorialnego i w konsekwencji uzasadniają podejmowanie przez nie działań 
zmierzających do poszukiwania takich rozwiązań organizacyjno-prawnych, które realizując zadania 

 

6

jednostki samorządu terytorialnego, stworzą efektywniejsze formy działania samorządów w tym 
zakresie. 

 

 Historycznie, 

atrakcyjność zakładów budżetowych opierała się na tym, że nie płaciły one 

podatku od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń. W aktualnym układzie prawnym, gdy nie ma 
już tego rozwiązania, atrakcyjność zakładu budżetowego jest coraz częściej kontestowana. 

 

5.  Zakład budżetowy a pojęcie przedsiębiorcy 

A. Pojęcie „przedsiębiorcy”. 

 

Istnieją w doktrynie wątpliwości, czy komunalny zakład budżetowy jako jednostka nie 
posiadająca osobowości prawnej może być uważany za podmiot jakiegokolwiek prawa 
podmiotowego, czy też należy go traktować wyłącznie jako stationis municipii, a więc 
tylko „w zastępstwie gminy” (szerzej – jednostki samorządu terytorialnego). 

 

Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej: „Przedsiębiorcą w rozumieniu 
ustawy jest to osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej 
spółka prawa handlowego, która  zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje 
działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1”, a w oparciu o art. 43 Kodeksu 
cywilnego przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna 
nie będąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną,  która  prowadzi           
we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. 

 

 

 

Z przepisów tych wynika, że komunalny zakład budżetowy nie jest przedsiębiorcą                        
w rozumieniu ustawy – Prawo działalności gospodarczej, bowiem nie wypełnia zakresu 
podmiotowego przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy. Nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu 
obu wymienionych powyżej ustaw także dlatego, że w obrocie nie występuje                        
we własnym imieniu, lecz jedynie jako „część” osoby prawnej – jednostki samorządu 
terytorialnego  (Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego            
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent Nr 5/1998, s. 96). 

 

B. Zdolność sądowa zakładu budżetowego. 
 

 

W konsekwencji więc, zgodnie z art. 479 Kodeksu postępowania  cywilnego  (art.  479:           
„W postępowaniu przed sądem gospodarczym zdolność  sądową mają także 
przedsiębiorcy będący jednostkami organizacyjnymi nie mającymi osobowości prawnej, 
utworzonymi zgodnie z przepisami prawa, jeżeli ich przedmiot działania obejmuje 
prowadzenie działalności gospodarczej”), zakład budżetowy jednostki samorządu 
terytorialnego nie ma zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem gospodarczym 
(Uchwała Sądu Najwyższego  z  dnia  25  kwietnia  1996  r.,  III  C  34/96,  OSNCP  1996  r.,                 
nr 8-9). 

 

 

Powyższa linia orzecznicza została utrzymana także  w  nowszych  orzeczeniach,                   
np. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2001 r. (I ACa 1147/00, Pr. 
Gosp. 2002/6/56) czytamy: „Jednostki organizacyjne gminy (zakłady budżetowe) nie 
posiadające osobowości prawnej nie mają zdolności sądowej także w postępowaniu 
odrębnym przed sądami gospodarczymi”. Tak więc zdolność prawną i sądową posiada 
gmina jako osoba prawna (Postanowienie Naczelnego Sądu  Administracyjnego  z  dnia                
9 kwietnia 1993 r., I ACZ 200/93, OSA 1993, nr 11, poz. 76). 

 
 

W tym miejscu chciałbym jedynie zauważyć,  że powyższe rozstrzygnięcia judykatury 
były wydane jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Należy 
jednak zauważyć,  że w postanowieniu z dnia 19 października 1999 r. (III CZ 112/99  
OSNC 2000/4/27) Sąd Najwyższy stwierdził, iż: „W judykaturze Sądu Najwyższego 
wyjaśniono już ponad wszelką wątpliwość, że wśród wielu przejawów działalności gminy 
jako korporacji publicznoprawnej, mieści się także prowadzenie działalności 
gospodarczej (…); w tych wypadkach gmina, a ściślej powołane lub utworzone przez nią 
jednostki jest więc przedsiębiorcą (podmiotem gospodarczym)”. 

 

 

7

 W 

dalszej 

części tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, iż: „można przyjąć,  że                  

o tym, co, w ujęciu generalnym, jest działalnością gospodarczą gminy przesądza 
współcześnie art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu 
ustalonym przez art. 24 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. 
Wynika z niego, że działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie 
wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, na którą zezwala 
inna ustawa, a także działalność w sferze użyteczności  publicznej  prowadzona                     
w ramach przewidzianych w odrębnej ustawie (przez komunalne zakłady budżetowe lub 
spółki prawa handlowego – art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Należy zarazem 
podkreślić,  że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy samorządowej, zadaniem użyteczności 
publicznej w tym rozumieniu są zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 tej 
ustawy, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze 
świadczenia usług powszechnie dostępnych (np. najem lokali)”. 

 

 

W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdził,  że dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb 
określonych w art. 7  ust. 1 ustawy samorządowej odbywa się na etapie realizacji zadań 
statutowych, to taka działalność nie jest działalnością gospodarczą. Jeżeli jednak 
jednostka gminna, o której mowa w ustawie o gospodarce komunalnej rozpocznie 
działalność polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze usług 
powszechnie dostępnych, to dopiero wtedy jej działalność  będzie działalnością 
gospodarczą. 

 
 Tak 

więc w powyższym orzeczeniu, wydanym już po wejściu w życie  ustawy                        

o gospodarce komunalnej, Sąd Najwyższy rozstrzygnął,  że przedsiębiorcą jest bez 
wątpienia gmina oraz – na pewno – gminna osoba prawna, np. w postaci komunalnej 
spółki prawa handlowego (która zawsze ma zdolność  sądową). Natomiast otwartym 
pozostawił przypisanie statusu przedsiębiorcy komunalnemu zakładowi budżetowemu, 
który, w świetle definicji z art. 2 ust. 2 ustawy – Prawo działalności gospodarczej, 
przedsiębiorcą nie jest, albowiem nie działa we własnym imieniu, lecz  w imieniu 
odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.  

 

W analizowanym aspekcie trudno uznać  stan  naszego  ustawodawstwa  za  spójny                     
i jasny.  Z jednej bowiem strony (jak pokazano powyżej) obowiązujące prawo odmawia 
zakładowi budżetowemu prawno-materialnego statusu przedsiębiorcy oraz 
proceduralnego przymiotu zdolności sądowej w sprawach gospodarczych, z drugiej 
natomiast – w płaszczyźnie prawa pracy przyznaje zakładowi budżetowemu zarówno 
zdolność  sądową, jak i pełną możliwość bycia powodem i pozwanym w sprawach ze 
stosunku pracy. 

 

C.    Działalność gospodarcza a gospodarka komunalna. 

 

Tak więc  pojęcie gospodarki komunalnej jest pojęciem węższym od pojęcia 
działalności gospodarczej. Jak już było wcześniej wspomniane, działalność 
gospodarcza jest kategorią zarówno prawną, jak i ekonomiczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 
ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, 
poz. 178 z późniejszymi zmianami): „Działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy 
jest  zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz 
poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w 
sposób zorganizowany i ciągły”. 

 

Fakt spełniania przez zakład budżetowy kryterium „działalności zarobkowej” nie oznacza 
jednak, że jest to jednostka organizacyjna, której celem podstawowym jest osiągnięcie 
zysku, taki cel bowiem mają wyznaczone spółki prawa handlowego. Celem 
podstawowym zakładu budżetowego jest bowiem realizacja określonych zadań 
własnych jednostki samorządu terytorialnego (świadczenie konkretnych usług                    
dla ludności). Gospodarka komunalna to taka działalność gospodarcza, która nie musi 
być nakierowana na zysk lecz jest realizowana ze względu na cel, którym jest – zgodnie                  
z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej – bieżące i nieprzerwane zaspokajanie 
zbiorowych potrzeb ludności  w drodze usług powszechnie dostępnych. 

 

 

8

D.  Zakres umocowania kierownika zakładu budżetowego. 

 
 W 

myśl art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst 

jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami): „Kierownicy 
jednostek organizacyjnych gminy nie posiadający osobowości prawnej działają 
jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta”.  

 
 

Potwierdza to Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1991 r. 
(S.A./Wr 637/91, OSP 1992, nr 11-12, poz. 234), zgodnie z którym kierownik zakładu 
budżetowego wyraża wolę samej osoby prawnej, jaką jest gmina i może występować              
w jej imieniu w granicach udzielonego pełnomocnictwa. 

  

Podobnie, zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie 
województwa (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z późniejszymi 
zmianami): „Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie 
mających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa 
udzielonego przez zarząd województwa”.  

 
  

Odmiennie natomiast, znacznie węziej, ustawodawca potraktował zakres działania 
powiatowych zakładów budżetowych w art. 48 ust. 2 w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r.                         
o samorządzie powiatowym (tekst jednolity z 2001 r.: Dz. U. Nr 142,  poz.  1592,                     
z późniejszymi zmianami):  „Zarząd może upoważnić pracowników starostwa, 
kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych 
powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności 
powiatu”.  

 
 Tak 

więc udział zakładu budżetowego w obrocie prawnym opiera się  nie                          

na wyodrębnieniu prawnym, lecz na umocowaniu jego kierownika do dokonywania 
czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla jednostki samorządu terytorialnego, jako 
osoby prawnej. 

 
 Każdorazowo wymagana jest zgoda organu wykonawczego jednostki samorządu 

terytorialnego na dokonanie czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa. Tak 
więc w szczególności umowy zawierane przez kierownika zakładu budżetowego są 
skuteczne, jeżeli działał w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Jeżeli kierownik 
zakładu budżetowego przekracza zakres pełnomocnictwa, wtedy ważność umowy 
zależy od potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa ma być zawarta (art. 103 
§ 1 Kodeksu cywilnego). W odniesieniu do komunalnych zakładów budżetowych 
ważność takiej umowy zależałaby od potwierdzenia przez organ wykonawczy jednostki 
samorządu terytorialnego. Brak potwierdzenia umowy zawartej przez kierownika 
komunalnego zakładu budżetowego powoduje, zgodnie z art. 104 kodeksu cywilnego, 
nieważność takiej jednostronnej czynności  prawnej,  dokonanej  przez  kierownika                    
z przekroczeniem zakresu umocowania. 

