QPrint

S Z KO Ł A W Y Ż S Z A I M. P A W Ł A W Ł O D KO W I C A W P Ł O C KU

WYDZIAŁ ADMIN IS TR AC JI

kierunek: administracja

specjalność: administracja publiczna

Marcin Kęczkowski

Płock, dn. 31.01.2007.

nr albumu 28 576

rok akademicki 2006/2007

PRACA SEMESTRALNA

z przedmiotu:

Instytucje prawa administracyjnego i nauki administracji

wykł. dr Maksymilian Marek Cherka

nt.

N I E W Ł A D C Z E F O R M Y D Z I A Ł A N I A A D M I N I S T R A C J I

I I C H P R A W N A C H A R A K T E R Y S T Y K A

SPIS RZECZY

Część pierwsza

Wprowadzenie w problematykę

rowadzenie w problematykę

rowadzenie w problematykę .................................................................................................. 3

1. Władztwo jako cecha administracji publicznej  .......................................................................  3
2. Pojęcie i klasyfikacja prawnych form działania administracji ................................................  5
3. Metody działania administracji .................................................................................................  9

Część druga

Niewładcze formy działania administracji

Niewładcze formy działania administracji .................................................................................  11
3.    Porozumienie administracyjne .............................................................................................  11
3.1. Podstawowe cechy charakterystyczne ................................................................................  12
3.2. Porozumienia administracyjne w obowiązującym porządku prawnym  ............................ 14
4.    Umowa publiczno-prawna (administracyjna)  ....................................................................  16
4.1. Istota umowy administracyjnej i jej wartość  ......................................................................  16
4.2. Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego  ..................................................................  18
5.    Ugoda administracyjna .........................................................................................................  19
5.1. Pojęcie ugody administracyjnej  ...........................................................................................  19
5.2. Regulacja prawna i przesłanki zawarcia ugody administracyjnej  .....................................  20
5.3. Skutki ugody  .........................................................................................................................  21
6.    Umowa cywilno-prawna ......................................................................................................  22
7.    Przyrzeczenie administracyjne ............................................................................................  24

Część trzecia

Czynności faktyczne administracji

Czynności faktyczne administracji .............................................................................................  25
8.   Działania zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami  .....................................  25
9.   Działania o charakterze informacyjnym  ..............................................................................  28
10. Działania o charakterze materialno-technicznym  ..............................................................  29
11. Działania o charakterze społeczno-organizatorskim ...........................................................  30
12. Inne prawne formy działania administracji .........................................................................  30

Część czwarta

Podsumowanie

Podsumowanie ............................................................................................................................. 31

Wykorzystana literatura ............................................................................................................. 32

Część pierwsza

Wprowadzenie w problematykę

Rozdział I

Władztwo jako cecha administra

Władztwo jako cecha administracji publicznej

cji publicznej

Zgromadzenie różnych cech, które można przypisać administracji publicznej w każdym

(przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu tego słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowa-
nia zamkniętej definicji. Ja skupię się w tym rozdziale na najważniejszej pod względem rozpatrywanej
kwestii, a mianowicie na władztwie administracyjnym. Dla uproszczenia wybrałem płaszczyznę
podmiotową, chociaż niewątpliwie każdą cechę administracji można przetransponować na płaszczy-
znę przedmiotową, mówiąc odpowiednio o jej działaniu.

Działając w imieniu państwa, administracja publiczna może korzystać z przymusu pań-

stwowego i dysponować władztwem administracyjnym. Trzeba podkreślić, że w państwie prawnym
możliwość ta wynika z samego prawa, a nie jest jakąś „przedprawną” cechą administracji publicznej,
do której mają się dostosowywać regulacje prawne. Władztwo administracji publicznej istnieje dlate-
go, że tak postanowiło państwo w wydanych przez siebie normach. Wymiar władztwa jest więc zaw-
sze określony przez przepisy prawa. Istotą władztwa jest to, że administracja publiczna jednostronnie
decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sa-
ma ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów.
Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii, korzystają z domniemania legalności. Elementem tego
władztwa jest możliwość zastosowania przymusu. Jest to jednak jedynie możliwość i administracja w
państwie prawnym powinna rozwijać również formy niewładcze, w których przymus państwowy jest
zbędny.

Kategorię pojęciową władztwa administracyjnego można więc przedstawić za pomocą ska-

li. Na jednym jej biegunie można umieścić sytuacje, w których administracja publiczna i może, i ma
obowiązek skorzystania ze swojego władztwa (np. decyzje nakładające obowiązki na obywateli), a na
drugim biegunie sytuacje, w których władztwo administracyjne istnieje tylko „w tle”. Administracja
publiczna podejmuje działania bez jego użycia i nawet bez bezpośredniej możliwości jego użycia (po-
rozumienia, umowy, działania faktyczne), a władztwo może pojawić się dopiero na dalszym etapie re-
alizacji zamierzeń, zaczętej przez taką formę działania.

Z władztwem administracyjnym jako cechą administracji publicznej łączy się zagadnienie

podziału jej funkcji. Funkcje te występują w poszczególnych systemach państwowych w różnych
konfiguracjach i proporcjach, dokładniej pokazujących podaną wyżej cechę stopniowalności władz-
twa administracyjnego.

W tym kontekście najważniejszy jest klasyczny już podział na administrację władczą (im-

perium)  i  na  administrację  niewładczą  (zawiadowczą,  tzw.  gestię).  Domeną  administracji  władczej
jest korzystanie ze wspomnianego wyżej przymusu administracyjnego: polega ona na wydawaniu ak-
tów jednostronnych, które muszą mieć gwarancje wykonalności w postaci przymusu. Typowym dzia-
łaniem władczym jest więc na przykład wydanie decyzji podatkowej, decyzji o poborze do wojska lub
decyzji wywłaszczeniowej. W tych wypadkach administracja publiczna nakłada obowiązek, którego
niespełnienie  może  doprowadzić  do  zastosowania  przymusu.  Z  kolei  domeną  administracji  nie-
władczej jest działanie bez użycia przymusu, za pomocą środków, które w ogóle tego przymusu nie
wymagają.  Działaniem  niewładczym  jest  więc  na  przykład  organizowanie  pomocy  dla  powodzian,
zawieranie umów w sprawie zachowania czystości w mieście lub prowadzenie rejestrów.

Podział na działania władcze i niewładcze wydaje się ostry i jasny i na pierwszy rzut oka

trudno jest znaleźć wyjątki, które powodowałyby jego zamazanie i tym samym utratę pełnej przydat-
ności.  Jednakże  bliższa  analiza  tego  podziału  i  niektóre  zjawiska  występujące  obecnie  w  polskim
ustawodawstwie, nakazują jego ostrożne stosowanie. Okazuje się bowiem, że w ramach działań, które
uznajemy za władcze można zaobserwować stopniowanie władztwa, pozwalające wyodrębnić działa-
nia w pełni władcze i działania o władztwie ograniczonym. Do pierwszej grupy można zaliczyć formy
należące  do  tradycyjnie  rozumianej  „policji  administracyjnej”,  obejmującej  różnorakie  działania  re-
glamentacyjne, prewencyjne i represyjne, skierowane na zapewnienie realizacji przepisów prawa ad-
ministracyjnego i na ochronę obywatela (zwłaszcza) bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do dru-
giej grupy należą te, za pomocą których administracja publiczna formułuje obowiązki (decyzja podat-
kowa).  Do  grupy  następnej  z  kolei  te,  które  są  źródłem  uprawnień  (koncesja).  W  pierwszej  grupie
przymus  administracyjny  może  być  zastosowany  bezpośrednio,  w  drugiej  grupie  jego  zastosowanie
może nastąpić pod określonymi warunkami, a w grupie trzeciej ma on charakter potencjalny i będzie
realizowany  wyjątkowo.  Z  kolei  wobec  działań  uznawanych  za  niewładcze  obowiązujące  prawo
wprowadza nieraz rozwiązania dające mimo wszystko przewagę organom nad drugą stroną stosunku
prawnego, zwłaszcza tam, gdzie organ administracji publicznej występuje w sferze regulowanej pra-
wem cywilnym w pozycji monopolisty. Tam praktycznie każde działanie tego organu można określić
jako władcze. J. Zimmermann nie sądzi jednak, aby zjawiska te, zacierające ostrość omawianego po-
działu,  miały  oznaczać  konieczność  rezygnacji  z  jego  używania

. Jest on zawsze ważny o tyle, o ile

pozwala na głębszą charakterystykę poszczególnych form.

Proporcje między obydwoma członami omawianego podziału, czyli między działaniami

władczymi  i  niewładczymi,  ulegają  w  ostatnim  czasie  zmianie.  Zauważalny  jest  wzrost  znaczenia
form  niewładczych  polegających  na  stosowaniu  konsultacji,  negocjacji,  mediacji  oraz  ekspertyz,  a
także na komputeryzacji procesu administrowania. Zaznacza się również duży udział różnego rodzaju
działań  nieformalnych.  Nauka  prawa  administracyjnego  powinna  odpowiedzieć  na  pytanie,  na  ile
zjawisko to jest prawidłowe, a na ile może powodować niebezpieczeństwo odchodzenia od zasad pań-
stwa  prawnego.  W  każdym  razie  bowiem  te  nowe  tendencje,  które  mogą  być  praktyczne  i  poży-
teczne, nie powinny oznaczać odchodzenia od podstaw prawnych działania administracji publicznej.
Powinno dziać się odwrotnie: prawo powinno nadążać za zmieniającymi się potrzebami i odpowied-
nio reagować na nowe zjawiska, porządkując je i regulując.

Przedstawiony tu podział ma jednak już w pewnym stopniu znaczenie historyczne, gdyż

we współczesnym państwie prawa obie funkcje administracji ściśle zazębiają się i trudno je sobie cał-
kiem przeciwstawić. Można na przykład zauważyć, że obie te funkcje występują w tych dziedzinach,
w których realizacja celu publicznego łączy się z interesami podmiotów indywidualnych, albo w któ-
rych wymogi bezpieczeństwa (także bezpieczeństwa technicznego) wymuszają władcze ingerowanie
w dziedzinę, która sama jest pozostawiona swobodzie i inicjatywie podmiotów będących poza admi-
nistracją. Jest tak na przykład w sprawach dotyczących podłączania budowanych nieruchomości do
sieci  kanalizacyjnych,  wodociągowych,  gazowych  itd.  Z  jednej  strony  czynności  te  wymagają  po-
zwolenia właściwego organu (działanie władcze), a z drugiej potrzebne są przy nich różnego rodzaju
uzgodnienia  i  pertraktacje,  wymagane  przez  prawo,  ale  również  faktycznie  niezbędne  dla  realizacji
zamierzonego przedsięwzięcia. Zamiast podziału na imperium i gestię administracyjną, czy też oprócz
niego, można więc obecnie wyodrębnić kilka funkcji administracji publicznej, które w każdym pań-
stwie  powinny  się  uzupełniać,  a  ich  wzajemne  proporcje  zależą  od  czynników  ustrojowych  i  poli-
tycznych,  a  także  od  bieżących  potrzeb  państwa  w  dziedzinie  administracji  publicznej.  Dalej  więc
istnieje  funkcja  władcza,  która  przybiera  postać  funkcji  porządkowo-reglamentacyjnej,  zwłaszcza  w

Zimmermann J.: „Prawo administracyjne”, Zakamycze 2006, str. 284.

takich dziedzinach, jak administracja porządku publicznego, świadczenia osobiste lub rzeczowe, wy-
właszczenia czy prawo o ruchu drogowym, pozwolenia, zakazy i nakazy. Obok niej należy wymienić
funkcję  administracji  świadczącej,  bardzo rozwiniętą w niektórych państwach, hołdujących zwłasz-
cza koncepcji państwa socjalnego. Jest to stosowanie różnych środków pomocy dla obywatela w spo-
sób  bezpośredni  (zasiłki)  lub  pośredni,  przez tworzenie urządzeń i instytucji potrzebnych obywate-
lowi (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, autostrady itd.). Oprócz tych funkcji można jeszcze wyróż-
nić  funkcję  kierującą,  polegającą  na  popieraniu  rozwoju  i  na  kierowaniu  całymi  dziedzinami  życia
społecznego, gospodarczego i kulturalnego np. przez instrumenty zagospodarowania przestrzennego,
wspieranie (w tym wspieranie finansowe) niektórych dziedzin gospodarki lub kultury itp. Warto też
wspomnieć o funkcji właścicielskiej, w ramach której administracja publiczna wykonuje uprawnienia
właścicielskie w stosunku do majątku publicznego, jaki pozostaje w jej dyspozycji.

Podział, o którym mowa, może posłużyć do jeszcze jednego rozróżnienia, które ma zna-

czenie w systemie prawnych form działania administracji publicznej. Można bowiem działania wład-
cze nazwać jednostronnymi, co oznacza, że tylko administracja publiczna decyduje o treści danego
działania. Druga strona stosunku prawnego może uczestniczyć w przygotowaniu danego działania
(aktu) i może mieć w tym zakresie wiele uprawnień procesowych, jednak treść aktu w żaden sposób
od niej nie zależy. Działania niewładcze mają natomiast zazwyczaj charakter dwustronny, co oznacza,
że obie strony stosunku prawnego mają jednakowy lub względnie jednakowy wpływ na treść podej-
mowanego aktu.

Rozdział II

Pojęcie i klasyfikacja

Pojęcie i klasyfikacja prawnych form działania administracji

prawnych form działania administracji

Wszystkie działania administracji muszą się opierać na określonej podstawie prawnej. Jest

to zasada wynikająca wprost z Konstytucji. Prawem regulowana jest nie tylko całość działań admini-
stracji, ale także instrumenty, za których pomocą może ona działać. Prawne uregulowanie tych in-
strumentów tworzy z nich prawne formy działania, zwane też środkami działania.

