Administracja rozumiana funkcjonalnie wystąpiła we wszystkich histo-
rycznych wydaniach państwa. Jednakże w pełni na tę nazwę zasługuje
tylko działalność wyodrębniona i uporządkowana organizacyjnie i kom-
petencyjnie oraz formalnie. Taka administracja swą bezpośrednią genezę
wywodzi z monarchii absolutnych XVIII w. Można w jej ramach wyod-
rębnić takie elementy jak: system biurokratyczny, obszerny zakres spraw
o znaczeniu społecznym i generalne normy prawne. Sama administracja
jest trudna do zdefiniowania. Istnieje obecnie kilkadziesiąt odmiennych
definicji. Przykładowo w 1936 r. Bohdan Wasiutyński pisał, iż admini-
stracja to (ogólnie): planowana i stała działalność dla zaspokojenia po-
trzeb. Współcześnie trafną definicję administracji podał Jan Boć, według
którego administracja to: „zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych
potrzeb obywateli przez organy państwowe lub samorządu terytorialne-
go.”
1
W okresie międzywojennym, we wszystkich państwach europejskich
nastąpiła tendencja do stałego rozszerzania zakresu działalności pań-
stwa. W Polsce dotyczy to szczególnie funkcji społecznych, oświatowo -
kulturalnych oraz gospodarczych. Owo coraz większe oddziaływanie
państwa na gospodarkę nie było oparte w II RP. na jednolitej koncepcji
polityki ekonomicznej. Posługiwano się zarówno metodami właściwymi
dla systemu gospodarki liberalnej, jak i koncepcjami interwencjonizmu i
etatyzmu. Pod względem gospodarczym państwo starało się jednak two-
rzyć jednolite ramy prawne dla funkcjonowania poszczególnych działów
gospodarki. W ten sposób powstało prawo handlowe, prawo zobowią-
zań, czekowe, przemysłowe, bankowe, a także prawo wodne.
Mimo tych sprzyjających warunków stwarzanych przez ustawodawcę,
nie wszystkie gałęzie gospodarki rozwijały się pomyślnie. Wiele z nich
cechował zastój, a nawet regres.
2
Wyróżnione z prawa administracyjnego prawo ustrojowe (prawo o
ustroju administracji państwowej) „reguluje organizacje i zasady funk-
cjonowania aparatu państwowego powoływanego do wykonywania za-
dań z zakresu administracji publicznej.”
3
Regulacje te dotyczą przede
wszystkim struktury aparatu administracyjnego oraz zachodzących w
nim procesów (kierowania, nadzoru, kontroli, informacji itd.).
1
J. Boć,
2
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s. 579.
2
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s. 579.
3
Prawo administracyjne, cz. I, pod red. Edwarda Ury, Rzeszów 1996, s. 25.
2
Prawo to określa także podmioty administracji, ich strukturę organiza-
cyjną, zakres działań, formy i metody ich wykonywania oraz przepisy
tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb owej administracji.
4
In-
nymi słowy ustrojowe (w odróżnieniu od materialnego i proceduralnego)
prawo administracyjne to prawo normujące organizację aparatu organi-
zacyjnego państwa.
5
W ten oto sposób doszliśmy do interesującej nas kwestii administracji
wodnej w II RP. Jako, że zadania wynikające z prawa wodnego wcho-
dziły oczywiście w zakres kompetencji administracji publicznej. Dla ich
realizacji powołano systematycznie rozbudowywany zespół organów
administracyjnych (urzędów), tworzono przedsiębiorstwa państwowe,
bądź wykonywanie określonych funkcji administracyjnych powierzano
organom samorządu.
6
Jak więc z tego wynika uprawnienia państwa
względem obywatela dotyczące prawa wodnego polegały na stosunku
administracyjno-prawnym.
7
Przedstawię teraz pokrótce administrację wodną II Rzeczpospolitej.
Szczebel centralny stanowiło Ministerstwo Robót Publicznych. Jemu
podlegały wszystkie sprawy dotyczące wody w Polsce: od kontroli czy-
stości, przez sprawy własności wód, do melioracji, regulacji rzek i bu-
dowy kanałów. W terenie władzę sprawowały urzędy wojewódzkie
(władza wodna II instancji) i starostwa (władza wodna I instancji). Nad-
zór bezpośredni nad wszystkimi zakładami wodnymi sprawowały miej-
scowe władze policyjne.
8
Ministerstwo Robót Publicznych powstało 16 I 1919 r. Przedtem jego
funkcje sprawował Zarząd Dróg Wodnych Państwa Polskiego powołany
przez Naczelnika Państwa 21 XI 1918 r. Działał on w ramach Minister-
stwa Komunikacji.
9
Jednym z najbardziej znanych ministrów robót pu-
blicznych był późniejszy prezydent Gabriel Narutowicz, który tekę mi-
nistra objął w lipcu 1920 r. Ważnym jego osiągnięciem było powołanie
państwowej służby hydrograficznej.
10
4
Tamże.
5
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1997, s. 511.
6
Tamże, s. 509.
7
Patrz: T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1997, s. 145-154.