 

6.  Prawa majątkowe przysługujące zakładowi budżetowemu 

A. Zakład budżetowy jako podmiot praw i obowiązków 
 

 Nie 

można nie zauważyć, że zakład budżetowy ma przyznane przepisami prawa liczne 

własne prawa i obowiązki, co stanowi przymiot podmiotowości prawnej. Są to nie tylko 
prawa i obowiązki administracyjno-prawne (np. podatkowe), ale także prawa i obowiązki 
określone przepisami prawa pracy (np. zakład budżetowy jest pracodawcą w rozumieniu 
art. 3 Kodeksu pracy, a zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy kierownik takiego zakładu działa 
za zakład budżetowy jako pracodawcę), oraz prawa i obowiązki cywilnoprawne. 
Kierownik zakładu budżetowego zawiera bowiem umowy cywilnoprawne o świadczenie 
usług komunalnych; stroną takiej umowy jest jednak określona jednostka samorządu 
terytorialnego, a nie zakład budżetowy, bowiem kierownik zakładu budżetowego 
świadczącego określone usługi komunalne na podstawie umów cywilnoprawnych, 
wyraża jedynie wolę tej jednostki i działa w jej imieniu. 

 

 

9

 Należy jednak zauważyć,  że w praktyce umowy powyższe są  zawierane                          

przez komunalny zakład budżetowy, który jest w niej wskazany jako jednostka faktycznie 
świadcząca określoną działalność. Koszty świadczonych usług są kosztami uzyskania 
przychodu zakładu budżetowego  w  rozumieniu  ustawy  z  dnia  15  lutego  1992  r.                     
o podatku dochodowym od osób prawnych. Koszty działalności zakładu budżetowego 
pokrywane są z uzyskiwanych dochodów własnych, a dotacje ze strony jednostki 
samorządu terytorialnego stanowią jedynie dodatkową formę dofinansowania. Kategoria 
„dochodów własnych” zakładu budżetowego zdaje się przemawiać za przyjęciem,  że 
działa on w zakresie działalności statutowej na własny rachunek i we własnym imieniu. 

 
 Tak 

więc, na gruncie stanowiska negującego zdolność posiadania przez zakład 

budżetowy jakichkolwiek praw i obowiązków cywilnoprawnych, trudno byłoby wyjaśnić 
różne obciążenia zakładu budżetowego wobec jednostek samorządu terytorialnego oraz 
zawierane z nimi umowy. Z obciążeń można wskazać na przykład na opłaty za trwały 
zarząd nieruchomości oddanych komunalnemu zakładowi budżetowemu. Gdyby przyjąć 
brak jakiejkolwiek podmiotowości cywilnoprawnej zakładu budżetowego, konsekwentnie 
należałoby odmówić takiego charakteru także wskazanym powyżej opłatom, choć                          
w ustawie o gospodarce nieruchomościami  regulacja ich dotycząca jest zamieszczona 
w tej samej części ustawy, co opłaty za użytkowanie wieczyste, a poza tym charakter 
obu opłat jest podobny, choćby w zakresie zasad ich ustalania. 

 
 Także w przypadku zawarcia umowy użyczenia między jednostką samorządu 

terytorialnego, jako użyczającym, a zakładem budżetowym (biorącym do używania), 
jednostka ta wchodziłaby w stosunek prawny sama z sobą (por. M. Bednarek, 
Przemiany własnościowe w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, 
Warszawa 1994 r., s. 281-282). 

 

Rozwijając konsekwentnie powyższą interpretację, można by wskazać, że na podstawie            
art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oddanie przez 
gminę zakładowi budżetowemu nieruchomości gminnej w najem lub dzierżawę byłoby 
czynnością gminy samej z sobą. Prowadzi to do konfuzji; gmina jest jednocześnie 
wynajmującym i najemcą, wydzierżawiającym i dzierżawcą, a więc jednocześnie 
uprawnionym i zobowiązanym z tej samej umowy, a przecież istota umowy najmu czy 
dzierżawy polega na rozdzieleniu wymienionych powyżej ról. 

 

 Aby 

uniknąć przedstawionych powyżej sprzeczności należałoby zatem uznać,  że 

kierownik komunalnego zakładu budżetowego, zawierając wymienione powyżej umowy 
cywilnoprawne, działa w imieniu tego zakładu, a nie w imieniu gminy. Działa więc               
w charakterze „organu” zakładu budżetowego, jako ułomnej (niepełnej) osoby prawnej 
(tak:  M. Bednarek, Przemiany własnościowe  w  Polsce.  Podstawowe  koncepcje                     
i konstrukcje normatywne, Warszawa 1994 r., s. 282). 

 

B.  Charakter prawny trwałego zarządu 

 
 Kontrowersje 

powstają także przy próbie analizy charakteru prawnego trwałego zarządu 

nieruchomościami przez zakłady budżetowe. W piśmiennictwie (jeszcze na podstawie 
ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) ukształtowały 
się dwa przeciwstawne stanowiska.  

Zwolennicy pierwszego negują możliwość 

zakwalifikowania zarządu (trwałego zarządu) nieruchomościami jako prawa 
podmiotowego w rozumieniu prawa cywilnego,  w drugim ujęciu przyjmuje się natomiast 
podmiotowo-prawny charakter zarządu. 

 
 

Na gruncie pierwszego z tych stanowisk przyjmuje się,  że stały zarząd 
nieruchomościami ustanawiany na rzecz zakładu budżetowego sprowadzony zostaje 
jedynie do terminu technicznego (por. Z. Czernik, Zarząd  jako  forma  korzystania                     
z nieruchomości stanowiącej własność państwa lub gminy, Samorząd  Terytorialny               
1994 r., nr 9, s. 46). Oddanie w trwały zarząd ma oznaczać tylko przekazanie 
wykonywania niektórych uprawnień  płynących z własności gminy na rzecz określonej 
jednostki organizacyjnej. Nie mające osobowości prawnej komunalne jednostki 
organizacyjne wykonują zarząd  w  sensie  techniczno-prawnym  (E.  Gniewek,                          

 

10

O przekształceniach prawa  do nieruchomości państwowych osób prawnych, Państwo            
i Prawo 1991 r., nr 12, s. 60). 

 
 

Drugie natomiast stanowisko opiera się przede wszystkim na Uchwale Sądu 
Najwyższego z dnia 5 października 1993 r.  (III CZP 129/93, OSP 1994, nr 11, poz. 
205), w której przyjęto, że  „Zarząd jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna 
w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest bezspornie 
ograniczony prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin 
techniczny lub technicznoprawny, lecz jako prawo o określonej treści, do którego należy 
– w sprawach nieuregulowanych – stosować przepisy kodeksu cywilnego”. Dalej Sąd 
Najwyższy wskazał, że zarząd  „podlega ujawnieniu w dziale II księgi wieczystej” oraz, 
że „nie sposób kwestionować uprawienia zarządcy do wniesienia skargi windykacyjnej, 
jak również możliwości wejścia zarządcy  w  stosunki  obligacyjne  z  osobami  trzecimi”.           
W konkluzji Sąd Najwyższy przyjął,  że „Wskazane wyżej niektóre cechy zarządu 
składające się na jego treść upoważniają do stwierdzenia, że zarządcy przysługują 
określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego 
prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzania nieruchomością objętą 
zarządem”. 

 

Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego spotkało się z aprobatą G. Bieńka                          
i Z. Marmaja (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu 
nieruchomości. Komentarz, przepisy wykonawcze i związkowe, wydanie II uaktualnione               
i poszerzone, Warszawa-Zielona Góra, s. 131). 

 

Nie ma więc, moim zdaniem, zasadniczych przeszkód prawnych, aby uznać,  że 
powyższe stanowisko Sądu Najwyższego wypowiedziane w stosunku do „zarządu”                
w oparciu o ustawę  z  dnia  29  kwietnia  1985  r.  o  gospodarce  gruntami                          
i wywłaszczeniu nieruchomości, pozostało aktualne także do „trwałego zarządu”,                    
na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r.  

 

Według Zdzisława Kubota (Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego              
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5/1998, s. 108) uprawnienia 
zarządcy do korzystania z nieruchomości na własną rzecz i we własnym imieniu zostały 
wyrażone wprost w art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce 
nieruchomościami. Wedle tej regulacji jednostka organizacyjna nie posiadająca 
osobowości prawnej ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej  w trwały zarząd,           
a w szczególności oddania, za zgodą organu nadzorującego, nieruchomości lub jej 
części w najem, dzierżawę lub użyczenie w drodze umowy zwartej na okres nie dłuższy 
niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd (art. 43 ust. 2 pkt. 3). 

 

Jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, 
każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających 
nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu 
wypowiedzenia (art. 43 ust. 4). 

 

Przypisanie zarządcy prawa zawarcia umowy najmu, dzierżawy i użyczenia                      
oraz możliwość wypowiadania tych umów zostało więc wyraźnie przypisane jednostce 
organizacyjnej, która posiada nieruchomość w trwałym zarządzie. Oznacza to – zdaniem 
Z. Kubota – że uprawnienia zarządcy do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały 
zarząd są jego własnymi uprawnieniami realizowanymi w ramach prawa zarządu. 
Zarządca nieruchomości nie wykonuje więc w tym zakresie uprawnień  właścicielskich 
Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. 

 

O tym, że powyższe uregulowanie nie ma charakteru pozornego może także świadczyć, 
że zarząd nieruchomościami przez komunalny zakład budżetowy został expressis verbis 
określony jako prawo przez ustawodawcę w art. 23, ust. 2 Ustawy o gospodarce 
komunalnej, zgodnie z którym:  „Prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego 
przekształconego  spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki”.  

 

 

11

 

Co prawda w doktrynie podnoszone są uwagi o wadliwości tej regulacji, bo wszak nie 
ma „prawa zarządu” (por. C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański,  Ustawa                         
o gospodarce komunalnej, Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997 r., s. 
102) oraz niemożliwe jest istnienie prawa podmiotowego bez podmiotu, bo jednostki 
organizacyjne nie mające osobowości prawnej nie mogą być podmiotem jakiegokolwiek 
prawa (E. Drozda, Uwagi do projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, 
Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 r., zeszyt nr 2, s. 48), tym niemniej zdaniem 
cytowanego już W. Kubota ustawodawca poprzez sformułowanie art. 23 ust. 2 ustawy o 
gospodarce komunalnej zmierza jednoznacznie do tego, aby prawo zakładu 
budżetowego do gruntu (prawo zarządu) przekształciło się w inne prawo do gruntu 
spółki gminy (prawo użytkowania wieczystego). Sens tego przepisu sprowadza się więc 
do przekształcenia prawa podmiotowego jednostki organizacyjnej ulegającej 
przekształceniu w prawo podmiotowe osoby prawnej powstającej w wyniku 
przekształcenia.  