Prawną formą działania administracji jest zatem prawnie określony typ konkretnej czyn-

ności, który może być wykorzystany przez orkan administracji do załatwienia określonej sprawy. Jest
to odpowiednik pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego. Zdarza się, i to dość często,
że ustawy, nakładając na administrację obowiązek wykonywania określonych zadań, nie precyzują
formy, za której pomocą zadania mają być realizowane. W takiej sytuacji administracja zobowiązana
jest do wyboru formy działania, która jej zdaniem jest najwłaściwsza w określonych warunkach. Nie-
kiedy też rozwiązanie sprawy wymaga stosowania kolejno kilku różnych form działania. Mówi się
wówczas o działaniach złożonych administracji. Określenie niektórych prawnych form działania zo-
stało wprost określone w przepisach prawnych, a więc prawodawca dokonał wyodrębnienia poszcze-
gólnych form działania, np. aktów normatywnych administracji (rozporządzenie, zarządzenie), decy-
zji administracyjnej. W innych natomiast przypadkach nazwa ta została nadana przez doktrynę, np.
czynności materialne-techniczne.

Z formami działania administracji ściśle są związane metody działania, które określić moż-

na jako styl rozwiązywania spraw określonego typu. Jest to więc polityka stosowania określonych
form działania i zachowania proporcji elementów przymusu i przekonywania.

Pojęcie prawnych form działania administracji stworzyła nauka prawa administracyjnego.

Poglądy zawarte w doktrynie, dotyczące wyodrębnienia i podziału poszczególnych prawnych form
działania. nie są jednolite i ulegają pewnej ewolucji na przestrzeni lat. Jest to wynikiem badań na-

ukowych, zmiany w samych działaniach administracji, a także przyjmowania różnych kryteriów i
sposobów podziału. Do tej pory, nie został jednak stworzony pełny, wyczerpujący katalog prawnych
form działania administracji, który zostałby zaakceptowany przez wszystkich teoretyków prawa ad-
ministracyjnego. Niektóre tylko z form są powszechnie akceptowane (akty normatywne i aktu admi-
nistracyjne).

W zależności od przyjętego kryterium wyróżnia się w literaturze m.in. podział na działa-

nia prawne (administracyjno-prawne i cywilno-prawne) oraz faktyczne: decydujące (wywołujące
bezpośrednio skutek prawny) i pomocnicze władcze i niewładcze. Niektórzy autorzy dokonują jesz-
cze dalszego podziału wśród działań niewładczych na: działania niewładcze

sensu stricto

(działalność

społeczno-organizatorska), porozumienia administracyjne, umowy oraz ugody administracyjne. Jesz-
cze inni do działań niewładczych zaliczają wyłącznie zawieranie umów cywilno-prawnych przez or-
gany administracji.

Najczęściej jednak wyróżnia się za J. Starościakiem sześć podstawowych prawnych form

działania administracji:

stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących, czyli stanowienie aktów normatywnych,

wydawanie aktów administracyjnych,

zawieranie umów,

zawieranie porozumień administracyjnych,

prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej,

wykonywanie czynności materialno-technicznych

Autor zastrzega przy tym, że całość tych form przejawia się w stosunkach zewnętrznych

administracji. Natomiast w stosunkach wewnętrznych odpada zawieranie porozumień, ugod i umów,
a dwie z pierwszych tortu przybierają postać polecenia służbowego.

W literaturze prawniczej spotkać można jeszcze inne wymieniane formy działania, takie

jak: planowanie, przyrzeczenie czy rozstrzygnięcia bezpośrednie.

E. Ochendowski zalicza akty planowania do swoistych źródeł prawa, których charakter

prawny jest trudny do ustalenia. Dotyczy to planów, programów, aktów budżetowych, aktów usta-
nawiających normy techniczne

Zwłaszcza w ostatnim okresie są widoczne duże zmiany w rodzaju prawnych form działa-

nia administracji. Ustawodawca wskazuje na strategie, programu, koncepcje, założenia, partnerstwo.
Nie jest łatwo dokonać jednolitej charakterystyki tych form, dotyczą one bowiem różnych dziedzin
działania administracji.

Według J. Łętowskiego wydawanie przepisów i aktów administracyjnych, zawieranie

umów i porozumień jest najbardziej skutecznym środkiem działania organów administracji, ale zmie-
niająca się sytuacja społeczna i gospodarcza powoduje wykształcenie i rozwój innych form, tzw. dzia-
łań rzeczowych (zwanych czynnościami materialno-technicznymi) uraz niewładczych form działa-
nia. Wśród działań rzeczowych J. Łętowski wyróżnił:

działania wykonawcze (np. przymusowa realizacja decyzji, wypłacanie emerytury),

działania informacyjno-komunikacyjne (informacje, oświadczenia, opinie, sprawozdania, wygła-
szanie przemówień, przyznawanie wyróżnień),

działania organizacyjne (gromadzenie akt, przygotowywanie materiałów w celu rozstrzygnięcia
sprawy, prowadzenie postępowania),

działania gospodarczo-usługowe (budowa i prowadzenie zakładów użyteczności publicznej, dróg,
komunikacji itp.)

Starościak J.: „Prawne formy działania administracji” [w:] „System prawa administracyjnego”, Ossolineum 1978, t. 3, str. 45.

Ochendowski E.: Prawo administracyjne”, Toruń 2002, str. 127-128.

Łętowski J.: „Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990, str. 178.

J. Borkowski wyodrębnia dwie grupy prawnych form działania administracji: pierwszą

stanowią czynności prawne, które kształtują stosunki prawne, drugą działania niemające znamion
czynności prawnych, dlatego że są podejmowane w celu kształtowania stanu faktycznego lub stanu
prawnego wskutek tworzenia faktów, a nie przez zawiązywanie stosunków prawnych

. Autor zwraca

przy tym uwagę na to, że czynności w obu grupach muszą mieć podstawę prawną, ale niektóre z gru-
py działań faktycznych mogą być podejmowane na podstawie przepisów prawnych niemających ran-
gi aktów powszechnie obowiązujących. W żadnym jednak przypadku nie może to nastąpić w od-
niesieniu do czynności prawnych, gdyż te podejmowane mogą być tylko na podstawie przepisów po-
wszechnie obowiązujących.

Innego jeszcze podziału prawnych form dokonał A. Błaś. Wyróżnił on:

1) akty administracyjne (decyzje, zezwolenia, koncesje, licencje);
2) akty normatywne;
3) formy działań faktycznych:

a) działania faktyczne o charakterze materialno-technicznym,
b) działania informacyjne administracji,
c) działania faktyczne zmierzające do nawiązywania współpracy z obywatelami,
d) formy działań faktycznych w stosowaniu prawa, czyli działania podejmowane głównie w pro-

cesach wykonywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji (np. zbieranie
informacji, analiza informacji, sporządzanie prognoz);

4) umowy:

a) cywilno-prawne stosowane w administracji dla wykonywania kompetencji związanych z dyspo-

nowaniem majątkiem,

b) publicznoprawne związane ze wspólnym wykonywaniem zadań albo powierzaniem zadań z za-

kresu administracji publicznej

Przyjmując kryterium podziału na formy władcze i niewładcze, dokonać należy oceny po-

dejmowanych  działań.  Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą
swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego (o pozycji oby-
watela  czy  innego  podmiotu).  Druga  zaś  strona  tego  stosunku  prawnego  musi  podporządkować  się
woli organu, który dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządko-
wania  się. W takiej bowiem sytuacji organy administracji dysponują władztwem administracyjnym,
określanym  też  mianem  imperium.  Władztwo  administracyjne  występować  może  w  odniesieniu  do
tej działalności organu administracji publicznej, w której jest on podmiotem prawa publicznego. Wią-
że  się  ono  z  możliwością  stosowania  przymusu  państwowego  dla  zapewnienia  zgodności  stanu  fak-
tycznego ze stanem prawnym ustalonym przez administrację. Może on występować w postaci przy-
musu  egzekucyjnego  lub  kar  administracyjnych.  Rodzajem  władztwa  administracyjnego  jest  władz-
two  zakładowe  występujące  w  sferze  działania  zakładu  poddanej  regulacji  administracyjno-prawnej
(o władztwie zakładowym piszę w części dotyczącej zakładów administracyjnych).

W przypadku stosowania form niewładczych pozycje organu administracji i drugiego

podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub – w przypadku pewnego zróżnicowania – organ
administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej. Działania administracji w tych formach
określane są też jako administracja zawiadowcza, zwana także gestią. Administracja zawiadowcza
oznacza więc działanie administracji podejmowane w innych formach prawnych niż akty normatyw-
ne i indywidualne akty administracyjne, w konsekwencji jest to administracja nie stosująca typowych

Borkowski J.: „Decyzja administracyjna”, Łódź – Zielona Góra 1999, str. 17-18.

Błaś A.: „Prawne formy działania administracji publicznej: [w:] „Prawo administracyjne” pod redakcją J. Bocia, Wrocław 2000, str. 184.

środków przymusu administracyjnego, określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji.

Stosowanie przymusu administracyjnego, będącego jedną z konsekwencji władczego dzia-

łania  administracji,  może  mieć  miejsce  tylko  wtedy,  jeżeli  przepis  prawa  taką  możliwość  wyraźnie
przewiduje.  Będą  to  działania  podejmowane  w  formie stanowienia przepisów powszechnie obowią-
zujących  i  wydawania  aktów  administracyjnych.  Element  przymusu  będzie  miał  tu  jednak  zastoso-
wanie  tylko  przy  decyzjach  nakładających  obowiązki.  Nie  będzie  występował  w  przypadku  decyzji
przyznających wyłącznie uprawnienia.

J. Zimmermann dokonuje podziału prawnych form przy przyjęciu jeszcze następujących

kryteriów:

kryterium skutku prawnego (działania prawne i działania faktyczne),

kryterium stosunku do obowiązującego prawa (działania polegające na stanowieniu prawa i na sto-
sowaniu prawa),

kryterium charakteru działania prawnego (działania administracyjno-prawne i czynności cywilno-
prawne),

kryterium sfery skutku prawnego (działania zewnętrzne i działania wewnętrzne),

kryterium adresata skutku prawnego (działania indywidualne i działania generalne)

W ostatnim okresie zaobserwować można tendencję powrotu na szerszą skalę do stosowa-

nia przez administrację niewładczych form działania – przede wszystkim zawierania umów wywo-
dzących się z prawa cywilnego. Występuje to np. w odniesieniu do gospodarki gruntami należącymi
do państwa lub związków komunalnych, sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, gospodarki
lokalami użytkowymi będącymi w zarządzie tych podmiotów.

Wyróżnić można trzy sposoby ustalające prawne formy działania administracji:

wyraźne określenie prawnej formy,

określenie zadań i pozostawienie wyboru formy organowi administracji spośród form ściśle przewi-
dzianych prawem,

ogólne określenie zadań organu administracji i pozostawienie wyboru formy niezabronionej przez
prawo.

Wynika z powyższego, że formy działania administracji muszą być przez prawo wskazane

lub co najmniej przez prawo dopuszczone. Formy wyraźnie nieokreślone nie mogą mieć jednak cha-
rakteru władczego. Jeżeli wybór formy działania pozostawiony został organowi administracji, musi
on brać pod rozwagę wszystkie okoliczności związane ze sprawą, którą ma rozstrzygnąć. Wybór bo-
wiem określonej prawnej formy działania lub ciągu działań jest środkiem prowadzącym do pożądane-
go celu.

Wyczerpujące przedstawienie katalogu prawnych form działania administracji jest utrud-

nione także z teko względu, że obok organów administracji ogólnej działają organy administracji spe-
cjalnej, których działania odznaczają się pewnym szczególnym charakterem. Oprócz prawnych fonu
działania właściwych w sposób ogólny dla wszystkich organów administracji publicznej, określone
prawne formy odznaczają się pewną specyfiką charakterystyczną tylko dla organów administracji
specjalnej. Są one ściśle związane ze sferą zadań wykonywanych przez te organy. Np. w odniesieniu
do organów policji będą to formy prawne związane ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku pu-
blicznego, a więc nakazy, zezwolenia, zakazy określonego zachowania się indywidualnie wskazanych
adresatów w konkretnych sytuacjach w razie klęsk żywiołowych, epidemii, katastrof, kolizji drogo-
wych itp.

Zimmermann J.: „Prawo administracyjne”, Kraków 2005, str. 337-340.

Rozdział III

Metody działani

Metody działania administracji

a administracji

Istotnego znaczenia z punktu widzenia skuteczności działania administracji publicznej na-

biera  wykonanie  rozstrzygnięć  (aktów  ogólnych).  Zależy  ono  nie  tylko  od  możliwości  użycia  przy-
musu  i  sankcji.  Samo  prawo  i  związany  z  nim  przymus  państwowy  nie  może  być  „lekarstwem  na
wszystko”.  Stąd  uzasadnienie  sięgania  do  arsenału  środków  oddziaływania  wychowawczego,  uświa-
damiąjącego, propagandowego. Wszakże tak samo jak niebezpieczne jest przecenianie roli prawa, tak
samo  korzystanie  wyłącznie  ze  środków  oddziaływania  uświadamiającego  i  propagandowego  może
być niekorzystne. Może to bowiem prowadzić do „znudzenia” i nie reagowania na tego typu działanie
oraz do rozluźnienia dyscypliny społecznej.

W pewnych dziedzinach bardziej skuteczne może się okazać sięgnięcie do środków od-

działywania ekonomicznego, do stosowania bodźców ekonomicznych.