8
W. Janiszewski, Gospodarka wodna Polski, Warszawa 1975, s. 130.
9
.
Z. Mikulski., Początki władzy wodnej i prawa wodnego w Polsce, „Czasopismo Prawno-Historyczne,” t. XLVIII:
1996
, s. 230.
10
Tamże, s. 237.
3
Rzecz jasna w pierwszych latach po uzyskaniu niepodległości admini-
stracja nie była ujednolicona na obszarze całego kraju. W Wielkopolsce
w l. 1919 - 1922 istniał urząd Ministra b. Dzielnicy Pruskiej, który po-
siadał bardzo szerokie kompetencje, i któremu oczywiście podlegały
również sprawy wodne. Był to organ przejściowy, którego celem było
przygotowanie przejęcia władz i urzędów dzielnicowych pod kierownic-
two właściwych ministrów. Podobny charakter miał urząd Generalnego
Delegata Rządu dla Galicji w l. 1919 - 1921, powołany przez władze
centralne dla obszaru b. zaboru austriackiego.
11
Do kompetencji Ministerstwa Robót publicznych należały takie sprawy,
jak: wydawanie przepisów dotyczących żeglugi, spławu tratew i ustala-
nie (wraz z Ministerstwem Skarbu) opłat za ww. czynności na wodach
prywatnych oraz wydobycie roślin, mułu, żwiru itp. z wód publicznych,
zatwierdzanie projektów większych robót wodnych, a także wydawanie
szeregu pozwoleń na korzystanie z wód publicznych, także dla obcokra-
jowców.
12
Po likwidacji w 1932 r. Ministerstwa Robót Publicznych (rozporządze-
nie Prezydenta RP. z dn. 21 V 1932 r.) sprawy wodne przejęły trzy mini-
sterstwa:
1. Regulacja, utrzymanie rzek i potoków dla celów żeglugi i spła-
wu - Ministerstwo Komunikacji.
2. Budowa kanałów, zbiorników, obwałowanie rzek - Minister-
stwo Rolnictwa i Reform Rolnych.
3. Wodociągi, kanalizacja, kontrola czystości wód - Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych.
13
W terenie władzę sprawowały, jak już wspomniałem urzędy wojewódz-
kie i starostwa. Wojewoda podlegał pod względem osobowym Mini-
strowi Spraw Wewnętrznych, a w zależności od rodzaju załatwianej
sprawy - odpowiedniemu ministrowi, w sprawach wodnych więc - Mini-
strowi Robót Publicznych (do 1932). Czynnik obywatelski przy woje-
wodzie, w przypadku nie powołania samorządu wojewódzkiego ( co
przewidywała Konstytucja marcowa), reprezentowały takie ciała kole-
gialne, jak Rada Wojewódzka, czy Wydział Wojewódzki. Nieco inne
struktury administracyjne posiadało województwo śląskie, co normowa-
11
A. Ajnenkiel, B. Leśnodorski, W. Rostocki, Historia ustroju Polski (1764-1939), Warszawa 1974, s. 201-202.
12
Art. 185, Ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r., Dziennik Ustaw nr 102, poz. 936.
13
Z. Mikulski, dz. cyt., s. 237.
4
ła ustawa z 1922 r., ale ze względu na objętość referatu pozwolę sobie tę
kwestię ominąć.
14
Kompetencjami władzy wodnej II instancji, czyli urzędu wojewódzkiego
było: wydawanie zarządzeń i orzeczeń dotyczących żeglugi i spływu tra-
tew na wodach płynących, a na wszystkich wodach - wyznaczenie od-
szkodowania przy przejęciu przez Państwo wody prywatnej, ogranicza-
nie użytkowania gruntów w celu ochrony przed powodzią, wydawanie
pozwoleń co do zakładów o sile wodnej, ustalanie obszarów ochronnych
dla wodociągów i Źródeł oraz wydawanie statutów przymusowych spó-
łek wodnych.
15
Na czele administracji powiatowej stał starosta. Podlegał on osobowo i
służbowo wojewodzie. W miastach wydzielonych, o liczbie mieszkań-
ców powyżej 75 tys. mianowany był od 1932 r. starosta grodzki, który
posiadał te same prawa i obowiązki co powiatowy.
16
W zakresie działań władzy I instancji było „wydawanie zarządzeń i
orzeczeń we wszystkich sprawach wodnych, które w art. 185 i 186 nie
zostały zastrzeżone władzom II i III instancji.”
17
Takie były struktury administracyjne w dwudziestoleciu międzywojen-
nym. Jak więc widać sprawy wodne nie były obojętne naszym przod-
kom, mimo iż Polska nie miała najgorszego bilansu wodnego. Oczywi-
ście wiele spraw było jeszcze nie dopracowanych, zarówno ze względów
organizacyjnych młodego państwa, jak i finansowych. Dlatego też musi
dziwić małe zainteresowanie gospodarką wodną w latach powojennych.