 

 

Z. Kubot wysnuwa ze swych rozważań tezę,  że skoro komunalnemu zakładowi 
budżetowemu przysługuje ww. prawo podmiotowe, to zakład taki ma przymiot podmiotu 
prawa cywilnego. Istota przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego polega 
wówczas na przekształceniu jednostki organizacyjnej gminy (części osoby prawnej) 
mającej ograniczoną podmiotowość cywilnoprawną w osobę prawną (spółkę  gminy). 

 

  

 

C.    Nabywanie nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. 

 

Zgodnie z art. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami:  
„1. Państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają 

nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki 
organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej - na własność odpowiedniej 
jednostki samorządu terytorialnego. 

2. W przypadku nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania 

wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność 
Skarbu Państwa, prawo to wygasa. Przepis ten stosuje się również w przypadku 
nabycia przez samorządową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania 
wieczystego ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność 
odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. 

3. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych 

nieruchomości   trwały  zarząd z dniem ich nabycia”.  

 

 

Ustawodawca, w przywołanym powyżej przepisie dozwolił, z mocy samego prawa, aby 
samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (a więc 
także komunalne zakłady budżetowe) nabywały własność (ust. 1)  lub użytkowanie 
wieczyste (ust. 2) na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Także  z  mocy  prawa               
na tak nabytych nieruchomościach jednostki te uzyskują trwały zarząd (ust. 3). 

 
 

Analizowany przepis nie uzależnia możliwości nabycia nieruchomości przez jednostki 
organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej od spełnienia jakichkolwiek 
dodatkowych warunków, np. działania na podstawie pełnomocnictwa jednostki 
samorządu terytorialnego. Sprawa nie jest jednak w doktrynie  oczywista,  bowiem  np.           
A. Oleszko w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r.  (III 
CZP 92/96, PiP 1998/11/109 – teza 3) stwierdza:  „Ustawodawca, jak się wydaje, nie 
zauważył,  że o ile państwowa jednostka organizacyjna jako strona umowy występuje             
w charakterze statio  fisci Skarbu Państwa, to komunalna jednostka w stosunkach 
cywilnoprawnych nigdy nie ma statusu samodzielnego podmiotu. Stroną "nabywającą 
nieruchomość" może być wyłącznie gmina. Jeżeli komunalna jednostka "nabywa 
nieruchomość na własność gminy", to może to uczynić wyłącznie na podstawie 
udzielonego przez gminę pełnomocnictwa kierownikowi tej jednostki.  Zatem  jednostka        
ta nie nabywa z mocy prawa trwałego zarządu, a jego ustanowienie wymaga wydania 
decyzji przez zarząd tej gminy”. 

 

Trudno jednoznacznie przesądzić, czy regulacja przedstawiona w analizowanym 
przepisie to „wypadek przy pracy”, czy też zamierzone rozwiązanie ustawodawcy. 

 

12

Zakładając jednak jego racjonalne działanie, uzasadnionym wydaje się przyjęcie,  że 
konstrukcja analizowanego przepisu, przewidująca bezpośrednie (i z mocy samego 
prawa) nabywanie nieruchomości przez samorządowe jednostki organizacyjne nie 
posiadające osobowości prawnej - na własność odpowiedniej jednostki samorządu 
terytorialnego, nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego wyposażającą kierownika 
zakładu budżetowego w pełnomocnictwo (na podstawie którego kierownik działa) 
ustawowy obowiązek zawarcia nim również passusu, odpowiadającego treści art. 17 
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby bowiem przyjąć,  że do nabywania 
nieruchomości przez komunalny zakład budżetowy, kierownik tego zakładu 
każdorazowo musiałby się starać o specjalne pełnomocnictwo  odpowiedniej jednostki 
samorządu terytorialnego, należałoby również konsekwentnie przyjąć, że art. 17 ustawy 
o gospodarce nieruchomościami to ewidentny błąd ustawodawcy, skutkujący 
odmówieniem mocy obowiązującej temu przepisowi ustawowemu. 

 

7. Likwidacja a przekształcenie zakładu budżetowego

 

A.  Kompetencja jednostek samorządu terytorialnego do likwidacji zakładu budżetowego           

na podstawie ustaw o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie 
województwa. 

 

Zagadnienie likwidacji i przekształcenia zakładu budżetowego nie jest szczegółowo 
uregulowane przepisami prawa, tak jak ma to miejsce w odniesieniu  np.                          
do przedsiębiorstw państwowych czy spółek kapitałowych. Tym niemniej regulacje 
dotyczące kwestii zarówno likwidacji jak i przekształcenia zakładu budżetowego są 
zawarte zarówno w ustawach ustrojowych jednostek samorządu  terytorialnego  (tj.                 
w ustawach o samorządzie gminnym, o samorządzie  powiatowym  oraz  w  ustawie                    
o samorządzie województwa), jak i w prawie finansów publicznych oraz  w  ustawie                      
o gospodarce komunalnej. 
 
Zgodnie z  art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. a oraz lit. f ustawy o samorządzie  gminnym                    
do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących: 
określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich 
wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie 
stanowią inaczej, a także tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni                       
oraz rozwiązywania i występowania z nich. Rada gminy ma również wyłączną 
kompetencję  do określania wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać 
zobowiązania. Ponadto, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. h rada gminy ma 
kompetencję m. in. do likwidacji gminnych zakładów budżetowych. 

 

W ustawie o samorządzie powiatowym, radzie powiatu przysługuje (na podstawie art. 12 
pkt. 8, lit. i) wyłączna kompetencja do tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek 
organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten przewiduje więc m. in. 
kompetencję organu stanowiącego powiatu do likwidacji powiatowego zakładu 
budżetowego. 

 

Natomiast w ustawie o samorządzie województwa kompetencja sejmiku w powyższym 
zakresie została przez ustawodawcę przewidziana w art. 18 pkt. 19, lit. f. 

 

Także w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych decyzję                     
o likwidacji zakładu budżetowego podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu 
terytorialnego. W najczęściej występującym przypadku likwidacji zakładu budżetowego 
przez gminę  będzie to uchwała rady gminy podjęta w trybie przywołanego już powyżej 
art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. h ustawy o samorządzie  gminnym,  zgodnie  z  którym                       
do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach 
majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, 
likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych 
oraz wyposażenia ich w majątek. 

Regulacja powyższa ulega konkretyzacji w § 38 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 
29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek 
budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek 

 

13

budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu 
przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 
122, poz. 1333), zgodnie z którym, jeżeli zakład budżetowy nie spełnia warunków 
określonych w art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych lub jest to uzasadnione 
względami organizacyjnymi, organ, który powołał ten zakład, wydaje decyzję o jego 
likwidacji nie później niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Jest to więc 
przypadek obligatoryjnej likwidacji zakładu budżetowego; jeżeli zakład nie prowadzi 
działalności na zasadzie odpłatności oraz nie pokrywa swych kosztów z dochodów 
własnych, rada gminy która powołała ten organ wydaje uchwałę o jego likwidacji. Należy 
jednak zauważyć, że gmina nie jest zobowiązana do podjęcia decyzji likwidacji zakładu 
budżetowego, przyznawane są mu dotacje z budżetu gminy. 

 

B.  Procedury transformacyjne, którym może być poddany zakład budżetowy. 
 

Tak więc, w oparciu o ww. przepisy zakład budżetowy może być poddany następującym 
procedurom transformacyjnym (za: J. Baehr, R. Grobelny, T. Kwieciński, Przekształcenia 
własnościowe komunalnych zakładów budżetowych, Warszawa 1994, s. 39):   

 

likwidacja zakładu budżetowego w celu jego wydzierżawienia lub wydzierżawienia 
zorganizowanej części mienia zakładu; 

 

likwidacja zakładu budżetowego w celu wniesienia go lub zorganizowanej części jego 

mienia  do spółki; 

 

likwidacja zakładu budżetowego w celu jego sprzedaży lub sprzedaży 
zorganizowanej części jego mienia; 

 

likwidacja zakładu budżetowego i powołanie w jego miejsce jednostki budżetowej; 

 

likwidacja zakładu budżetowego i utworzenie gospodarstwa pomocniczego; 

 

likwidacja zakładu budżetowego bez powoływania w jego miejsce innej jednostki 

organizacyjnej (tj. bez zamiaru prywatyzacji mienia znajdującego się w dyspozycji 
zakładu budżetowego). 

 

C. Możliwość przekształcenia zakładu budżetowego na podstawie ustawy o gospodarce 

komunalnej. 

Przedstawione powyżej przypadki likwidacji zakładu budżetowego nie wiążą się jednak 
wprost z procesami prywatyzacyjnymi zakładu budżetowego, te bowiem rozwiązania są 
zawarte w ustawie o gospodarce komunalnej. Likwidację oraz przekształcenie zakładu 
budżetowego dopuszcza przepis art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej. Należy zwrócić 
uwagę,  że występujące w art. 6 ust. 1 ww. ustawy pojęcie „przekształcenia” zakładu 
budżetowego miało swe wyraźne odniesienie w tej ustawie do dnia 1 stycznia 1999 r., tj. 
do momentu, gdy na mocy art. 118 pkt. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie 
niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w 
związku z reformą ustrojową państwa  (Dz. U. Nr 106, poz. 668,  z późniejszymi 
zmianami)  zmianie uległa treść art. 22 ust. 1 tej ustawy. 

 
Pierwotnie, analizowany przepis art. 22 ust. 1 miał brzmienie: „Rada gminy może                    
w drodze uchwały przekształcić zakład budżetowy w spółkę”.  
Począwszy od 1 stycznia 1999 r. uzyskał on nowe brzmienie: „Organ stanowiący 
jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji 
zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną 
odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia 
zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji”. Przepis ten powyższe brzmienie 
zachował do dnia dzisiejszego.  
 
Zmiana jest, jak się wydaje, istotna, bowiem dotychczas w piśmiennictwie prawniczym 
przyjmowano, iż przekształcić można tylko jeden typ osoby prawnej w inny, tymczasem 
zakład budżetowy nie posiada przymiotu osobowości prawnej i takie przekształcenie w 
sensie prawnym nie mogło nastąpić (tak twierdzili np. J. Baehr, R. Grobelny,                         
T. Kwieciński, Przekształcenia własnościowe komunalnych zakładów budżetowych, 
Warszawa 1994,  s. 60). 

 

14

 
Poza tym, oprócz rozlicznych wątpliwości odnośnie kwestii podmiotowości 
cywilnoprawnej zakładu budżetowego (co w podstawowych aspektach zostało 
przedstawione powyżej),  nawet w czasie, gdy na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce 
komunalnej dopuszczalne było „bezpośrednie” przekształcenie zakładu budżetowego          
w spółkę, przyjmowano i tak, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu 
terytorialnego o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę musiała jednocześnie 
zawierać postanowienie o likwidacji zakładu budżetowego i postanowienie o wyborze 
formy prawnej spółki utworzonej z przekształcenia zakładu budżetowego. 