Którą z tych form wybrać – zależeć będzie od wielu czynników. J. Starościak

wskazuje na

związek z ogólną kulturą społeczeństwa. Stwierdza on: „Szczególnym źródłem formułowania poglą-
dów na metody działania administracji jest związek tych metod z całością kultury społecznej, a z po-
lityczną  kulturą  społeczeństwa  (...)  w  szczególności.  Rzecz  w  tym,  iż  cala  kultura  stanowi  jedność.
Metody  działania  administracji  stanowią  tylko  fragment  tej  kultury.  Z  sytuacji  tej  płynie  wniosek:
rozwój  metod  działania  administracji  musi  być  zbieżny  z  generalnym  kierunkiem  rozwoju  kultury.
Konsekwencją tych ustaleń jest stwierdzenie istnienia kryteriów oceny prawidłowości metod działa-
nia administracji. Zestawienie z kierunkami i tematem rozwoju kultury na innych odcinkach pozwala
mianowicie  ocenić,  czy  metody  działania  administracji  rozwijają  się  prawidłowo,  czy  spełniają  rolę
pionierską w ramach ogólnego rozwoju kultury, czy też pozostają w opóźnieniu”

Akceptowaną w działaniu administracji publicznej tezą jest to, że przede wszystkim po-

winna ona sięgać do środków profilaktycznych, przekonywania itp., a dopiero gdy one zawiodą, nale-
ży sięgać do przymusu. Jest to nie tylko postulat doktryny, ale niekiedy obowiązek prawny, wprowa-
dzany za pośrednictwem norm prawnych. W szczególności jedna z zasad ogólnych KPA wprowadza
obowiązek, by funkcjonariusz administracji przekonywał strony o słuszności podjętych rozstrzygnięć,
aby w ten sposób uniknąć stosowania środków egzekucyjnych (art. 11 KPA). Także w postępowaniu
egzekucyjnym w administracji uregulowanym ustawą z 1966 r. obowiązuje ogólna zasada, że naj-
pierw należy wysłać zobowiązanemu upomnienie, aby w ten sposób skłonić go do dobrowolnego wy-
konania obowiązku, a dopiero potem można stosować przymus państwowy (środki egzekucji admini-
stracyjnej). Teza o działalności uświadamiającej aparatu państwowego znalazła również odbicie w
teorii prawa administracyjnego, na etapie opracowywania problematyki działań niewładczych admi-
nistracji i wypracowania w tym zakresie osobnych form działania administracji, zwanych zazwyczaj
działalnością organizacyjną lub społeczno-organizacyjną (zob. cz. 3 niniejszej pracy).

Rzecz jasna, nie zawsze aparat administracyjny musi się uciekać do takiej działalności.

Pewnie działania administracji są tak oczywiste, że działalność uświadamiająca byłaby zbędna. Są też
takie sytuacje, w których działalność uświadamiająca jest zbędna, gdyż adresaci norm prawnych
chętnie sami je wykonują. Dotyczy to przypadków, kiedy administracja w drodze aktu administracyj-
nego przyznaje obywatelowi uprawnienia, o które wnosił; znaczna część obywateli z racji swego
uświadomienia obywatelskiego będzie wykonywała obowiązki nałożone przez administrację lub sama
będzie się podejmowała takich obowiązków dobrowolnie, widząc w tym korzyści.

Potrzeba sięgnięcia do działalności uświadamiającej, propagandowej itp. wystąpi w szcze-

gólności wówczas, gdy administracja w formie profilaktycznej zmierzać będzie do zapobiegania pew-

Starościak J.: „Zarys nauki administracji”, Warszawa 1971, str. 287.

nym niekorzystnym zjawiskom społecznym (np. administracja może, w drodze apelu nawoływać do
przestrzegania  wprowadzonych  przez  nią  w  formie  przepisów  ogólnych  szczepień  ochronnych  lub
organ  administracji  przekonuje  obywatela  o  potrzebie  wykonania  decyzji  administracyjnej  o  wy-
właszczeniu). W tych sytuacjach administracja korzystać może ze środków propagandowych, nieza-
leżnie  od  stosowania  sankcji  przymusowych  (np.  organy  administracji  w  dziedzinie  komunikacji
prowadzić  mogą  akcję  uświadamiającą  o  potrzebie  przestrzegania  przepisów  o  bezpieczeństwie  na
drogach publicznych, ale jednocześnie sięgać mogą do środków przymusu państwowego).

Istnieją też dziedziny, gdzie działanie administracji za pomocą form przymusowych nie

jest celowe. Przykładowo wskażemy tu na działalność administracji polegającą na organizowaniu spo-
tkań radnych ze społeczeństwem, akcji wyborczej, poradniclwa w sprawach rolnych itd. Sięganie w
takich sytuacjach do środków przymusu państwowego może przynieść więcej szkody niż pożytku.

Niekiedy przepisy obowiązującego prawa nakładają na administrację publiczną obowiązek

korzystania z form niewładczych, prowadzenia działalności uświadamiającej itp.

Przykład: art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii

wprowadza obowiązek pro-

wadzenia działalności wychowawczej, edukacyjnej i informacyjnej celem zapobiegania narkomanii.
Nie wskazuje się jednak form realizacji tego obowiązku. Ustawa o planowaniu rodziny, ochronie pło-
du ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży

nakłada obowiązek na organy admi-

nistracji rządowej i samorządu terytorialnego wprowadzania służb informacyjnych, które m.in. obok
poradnictwa mają pomagać w rozwiązywaniu problemów psychologicznych i społecznych (art. 2 ust.
1 pkt 3). Ustawa o ochronie zdrowia psychicznego

nakłada obowiązek kształtowania wobec osób z

zaburzeniami psychicznymi właściwych postaw społecznych (art. 2 pkt 3)

Prowadząc działalność uświadamiającą, propagandową, aparat administracyjny sięga do

bardzo różnej argumentacji. Niekiedy czerpie uzasadnienie do działania z motywów światopoglądo-
wych. Może tu chodzić o ogólne poglądy na świat lub, co w przypadku administracji publicznej bę-
dzie zdarzało się częściej, doktryny polityczno-ustrojowej. W swym działaniu propagandowym aparat
administracyjny sięgać będzie niekiedy do motywów natury moralnej, odwoływać się będzie do obo-
wiązujących w danym środowisku norm i ocen moralnych. Przestrzeganie przez obywateli norm mo-
ralnych ułatwia niekiedy administracji jej działanie, jeśli normy moralne pokrywają się z normami
prawa. O ile argumentacja oparta na ocenie moralnej służyła jako uzasadnienie działania administracji
w sferach tradycyjnych, o tyle dziś na plan pierwszy wysuwają się argumenty oparte na względach
natury racjonalnej. Dzieje się tak dlatego, że w wielu działaniach, jakie podejmuje współczesna admi-
nistracja państwa, odgrywają coraz większą rolę momenty typu naukowego lub technicznego.

Przykładowo można tu podać, że dotyczy to takich dziedzin, jak: administracja zdrowia,

administracja  budownictwa,  administracja  komunikacji  itp.  Działanie  organu  musi się tu opierać na
wynikach badań naukowych, wdrożeniu nowoczesnych technik, a i samo prawo administracyjne w
takich  przypadkach  uwzględnia  w  szerokim  stopniu  normy  techniczne.  W  tych  dziedzinach,  jeśli
administracja  zwraca  się  z  apelami  do  obywatela  o  działanie  odpowiadające  zamierzeniom  admini-
stracji, odwołuje się do osiągnięć nauki i momentów natury racjonalnej.

Rozwijając działalność propagandową, administracja publiczna podejmuje określone dzia-

łania przez swoich pracowników. Nie może ona jednak rezygnować z urabiania opinii publicznej za
pomocą środków masowego przekazu. Charakterystyczne bowiem dla współczesnych czasów jest to,
że z jednej strony tenże obywatel pozostaje pod bardzo silnymi wpływami i ocenami wypowiadanymi
przez innych. Działa on pod wpływem wzorów, jakie propaguje mu codziennie radio, prasa, telewi-

z dn. 29 lipca 2005 (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.).

z dn. 7 stycznia 1993 (t. jedn.: Dz. U. z 1993 r., Nr 17, poz. 78, z późn. zm.).

z dn. 19 sierpnia 1994 (t. jedn.: Dz. U. z 1994 r., Nr 111, poz. 538, z późn. zm.).

Leoński Z.: „Nauka administracji”, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 124.

zja.  Dlatego  współczesna  administracja  przed  wprowadzeniem  określonych  zamierzeń  odwołuje  się
do opinii publicznej, przeprowadza sondaże, wywiady itp. Nie zawsze jednak ukazujące się na łamach
prasy  oświadczenia  lub  petycje  są  wyrazem  poglądów  określonej  grupy  społecznej  na  zamierzenia
administracji. Trzeba podchodzić do nich ostrożnie, gdyż mogą one być wyrazem lub odbiciem po-
glądów określonych instytucji czy publicystów; prasa może się starać o nadanie tym wypowiedziom
charakteru oficjalnego, wyrazu szerokiej opinii społecznej.

Część druga

Niewładcze formy działania administracji

W rozważaniach dotyczących form działania administracji jest już truizmem stwierdzenie,

że podstawową cechą tych działań jest ich jednostronność. Łączy się ona z istotą stosunku administra-
cyjno-prawnego i z podstawowymi cechami administracji publicznej, która dysponuje władztwem
administracyjnym i jest przede wszystkim nastawiona na osiąganie celów publicznych. Była już jed-
nak mowa i o tym, że we współczesnym państwie prawnym jednostronność ta jest i powinna być ła-
godzona różnymi sposobami, a celowi temu służą takie zasady podstawowe, jak zasada subsydiarności
i zasada decentralizacji. Dlatego formy dwustronne, przewidujące udział drugiej strony w tworzeniu
aktu lub działania administracyjnego mają w tym państwie coraz większe znaczenie, jakkolwiek po-
zostaną one zawsze na pewnym marginesie, jako sprzeczne z istotą tej gałęzi prawa. Formy typu
„umowa” nie mogą w prawie administracyjnym konkurować wprost z formami typu „akt” i nie mogą
ich też całkowicie zastąpić, choć istnieją obszary, w których mają one lub powinny mieć duże zna-
czenie.

Zarówno polskie ustawodawstwo prawno-administracyjne, jak i polska doktryna prawa

administracyjnego  nie  rozwinęły  dotąd  należycie  zagadnienia  działań  dwustronnych.  Dwustronne
formy  działań  administracyjnych  są  wprowadzane  do  naszego  ustawodawstwa  chaotycznie  i  spora-
dycznie, brakuje także głębszych opracowań naukowych, dotyczących tej tematyki. Jest ona jednak
bardzo  rozwinięta  w  państwach  zachodnich  i  jest  potrzebą  chwili  uporządkowanie  tej  kwestii  i  jej
uregulowanie  przy  wykorzystaniu  tych  wzorów  na  gruncie  polskim,  zwłaszcza  w  kontekście  wstą-
pienia Polski do struktur europejskich.

Rozdział III

Poroz

Porozumienie administracyjne

umienie administracyjne

Pojęcie porozumienia występuje w polskim ustawodawstwie w kilku różnych znaczeniach.

Spotyka się je najpierw w przepisach określających wymóg zgody na wydanie decyzji administracyj-
nej, posługujących się zwrotami „w porozumieniu” lub „po porozumieniu”. Takie „porozumienie” jest
wtedy jedynie wyrazem współdziałania organów administracyjnych przy wydaniu konkretnej, jednej
decyzji i polega na wyrażeniu stanowiska innego organu w kwestii rozstrzygnięcia danej sprawy ad-
ministracyjnej. Pojęcie porozumienia może również oznaczać organizację (strukturę organizacyjną),
stworzoną na podstawie innej czynności prawnej. Wreszcie słowo to może oznaczać samodzielną
czynność prawną (formę działania) i w takim znaczeniu będę go dalej używać.

3.1. Podstawowe cechy charakterystyczne

1. Podstawowe cechy charakterystyczne

Porozumienie administracyjne jest formą, za pomocą której podmioty administracji pu-

blicznej (organy administracyjne, ale również inne jednostki organizacyjne) podejmują współdziała-
nie przy realizowaniu zadań administracji publicznej i wspólnie realizują część lub całość swoich
kompetencji. Porozumienie może więc być traktowane jako element kierownictwa, koordynacji lub
współdziałania organów administracyjnych. Podmioty porozumienia nie mogą oczywiście wykraczać
poza granice przyznanych im kompetencji, toteż porozumienie (w odróżnieniu od umowy cywilno-
prawnej) może być prawnie skuteczne tylko w tych granicach. Porozumienie ma w istocie charakter
wewnętrzny, a przynajmniej jego związki ze sferą zewnętrzną, a tym bardziej ich zewnętrzna sku-
teczność są pośrednie i bardzo ograniczone.

Pojęcie porozumienia administracyjnego zdefiniował i badał J. Starościak

, nawiązując

m.in. do przedwojennej koncepcji międzykomunalnych związków celowych oraz do rozwiązań ze
sfery zarządzania gospodarczego. Uznawano je początkowo za działanie faktyczne, później próbowa-
no je traktować jako instytucję prawa cywilnego i instytucję o mieszanym, cywilno- i administracyj-
no-prawnym charakterze. Ostatecznie w doktrynie uznano porozumienie administracyjne za odręb-
ną, prawną, niewładczą formę działania administracji i sformułowano jej główne cechy:

Do cech porozumienia zalicza się:

1) równorzędność stron porozumienia i charakter tych stron, którymi są podmioty administracji pu-

blicznej (organy administracji publicznej (państwowe i samorządowe), jednostki samorządu teryto-
rialnego, samorządowe osoby prawne, jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej),

2) cel i przedmiot porozumienia, jakim jest współdziałanie przy wykonywaniu zadań administracji

publicznej,

3) podstawę prawną porozumień, jaką stanowią przepisy ustrojowego lub materialnego prawa admi-

nistracyjnego (a to z kolei przesądza o administracyjno-prawnym charakterze stosunku łączącego
strony porozumienia) – porozumienia mogą być zawierane na podstawie ustaw, z tym że, jak wska-
zano, wystarczającą podstawą zawarcia porozumienia mogą być ustawy ustrojowe, a w szczegól-
nych przypadkach (określonych w art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej
w województwie) zasady nadzoru wojewodów nad wykonywaniem zadań powierzonych organom
gmin, powiatów i województw w formie porozumienia są określane w samym porozumieniu.