Obecnie Polska jest krajem ubogim w wodę. Zajmujemy w Europie do-
piero 22 lokatę pod względem ilości wody przypadającej na jednego
mieszkańca. Jak jest to niewiele nich zaświadczy fakt, że mamy mnie
więcej tyle wody, co Egipt. Do tego gospodarujemy wodą niezwykle
rozrzutnie, szczególnie w przemyśle. W niewielkim stopniu wykorzystu-
jemy też wody podziemne. Liczby te wynoszą 30-50 % globalnej ilości
14
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s. 514.
15
Art. 186, Ustawa wodna…, Dz. U. nr 102, poz. 936; spółki wodne zakładano dla: osuszania gruntów, regulacji i utrzymania
wód płynących oraz budowy i użytkowania urządzeń służących gospodarczemu wykorzystaniu wody i utrzymaniu jej w czy-
stości. Posiadały osobowość prawną, miały własny statut, a nadzorowane były przez władzę państwową, art. 133-183, tamże.
16
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s. 514.
17
Art. 187, Ustawa wodna…, Dz. U. nr 102, poz. 936.
5
wody wykorzystywanej w Polsce, gdy tymczasem w Belgii wykorzystu-
je się 76 %, w Niemczech - 65-75 %, we Francji - 50 %.
18
Nadal nie potrafimy wykorzystać gospodarczo wody. Udział w nakła-
dach inwestycyjnych gospodarki wodnej w gospodarce narodowej wahał
się w ostatnich latach od 2.1% do 3.2 %. Przy udziale w produkcie kra-
jowym brutto nie przekraczającym 0,6 %.
19
W okresie II Rzeczypospolitej trudne warunki nie pozwoliły na realiza-
cję podstawowych zagadnień gospodarki wodnej. Największe wysiłki w
tym czasie skupiono na żegludze i regulowaniu stosunków wodnych w
dolinie Wisły.
20
Jeśli zaś chodzi o potrzeby rozwiązań prawnoustrojowych dotyczących
spraw zanieczyszczenia wód, to poza nikłymi rezultatami działań władz
przedwojennych, do 1961 r. nie znalazło to odzwierciedlenia w struktu-
rze organizacyjnej aparatu państwowego. Tak zwane „władze wodne”
praktycznie nie istniały. Nigdzie nie było komisji rewizyjnych, systema-
tycznej kontroli wód itd. (art. 230 - 237 ustawy wodnej). Nie powołano
również żadnego organu doradczego przy wojewodzie (w zakresie spraw
gospodarki wodnej) oraz ministra do spraw wodnych (art. 238 - 240).
21
Sprawami gospodarki wodnej do 1960 r. zajmowało się Ministerstwo
Rolnictwa. Sama struktura tego urzędu, mimo szerokiej kadry nie prze-
widywała nawet jakiejkolwiek inspekcji do kontroli przestrzegania pra-
wa wodnego.
22
Okres II RP. to także czas rozbudowy na szeroką skalę sieci wodocią-
gowych i kanalizacyjnych. W 1933 r. na 1954 osiedla miejskie zaledwie
12 % miało urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne. W 1935 - na 637
miast, tylko 84 miały czynne urządzenia wodociągowo - kanalizacyjne,
w 445 z 485 miast pon. 10 tys. nie było kanalizacji.
23
I wreszcie ostatni bilans, jakże wymowny w związku z wydarzeniami
ubiegłego lata. Do roku 1945 w zlewni Wisły i Odry wybudowano 42
sztuczne zbiorniki wodne (najwcześniej wybudowany to Mylof na
18
.
P. ¯ukowski., Degradacja hydrosfery (przegląd problematyki i metod badań). Rzeszów 1994
, s. 49.
19
Nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska i gospodarkę wodną, Rocznik statystyczny 1996, Warszawa, s. 44.
20
W. Janiszewski, dz. cyt., s. 103.
21
Paczuski, dz. cyt., s. 87.
22
Tamże.
23
W. Janiszewski, dz. cyt., s. 97-98.
6
Brdzie - 1894 r.) o całkowitej pojemności 610 mln m
3
, w tym około 200
mln m
3
- powodziowej, co wszakże nie zaspokajało potrzeb redukcji fali
powodziowej. Jak ważne są sprawy wodne przekonaliśmy się w roku
1997, 2010 i następnych latach. Przyroda dała nam pół wieku by się
przygotować, nie wykorzystaliśmy tego…
7
B
IBLIOGRAFIA
.
1. Ajnenkiel A., Leśnodorski B., Rostocki W., Historia ustroju Polski (1764-
1939), Warszawa 1974.
2. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego,
Warszawa 1997.
3. Boć J.,
4. Janiszewski W., Gospodarka wodna Polski, Warszawa 1975.
5. Mikulski Z., Początki władzy wodnej i prawa wodnego w Polsce, „Czasopismo
Prawno-Historyczne,” t. XLVIII: 1996.
6. Paczuski R., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 199
7. Prawo administracyjne, cz. I, pod red. Edwarda Ury, Rzeszów 1996.
8. Rocznik statystyczny 1996, Warszawa.
9. Ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r., Dziennik Ustaw nr 102, poz. 936.
10.
Łukowski P., Degradacja hydrosfery (przegląd problematyki i metod badań).
Rzeszów 1994