 

Trudno działania ustawodawcy, zmieniającego zapisy art. 22 ww. ustawy, uznać                    
za konsekwentne. Skoro pierwotne brzmienie art. 22 i 23 ww. ustawy operowały 
wyłącznie pojęciem „przekształcenia” zakładu budżetowego w spółkę, nie wzmiankując           
w ogóle o likwidacji zakładu budżetowego, przyjmowano (tak np. C. Banasiński,                    
M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz i przepisy 
towarzyszące, Warszawa 1997, s. 43, 99-101), że ustawa wprowadziła nowe rozwiązanie 
prawne, którego istotą jest powstanie spółki gminy w oparciu o składniki mienia zakładu 
budżetowego i jego działalność bez przeprowadzenia likwidacji. Wydawać się mogło, że 
było to zasadnicze założenie ustawy, otwierające nową  ścieżkę przekształceń                        
w gospodarce komunalnej. 

 

W tym kontekście nowelizacja ustawy o gospodarce komunalnej, w brzmieniu 
obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. zawiera  trudne do zrozumienia odejście 
ustawodawcy z pierwotnie przyjętego, specyficznego rozwiązania, „powracając 
nomenklaturowo” do znanego już z prawa budżetowego „przekształcenia” zakładu 
budżetowego przez jego likwidację.  
 
Językowa analiza art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej budzi wątpliwości także 
dlatego, że  taki sposób „przekształcenia” jest dopuszczalny i bez ustawy o gospodarce 
komunalnej (na bazie ustawy o finansach publicznych – art. 19, ust. 3), a poprzednio był 
możliwy w oparciu o przepisy prawa budżetowego. Oczywiście warunkiem koniecznym 
było tu, by nowo utworzona spółka wykonywała działalność dopuszczoną przez prawo dla 
jednostek samorządu terytorialnego. 
 
Powstaje więc pytanie: po co ustawodawca wprowadził do ustawy o gospodarce 
komunalnej rozwiązanie i tak już istniejące w prawie finansów publicznych (a poprzednio 
w prawie budżetowym), które przy „odczytywaniu wprost” wprowadza tylko jedno nowe 
rozwiązanie – egzemplifikuje dopuszczalne formy prowadzenia gospodarki komunalnej 
na bazie mienia zlikwidowanego zakładu budżetowego, poprzez dopuszczenie tworzenia 
spółek z ograniczoną odpowiedzialności i spółek akcyjnych. Tak naprawdę, to i takie 
odczytywanie intencji ustawodawcy odnośnie analizowanego przepisu, nie ma wielkiego 
sensu, bowiem w art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, ustawodawca dozwolił, by 
jednostki samorządu terytorialnego mogły prowadzić gospodarkę komunalną w formie 
spółki akcyjnej bądź spółki z ograniczona odpowiedzialnością. 

 

Pomimo,  że analiza językowa art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że 
przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę musi zostać poprzedzone likwidacją 
zakładu, niekonsekwentnie, w art. 23 ust. 1 ustawodawca stwierdza jednak, że:  
„składniki mienia zakładu budżetowego przekształconego w spółkę  stają się majątkiem 
spółki”. 
 
Trudno w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić przedstawioną powyżej 
niekonsekwencję ustawodawcy. Uzasadnionym wydaje się więc przyjęcie założenia,  że 
skoro przy analizie tekstów prawnych zawsze należy zakładać racjonalność 
ustawodawcy, dopuszczalne jest także uznanie, że pojęcie „przekształcenia” o którym 
mowa  art. 23 ust. 1 ww. ustawy oznacza  odniesienie się ustawodawcy do treści art. 22, 
ust. 1, który tym samym stanowi swoistą definicję przekształcenia zakładu budżetowego 
w spółkę, wskazującą krok po kroku „technologię” takiego przekształcenia. 
 

 

15

Taka interpretacja przekształcenia zakładu budżetowego, pozwala także  na  uznanie             
za możliwe dokonanie przekształcenia,  o  którym  mowa  w  art.  19  ust.  2  ustawy                        
o finansach publicznych. Przepis ten nie precyzuje docelowej formy przekształcenia (tak 
jak to czynił § 3 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Finansów z dnia           
8 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych, przewidując możliwość przekształcenia 
zakładu budżetowego w jednostkę budżetową), tym niemniej uzasadnionym wydaje się 
przyjęcie, że i pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych nie 
ma wyraźnych przeciwwskazań dla analogicznego pojmowania zakresu pojęcia 
„przekształcenia”  zakładu budżetowego. 

 

 

W dalszej części niniejszego opracowania zajmować się  będziemy „przekształceniem” 
komunalnego zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu  terytorialnego                    
w oparciu o art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej. 

 

8.  Przekształcenie zakładu budżetowego jako formy gospodarki komunalnej, w spółkę prawa 

handlowego 

A. Przekształcenie zakładu budżetowego jako element restrukturyzacji. 
 

„Przekształcenie” zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego ma 
charakter złożony. Zazwyczaj stanowi ono fragment szerszych procesów 
restrukturyzacyjnych, obejmujących cały  zbiór  dziedzin  gospodarki  komunalnej                         
i jednostek organizacyjnych określonej jednostki samorządu terytorialnego. Znajdują one 
najczęściej odbicie w programach polityki danej jednostki samorządowej                          
w poszczególnych sferach. Często wynikają także z przyjętych przez jednostki 
samorządu terytorialnego strategii rozwoju. Akt przekształcający wieńczy jedynie cały 
cykl przygotowań i czynności wstępnych, wymaganych przepisami prawa 
administracyjnego i prawa handlowego. 

 

Przed przystąpieniem do wskazania najważniejszych czynności organizacyjno-prawnych 
prowadzących do „przekształcenia” zakładu budżetowego w spółkę handlową należy 
zauważyć, że działania komercjalizacyjne (i idąc dalej – prywatyzacyjne)  mogą stwarzać  
w pewnych sytuacjach zagrożenie dla interesów mieszkańców wspólnoty samorządowej. 
Władze jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane  do ochrony tych interesów 
powinny przeprowadzać wnikliwe analizy celów oraz konsekwencji podejmowanych 
działań. Zagrożenia w tym zakresie mogą bowiem wywoływać destabilizację 
funkcjonowania podstawowych i newralgicznych usług komunalnych. 
W szczególności w działaniach prywatyzacyjnych w sferze gospodarki komunalnej należy 
sobie zdawać sprawę z rozbieżności celów i oczekiwań, jakie mogą wystąpić między 
władzami jednostki samorządu terytorialnego a prywatnymi podmiotami mającymi 
prowadzić dotychczasową działalność podmiotów komunalnych. 
 

B. Charakter  przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę  prawa  handlowego                      

na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej. 

 

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej: „Organ stanowiący jednostki 
samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, zdecydować o likwidacji zakładu 
budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną 
odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia 
zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji”. 

 

Tak więc „przekształcenie” zakładu budżetowego w spółkę akcyjną lub spółkę                        
z ograniczoną odpowiedzialnością musi się odbyć poprzez likwidację zakładu 
budżetowego, dokonaną  w celu zawiązania jednej z wymienionych rodzajów spółek,               
a nie w celu definitywnego zakończenia działalności komunalnej prowadzonej dotychczas 
przez daną jednostkę. W konsekwencji przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę 
prawa handlowego na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej to de facto 
procedura zmiany formy prowadzenia gospodarki komunalnej, zgodnie  z  art.  2  ustawy              
o gospodarce komunalnej.  

 

 

16

Przy przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę  na  podstawie  art.  22  i  23  ustawy            
o gospodarce komunalnej nie mamy do czynienia ani z likwidacją w znaczeniu 
przedmiotowym (art. 55 Kodeksu cywilnego), bowiem wkładem do nowej spółki jest 
mienie będące w dyspozycji zakładu budżetowego, ani z likwidacją w znaczeniu 
podmiotowym (bowiem zakład budżetowy nie ma podmiotowości  prawnej).  Likwidacja,            
o której mowa w art. 22 ustawy o gospodarce komunalnej jest więc de facto jedynie 
„kasowaniem” jednej z dopuszczalnych form gospodarki komunalnej (zakładu 
budżetowego) i zastąpienie jej inną dopuszczalną formą, w założeniu efektywniejszą 
ekonomicznie. 
 
W przypadku utworzenia spółki prawa handlowego w oparciu o mienie zakładu 
budżetowego zlikwidowanego na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych, 
mielibyśmy do czynienia z dwoma uchwałami organu stanowiącego jednostki samorządu 
terytorialnego: pierwsza dotyczyłaby likwidacji zakładu budżetowego, druga natomiast 
utworzenia nowej spółki i wyposażenia jej aportem w postaci mienia pozostałego                 
po zlikwidowanym zakładzie budżetowym. Tak więc pomiędzy obu wymienionymi 
uchwałami musiałby upłynąć poważny okres czasu, potrzebny do całkowitego 
zlikwidowania zakładu budżetowego.  
 
Przy okazji mogłyby powstać spory dotyczące konieczności wypłacenia  odpraw                  
dla pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego,  zgodnie  z  przepisami                       
o zwolnieniach grupowych. Uzasadnionym wydaje się również przyjęcie, że z przejęciem 
pracowników zlikwidowanego zakładu budżetowego przez nowo utworzoną spółkę na 
podstawie art. 23 Kodeksu pracy mielibyśmy  do  czynienia  jedynie  w  sytuacji,  gdyby                
w momencie zakończenia procesu likwidacji zakładu budżetowego istniałaby już spółka, 
która „płynnie” przejęłaby pracowników tego zakładu. W analizowanej sytuacji, skoro 
spółka  ta  ma  być wyposażona w majątek w postaci mienia pozostałego                          
po zlikwidowanym zakładzie budżetowym, trudno mówić o takim aporcie przed 
całkowitym zakończeniem bytu prawnego zakładu budżetowego.  
 