Podmioty porozumienia mogą być bardzo zróżnicowane prawnie, ekonomicznie lub orga-

nizacyjnie i mogą być usytuowane na różnych szczeblach administracji publicznej. Jednakże istotą
porozumienia między nimi powinno być to, że w zakresie objętym danym porozumieniem podmioty
te stają się równorzędne. W tym zakresie zanikają więc stosunki zależności i nadzoru między nimi, a
zastępują je wspólne zadania, które mają wykonać, wzajemnie się wspierając i uzupełniając. Między
podmiotami porozumienia nie ma więc sprzeczności interesów i nie prezentują one wobec siebie wła-
snych interesów.

Rozpatrując porozumienie administracyjne w płaszczyźnie prawnej, dostrzec można pew-

ne podobieństwa do czynności cywilno-prawnych. Do grup tych podobieństw należą: swoboda pod-
jęcia decyzji w sprawia współdziałania, równość stron, brak podległości służbowej czy organizacyjnej
stron. Zasadnicza różnica między tymi czynnościami dotyczy przedmiotu współdziałania. Przed-
miotem porozumienia są zawsze sprawy leżące w sferze prawa administracyjnego, a nic cywilnego.

Starościak J.: „Prawne formy działania administracji”, Warszawa 1957

Podstawowymi elementami porozumienia są zatem:

1) porozumieniu może być zawarte między podmiotami na zasadzie równorzędności;
2) służy ono przede wszystkim realizacji określonych zadań administracyjnych i tylko w granicach

kompetencji działania uczestników porozumienia:

3) prawną podstawę podjęcia wspólnej realizacji zadali stanowi ustalony przez uczestników akt

prawny porozumienia określający podstawy, cel, warunki i formy wspólnego działania. Może on
przewidywać bądź wspólne wykonywanie zadań nałożonych na podmioty będące stronami poro-
zumienia, bądź przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi;

4) porozumienie dochodzi do skutku z chwilą oświadczenia woli jego uczestników;
5) porozumienie traci swoją moc prawną w następujących sytuacjach:

a) w razie osiągnięcia celów w nim przewidzianych,
b) za zgodą wszystkich zainteresowanych,
c) w sposób określony w samym porozumieniu.
d) na podstawie rozstrzygnięć organu administracyjnego wyższego stopnia, wspólnego dla uczest-

ników porozumienia, przy czym rozstrzygnięcie to musi się mieścić w granicach kompetencji
organu.

Zawarcie porozumienia nie wymaga zachowania szczególnej formy. Dochodzi ono do

skutku z chwilą oświadczenia woli przez jego uczestników lub od daty określonej w porozumieniu.
Moc prawną traci: w razie osiągnięcia celów w nim przewidzianych (np. związek gmin utworzony w
celu realizacji konkretnej inwestycji po jej zrealizowaniu), za zgodą stron porozumienia, na warun-
kach określonych w porozumieniu i na podstawie rozstrzygnięć wspólnego organu administracji
wyższego stopnia (taka sytuacja może mieć miejsce tylko w odniesieniu do niektórych porozumień
administracyjnych). W praktyce w związku z brakiem procedur rozstrzygania sporów, zwłaszcza w
odniesieniu do porozumień samorządowych i porozumień w przedmiocie przejęcia przez organy jed-
nostek samorządowych zadań administracji rządowej, rodzą się wątpliwości dotyczące m.in. dopusz-
czalności jednostronnego odstąpienia od porozumienia.

Nie stanowi porozumienia administracyjnego czynność polegająca na uzgodnieniu treści

aktu normatywnego lub aktu administracyjnego między organami administracji, przed jego wyda-
niem, mimo że przepisy wymagają, by dany akt został wydany w porozumieniu z innym organem.
Tego typu porozumienie jest jedynie uzgodnieniem treści aktu między organami, np. zaliczenie drogi
do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze ochwatu rady powiatu w porozumieniu z zarzą-
dem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów gmin, na których obszarze przebiega droga.

Za przesłankę zdolności podmiotu do działania w formie porozumienia administracyjnego

uznać można cechę opartej na normach prawnych odpowiedzialności podmiotu za działania prawne i
taktyczne, podjęte w sferze realizacji funkcji administracji. Tu oznaczona odpowiedzialność prawna
podmiotu jest zawsze konsekwencją przyznanej i określonej przez właściwe normy prawne czynnej
zdolności do sprawowania funkcji administracji. Przez czynną zdolność do sprawowania funkcji ad-
ministracji  rozumieć  należy  prawnie  wyznaczoną  możliwość  nawiązywania  i  kształtowania  przez
podmiot  określonych  stosunków  administracyjno-prawnych.  O  zdolności  tej  nic  decyduje  zatem
przyznany  podmiotom  status  organu  administracyjnego,  lecz  właściwe  normy  prawne  stwarzające
podmiotowi  kompetencje  w  dziedzinie  nawiązywania  i  kształtowania  stosunków  administracyjno-
prawnych. Charakterystyczną. istotną cechą porozumienia administracyjnego jest fakt obligatoryjne-
go  występowania  wśród  stron  porozumienia  co  najmniej  jednego  podmiotu  wyposażonego  przez
normy prawne w czynną zdolność do sprawowania funkcji administracji oraz możliwość zawierania
przez te podmioty porozumień administracyjnych z uczestnikami zdolności takiej nie mającymi.

Śladowa regulacja prawna i płynność konstrukcji prawnych dotyczących porozumień ad-

ministracyjnych nie pozwalają na pełne ustalenia dotyczące trybu zawierania porozumień, ich formy,
mocy wiążącej, trwałości i kontroli. Poza postulatem pilnego uregulowania tych kwestii można tu je-
dynie  zaproponować  pewne  kierunki  rozwiązań.  Wydaje  się,  że  inicjatywa  zawarcia  porozumienia
powinna być swobodna i wychodzić w równym zakresie od każdego z jego przyszłych uczestników.
Wszystkie zasady dotyczące funkcjonowania porozumienia i jego realizacji powinny wynikać z samej
jego treści. Uczestnicy porozumienia powinni ustalić zasady nadzoru nad tym porozumieniem i zasa-
dy  dotyczące  jego  trwałości  i  utraty  mocy  obowiązującej.  Oprócz  tego  porozumienie  może  przestać
obowiązywać  przez  jego  wykonanie  (osiągnięcie  celu),  za  zgodą  zainteresowanych,  a  także  na  pod-
stawie rozstrzygnięcia wspólnego organu wyższego stopnia.

W obowiązującym stanie prawnym wykluczona jest kontrola porozumień przez sąd admi-

nistracyjny – wydaje się jednak, że taka droga prawna byłaby najodpowiedniejsza. Pozostaje kontrola
dokonywana  przez  jednostki  nadrzędne  nad  uczestnikami.  Jest  to  jednak  sposób  o  tyle  ułomny,  że
niejednokrotnie  nie  można  wyznaczyć  podmiotu,  który  byłby  nadrzędny  jednocześnie  dla  obu
(wszystkich)  uczestników  porozumienia.  Nie  da  się  również  jasno  określić  trybu  rozstrzygania  spo-
rów  wynikłych  z  porozumienia,  ani  środków  zabezpieczających  realizację  porozumień.  W  każdym
wypadku  z  istoty  porozumienia  wynika  niemożność  stosowania  przymusu  i  do  tego  celu  służą  in-
strumenty ogólne (odpowiedzialność cywilna jednej ze stron), wynikające z przepisów prawa, odpo-
wiedzialność  organizacyjna,  służbowa,  środki  nadzoru.  Jako  sankcję  można  również  potraktować
możliwość wykluczenia z udziału w korzyściach wynikających z porozumienia.

3.2. Porozumienia administracyjne w obowiązującym porządku prawnym

Obowiązujący system norm prawa administracyjnego wprowadza wiele form, będących

porozumieniami  administracyjnymi  albo  przypominających  tę  formę  działania.  Istnieje  tu  ogromna
niejednolitość rozwiązań, które są wprowadzane w sposób partykularny i okazjonalny, bez dbałości o
czystość konstrukcji, o jej powiązanie z teorią prawa administracyjnego lub o jasne zasady zawierania
i  obowiązywania.  Przegląd  różnych  form,  jakie  można  tu  spotkać  prowadzi  do  wniosku,  że  w  obo-
wiązującym  polskim  prawie  administracyjnym  dominują  porozumienia  polegające  na  powierzaniu
zadań  administracyjnych.  Można  też  zauważyć  pewną  tendencję  do  osłabiania  administracyjno-
prawnych cech porozumień i na zbliżaniu tej formy do umowy cywilno-prawnej, co jest widoczne na
przykładzie dziedziny zamówień publicznych.

Wspomniana wielość rozwiązań powoduje, że bardzo trudna jest jasna klasyfikacja poro-

zumień administracyjnych w obowiązującym prawie. Poniższe zestawienie ma więc tylko charakter
kierunkowy i przykładowy. Starałem się w nim wybrać najważniejsze z istniejących form.

1. Porozumienia komunalne (międzygminne lub międzypowiatowe – art. 74 ustawy o sa-

morządzie gminnym

i art. 73 ustawy o samorządzie powiatowym

) polegają na upoważnieniu jednej

gminy (powiatu) do wykonywania części zadań (praw i obowiązków) pozostałych gmin (powiatów),
przy zachowaniu partycypacji w kosztach tych działań wszystkich zaangażowanych jednostek samo-
rządu terytorialnego.

2. Porozumienia o wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej. Ich regulacja ma

swoje miejsce w kilku aktach prawnych i jest ujmowana „od różnych stron” raz z punktu widzenia
jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, innym razem od strony administracji rządowej.
Na pewno nie sprzyja to jasności i spójności wprowadzonych rozwiązań. Porozumienia tego rodzaju

z dnia 8 marca 1990 (t. jedn.: Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95, z późn. zm.).

z dnia 5 czerwca 1998 (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578, z późn. zm.).

są uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym (art. 8 ust. 2) i w ustawie o samorządzie powiato-
wym (art. 5 ust. 1), gdzie jest mowa o ich zawieraniu między jednostkami samorządu terytorialnego
(gminami, powiatami) a organami administracji rządowej. Od strony organów administracji rządowej
(wojewodów) kwestię tę reguluje art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie

. Gmina

(powiat) wykonuje na podstawie tych porozumień tak zwane zadania powierzone, w odróżnieniu od
zadań zleconych, przyznanych na podstawie ustawy. Przeniesienie zadań drogą tego porozumienia
powoduje jednocześnie przejście kompetencji administracyjnych. Porozumienie tej kategorii jest więc
w istocie aktem prawa miejscowego – jego treść zawiera normy powszechnie obowiązujące. Modyfi-
kuje ono treść ustaw, przekazując kompetencje do wykonania konkretnych zadań na rzecz tych orga-
nów, którym ustawy wprost nie dają takich uprawnień. W ten sposób porozumienie, o jakim mowa,
w istocie odrywa się od kategorii dwustronnych form działania, przynależąc jednocześnie do źródeł
prawa administracyjnego. Ta dwoistość najlepiej wskazuje na niejasność określenia kategorii porozu-
mień administracyjnych w materiale normatywnym.

Pewnym szczególnym rodzajem porozumień tej grupy są te porozumienia, mocą których

organ administracji rządowej powierza jednostce samorządu terytorialnego prowadzenie jakiejś in-
stytucji państwowej, także w celu wykonywania w tej instytucji zadań własnych samorządu teryto-
rialnego. Takie porozumienie (nazwane zresztą „umową”) przewiduje art. 21a ustawy o organizowa-
niu i prowadzeniu działalności kulturalnej

, który dotyczy prowadzenia instytucji kultury.

3. Porozumienia dotyczące powierzania zadań jednostek samorządu terytorialnego innym

takim jednostkom. Ich regulacja znajduje się w art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, w art. 5
ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa

gdzie jest mowa o porozumieniach między województwami albo między województwami a mniej-
szymi jednostkami samorządu terytorialnego. Wydaje się, że ta kategoria porozumień odpowiada co
do swojej istoty kategorii poprzedniej.

4. Kontrakt wojewódzki. Jest to swoiste porozumienie administracyjne, zawierane między

Radą Ministrów a samorządem województwa, określające zakres i tryb oraz warunki realizacji działań
wynikających z tak zwanych regionalnych programów operacyjnych, będących elementem przygo-
towania Narodowego Planu Rozwoju na podstawie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju

. Kontrakt

ten ma służyć współdziałaniu między administracją rządową i samorządową na obszarze wojewódz-
twa, a w szczególności wsparciu finansowemu rządu dla województw, będącemu wyrazem rządowej
polityki regionalnej. Określa on, obok zakresu oraz praw i obowiązków stron, również między inny-
mi tryb i harmonogram wykonania działań, a także zasady nadzoru nad ich wykonywaniem, łączne
nakłady na wykonanie działań objętych kontraktem, sposób i terminy rozliczeń finansowych, zasady
oceny i sposób kontroli wykonania działań, postępowanie w razie wykrycia nieprawidłowości w wy-
konaniu lub finansowaniu działań oraz zasady i tryb rozwiązywania sporów oraz zaspokajania rosz-
czeń stron kontraktu, w tym roszczeń finansowych. Kontrakt przygotowuje się i zawiera na wniosek
zarządu województwa o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego. Po
otrzymaniu wniosku minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego zawiadamia marszałka woje-
wództwa o możliwości podjęcia rokowań mających na celu zawarcie kontraktu, określając datę i
miejsce pierwszego spotkania stron, oraz przedkłada projekt regulaminu negocjacji. Kontrakt może
zostać zmieniony na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub na wezwanie jednej ze stron. Może
on zostać rozwiązany na podstawie zgodnego oświadczenia stron, z upływem okresu wypowiedzenia

z dnia 5 czerwca 1998 (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 577, z późn. zm.).

z dnia 25 października 1991 (t. jedn.: Dz. U. z 1991 r., Nr 114, poz. 493, z późn. zm.).

z dnia 25 października 1991 (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 576, z późn. zm.).

z dn. 20 kwietnia 2004 (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.).

dokonanego przez jedną ze stron lub w razie naruszenia przez jedną ze stron istotnych postanowień
kontraktu.

Nie jest możliwa w tym miejscu pełna analiza instytucji kontraktu wojewódzkiego. Jego

cechy pozwalają jednak stwierdzić, że mamy do czynienia ze swoistą, nietypową formą dwustronne-
go działania administracji publicznej, która może być zaliczona do porozumień administracyjnych,
ale ma zarówno cechy publicznoprawne (sam przedmiot kontraktu, charakter jego stron, brak moż-
liwości wyboru formy, kontrola), jak i prywatnoprawne (rokowania). Jest to więc jeszcze jeden przy-
kład sytuacji, w której ustawodawca wprowadza nową formę działania administracji bez dbałości o
systematykę form już istniejących i bez dbałości o terminologię.

5. Porozumienia dotyczące powierzania funkcji reprezentowania Skarbu Państwa w postę-

powaniach administracyjnych i sądowych. W postępowaniach tych Skarb Państwa reprezentuje co do
zasady wojewoda, a wyjątkowo organy administracji rządowej zespolonej lub niezespolonej. Tylko w
zakresie zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych lub powierzonych jednostkom samorządu
terytorialnego, Skarb Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowych reprezentują te jed-
nostki. Organy administracji rządowej mogą powierzać tę funkcję jednostkom samorządu terytorial-
nego lub innym samorządowym osobom prawnym, w drodze porozumienia. Wynika to z art. 65 i art.
67 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej

6. Porozumienia administracyjne oparte na szczegółowych przepisach prawa materialnego.

Przykładami mogą tu być: porozumienie między ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony
dziedzictwa narodowego a zarządem województwa w sprawie prowadzenia przez województwo sa-
morządowe państwowej instytucji filmowej (art. 27 ust. la ustawy o państwowych instytucjach fil-
mowych

), porozumienie między Polską Akademią Nauk a różnymi organami administracji rządowej

lub samorządowej w sprawie utworzenia wspólnych instytutów ze szkołami wyższymi (art. 56 usta-
wy o Polskiej Akademii Nauk

) albo porozumienie między organami prowadzącymi szkoły lub pla-

cówki oświatowe w sprawie utworzenia zespołu tych szkół lub placówek (art. 62 ust. 6 ustawy o sys-
temie oświaty

Rozdział I

Rozdział IV

Umowa administracyjna (publiczno

Umowa administracyjna (publiczno----prawna)

prawna)

4.1. Istota umowy administracyjnej i jej wartość

Forma działania administracji publicznej zwana umową administracyjną (umową publicz-

noprawną)  stanowi  podstawową  formę  działań  dwustronnych,  charakterystyczną  dla  demokratycz-
nego państwa prawnego i związaną z ważną dla tego państwa zasadą subsydiarności (pomocniczości).
Często i nieprzypadkowo w literaturze prawa administracyjnego do umów administracyjnych zalicza
się  nieraz  także  porozumienia  i  ugody,  twierdząc,  że  forma  ta  i  jej  nazwa  powinny  być  jednolite  i
obejmować  wszystkie  warianty  działań  dwustronnych  w  zakresie  prawa  publicznego,  podejmowa-
nych  przez jakiekolwiek dwa podmioty, nie będących umowami cywilno-prawnymi. Ja jednak, po-
zostając przy przyjętym podziale (za J. Zimmermann’em), przez umowę administracyjną będę rozu-
mieć  działanie  dwustronne  podejmowane  z  jednej  strony  przez  organ  administracji  publicznej,  a  z
drugiej strony przez podmiot będący poza strukturami tej administracji (podmiot zewnętrzny), uzna-

z dn. 21 stycznia 2000 (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 12, poz. 136, z późn. zm.).

z dn. 16 lipca 1987 (t. jedn.: Dz. U. z 1987 r., Nr 22, poz. 127, z późn. zm.).

z dn. 25 kwietnia 1997 (t. jedn.: Dz. U. z 1997 r., Nr 75, poz. 469, z późn. zm.).

z dn. 7 września 1991 (t. jedn.: Dz. U. z 1991 r., Nr 95, poz. 425, z późn. zm.).

jąc na potrzeby tych wywodów, że jednostki samorządu terytorialnego podejmujące działanie dwu-
stronne  z  organami  administracji  rządowej  nie  są  wobec  tej  administracji  usytuowane  na  zewnątrz,
toteż ich działania tego rodzaju zaliczamy do porozumień administracyjnych. Po omówieniu katego-
rii porozumienia administracyjnego, która zajmuje już pewne miejsce w polskim porządku prawnym,
wydaje  się  potrzebne  oddzielenie  od  niej  umowy  administracyjnej,  która  nie  jest  przedmiotem  pol-
skiej  regulacji.  Przyszłość  pokaże,  czy  ustawodawca  zdecyduje  się  na  wprowadzenie  jednolitości
wśród form dwustronnych.

Z punktu widzenia idei demokratycznego państwa prawnego forma umowy administra-

cyjnej ma szczególną wartość. Jest ona najbardziej widoczna z punktu widzenia tej odmiany państwa
prawnego, którą nazywa się państwem socjalnym (opiekuńczym), w którym wolność nie jest tylko
uprawnieniem do swobodnego działania, ale jest realizacją szeregu roszczeń w stosunku do państwa
(o życie, o wykształcenie, o bezpłatną opiekę medyczną itp.). W takim państwie administracja prze-
staje władać, a zaczyna wspomagać i świadczyć i takiej jej roli mają odpowiadać formy działania ad-
ministracji. Jednak nawet w państwie, w którym – tak jak w Polsce – nie dochodzi do takiej formuły
zadań administracji publicznej, wartości formy umowy administracyjnej nie można przecenić. Wyni-
ka to z faktu, że umowa taka dochodzi do skutku w drodze negocjacji między administracją publiczną
a podmiotem zewnętrznym (obywatelem), który staje wobec tej administracji na równorzędnej pozy-
cji, bez uzależnienia w danym przypadku od władztwa administracyjnego. Wynika to również stąd,
że umowa stwarza stan prawny zgodny z oczekiwaniami obu stron. O ten stan nie będą się raczej już
toczyć dalsze spory i w ten sposób jest umowa instrumentem skutecznym. Umowa jest również formą
elastyczną, osłabiającą rygory zasady związania administracji prawem i może zastąpić w danej sytuacji
władczy akt administracyjny lub być dla niego alternatywą.

Wprowadzenie umowy administracyjnej jako prawnej formy działania administracji było-

by z tych właśnie powodów czynnikiem znacznie poprawiającym proces administrowania, pozwala-
jącym lepiej realizować zasadę pomocniczości, wzmacniającym zaufanie obywatela do państwa oraz
zmniejszającym  napięcia  między  administracją  publiczną  a  obywatelem,  co  pozwoliłoby  także  na
zmniejszenie koniecznych obecnie instrumentów ochrony podmiotów zewnętrznych przed admini-
stracją. Niestety polskie ustawodawstwo do dzisiaj nie wprowadziło tej formy działania, a relacje mię-
dzy organami administracji publicznej są realizowane albo poprzez wydawanie aktów administracyj-
nych albo poprzez zawieranie umów cywilno-prawnych. Wbrew pozorom instytucja umowy cywil-
no-prawnej nie może zastąpić umowy administracyjnej, gdyż jej istota nie odpowiada stosunkom ad-
ministracyjno-prawnym,  a  ochrona  sądu  powszechnego  (cywilnego)  nie  odpowiada  wielu  dziedzi-
nom  prawa  administracyjnego.  Czasem  zresztą  –  co  należy  odnotować  z  pewną  nadzieją  –  ustawo-
dawca  tak  modyfikuje  zasady  zawierania  umów  cywilno-prawnych  na  potrzeby  jakiejś  instytucji
prawa  administracyjnego,  że  faktycznie  czyni  z  takiej  umowy  namiastkę  umowy  administracyjnej.
Przykładem mogą tu być umowy zawierane w trybie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajo-
wym  Funduszu  Drogowym

. Budowa i eksploatacja autostrady wymaga zawarcia umowy, którą

przygotowuje i negocjuje z daną spółką Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a zawiera
minister właściwy do spraw transportu. Podobne rozwiązania zawiera ustawa Prawo zamówień pu-
blicznych

, regulująca umowy zawierane w sprawie prowadzenia usług, dostaw lub robót budowla-

nych. Są to swoiste umowy prawa cywilnego, zawierane po przeprowadzeniu odpowiednich przetar-
gów między podmiotami publicznymi lub między podmiotem publicznym i podmiotem niepublicz-
nym. Spory wynikające z tych umów rozstrzygają specjalnie powołani arbitrzy, a w drugiej instancji

z dn. 27 października 1994 (t. jedn.: Dz. U. z 1994 r., Nr 127, poz. 627, z późn. zm.).

z dn. 29 stycznia 2004 (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 19, poz. 177, z późn. zm.).

sądy powszechne. Niektóre formy tego rodzaju wymusza też zjawisko prywatyzacji zadań publicz-
nych, choć cały czas brakuje dla niej odpowiedniej obudowy prawnej.

4.2. Koncepcja partnerstwa publiczno

4.2. Koncepcja partnerstwa publiczno----prywatnego

prywatnego

Programy polityczne Unii Europejskiej przewidują zwiększenie inwestycji podejmowa-

nych wspólnie przez podmioty publiczne (państwo) i podmioty prywatne dla uzyskania efektu w po-
staci  rozwoju  gospodarczego.  W  tym  celu  stworzono  koncepcję  partnerstwa  publiczno-prywatnego,
która w nowych państwach członkowskich, w których brakuje środków publicznych jest postrzegana
jako sposób poprawienia stanu infrastruktury społecznej za pomocą środków prywatnych i przy po-
mocy  ze  strony  Unii  Europejskiej.  Komisja  Europejska  przygotowała  odpowiednie  wytyczne  (tzw.
Zielona  Księga),  na  podstawie  których  rozwiązania  nazwane  partnerstwem  publiczno-prywatnym
mogą  być  implementowane  do  prawa  wewnętrznego.  Chodzi  w  nich  o  stworzenie  takiego  związku
pomiędzy  jednostkami  sektora  prywatnego  i  publicznego,  aby  ryzyko  było  ponoszone  przez  tę  ze
stron, która najbardziej efektywnie potrafi nim zarządzać pod względem kosztów i aby każda ze stron
mogła  jak  najlepiej  osiągnąć  postawione  sobie  cele.  Zgodnie  z  wytycznymi  współpraca  sektora  pu-
blicznego i prywatnego może polegać na kontraktach na usługi, kontraktach na obsługę i zarządzanie,
na  dzierżawie,  koncesjach  (zwłaszcza  dla  dużych  przedsięwzięć  infrastrukturalnych)  i  na  sprzedaży
majątku.  Jeżeli  projekt  partnerstwa  publiczno-prywatnego  ma  być  finansowany  ze  środków  Unii,
powinien jednocześnie spełniać kilka podstawowych warunków: zapewnić dostęp do wolnego rynku,
być  zgodnym  z  zasadami  regulującymi  pomoc  publiczną,  chronić  interesy  publiczne  i  zapewniać
optymalny poziom dofinansowania przez Komisję Europejską.

W ślad za powyższymi ustaleniami wydano ustawę o partnerstwie publiczno-prywat-

nym

. W ustawie tej partnerstwo publiczno-prywatne jest rozumiane jako współpraca podmiotu pu-

blicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego. Podmiotami publicznymi,
uczestniczącymi w partnerstwie mogą być zwłaszcza organy administracji rządowej, jednostki (a nie
organy) samorządu terytorialnego oraz ich związki, a także inne podmioty wymienione w ustawie
enumeratywnie, jakkolwiek przy pomocy określeń bardzo pojemnych. Partnerem prywatnym może
być przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organiza-
cja pozarządowa, kościół lub inny związek wyznaniowy, a także pod pewnymi warunkami podmiot
zagraniczny.

Współpraca między tymi podmiotami może dotyczyć takiego przedsięwzięcia, które przy-

nosi korzyści dla interesu publicznego (m.in. oszczędności w wydatkach podmiotu publicznego, pod-
niesienie standardu świadczonych usług lub obniżenie ich uciążliwości dla otoczenia) – przeważające
w  stosunku  do  korzyści wynikających z innych sposobów jego realizacji. Przy projektowaniu takiej
współpracy konieczne jest zatem wyważenie tych dwóch kategorii korzyści. Przedsięwzięcie będące
przedmiotem tej współpracy nie może być przy tym dowolne. Ustawa wymienia konkretne działania,
jakie  są  tu  możliwe,  a  zwłaszcza  projektowanie  lub  realizację  inwestycji  w  wykonaniu  zadania  pu-
blicznego, świadczenie pod pewnymi warunkami usług publicznych przez okres powyżej 3 lat, dzia-
łania  na  rzecz  rozwoju  gospodarczego  i  społecznego,  a  także  niektóre  działania  pilotażowe,  promo-
cyjne,  naukowe,  edukacyjne  lub  kulturalne.  Wyraźnie  więc  współpraca  podejmowana  w  ramach
partnerstwa publiczno-prywatnego nie może sięgać do tych sfer działania administracji publicznej, w
których chodzi o stanowienie prawa lub wydawania indywidualnych aktów administracyjnych.