Oczywiście można sobie wyobrazić sytuację, w której jednostka samorządu 
terytorialnego tworzy spółkę jeszcze przed zakończeniem likwidacji zakładu 
budżetowego, tak by mogła ona płynnie przejąć pozostałe po nim mienie i pracowników, 
tyle tylko, że takie komplikacje (i podwojenie kosztów związanych z dokonywaniem kilku 
wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz stworzeniem kapitału zakładowego spółki 
w oparciu o inne mienie, niż to, które spółka uzyska po zlikwidowaniu zakładu 
budżetowego) są niepotrzebne, skoro można dokonać przekształcenia zakładu 
budżetowego w spółkę prawa handlowego na podstawie jednej tylko uchwały organu 
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W tym też  przypadku  mamy                       
do czynienia z przejęciem przez spółkę pracowników na mocy art. 23

 

Kodeksu pracy, a 

więc bez zagrożenia wypłaty odpraw pracowniczych. 
Stąd też „w cudzysłowie” mówimy o „przekształceniu” zakładu budżetowego w spółkę, 
mając w analizowanej sytuacji na myśli ciąg czynności określonych w art. 22 i 23 ustawy 
o gospodarce komunalnej.  

 
C. Procedura przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego. 

 

Procedura zmierzająca do przekształcenia zakładu w spółkę  prawa  handlowego              
w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce komunalnej składa się przynajmniej z trzech 
etapów: 

 

przygotowanie koncepcyjne; 

 

uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o likwidacji 
zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki prawa handlowego; 

 

faza wykonawcza. 

 

Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje koncepcję 
przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę  prawa  handlowego.  Przygotowuje                
dla organu stanowiącego projekt uchwały  w  tym  zakresie  (art.  30  ust.  2  pkt.  1  ustawy              
o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 2 pkt. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), 
przesądzając tym samym o rodzaju spółki, która  ma powstać na bazie mienia 

 

17

likwidowanego zakładu budżetowego (choć formalnie wyłączna kompetencja w tym 
zakresie należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). 
 
W przypadku samorządu województwa nie mamy wyraźnej kompetencji zarządu 
województwa do przygotowania projektu uchwały o przekształceniu zakładu 
budżetowego, tym niemniej ogólne zasady podziału kompetencji pomiędzy organ 
stanowiący a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, pozwalają przyjąć, 
że w przypadku samorządu województwa także zarząd województwa posiada 
kompetencję (opartą na art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie  województwa),                         
do przygotowania dla sejmiku województwa projektu uchwały o przekształceniu zakładu 
budżetowego w spółkę prawa handlowego. 

Etap ten kończy się wniesieniem projektu uchwały do organu stanowiącego jednostki 
samorządu terytorialnego. 

 

D.  Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady, sejmiku). 

 

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym uprawniają gminę  do  tworzenia                          
i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. 
Decyzje w tych sprawach należą do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2  pkt. 
9, lit. f). 
 
Kompetencja ta dla organu stanowiącego powiatu została  przedstawiona  w  art.  12            
pkt. 8, lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, natomiast dla organu stanowiącego 
samorządu wojewódzkiego – w art. 18 pkt. 19,  lit. e Ustawy o samorządzie 
województwa. „Przekształcenie” jest więc prowadzone na podstawie uchwały organu 
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Taka uchwała jest elementem 
koniecznym, ale niewystarczającym.  Zgodnie  bowiem  z  art.  22  ust.  2  ustawy                          
o gospodarce komunalnej:  „Czynności związane z likwidacją zakładu budżetowego               
w celu, o którym mowa w ust. 1, wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu 
terytorialnego”. 

 

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w trybie art. 
22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jako jedna z czynności zmierzających                  
do ustanowienia nowej spółki komunalnej na bazie mienia pozostałego po zlikwidowanym 
zakładzie budżetowym, nie musi przybierać formy aktu notarialnego. Zachowania tej 
formy wymaga jedynie sporządzenie aktu założycielskiego spółki przez organ 
wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. 

 

Do dokonania czynności zmierzających do „przekształcenia” zakładu budżetowego                  
w spółkę prawa handlowego mają zastosowanie przepisy art. 9-13 ustawy o gospodarce 
komunalnej, nie mają natomiast przepisy rozdziału 4 tej ustawy (art. 14-21), ze względu 
na fakt, że od 1 stycznia 1999 r. w art. 22 wykreślono ust. 2 nakazujący przy 
przekształcaniu zakładu budżetowego w spółkę odpowiednie stosowanie przepisów tej 
ustawy. 

 

 
Obecnie to nie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego decyduje o rodzaju 
spółki. Do końca 1998 r. kompetencja ta należała do zarządu  gminy  (art.  22  ust.  2               
w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), począwszy od 1999 r. 
kompetencja ta przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu 
terytorialnego  (art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). 
 
Nowa regulacja art. 22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wyeliminowała 
ewentualne kontrowersje co do podziału, pomiędzy organ stanowiący i wykonawczy 
jednostki samorządu terytorialnego, kompetencji co do określenia rodzaju spółki, która 
ma powstać z likwidowanego zakładu budżetowego, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy           
o gospodarce komunalnej.  
 
Wskazany powyżej (obowiązujący do końca 1998 r.) stan prawny przyznający tę 
kompetencję zarządowi gminy, stał w sprzeczności z wyłączną kompetencją rady gminy 
określoną w art. 18 ust. 2 pkt. 9, lit. f ustawy o samorządzie gminnym, a więc  ustawy             
o charakterze ustrojowym. W oparciu o wymieniony przepis rada gminy, podejmując 

 

18

uchwałę o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę gminy, mogła także określić 
rodzaj spółki kapitałowej (spółka z ograniczona odpowiedzialnością, bądź spółka 
akcyjna). 
 

 

Co prawda art. 22, ust. 2  ustawy o gospodarce komunalnej (w wersji obowiązującej            
do końca 1998 r.) nakazywał jedynie odpowiednie stosowanie do przekształcenia zakładu 
budżetowego w spółkę, przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (a więc nie wprost, 
co da się także wyłożyć, jako wtórne – w stosunku do art. 18 ust. 2, pkt. 9, lit. f ustawy             
o samorządzie gminnym –  stosowanie art. 15 ust. 1  ustawy o gospodarce komunalnej,       
a więc mające zastosowanie jedynie w sytuacji gdy rada gminy na zasadach art. 18 
ustawy o samorządzie gminnym nie dokona wyboru rodzaju spółki), tym niemniej nie 
wymaga wcale szczególnej przenikliwości dopatrzenie się praktycznej kolizji w sytuacji, 
gdy zarówno organ stanowiący, jak i wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego 
zechciałyby samodzielnie określić rodzaj spółki mającej powstać z przekształcenia 
zakładu budżetowego, każdy odmiennie, szukając  uzasadnienia  swej  kompetencji                  
w odmiennych przepisach.  

 

Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej:  „do wnoszenia wkładów 
oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek  handlowych            
oraz przepisy Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie 
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie  województwa  oraz                          
o komercjalizacji i prywatyzacji”.  
 

 Oprócz 

mających tu wprost zastosowanie przepisów Kodeksu spółek handlowych 

dotyczących wnoszenia udziałów i akcji, należy zauważyć,  że wprowadzone przez 
analizowany przepis zastrzeżenia wynikające z trzech wyszczególnionych w tym 
przepisie ustaw samorządowych mają przede wszystkim odniesienie do określenia kręgu 
osób mogących być współudziałowcami jednostek samorządu terytorialnego w spółkach 
komunalnych. Obowiązujące przepisy w zasadzie nie wprowadzają ograniczeń co do 
osób mogących zostać współudziałowcami jednostek samorządu  terytorialnego                     
w spółkach komunalnych. Jedyny wyjątek dotyczy pełniących  funkcje  publiczne,                    
w szczególności radnych, członków zarządu, sekretarzy i skarbników jednostek 
samorządu terytorialnego, a także osób wydających w imieniu tych jednostek decyzje 
administracyjne (S. Czarnow, Działalność gospodarcza jednostek samorządu 
terytorialnego jako element gospodarki komunalnej, Rejent nr 2-3, 2002, teza 8). 

 
 

Poza tym, skoro w przypadku „przekształcenia” zakładu budżetowego w spółkę                   
na podstawie art. 22 i 23 ustawy o gospodarce komunalnej, nie ma zastosowania art. 16 
tej ustawy, tak więc, w konsekwencji, uzasadnionym wydaje się przyjęcie,  że 
zastosowanie mają przepisy Kodeksu spółek handlowych dotyczące wkładów 
niepieniężnych (aportów), sprawozdań założycieli w tym zakresie oraz kontroli tych 
sprawozdań. 

 

 Jednakże dokładna analiza leksykalna art. 22 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce 

komunalnej zdaje się prowadzić do odmiennego wniosku. Zgodnie z tą regulacją organ 
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego likwiduje zakład budżetowy w celu 
zawiązania nowej spółki (akcyjnej lub z ograniczoną odpowiedzialnością), a kapitał takiej 
spółki ma być pokryty wkładem w postaci mienia zakładu budżetowego pozostałego                
po jego likwidacji.  

 

W art. 158, § 1 Kodeksu spółek handlowych, mającym zastosowanie do spółki                    
z ograniczoną odpowiedzialnością,  pojęcie „wkładu” odnosi się zarówno do „gotowizny” 
(pieniędzy), jak i „wkładu niepieniężnego” (aportu). Podobnie jest w przypadku spółki 
akcyjnej (art. 309, § 3 i 4 Kodeksu spółek handlowych). W przypadku art. 22 ust. 1 
ustawy o gospodarce komunalnej mamy natomiast do czynienia z „wkładem w postaci 
mienia zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji”. Stąd uzasadnione wydaje 
się przyjęcie, że wkład, o którym  mowa w art. 22 ust. 1 Ustawy o gospodarce komunalnej 
nie stanowi „wkładu niepieniężnego” w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych. 
 

 

19

Problem komplikuje się przy próbie analizy słów: „…pozostałego po jego likwidacji…”,  
zawartych w art. 22 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce komunalnej. Językowa analiza 
tego pojęcia zdaje się wskazywać,  że mamy tu do czynienia z całkowitą likwidacją 
zakładu budżetowego, a następnie (już po jej zakończeniu) z pokryciem kapitału spółki 
przez wkład w postaci mienia pozostałego po zlikwidowanym zakładzie budżetowym. 
Natomiast w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej (którego brzmienie nie uległo 
zmianie od momentu uchwalenia tej ustawy) ustawodawca przyjął,  że składniki mienia 
zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki. Zakładając 
racjonalność ustawodawcy (a w szczególności, że treść i zakres regulacji zawartej w art. 
22 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest sprzeczna z postanowieniami art. 23 
ust. 1 tej ustawy) należy uznać, że art. 22 ust. 1 ustawy wcale nie oznacza (wbrew jego 
dosłownemu brzmieniu) definitywnej likwidacji zakładu budżetowego, lecz jedynie 
likwidację w znaczeniu zaprzestania wykonywania działalności statutowej, połączoną z 
wniesieniem mienia tego zakładu na pokrycie wkładu w spółce prawa handlowego 
jednostki samorządu terytorialnego.   