Partnerstwo publiczno-prywatne opiera się na umowie, w której określa się m.in. cel i

przedmiot przedsięwzięcia oraz harmonogram jego realizacji, łączną wartość środków przewidzia-

z dn. 28 lipca 2005 (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1420, z późn. zm.).

nych na jego realizację, zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia w całości albo w części na-
kładów na realizację przedsięwzięcia lub zapewnienie ich poniesienia przez osoby trzecie, zobowią-
zania podmiotu publicznego (w tym wielkość wkładu własnego), czy uprawnienia podmiotu publicz-
nego w zakresie bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia. Umowa jest zawierana na czas w niej sa-
mej określony i ona sama ustala tryb i zasady rozstrzygania sporów przed sądem polubownym. Jed-
nakże w kwestiach nieuregulowanych w omawianej ustawie do umów tych stosuje się przepisy ko-
deksu cywilnego.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest realizowane na podstawie szczególnej procedury,

składającej się z kilku etapów. W jej ramach podmiot publiczny podejmuje najpierw „decyzję” o reali-
zacji określonego przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, a następnie zbiera
wnioski (oferty) zainteresowanych podmiotów z propozycjami jego realizacji. Podmiot publiczny do-
konuje wyboru partnera prywatnego na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych i wydaje
kolejną „decyzję” o zawarciu z danym podmiotem umowy o partnerstwo publiczno-prywatne.

Przedstawiona tu w wielkim skrócie regulacja prawna budzi szereg wątpliwości z punktu

widzenia istoty dwustronnych form działania administracji publicznej. Jakkolwiek realizuje ona zało-
żenia Unii Europejskiej, to jednak nie może zastąpić konstrukcji prawnej uniwersalnej umowy admi-
nistracyjnej. Bardzo szerokie pojęcie „partnerstwa publiczno-prywatnego” jest tylko pewnym uogól-
nieniem rozwiązań znanych z ustawy Prawo zamówień publicznych. Mamy tu ciągle do czynienia z
odmianą umowy cywilno-prawnej, która nie może zastąpić aktu administracyjnego. W przedsięwzię-
ciach, które będą podejmowane w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, organy publiczne ma-
ją  mieć  zresztą  rolę  dominującą,  o  czym  przekonuje  pojawiająca  się  tu  forma  „decyzji”  o  zawarciu
umowy.  Partnerstwo  publiczno-prywatne  ma  być  ściśle  powiązane  z  instytucją  zamówień  publicz-
nych i nie jest poddawane kontroli sądu administracyjnego. Dalej więc pozostaje aktualny zgłoszony
wyżej  postulat  generalnego  rozwiązania  kwestii  umów  administracyjnych  przez  polskiego  ustawo-
dawcę a formy partnerstwa publiczno-prywatnego w tym zakresie nie wystarczają.

Rozdział V

Ugoda administracyjna

5.1. Pojęcie ugody administracyjnej

1. Pojęcie ugody administracyjnej

Nazwa „ugoda administracyjna” jest w prawie administracyjnym używana w dwojakim

znaczeniu, odpowiadającym dwóm, możliwym teoretycznie, wariantom tego działania dwustronne-
go.

Pierwsze znaczenie jest w istocie tożsame z omówionym wyżej pojęciem umowy admini-

stracyjnej, czyli aktu zawieranego między organem administracji publicznej a obywatelem, znanego
zwłaszcza w prawie niemieckim. W prawie niemieckim kategoria prawna umowy administracyjnej
została określona generalnie i ustawodawca nie wprowadził katalogu kategorii tych umów. Jednakże
niektóre typy umów administracyjnych są nazwane i określone wprost, a jednym z nich jest właśnie
ugoda. Polega ona na wyeliminowaniu w drodze obustronnych ustępstw niepewności dotyczącej rze-
czywistego stanu faktycznego lub prawnego w danej sytuacji prawnej. Chodzi o to, aby sprostać zasa-
dzie ekonomiki postępowania administracyjnego i jego szybkości bez narażania strony na konse-
kwencje z tego powodu. Strona, zawierając ugodę, akceptuje tym samym uproszczenie postępowania i
w pewnym sensie zrzeka się części swoich możliwości procesowych dla osiągnięcia rezultatu w od-
powiednio krótkim czasie.

W prawie polskim pojęcie ugody administracyjnej występuje w zupełnie innym znaczeniu

i oznacza układ pomiędzy stronami postępowania administracyjnego, zawierany przed organem pro-
wadzącym to postępowanie i zatwierdzany przez ten organ, zastępujący decyzję administracyjną, jaka
ma  być  wydana.  W  istocie  więc  polska  ugoda  administracyjna  nie jest dosłownie „działaniem dwu-
stronnym”,  rozumianym  jako  działanie  wspólne  organu  administracji  publicznej  i  podmiotu  ze-
wnętrznego,  ale  działaniem  podejmowanym  przez  dwa  podmioty  zewnętrzne  wobec  administracji
publicznej – przed organem I lub II instancji (przed którym toczy się postępowanie administracyjne).
Ugoda taka przypomina ugodę w postępowaniu sądowym, jakkolwiek jej ważną cechą administracyj-
no-prawną jest obowiązek zatwierdzenia po skontrolowaniu jej prawidłowości. Zatwierdzenie nastę-
puje  w  ciągu  7  dni  od  dnia  jej  zawarcia  w  postaci  postanowienia.  W  razie  odmowy  zatwierdzenia
ugody strona może złożyć zażalenie do organu drugiej instancji. Strona może też pozostawić sprawę
do rozstrzygnięcia organowi w drodze decyzji albo zawrzeć nową ugodę.

Ugoda staje się wykonalna w dniu, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu jest osta-

teczne. Organ potwierdza na egzemplarzu ugody jej wykonalność. Z tą chwilą ugoda wywiera takie
same skutki prawne jak decyzja ostateczna.

Ugodę sporządza się w formie pisemnej; powinna ona zawierać: oznaczenie organu, datę,

oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz
pracownika organu upoważnionego do sporządzenia ugody.

Należy tu zaznaczyć, że mimo tożsamości nazw ugoda administracyjna nie ma nic wspól-

nego z ugodą zawieraną w postępowaniu cywilnym. Dla odróżnienia tych ugod jedną nazywa się
ugodą administracyjną, drugą – ugodą sądową. Ugoda sądowa zawierana jest przed sądem i dotyczy
sfery prawa cywilnego, przedmiot zaś leży w sferze dyspozycji stron. Nie wymaga ona już zatwier-
dzania. Co do ugody administracyjnej – to prawa i obowiązki z niej wynikające mają charakter admi-
nistracyjno-prawny i nie leżą z zasady w dyspozycji stron.

Ugoda charakteryzuje się pewnym podobieństwem do porozumienia administracyjnego.

Podobieństwo  to  dotyczy  tylko  charakteru  zewnętrznego,  nie  wynikającego  z  ich  istotnych  właści-
wości i wyczerpuje się właściwie w pozycji stron w postępowaniu. Katalog zaś różnic o znaczeniu za-
sadniczym  jest  bardzo  duży.  I  tak  –  zatwierdzona  ugoda  administracyjna  jest  przesłanką  powstania
(wyznaczonych przez właściwe dla przedmiotu sprawy normy materialnego prawa administracyjne-
go)  konkretnych  stosunków  prawnych,  określających  uprawnienia  i  obowiązki  stron  postępowania.
Niemożliwy do porównania jest przedmiot ugody administracyjnej (sfera interesów prawnych stron
postępowania) i przedmiot porozumienia administracyjnego (realizacja zadań administracyjnych) i w
związku z tym zupełnie zasadniczo różnią się spełniane przez te instytucje prawne funkcje społeczne.
Różny  jest  też  zakres  podmiotowy  ugody  (strony  postępowania  administracyjnego)  i  porozumienia
administracyjnego (z reguły obok organów administracyjnych występuje państwowe i społeczne jed-
nostki organizacyjne).

Można zatem powiedzieć, że ugoda administracyjna, należąc do grupy prawnych form

działania administracji, zdecydowanie odróżnia się od porozumienia administracyjnego konstrukcją
prawną, sferą zastosowania i funkcją społeczną, jaką ma do spełnienia.

5.2. Regulacja prawna i przesłanki zawarcia ugody administracyjnej

2. Regulacja prawna i przesłanki zawarcia ugody administracyjnej

Instytucja ugody administracyjnej została wprowadzona do kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego w 1980 r. najpewniej z motywów propagandowo-politycznych. Chodziło to, żeby

za-

demonstrować wolę złagodzenia przymusu państwowego przy wydawaniu decyzji administracyjnych
i otwarcie na obywatela, który od tej pory – zgodnie z założeniami tej instytucji – mógł przez zawar-

cie  ugody  sam  kształtować  elementy  stosunku  administracyjno-prawnego.  Innym  motywem  wpro-
wadzenia ugody do kodeksu postępowania administracyjnego była realizacja dyskusyjnego postulatu
maksymalnej  judycjalizacji  postępowania  administracyjnego,  polegającej  na  jego  jak  największym
upodobnianiu  do  wzorów  sądowych.  Wcześniej  jednak  (a  także  później)  –  niezależnie  od  regulacji
kodeksowej  –  instytucja  ugody  istniała  w  niektórych  dziedzinach  prawa  administracyjnego,  w  któ-
rych,  ze  względu  na  ich  specyfikę,  bardzo  dobrze  spełniała  swoje  zadanie,  zwalniając  administrację
publiczną  z  konieczności  ingerencji  władczej.  Przykładem  takiego  rozwiązania  jest  ugoda  w  prawie
wodnym polegająca obecnie na tym, że właściciele gruntów mogą w tej formie ustalać zmiany stanu
wody w gruntach, jeżeli te zmiany nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę
wodną (art. 30 ust. 1 ustawy Prawo wodne

). Regulacja ta oznacza jednak krok wstecz w stosunku do

ustawy obowiązującej poprzednio. Zawężono zakres przedmiotowy ugody, a ponadto wprowadzono
wymóg jej zatwierdzania w formie decyzji, co prowadzi do wypaczenia sensu tej instytucji prawnej,
która poprzednio zastępowała decyzję (pozwolenie wodno-prawne).

Instytucję ugody mogą przewidywać także przepisy prawa materialnego (np. prawo ło-

wieckie), postępowanie mediacyjne kończyć się wówczas może zawarciem ugody materialno-prawnej
w rozumieniu art. 917 i art. 918 k.c.

Wprowadzenie ugody do kodeksu postępowania administracyjnego

oznaczało więc prze-

kształcenie „na siłę” instytucji prawa administracyjnego materialnego w instytucję uniwersalną całego
postępowania administracyjnego. Dodatkowo sam sposób uregulowania tej instytucji sprawił, że ma
ona także dzisiaj marginalne znaczenie.

Regulacja tej instytucji znajduje się w art. 13 oraz w art. 114-122 k.p.a., przy czym dla

określenia jej zakresu podstawowe znaczenie mają art. 13 i 114. Zestawiając i analizując wskazane w
tych przepisach przesłanki zawarcia ugody administracyjnej, łatwo dojść do wniosku, że jej zakres jest
niezwykle ograniczony. Zwróćmy najpierw uwagę na to, że zgodnie z cytowaną regulacją, ugoda mo-
że być zawarta wyłącznie podczas postępowania administracyjnego. Nie może zatem dojść do jej za-
warcia bez wszczęcia tego postępowania, które ze swojej natury ma zmierzać do wydania aktu ad-
ministracyjnego – ugoda będzie dla tego aktu alternatywą. Ugoda może być zawarta tylko pomiędzy
stronami. Wyklucza to możliwość jej zawarcia między organem a stroną i umożliwia wykorzystanie
tej instytucji tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym działają przynajmniej dwie strony.
Tymczasem istotą większości postępowań administracyjnych jest istnienie w nich tylko jednej strony.
Ugodę muszą zresztą zawrzeć wszystkie strony danego postępowania. Można ją zawrzeć tylko wtedy,
gdy „przemawia za tym charakter sprawy” to znaczy tylko wtedy, gdy interesy stron są w ogóle do
pogodzenia. Tymczasem, gdy w sprawie administracyjnej występuje więcej stron, to ich interesy są z
reguły sprzeczne ze sobą. Zawarcie ugody ma się przyczynić do uproszczenia lub przyspieszenia po-
stępowania. Wyobrażenie, że ugoda uprości postępowanie jest często iluzją. W wielkiej liczbie przy-
padków właśnie wydanie decyzji szybko „przecina spór”, a nakłanianie stron do zawarcia ugody i ne-
gocjacje zajmują dużo czasu, zwłaszcza że sama procedura zawierania ugody, przewidziana przez ko-
deks, jest paradoksalnie zawiła i czasochłonna. Ostatnia przesłanka wynika już z samego prawa i
oznacza, że ugoda jest możliwa tylko wtedy, gdy nie sprzeciwia się jej przepis prawa.

5.3. Skutki ugody

3. Skutki ugody

Ugoda ma z założenia zastąpić decyzję administracyjną, a więc, zgodnie z art. 121 k.p.a.,

wywiera ona „takie same skutki jak decyzja”. Na podstawie ugody może zatem powstać, zmienić się

z dn. 18 lipca 2001 (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.).

z dn. 14 czerwca 1960 (t. jedn.: Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, z późn. zm.).

lub ustać stosunek administracyjno-prawny. Uprawnienia i obowiązki określone przez ugodę wyni-
kają z normy prawa materialnego, która została przez ugodę zastosowana. Ich trwałość należy zatem
oceniać tak samo jak trwałość uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji (aktu administracyj-
nego). Tak samo należy też oceniać ważność ugody, kwestię nabycia praw z ugody etc.