 

Za przyjęciem powyżej przedstawionego charakteru prawnego przekształcenia zakładu 
budżetowego w spółkę prawa handlowego przemawiają przynajmniej trzy argumenty: 

 

Po pierwsze, spółka jednostki samorządu terytorialnego nie jest tworzona „od nowa”, 

poprzez wnoszenie składników mienia zlikwidowanego zakładu budżetowego jako 
aportu. „Przekształcenie” zakładu budżetowego spółkę odbywa się przy założeniu, iż 
składniki mienia wydzielonego zakładowi budżetowemu stają się majątkiem spółki. 
Spółka staje się tu właścicielem składników mienia zakładu budżetowego z mocy 
prawa, w następstwie zarejestrowania spółki powstającej na podstawie aktu 
założycielskiego (statutu), jako aktu wykonawczego wobec uchwały organu 
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o przekształceniu zakładu 
budżetowego 

 

Po drugie, przyjęcie odmiennej interpretacji powoduje uznanie, że  przepisy  art.  22              
i 23 ustawy o gospodarce komunalnej są niepotrzebne, skoro kwestie likwidacji 
zakładu budżetowego i kwestie dyspozycji mieniem pozostałym po likwidacji zakładu, 
regulują przepisy ustawy o finansach publicznych. Takie ujęcie zakłada nieracjonalne 
działanie ustawodawcy. Tymczasem za całkiem racjonalne można przyjąć 
rozumowanie Z. Kubota (Ustanie bytu prawnego komunalnego zakładu budżetowego 
w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5, 1998, s. 116), że 
ustawodawca w ww. przepisach ustawy o gospodarce komunalnej wprowadził nowe 
rozwiązanie prawne (tyle, że niekonsekwentnie sformułowane w tych przepisach), 
którego istotą jest przekształcenie jednostki organizacyjnej będącej częścią osoby 
prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) w osobę prawną (jednostki samorządu 
terytorialnego 

 

Po trzecie wreszcie, interpretacje negujące możliwość przekształcenia komunalnego 
zakładu budżetowego w spółkę jednostki samorządu terytorialnego wydają się być 
także sprzeczne z ogólniejszym celem ustawodawcy. Regulacja przekształcenia 
zakładu budżetowego w spółkę ma na celu wprowadzenie nowego rodzaju 
przekształcenia, ułatwiającego możliwie szybkie odejście od zakładu budżetowego, 
jako formy gospodarki nieefektywnej w formę kapitałową, w założeniu 
proefektywnościową. Przekształcenie to powoduje przejście na spółkę jednostki 
samorządu terytorialnego  praw i obowiązków przysługujących zarówno tej jednostce, 
jak i likwidowanemu zakładowi budżetowemu 

 

 

W tym miejscu należy wyjaśnić różnice pomiędzy „mieniem komunalnym”,  „mieniem 
gminnym” oraz „mieniem zakładu budżetowego”.  
 
„Mieniem komunalnym”, zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym jest własność      
i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie 
innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Ustawa o samorządzie 
gminnym rozgranicza sfery prawne gminy i poszczególnych komunalnych osób 
prawnych. W myśl art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia 
komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania 

 

składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach 

 

20

prawa. Gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób 
prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy  (art. 49 ust. 1 
ustawy o samorządzie gminnym). 
 
Pojęcie „mienia gminnego” ma węższy zakres znaczeniowy. „Mienie gminne” to  ta część 
mienia komunalnego, która nie znajduje się we władaniu komunalnych osób prawnych. 
Pozostaje ona w bezpośrednim władztwie gminy.  Mienie pozostające  w „dyspozycji” 
zakładu budżetowego pozostaje w bezpośrednim władztwie gminy. Ma ono bowiem 
cechy mienia gminnego. W przypadku zobowiązań powstałych w związku z działalnością 
jednostki komunalnej, która nie ma osobowości prawnej (np. zakładu budżetowego) 
gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania takiej jednostki. Z majątku 
„wydzielonego” takiej jednostce mogą być bezpośrednio egzekwowane zobowiązania 
gminy. (J. Baehr, R. Grobelny, T. Kwieciński, Przekształcenia własnościowe 
komunalnych zakładów budżetowych, Warszawa 1994,  s. 37-38). 
 
Podobnie kwestia ta jest uregulowana w ustawie o samorządzie  powiatowym,  gdzie         
w art. 46 ust. 1 ustawodawca zadecydował,  że: „Mieniem powiatu jest własność i inne 
prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne”. Także 
konstrukcja art. 49 ustawy powiatowej w kwestii odpowiedzialności powiatu powiela 
wzorzec przyjęty w art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. 
 
Konsekwentnie w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa czytamy: „Mieniem 
województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte  przez województwo lub inne 
wojewódzkie osoby prawne”. Zgodnie z art. 55: „Prawa majątkowe województwa, nie 
należące do innych wojewódzkich osób prawnych wykonuje zarząd województwa”. 
 
W konsekwencji więc „składniki mienia zakładu budżetowego”, o których mowa w art. 23, 
ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej to elementy „mienia gminnego”, „mienia powiatu” 
lub „mienia województwa”, w zależności od „przynależności” przekształcanego zakładu 
budżetowego. 
 
Zdaje się jednak, że na samorządach terytorialnych powyższe zawiłości doktrynalne 
dotyczące charakteru prawnego przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę prawa 
handlowego nie robią większego wrażenia. Podejmują bowiem uchwały o przekształceniu 
zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego bezpośrednio na podstawie 
analizowanej ustawy o gospodarce komunalnej. 

 

Na przykład, w uchwale Nr XI/275/2003 Rady Miasta Gdańska  z  dnia  10  lipca               
2003 r. w sprawie przekształcenia Zakładu Komunikacji Miejskiej w Gdańsku  w spółkę                 
z ograniczoną odpowiedzialnością, w § 1 czytamy: „Zakład budżetowy, działający           
pod nazwą Zakład Komunikacji Miejskiej w Gdańsku, zwany dalej Zakładem przekształca 
się z dniem 1 stycznia 2004 r. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zwaną dalej 
Spółką”. 
 
Również w nieco wcześniejszej uchwale Nr XXXIII/400/III/2000 Rady Miasta  Poznania             
z dnia  21 marca 2000 r. w sprawie restrukturyzacji zakładu budżetowego „Miejskie 
Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Poznaniu” w § 1 ust. 1 czytamy: „Rada Miasta 
Poznania postanawia przekształcić zakład budżetowy Miejskie Przedsiębiorstwo 
Komunikacyjne w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością  przez  wniesienie                      
na pokrycie kapitału spółki mienia zakładu budżetowego” i dalej, w ust. 3: „Spółka 
zostanie utworzona na bazie składników majątkowych przekształconego zakładu 
budżetowego o nazwie Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Poznaniu”.                                           
 

E.  Faza wykonawcza 
 

Ta faza składa się w zasadzie z dwóch elementów: 

 

aktu zawiązania spółki;  

 

aktu zgłoszenia jej do Krajowego Rejestru Sądowego. 

 

 

21

Akt zawiązania spółki 
Kompetencję w tym zakresie ma organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. 
Akt ten, zgodnie z wymaganiami kodeksu spółek handlowych, musi nastąpić w formie 
aktu notarialnego.Do powstania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (która jest 
przeważającą formą wybieraną przez jednostki samorządu terytorialnego) wymagane 
jest: 

 

zawarcie umowy spółki (sporządzenie aktu założycielskiego); 

 

wniesienie całego kapitału zakładowego; 

 

ustanowienie władz spółki; 

 

wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. 

 

 

Zawarcie umowy spółki nie oznacza samo przez się prywatyzacji zakładu budżetowego.  
W tym momencie mamy bowiem do czynienia z tzw. spółką w organizacji, która dopiero             
po wpisaniu do Krajowego rejestru Sądowego nabywa osobowość prawną. 
Rzeczywista prywatyzacja, w szczególności jednoosobowej spółki samorządu 
terytorialnego, następuje dopiero z chwilą wyzbycia się udziałów przez tę jednostkę. 
Jednostka samorządu terytorialnego może postanowić,  że umowa zbycia udziałów 
powinna być poprzedzona procedurą przetargową. Możliwe jest także przyjęcie 
rozwiązania, w którym zbycie udziałów następuje po zaproszeniu do rokowań  albo                   
po ogłoszeniu oferty publicznej sprzedaży tych udziałów. 
 
Zgłoszenie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. 
Swoistością przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę na podstawie art. 22 i 23 
ustawy o gospodarce komunalnej jest także – według Z. Kubota  (Ustanie bytu prawnego 
komunalnego zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, 
Rejent nr 5 z 1998, s. 112) – i to, że wniosek o wpisanie spółki do rejestru handlowego 
składa organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie zarząd spółki.  
Jednakże w aktualnym stanie prawnym nie można się z tym poglądem zgodzić. Należy             
w tym miejscu jedynie zauważyć,  że w praktyce wszystkie dokumenty do Krajowego 
Rejestru Sądowego składa Zarząd nowoutworzonej spółki (spółka w organizacji), zgodnie 
z ogólnymi zasadami Kodeksu spółek handlowych i on też podpisuje wszystkie te 
dokumenty. 
Poza tym Zarząd Spółki powstałej z przekształcenia zakładu budżetowego jeszcze przed 
jej rejestracją w Krajowym Rejestrze Sądowym (a więc na etapie spółki w organizacji) 
występuje do Głównego Urzędu Statystycznego o nadanie numeru REGON. GUS nadaje 
taki numer spółce w organizacji. Warunkiem wpisu do Rejestru jest przedstawienie przez  
Zarząd takiej Spółki w organizacji nadanego spółce numeru REGON. 
Ponadto, zarówno listę wspólników (nawet w sytuacji, gdy jest nim wyłącznie określona 
jednostka samorządu terytorialnego) oraz oświadczenie o zgromadzeniu całego kapitału, 
składa Zarząd Spółki. Należy wreszcie zauważyć,  że Zarząd Spółki może  łącznie                      
z dokumentami rejestracyjnymi dołączyć pisemne ustanowienie prokury (forma pisemna 
ad solemnitatem)  wraz z formularzem uzupełniającym KRS-WZ. 
 
Skutkiem wpisu spółki do Krajowego Rejestru Sądowego jest uzyskanie przez nią 
osobowości prawnej, przy jednoczesnym ustaniu bytu prawnego zakładu budżetowego                
(w formularzu KRS-WH: Sposób powstania podmiotu, w pkt. I.1 wnioskodawca oznacza 
sposób powstania spółki: przekształcenie). Zasadnym byłoby więc przyjęcie,  że byt 
prawny zakładu budżetowego ustaje w następstwie przekształcenia tego zakładu                      
w spółkę gminy, a nie jego likwidacji (tak: Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego komunalnego 
zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, Rejent nr 5, 1998, 
s. 112). 
 
Należy jednak zauważyć,  że przedstawiony powyżej pogląd na charakter 
„przekształcenia” zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w spółkę 
jednostki samorządu terytorialnego nie jest w doktrynie jedyny. C. Kosikowski  utrzymuje  
(Komentarz do ustawy o gospodarce komunalnej oraz wzory aktów gminy dotyczące 
przekształceń przedsiębiorstw komunalnych, Łódź  - Zielona Góra, 1997),  że uchwała             
o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę musi zawierać jednocześnie 

 

22

postanowienie o likwidacji zakładu budżetowego i postanowienie o wyborze formy 
prawnej spółki utworzonej   z przekształcenia zakładu budżetowego. 

 

9.  Majątek Spółki

 

A. Własność budynków i budowli. 

 

Zakład budżetowy jest likwidowany przez jednostkę samorządu terytorialnego wyłącznie          
w celu wniesienia jego mienia w postaci wkładu na pokrycie kapitału spółki. Składniki 
mienia będące w dyspozycji zakładu budżetowego stają się składnikami majątku spółki, 
przy czym nabycie takiego majątku przez spółkę następuje tu z mocy prawa. Budynki i 
budowle oraz inne urządzenia, w które był wyposażony zakład budżetowy w uchwale 
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o utworzeniu zakładu 
budżetowego, stają się  własnością tej spółki (Z. Kubot, Ustanie bytu prawnego 
komunalnego zakładu budżetowego w następstwie przekształcenia w spółkę gminy, 
Rejent nr 5/1998, s. 112). 
 
Wyrażany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym budynki i lokale oraz inne 
urządzenia znajdujące się na gruncie stanowiącym własność gminy – wobec braku 
wyraźnego przepisu – pozostają w użytkowaniu spółki kapitałowej  do  czasu  ich  nabycia           
w innym trybie (tak: C. Banasińki, M. Kulesza, D. Szafrański,  Ustawa o gospodarce 
komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 103). 
 
Nie wdając się w tym miejscu w zawiłości teoretyczne, należy jednak zauważyć,                      
że rozumowanie zaprezentowane przez Z. Kubota można uznać  za  zasadne.  Zgodnie              
z art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego: „Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność 
budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem 
wieczystym”. Skoro więc na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej: 
„Prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego przekształconego w spółkę staje się 
prawem użytkowania wieczystego spółki” to, jak się  wydaje,  bez  popadania                          
w niedozwoloną analogię można przyjąć, że spółce takiej przysługuje z mocy art. 235 § 2 
Kodeksu cywilnego także własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie, jako 
prawo związane z użytkowaniem wieczystym nabytym z mocy prawa. 

 

B. Własność środków obrotowych i środków finansowych na rachunkach bankowych zakładu 

budżetowego. 

 

To samo dotyczy środków obrotowych określonych w planie rocznym zakładu na dzień 
jego zamknięcia oraz  środków ulokowanych na rachunku bankowym zakładu.  Środki               
te tworzą w bilansie spółki jej aktywa. Tak więc w doktrynie podkreśla się,  że 
przekształcenie zakładu budżetowego  w spółkę wyklucza  stosowanie unormowań prawa 
budżetowego, w myśl których decyzja o likwidacji zakładu budżetowego stanowi dla banku 
podstawę do zamknięcia rachunku oraz  przekazania środków finansowych, pozostałych                       
po dokonaniu rozliczeń likwidacyjnych, na dochody budżetu jednostki samorządu 
terytorialnego (§ 39 ust. 4 rozporządzenia  Ministra  Finansów  z  dnia  29  grudnia  2000  r.           
w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów 
budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych 
zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe                       
i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). 

 

C. Nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego. 

 

  Z art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika konstytutywny charakter nabycia 

przez nowopowstałą spółkę prawa użytkowania wieczystego. Ma ono także charakter 
pochodny, pochodzi bowiem od prawa trwałego zarządu przysługującego zakładowi 
budżetowemu. 

 
  W konsekwencji, jeżeli zakład budżetowy włada gruntami jednostki samorządu 

terytorialnego bez ustanowionego na nich trwałego zarządu, to Spółka powstała w wyniku 

 

23

przekształcenia takiego zakładu nie może, na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarce 
komunalnej, uzyskać prawa użytkowania wieczystego. Aby więc przekształcenie zakładu 
budżetowego w Spółkę przebiegło lege artis należy pamiętać o uregulowaniu stanu 
prawnego zakładu budżetowego przed podjęciem przez organ stanowiący jednostki 
samorządu terytorialnego uchwały o przekształceniu tego zakładu w spółkę;                          
w szczególności przekształcenie musi zostać poprzedzone ustanowieniem dla zakładu 
budżetowego trwałego zarządu. 

 

 Jeżeli zakład budżetowy włada bez tytułu prawnego zabudowanymi nieruchomościami 

stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, to uzasadnionym wydaje się 
wniosek, że przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę nie może w ogóle nastąpić. 
Spółka bowiem nie może nabyć użytkowania wieczystego (bo nie było trwałego zarządu), 
a w konsekwencji nie może nabyć na własność budynków budowli znajdujących się                  
na gruncie, na mocy art. 235 kodeksu cywilnego. 

 

 

Sprawa jest jeszcze „do uratowania”, gdy zakład budżetowy poczynił na „cudzym gruncie” 
(także na gruncie jednostki samorządu terytorialnego) nakłady w postaci budynków, 
budowli i urządzeń trwale z gruntem związanych. W tym przypadku można owe nakłady 
uczynić wierzytelnościami, wchodzącymi w skład mienia przekształcanego zakładu 
budżetowego, które zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stają się 
majątkiem spółki, obejmującym roszczenia o zwrot nakładów  poniesionych                          
na wybudowanie budynków na określonych nieruchomościach. 

 

 Jeżeli nakłady powyższe zostały poczynione na gruncie jednostki samorządu 

terytorialnego lub Skarbu Państwa, można próbować  regulacji  terenowo-prawnych                    
na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami  już po zarejestrowaniu spółki. 
Jeżeli nakłady zostały poczynione na gruntach nie stanowiących własności jednostek 
samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, należy się liczyć z możliwością tych 
regulacji jedynie na  drodze cywilnoprawnej (porozumienia z właścicielem gruntu, co nie 
zawsze musi się zakończyć sukcesem) lub – tylko w wyjątkowych sytuacjach – w drodze 
powództwa opartego na art. 231 Kodeksu cywilnego. 

 
 

Kwestia istnienia trwałego zarządu jest badana przez notariusza. Dlatego w akcie 
notarialnym ustanawiającym Spółkę osoba stająca w imieniu organu wykonawczego 
jednostki samorządu terytorialnego okazuje komplet decyzji o ustanowieniu prawa 
trwałego zarządu w stosunku do zakładu budżetowego i decyzje te są w akcie 
wyszczególnione. 

 
 Należy także zwrócić uwagę na pewną specyfikę  zapisów  art.  23  ust.  2  ustawy                         

o gospodarce komunalnej, nieharmonizującą z art. 27 ustawy o gospodarce 
nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Otóż ustawa z 1997 r. do powstania prawa 
użytkowania wieczystego wymaga jego ustanowienia (umownego) oraz wpisu do księgi 
wieczystej, przy czym wpis ten ma charakter konstytutywny. Tak więc  ustawa                          
o gospodarce nieruchomościami uzależnia powstanie prawa użytkowania  wieczystego     
od koniunktywnego spełnienia obu wyżej wymienionych przesłanek. 

 
 

Tymczasem ustawa o gospodarce komunalnej ustanawia pochodny i konstytutywny 
charakter nabycia przez spółkę prawa wieczystego użytkowania. Powstaje ono, z mocy 
prawa, z prawa trwałego zarządu przysługującego zakładowi budżetowemu. Ustawa 
milczy nad konstytutywnym charakterem wpisu tego prawa do księgi wieczystej. 

 

  Celem ujawnienia nabycia użytkowania wieczystego przez spółkę jednostki samorządu 

terytorialnego powstałą w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego, zarząd spółki 
powinien złożyć do sądu wieczystoksięgowego wniosek o wpis do księgi wieczystej 
urządzonej dla określonej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego oraz własności 
znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli, dołączając do wniosku akt 
założycielski spółki oraz uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego 
o przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę. 

 

24

10.  Sukcesja 

A. Charakter sukcesji. 

 
 

Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej: „Spółka powstała w wyniku 
przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością 
zakładu budżetowego”. Mamy tu więc do czynienia z sukcesją uniwersalną. 

 

 

C. Banasiński, M. Kulesza i D. Szafrański w swym komentarzu do ustawy o gospodarce 
komunalnej (Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, 
Warszawa 1997, s. 103) stwierdzają,  że wobec tego, iż do przekształcenia zakładu 
budżetowego w spółkę nie da się zastosować  konstrukcji komunalnej osoby prawnej 
(bowiem zakład budżetowy nie jest osobą prawną lecz jedynie jednostką organizacyjną 
nieposiadającą tego przymiotu), tak więc przepis art. 23, ust. 3 ustawy o gospodarce 
komunalnej o sukcesji generalnej (uniwersalnej) daje się zastosować jedynie przy użyciu 
przepisu art. 55 Kodeksu cywilnego, co ma dalej idące konsekwencje, m. in. i taką,  że 
niezależnie od konieczności ustalenia w akcie założycielskim spółki kapitału zakładowego, 
do przekształcenia w tym trybie niezbędne będzie sporządzenie  inwentarza  aktywów                 
i pasywów przekazywanych przez gminę (jednostkę samorządu terytorialnego). 

 

 Należy zwrócić uwagę,  że taka spółka (odmiennie od spółki powstałej z przekształcenia 

przedsiębiorstwa komunalnego) nie wstępuje we wszystkie prawa zakładu budżetowego 
lecz tylko w te z nich, które są związane z działalnością zakładu budżetowego. 

 

Oznacza to w konsekwencji przejęcie przez spółkę wszystkich praw i obowiązków 
związanych z działalnością zakładu budżetowego, niezależnie od tego, czy są  to  prawa              
i obowiązki samego zakładu budżetowego, czy też prawa i obowiązki jednostki samorządu 
terytorialnego. Formuła prawna przyjęta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej 
usuwa w zasadzie sprzeczności prawne (opisane we wcześniejszej części niniejszego 
opracowania) odnoszące się do  podmiotowości zakładu budżetowego. 
 