Prawdą jest, że organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, nie uczestniczy

w ugodzie jako strona porozumiewająca się w sprawie spornej. Jest jednak inny sposób jego uczestni-
czenia  w  ugodzie.  Tym  sposobem  jest  zatwierdzenie  porozumienia  stron,  a  więc  wszystkie  wymie-
nione skutki (równe skutkom decyzji) wywiera jednak tylko ugoda zatwierdzona przez organ admi-
nistracji  publicznej.  Pełni  on  istotną  (może  nawet  zbyt  dominującą)  rolę  (ugoda  jest  zawierana
„przed” organem, który ją odczytuje, przyjmuje i podpisuje – art. 117 k.p.a.), ale jego kompetencja do
zatwierdzenia ugody ma tu znaczenie decydujące. Można przyjąć, że ugoda właściwie ewidencjonuje
prawa i obowiązki stron, a wyliczenie to nabiera mocy prawnej dopiero z chwilą zatwierdzenia. Mó-
wiąc  jeszcze  inaczej:  prawa  i  obowiązki  określone  ugodą  administracyjną  czerpią  moc  nie  z  woli
stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził.

Ugoda nie jest więc w pełni samodzielną formą załatwienia sprawy, bo w końcowym efek-

cie musi odpowiadać takiemu wynikowi, jaki byłby ustanowiony przez decyzję administracyjną. Za-
twierdzając ugodę w drodze postanowienia administracyjnego, organ administracji publicznej do-
konuje ponownie jej weryfikacji i kontroli. Zatwierdzenie nie jest możliwe, gdy ugoda została za-
warta z naruszeniem prawa, nie uwzględnia stanowiska innego organu wymaganego prawem albo na-
rusza interes społeczny bądź słuszny interes stron (art. 118 §3). Wątpliwości dotyczące tego przepisu
są oczywiste i można je sprowadzić do dwóch kwestii. Pierwsza wynika stąd, że organ przez cały czas
postępowania ma czuwać nad zawarciem ugody, toteż nie powinien już wcześniej dopuścić do jej za-
warcia niezgodnie z prawem. Druga polega na tym, że skoro strony w obecności organu przyjęły już i
podpisały ugodę, to trudno sobie wyobrazić sytuację, w jakiej ugoda ta naruszałaby ich słuszne inte-
resy. Te i inne wątpliwości, jakie budzi regulacja instytucji ugody w kodeksie postępowania admini-
stracyjnego świadczą o jej jakości.

Rozdział VI

Umowa cywilno

Umowa cywilno----prawna

prawna

Działalność organów administracji, oparta na przepisach prawa cywilnego, dotyczy głów-

nie spraw majątkowych i związanych ze sferą świadczeń. Wzrost tej sfery działalności administracji
powoduje,  że  w  coraz  szerszym  zakresie  obecnie  wykorzystywane  są  instytucje  prawa  cywilnego.
Skończył  się  okres,  w  którym  dążono,  by  wszystkie  działania  administracji  miały  administracyjno-
prawny charakter. Wzrost znaczenia prawa cywilnego widoczny jest przede wszystkim w sferze ad-
ministracji  gospodarczej  i  w  toku  realizacji  zadań  przez  samorząd  terytorialny.  Umowa  stanowi
prawną formę działania administracji głównie z punktu widzenia jej skutków w sferze działań admi-
nistracji samorządu terytorialnego.

Nowe rozwiązania prawne w zakresie samorządu terytorialnego, a także powrót regulacji

cywilno-prawnej do dziedzin unormowanych przez ostatnie lata przy zastosowaniu władczych form
działania zwiększają znaczenie umów w administracji publicznej. Widoczne jest to głównie w proce-
sie prywatyzacji zadań samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komu-
nalnej

jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospo-

darki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiada-

z dn. 20 grudnia 1996 (t. jedn.: Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, z późn. zm.).

jącym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzględnieniem przepisów o
finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o dzia-
łalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na
podstawie  innych  ustaw  wymagane  jest  uzyskanie  zezwolenia,  jednostka  samorządu  terytorialnego
może powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi mającemu wymagane zezwolenie. Po-
nadto  ustawa  daje  prawną  możliwość  wykonywania  zadań  z  zakresu  gospodarki  komunalnej  przez
odrębne  od  jednostek  samorządu  terytorialnego  podmioty  prawa  –  spółki  z  ograniczoną  odpowie-
dzialnością lub spółki akcyjne, które jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć lub do takich
spółek przystępować. Zadania wykonywane przez te spółki przekształcają się wówczas w usługi pu-
bliczne, a usługi publiczne są odmienną instytucją aniżeli zadania publiczne. Usługi publiczne w za-
kresie kwalifikacji prawnej należą do kategorii prawa prywatnego. Za wykonywane usługi odpowie-
dzialność  ponoszą  spółki,  nie  jednostki samorządu terytorialnego. Usługa publiczna, jak zauważa A.
Błaś,  nie  ma  podstawowych  cech  zadania  publicznego:  nie  oznacza  obowiązku  prawnego  nieprze-
rwanego jej świadczenia, zagwarantowania powszechnego dostępu, i to nieodpłatnie. Te bowiem ce-
chy mają jedynie zadania publiczne, realizowane przez państwo i samorząd terytorialny, wykonywa-
ne  w  prawnie  określonym  zakresie  w  sposób  trwały,  ciągły,  nieprzerwany,  przy  zapewnieniu  po-
wszechnej dostępności na zasadach niekomercyjnych

Prywatyzacja zadań publicznych oznacza stopniowe odchodzenie od prawa administracyj-

nego i zastępowania go prawem cywilnym.

Podstawowymi cechami czynności cywilno-prawnych są:

możliwość optymalnego kształtowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności
prawnej,

bezpośrednia kontrola stron nad wykonywaniem zaciągniętych zobowiązań,

sądowy tryb rozstrzygania spraw cywilnych.

Umowy cywilno-prawne występują wyłącznie w sterze zewnętrznej działania administra-

cji. Często zawarcie umowy poprzedza wydanie aktu administracyjnego lub też drogą aktu admini-
stracyjnego nakładany jest obowiązek zawarcia umowy.

Stosowanie umów cywilno-prawnych ma miejsce np. w odniesieniu do gospodarki grun-

tami należącymi do państwa lub związków komunalnych, gospodarki lokalami użytkowymi będący-
mi w zarządzie tych samych podmiotów, a także w stosunku do lokali mieszkalnych. Na ogół przyj-
muje się, że stosunki cywilno-prawne, z uwagi na równorzędną pozycję ich podmiotów, a także moż-
liwość pertraktacji mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów umowy, o wiele lepiej
służą ochronie praw podmiotowych jednostki niż stosunki administracyjno-prawne.

Umowa, jako forma działania administracji, charakteryzuje się tym, że jest wykorzystywa-

na  przez  organy  administracji  w  celu  realizacji  nałożonych  na  nie  zadań.  Regulowana  jest  więc  nie
tylko  przez  prawo  cywilne,  ale  także  przez  prawo  administracyjne,  przy  czym  stopień  ingerencji
prawa  administracyjnego  w  treść  umowy  może  być  zróżnicowany,  nawet  przeważać  nad  regulacją
cywilistyczną. W tym zakresie w literaturze przedmiotu trwa spór, czy występuje wówczas umowa
administracyjna jako właściwa tylko administracji forma działania, czy też działanie administracji w
formie umowy cywilno-prawnej. Niektórzy autorzy wskazują na to, iż umowa administracyjna (

sensu

scricto

)

jest zawierana z podmiotem, w stosunku do którego, w przypadku jej niezawarcia, byłaby

wydana decyzja administracyjna. Zawieranie jednak takich umów wymaga regulacji prawnych doty-
czących jej formy, warunków ważności czy też wykonalności takich umów. Tego typu umowa w pol-
skim prawie administracyjnym nie występuje.

Błaś A.: „Prywatyzacja zadań samorządu terytorialnego” [w:] „Studia nad samorządem terytorialnym” praca zbiorowa pod redakcją A. Błasia,

Wrocław 2002, str. 552.

Ingerencja prawa administracyjnego w swobodę zawieraniu umów, ich treść i tryb zawie-

rania idzie niekiedy bardzo daleko. Jednocześnie, czego nie można kwestionować, instytucje cywilno-
prawne mają wiele zalet, szczególnie w sferze spraw majątkowych i gospodarczych, pozwalają na
bardziej swobodne ukształtowanie praw i obowiązków stron umowy. W razie sporów kontrolę wy-
konania zobowiązań umownych zapewnia sąd powszechny.

W ustawie o ochranie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Ko-

deksu cywilnego

uregulowana została kwestia możliwości zawierania umów najmu – jako umów o

charakterze mieszanym – cywilno-prawnym ze znacznymi elementami administracyjno-prawnymi,
dotyczącymi np. zasad ustalenia wysokości czynszu najmu czy też trybu wypowiedzenia umowy. Nie
jest to jednak umowo administracyjna, a umowa cywilno-prawna.

Wykorzystanie umowy cywilno-prawnej przez organy administracji publicznej przewi-

duje też ustawa o partnerstwie publiczna-prywatnym

. Przedmiotem umów ma być realizacja przez

partnera prywatnego, za wynagrodzeniem i na rzecz podmiotu publicznego, przedsięwzięcia służące-
go realizacji zadania publicznego.

Przedstawiając umowę jako formę działania administracji, należy zauważyć, że zawieranie

umów przez organy administracji publicznej regulowane jest oprócz prawa cywilnego, które nie róż-
nicuje podmiotów – także przez prawo administracyjne, a zakres tej regulacji zależy od rodzaju i tre-
ści umowy. Jest to wynikiem tego, że poprzez zawarcie umowy organ administracji realizuje zadania
o charakterze publicznym.

Wiele działań administracji publicznej w formach władczych poprzedza zawarcie umowy

cywilno-prawnej, często też wiele z nich wywołuje – bezpośrednio lub pośrednio – skutki cywilno-
prawne, często świadczenia, do których zobowiązana jest administracja, mają charakter odpłatny.
Mimo cywilno-prawnej formy działania administracja publiczna często ma pozycję uprzywilejowaną-
wiele umów jest zawieranych w sytuacji przymusowej przy monopolu administracji, istnieje czasem
prawny obowiązek zawierania umów o świadczenia publiczne, w niektórych przypadkach jednostki
organizacyjne użyteczności publicznej zajmują pozycję uprzywilejowaną (mają uprawnienia kontro-
lne, możliwość stosowania kar umownych, ich odpowiedzialność może być ograniczona, a niekiedy
istnieje możliwość egzekucji administracyjnej). Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że „kto ma
władzę i dysponuje pieniędzmi, jest silniejszą stroną także w stosunku cywilno-prawnym” (J. Łętow-
ski).

Rozdział VII

Przyrzeczenie administracyjne

Przyrzeczenie administracyjne jest oświadczeniem organu administracji publicznej, w któ-

rym zobowiązuje się on do konkretnego zachowania w przyszłości, na przykład do wydania aktu ad-
ministracyjnego o określonej treści. W zamian za to zobowiązanie wymagane są zwykle pewne dzia-
łania ze strony jego adresata (podmiotu zewnętrznego) lub spełnienie przez niego pewnych warun-
ków.  Celem  przyrzeczenia  jest  umożliwienie  lub  ułatwienie  adresatowi  podjęcia  działań  przygoto-
wawczych do zamierzonego przedsięwzięcia. Po przyrzeczeniu może on je podejmować w zaufaniu i
z  poczuciem  pewności,  że  w  przyszłości  dany  stosunek  prawny  będzie  uregulowany  po  jego  myśli.
Przyrzeczenie  administracyjne  jest  szczególną  odmianą  przyrzeczenia  publicznego  (art.  919  KC)  i
można się w nim dopatrzyć cech właściwych działaniom dwustronnym administracji publicznej. In-

z dn. 21 czerwcu 2001 (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266, z późn. zm.).

z dn. 28 lipca 2005 (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1420, z późn. zm.).

stytucja przyrzeczenia administracyjnego nie jest generalnie uregulowana w polskim prawie admini-
stracyjnym i można mówić tylko o pewnych jej przykładach. Wśród nich najważniejsze miejsce zaj-
mują te, które są odmianami aktów administracyjnych (decyzji). Można jednak także mówić o przy-
rzeczeniach nie mających takiej rangi formalnej, ale polegających po prostu na zobowiązaniu się do
dokonania pewnej czynności przez organ administracji publicznej, czyli na pewnym „samozwiązaniu
się” administracji. Niedotrzymanie takiego zobowiązania godzi w zasadę ochrony zaufania obywateli
do państwa.

Jednym z przykładów przyrzeczeń „zinstytucjonalizowanych”, to znaczy mających formę

aktu administracyjnego jest instytucja promesy, występująca w wielu regulacjach z dziedziny admi-
nistracyjnego  prawa  gospodarczego.  Za  pomocą  promesy  uzależnia  się  („przyrzeka  się”)  udzielenie
koncesji  na  prowadzenie  działalności  gospodarczej  od  spełnienia  warunków  wykonywania  tej  dzia-
łalności. Promesa obowiązuje w określonym okresie, w którym nie można odmówić udzielenia kon-
cesji  na  wykonywanie  działalności  gospodarczej,  określonej  w  promesie.  Wyjątki  od  tej  zasady  są
przewidziane w ustawie, a jednym z nich jest niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warun-
ków określonych w promesie (art. 60 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

). Sama promesa

jest kategorią decyzji administracyjnej, rozdzielającej proces koncesyjny na dwa oddzielne etapy.
Rozróżnia się przy tym promesę zwykłą, gdy podmiot ubiegający się o nią spełnia już wszystkie wa-
runki ustawowe i promesę warunkową, gdy promesa sama będąc pewnym warunkiem, jest wydawa-
na pod innym warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę wymagań ustawowych.