B. Unormowania 

szczegółowe. 

 
     Ta ogólna formuła jest doprecyzowana w przepisach szczególnych: w oparciu o art. 93 b            

w związku  z  art.  93  a  ustawy  z  dnia  29  sierpnia  1997  r.  -  Ordynacja  podatkowa  (Dz.  U.                
Nr 137, poz. 926 z późniejszymi zmianami) spółka powstała w wyniku przekształcenia 
zakładu budżetowego wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa 
podatkowego prawa i obowiązki przekształcanego zakładu. 
 

  Nadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 z dnia 14 października 1995 r. o zasadach ewidencji 

identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Nr 142, poz. 702, z późniejszymi zmianami):  
„NIP nadany podatnikowi nie przechodzi na następcę prawnego, z wyjątkiem: 

 

przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu 
Państwa lub przedsiębiorstwa komunalnego w jednoosobową spółkę gminy; 

 

przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową lub spółki handlowej w inną spółkę 
handlową. 

 

 Należy zauważyć,  że ustawodawca  w ww. regulacji (pkt. 1) w zakresie następstwa 

prawnego NIP odmiennie ukształtował sytuację spółki komunalnej powstałej                          
z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, od sytuacji spółki komunalnej powstałej 
z przekształcenia zakładu budżetowego. Nie jest dostatecznie jasne, dlaczego regulacja 
powyższa przewiduje następstwo prawne NIP po przedsiębiorstwie  komunalnym                      
a wyklucza je po zakładzie budżetowym. 

 

 Spółka jest następcą prawnym zakładu budżetowego w zakresie stosunków pracy, 

bowiem to poprzednik spółki – zakład budżetowy był pracodawcą w rozumieniu art. 3 
Kodeksu pracy, a nie jednostka samorządu terytorialnego. W szczególności spółka 
powstała z przekształcenia zakładu budżetowego musi przestrzegać przepisów art. 23

 

Kodeksu pracy, dotyczącego przejęcia pracowników przekształconego zakładu 
budżetowego. 

 

 

 

 

25

W art. 7 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób 
prawnych (tekst jednolity z 2000 r.: Dz. U. Nr 54, poz. 654, z późniejszymi zmianami)  
ustawodawca zadecydował, że straty pokrywa się  z dochodu uzyskanego w najbliższych, 
kolejno następujących po sobie pięciu latach podatkowych, z tym że wysokość obniżenia 
w którymkolwiek z tych lat nie może przekroczyć 50% tej kwoty, a przy jej ustalaniu nie 
uwzględnia się straty przedsiębiorców przekształcanych. Oznacza to, że spółka powstała 
w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego nie przejmuje prawa tego zakładu                  
do pokrywania jego strat z dochodu uzyskanego w najbliższych, kolejno po sobie 
następujących latach podatkowych. 
 

C. Sukcesja a dotacja. 

 

 Spółka powstała z  przekształcenia zakładu budżetowego nie przejmuje prawa zakładu 

budżetowego do dotacji od jednostki samorządu terytorialnego. Może ją uzyskać 
wyłącznie na zasadach określonych w art. 118 ustawy o finansach publicznych, przy czym 
jest oczywiste, że uzyskanie przez spółkę dotacji w trybie art. 118 ustawy o finansach 
publicznych w żadnym razie nie stanowi następstwa prawnego w rozumieniu art. 23 ust. 3 
ustawy o gospodarce komunalnej, lecz jest wyłącznie wynikiem pomyślnego przejścia 
procedury przewidzianej w tym przepisie. 

 

D.  Sukcesja w zakresie umów cywilnoprawnych. 

 

Wydaje się również,  że regulacja zawarta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce 
komunalnej dotyczy także następstwa praw i obowiązków wynikających                          
z cywilnoprawnych umów łączących zakład budżetowy z podmiotami trzecimi, co można 
uznać za rozwiązanie kontrowersyjne. Zmiana dłużnika jest – zgodnie z art. 519 Kodeksu 
cywilnego –  możliwa jedynie za zgodą wierzyciela, przy czym wyrażenie takiej zgody musi 
– pod rygorem nieważności – nastąpić w formie pisemnej.  

 

Określona  w  art.  23  ust.  3  ustawy  o  gospodarce  komunalnej  sukcesja  uniwersalna                   
na rzecz spółki „…pozbawia tym samym wierzycieli uprawnień do decydowania o zmianie 
dłużnika. W sytuacjach skrajnych odnoszących się do upadłości spółki powstałej w wyniku 
przekształcenia zakładu budżetowego będzie to prowadzić do pozbawienia wierzycieli 
możliwości dochodzenia  swych roszczeń. Wszak “Gmina nie ponosi odpowiedzialności         
za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych (…)” – art. 49 ust. 1 u.s.t.  
Rozwiązanie przyjęte w art. 23 ustawy powinno ulec zmianie, zwłaszcza  że przyjęta 
konstrukcja nie znajduje szczególnego uzasadnienia praktycznego, chyba że za cel tego 
przepisu uznamy możliwość unikania przez gminy odpowiedzialności za zobowiązania 
zaciągane prze zakład budżetowy” (C. Banasiński, M. Kulesza,  D. Szafrański, Ustawa o 
gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 104). 

  

 

Należy w przedstawionym powyżej kontekście zauważyć, że analizowany przepis ustawy 
o gospodarce komunalnej może być także poddany badaniu pod kątem jego zgodności             
z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w  aspekcie równości podmiotów 
wobec prawa. 

 

11.  Uwagi końcowe 

Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego powinno stanowić 

wstępny etap do pełnej prywatyzacji zarówno usługi, jak i majątku jednostki samorządu terytorialnego. 
Taka konstrukcja pozwala jednostce samorządu terytorialnego na oddziaływanie na podmiot 
świadczący usługę tak długo, dopóki  dana jednostka samorządu terytorialnego posiada w spółce 
znaczący udział i w zakresie, na jaki pozwala  jej prawo handlowe, ustawa o gospodarce komunalnej 
oraz umowa (statut) spółki. Umowa spółki może zastrzec dla jednostki samorządu terytorialnego 
określone uprawnienia (np. w zakresie podziału zysku, zbycia majątku, zmian zakresu działalności, 
itp.). 

 
Niezależnie od tego, jak bardzo lokalne samorządy są przywiązane do „swojego” zakładu 

budżetowego, jego ograniczona samodzielność oraz nieefektywna ekonomicznie działalność, 

 

26

stawiają pod znakiem zapytania pozostawanie jednostki samorządu terytorialnego przy tej formie 
gospodarki komunalnej. 

 
Niejasności co do charakteru prawnego zakładu budżetowego, a w szczególności 

niespójność polskiego systemu prawnego zwłaszcza co do jego zdolności sądowej oraz przydania mu 
przymiotu przedsiębiorcy, zdają się przemawiać za potrzebą nadania zakładowi                          
efektywniejszej formuły spółki prawa handlowego. 

 
Również odmówienie zakładowi budżetowemu możliwości dokonywania amortyzacji (a 

przyznanie tej możliwości np. jednostce budżetowej)  nie  polepsza  jego  kondycji  ekonomicznej                     
i możliwości inwestycyjnych. 

 
Powyższe zastrzeżenia dotyczące zakładu budżetowego nie oznaczają jednak, że spółka 

zawsze będzie formą efektywniejszą od zakładu budżetowego. Trzeba bowiem pamiętać, że spółka 
może prowadzić efektywną działalność tylko wtedy, gdy ze swej działalności może generować zysk. 

 

 Ze 

względu na to, że spółka musi w pełni pokrywać koszty swej działalności z przychodów 

własnych, rozwiązanie to nadaje się przede wszystkim do prywatyzacji usług  dochodowych.                       
W przypadku usług o charakterze deficytowym, zachodzić może konieczność dotowania spółki (na 
podstawie rozwiązań ustawy o finansach publicznych, a przede wszystkim jego art. 118) lub zakupu 
przez jednostkę samorządu terytorialnego usług  świadczonych przez spółkę  (w  trybie  zamówień 
publicznych). Należy zauważyć, że ze względu na fakt, iż wkład jednostki samorządu terytorialnego          
w takiej spółce może być uzupełniony przez wkłady pieniężne i aporty innych udziałowców, 
rozwiązanie to może być z korzyścią stosowane dla usług, które wymagają dofinansowania majątku, 
wprowadzenia nowych technologii lub nowej organizacji pracy. 
 
 Rozwiązanie to, co do zasady, cechuje się racjonalnością ekonomiczną. Wynika ona przede 
wszystkim z immanentnej cechy spółki prawa handlowego, którą jest dążenie do maksymalizacji 
zysku. Jest więc taka spółka w konsekwencji zainteresowana także obniżką kosztów działalności. 
Środki na odtworzenie i rozwój majątku spółki muszą pochodzić z jej przychodów. Odtworzenie proste 
powinno być finansowane z odpisów amortyzacyjnych, natomiast środki na inwestycje rozwojowe 
muszą w zasadzie pochodzić z zysku po opodatkowaniu lub ze źródeł zwrotnych (np. kredyty). 
Rozwój spółki można także zapewnić poprzez podnoszenie kapitału. 
 
 

W praktyce uzyskanie równowagi pomiędzy racjonalnością ekonomiczną takiej spółki                    

a wymaganym poziomem wykonywania przez nią zadań określonej jednostki samorządu 
terytorialnego, może być trudne do osiągnięcia. Truizmem jest stwierdzenie, że poziom cen na pewne 
usługi komunalne ze sfery użyteczności publicznej (np. komunikacja zbiorowa) nie może przy 
istniejącym obecnie poziomie dochodów indywidualnych członków określonej wspólnoty 
samorządowej, być oparty wyłącznie na rachunku ekonomicznym. Stąd np. ceny biletów komunikacji 
miejskiej są ustalane na poziomie nie pozwalającym na pełną amortyzację, co w konsekwencji 
prowadzi do trudności z remontami, nie mówiąc już o nowych inwestycjach. 
 
 Spółka podlega pełnemu opodatkowaniu, w tym także podatkami i opłatami lokalnymi. Gmina 
może czerpać dodatkowe dochody z dywidendy, jeżeli jest udziałowcem spółki. 

 Pełna prywatyzacja (lub przynajmniej prywatyzacja w znacznym stopniu) polegająca                      
na wycofaniu się określonej jednostki samorządu terytorialnego ze spółki, wymaga znacznego 
zaangażowania kapitałowego ze strony nabywców akcji lub udziałów. Z tego też powodu forma ta 
nadaje się przede wszystkim do prywatyzacji stopniowej lub prywatyzacji dziedzin.