Innym przykładem przyrzeczenia administracyjnego jest przyrzeczenie wydania wizy

wjazdowej w celu repatriacji osobie, która nie posiada zapewnionego w Rzeczypospolitej Polskiej lo-
kalu mieszkalnego i utrzymania, a spełnia pozostałe, ustawowe warunki otrzymania wizy repatriacyj-
nej (art. 11 ust. 1 ustawy o repatriacji

Część trzecia

Czynności faktyczne administracji

W doktrynie nie do końca wyjaśniono, na czym polegają różnice między czynnościami

faktycznymi a czynnościami prawnymi. Wskazuje się na to, że czynności prawne powodują powsta-
nie  określonej  normy  postępowania,  czynności  faktyczne  mogą  kształtować  stosunki  prawne  przez
fakty,  a  nie  reguły  postępowania.  Różnica  występuje  również  w  procedurze  dokonywania  poszcze-
gólnych  czynności.  Tam,  gdzie  przepisy  powierzają  organom  administracji  uregulowanie  lub  roz-
strzygnięcie określonej sprawy, występuje czynność prawna. Gdy zaś nakazują organowi dokonanie
pewnego  działania  w  sensie  czysto  fizycznym,  np.  wręczenie,  ogłoszenie,  występują  czynności  fak-
tyczne.  Chociaż  przepisy  nie  regulują  w  zasadzie  trybu  dokonywania  czynności  faktycznych,  to
wszystkie te działania muszą być zgodne z prawem.

Rozdział VIII

Działania faktycz

Działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami

ne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami

Działania te zaliczane są do sfery tzw. zjawisk niekonfliktowych w prawie administracyj-

nym. Sformułowanie to wprowadził Franciszek Longchamps. Cechą charakterystyczną tych zjawisk

z dn. 2 lipca 2004 (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.).

z dn. 9 listopada 2000 (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1118, z późn. zm.).

jest  powstrzymanie  się  administracji  publicznej  od  władczego  regulowania  stosunków  społecznych,
niepodejmowanie  działań  mających  charakter  rozstrzygnięć  między  interesem  społecznym  i  intere-
sem  indywidualnym,  rezygnacja  z  działalności  polegającej  na  ustalaniu  sytuacji  prawnej  jednostki.
Prawo  administracyjne,  które  z  zasady  nastawione  jest  na  regulowanie  stosunków  między  admini-
stracją publiczną a jednostką z wyraźną przewagą, ściślej zaś – nierównością prawną na korzyść ad-
ministracji, w sferze zjawisk niekonfliktowych – nie daje organom administracji publicznej prawnej
przewagi nad jednostką, sytuując pozycję jednostki jako podmiotu w najlepszym razie kooperującego
z administracją, bez prawnego obowiązku podporządkowania się działaniom administracji.

Sytuacje, w których administracja publiczna może powstrzymać się od regulowania i roz-

strzygania  o  prawach  i  obowiązkach  jednostki  i  stosować  wyłącznie  środki  prawne  nie mające cha-
rakteru imperatywnego, muszą być jednak wyraźnie wskazane w przepisach prawa materialnego. Na-
leży  odrzucić  pogląd,  że  administracja  publiczna  może  podejmować  działania  „nieuzbrojone  w  im-
perium władzy” swobodnie i twórczo w takim zakresie, w jakim normy prawa nie zobowiązują wy-
raźnie do podejmowania działań „z udziałem władztwa administracyjnego”. Cała działalność admini-
stracji publicznej musi opierać się na przepisach prawa i zasada ta dotyczy także działalności admini-
stracyjnej  podejmowanej  w  sferze  niekonfliktowej.  Jest  bezsporne,  że  prawo  administracyjne  daje
przewagę administracji publicznej w jej stosunkach z obywatelami poprzez udzielenie jej tzw. władz-
twa administracyjnego, w konsekwencji zaś stosowania przymusu państwowego. Jednakże jak słusz-
nie  zauważono,  zadaniem  prawa  administracyjnego  jest  dać  administracji  tylko  tyle  przewagi,  ile
trzeba  dla  spełnienia  jej  zadań  społecznych  (Franciszek  Longchamps).  Przed  wszelkim  nadmiarem,
nadużyciem lub błędnym użyciem tej przewagi, prawo administracyjne powinno jednostkę chronić.
Przyjmując zasadę prowadzenia działalności faktycznej w sferze niekonfliktowej, w sposób swobodny
i  twórczy,  nie  sposób  wykluczyć  sytuacji,  w  której  administracja  publiczna  uzyskiwałaby  faktyczną
przewagę nad obywatelem, poprzez nieregulowane prawnie, faktyczne środki oddziaływania. Toteż
dla działań faktycznych, o których mowa stawiane są trzy bezwzględne warunki:
a) mogą być podejmowane w oparciu o wyrażony przepis prawa administracyjnego materialnego,
b) nie mogą naruszać praw i wolności obywateli określonych w konstytucji i ustawach,
c) mogą być podejmowane jedynie w celu nawiązania współpracy z obywatelami.

Ten ostatni warunek najczęściej ma związek z efektywnością administracji publicznej. W

niektórych wszakże przypadkach efektywność administracji publicznej może być wyższa, gdy nawią-
że  ona  dobrowolną  współpracę  z  ludnością.  Dzieje  się  tak  najczęściej  w  przypadkach  realizowania
przez administrację zadań o znaczeniu głównie lokalnym, gdzie dobrowolny udział zainteresowanych
zadaniem obywateli ma decydujący wpływ na wykonanie tego zadania. Przykładem może być współ-
praca ludności z administracją lokalną w realizacji takich zadań jak budowa wodociągów i urządzeń
zaopatrzenia  w  wodę,  budowa  oczyszczalni  ścieków  komunalnych,  budowa  urządzeń  sieci  telefo-
nicznej,  budowa  urządzeń  zaopatrzenia  w  energię  elektryczną,  budowa  gminnych  dróg,  ulic  i  mo-
stów, budowa i utrzymywanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jeśli się zważy, że cele i zadania administracji publicznej mogą być realizowane różnymi

sposobami, to należy przyjąć, że działania faktyczne, o których mowa, tzn. działania zmierzające do
nawiązania współpracy z obywatelami, są jednym ze sposobów realizowania zadań administracyj-
nych. Jest to sposób zachęcania do dobrowolnej współpracy, a więc posługiwania się nie nakazem,
zakazem, czy pozwoleniem, lecz apelem, odezwą, informacją, zachętą, prośbą, propagandą.

Ustawodawca ustanawiając dla administracji zadania, stawia zwykle do dyspozycji organu

administracyjnego przede wszystkim środki, rzec można, klasyczne, to znaczy te, które są określone
w różny sposób prawem i zagwarantowane możliwością użycia przymusu państwowego. Ale też mo-
że ustawodawca upoważnić administrację publiczną do stosowania środków o charakterze fak-

tycznym, czyli takich, które nie są wyraźnie określone przepisami prawa i których stosowanie nie jest
zagwarantowane  możliwością  użycia  egzekucji.  Normy  prawa  udzielają  wówczas  organowi  admini-
stracyjnemu  swobody  (samodzielności)  w  wyborze  pomiędzy  podejmowaniem  działań  faktycznych.
Jeżeli  organ  administracyjny  wybierze  realizację  zadania  administracyjnego  w  formie  działań  fak-
tycznych,  oznacza  to,  że  zdecydował  się  realizować  te  zadania  w  drodze  dobrowolnej  współpracy
oraz że rezygnuje w tej sytuacji ze stosowania przysługującego mu przymusu państwowego.

Wśród działań faktycznych administracji publicznej zmierzających do dobrowolnego

współdziałnia z obywatelami, wyróżnić można dwie kategorie:
a) działania faktyczne dwustronne, których skutkiem jest bezpośrednie podjęcie współpracy przez

obywateli, do których adresowane są te działania,

b) działania faktyczne jednostronne, których bezpośredni skutek wyraża się w postaci jednorazowe-

go, oczekiwanego przez administrację zachowania się obywateli, np. właściciele posesji podejmując
apel organu administracyjnego dobrowolnie przystępują do uporządkowania własnych posesji.

Ad a).

Ad a). Działania dwustronne podejmowane są zwykle w dwóch etapach: etapie przygoto-

wania  współpracy  oraz  etapie  nawiązania  współpracy. W  pierwszym  etapie  organ  administracji  pu-
blicznej propaguje wśród ludności określone przedsięwzięcie o charakterze społecznym lub gospodar-
czym  (mieszczące  się  w  ramach  realizowanego  zadania  administracyjnego),  oczekując,  że  w  tym
przedsięwzięciu  współuczestniczyć  będzie  zainteresowana  ludność.  Wśród  działań  faktycznych  po-
dejmowanych w tym zakresie, występować mogą działania informacyjne, popularyzatorskie, ukazują-
ce korzyści płynące ze wspólnego działania administracji i ludności. Tego typu działania pierwszego
etapu, mogą być prawnie kwalifikowane jako oferta skierowana do nieoznaczonych jeszcze bliżej ad-
resatów, aby podjęli współdziałanie z administracją. Organ administracji publicznej występując z tego
typu działaniami faktycznymi pierwszego etapu, powinien wskazać termin, w którym oczekuje ini-
cjatywy podjęcia współpracy przez zainteresowaną ludność oraz określić powinien formę takiej ini-
cjatywy.

W drugim etapie, działania organu administracyjnego są już adresowane do osób, które w

określonym terminie oraz wskazanej formie zgłosiły inicjatywę współdziałania z administracją w re-
alizacji propagowanego przedsięwzięcia. Działania te powinny w niezbędnym zakresie konkretyzo-
wać rodzaj wspólnego przedsięwzięcia, termin jego realizacji, zakres i formy udziału obywateli w re-
alizowanym przedsięwzięciu, zakres i formy udziału administracji w realizowanym przedsięwzięciu,
zasady i formy rozpatrywania ewentualnych sporów, jakie mogą wyniknąć w trakcie realizacji tego
przedsięwzięcia lub po jego zrealizowaniu.

Ad b).

Ad b). Działania faktyczne jednostronne mają postać apelu lub odezwy i są podejmowane

w celu wywołania oczekiwanych przez administrację, jednorazowych zwykle, zachowań obywateli,
związanych z realizacją zadań administracyjnych. Cele i zakres takich działań faktycznych powinny
określać normy prawa. Formy tych działań (apel, odezwa) oraz sposób ich stosowania (np. za pośred-
nictwem środków masowego przekazu lub inny sposób miejscowo przyjęty) pozostają w sferze samo-
dzielności udzielonej administracji publicznej przez normy prawa określające zadanie administracyj-
ne. Nie należy jednak tej samodzielności utożsamiać z nieskrępowaną w tym zakresie swobodą admi-
nistracji, bowiem granice tej samodzielności wyznaczają zasady określone w konstytucji, prawa i
wolności obywateli, zwyczaje, zasady współżycia społecznego i zasady doktryny administrowania.

Rozdział IX

Działania informacyjne administracji

Do kategorii działań faktycznych zalicza się działania informacyjne administracji publicz-

nej. Wśród działań informacyjnych, o których mowa, wyróżnić należy dwie grupy:
a) działania informacyjne podejmowane w obrębie struktury organizacyjnej administracji publicznej,
b) działania informacyjne podejmowane wobec adresatów spoza struktury organizacyjnej administra-

cji publicznej, głównie zaś wobec obywateli.

Ad a).

Ad a). Funkcje działań informacyjnych w obrębie struktury organizacyjnej administracji

sprowadza się do zapewnienia koniecznej sprawności aparatu administracji publicznej. Działania in-
formacyjne  są  wszakże  niezbędnym  organizacyjnym  czynnikiem  współdziałania  i  koordynacji  po-
szczególnych  jednostek  organizacyjnych,  z  których  składa  się  aparat  administracji  publicznej.  Brak
prawidłowego  obiegu  informacji  między  tymi  jednostkami  organizacyjnymi  sprawia,  że  narastają
sprzeczności  między  decyzjami  różnych  podmiotów  decyzyjnych,  pogłębia  się  opieszałość  organów
administracyjnych przy rozwiązywaniu spraw wymagających współdziałania i koordynacji. Działania
informacyjne  podejmowane  w  obrębie  struktury  organizacyjnej,  podobnie  jak  wszystkie  działania
administracji  publicznej,  powinny  znajdować  podstawę  prawną  w  odpowiednich  przepisach  prawa
przede wszystkim w przepisach prawa administracyjnego ustrojowego. W praktyce legislacyjnej, re-
gulacja  prawna  działań  informacyjnych  przyjmuje  niejednokrotnie  konstrukcję  prawną  obowiązku
określonego organu administracyjnego udzielania informacji bądź też uprawnienia określonego orga-
nu administracyjnego żądania informacji.

Ad b).

Ad b). Szczególnie doniosła jest problematyka działań informacyjnych administracji pu-

blicznej kierowanych do obywatela (obywateli). Działania informacyjne są tu związane głównie z
ochroną praw podmiotowych obywatela. Obywatel ma prawo do uzyskania pełnej informacji w
sprawach dotyczących jego żywotnych interesów zarówno prywatnych, jak i zawodowych i dlatego
odmowa udzielenia mu takiej informacji (ograniczona tajemnicą państwową i służbową) powinna być
traktowana jako naruszenie prawa. Podstawową funkcją działań informacyjnych administracji kiero-
wanych do obywatela jest zapoznanie obywatela z przysługującymi mu uprawnieniami oraz ostrze-
ganie przed działaniami mogącymi przynieść szkodę obywatelowi.

Tymczasem właśnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

obejmuje dostępem takie informacje, które zostały zdefiniowane jako wszelkie informacje o sprawach
publicznych. Wchodzą tu w rachubę informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o zamierze-
niach ustawodawczych i wykonawczych, o projektowanych aktach normatywnych, o programach w
zakresie wykonania zadań publicznych, o zasadach funkcjonowania władz publicznych, w tym pań-
stwowych osób prawnych (jeśli wykonują zadania publiczne) oraz organów samorządu terytorialne-
go. Ustawa wskazuje tylko przykładowy katalog podmiotów obowiązanych udostępnić informację
publiczną, zaliczając do nich zwłaszcza organy władzy publicznej, organy samorządów gospodar-
czych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa.

Obowiązek informowania obywateli o przysługujących im uprawnieniach oraz o działa-

niach administracji, które mogłyby przynieść obywatelowi szkodę, jeszcze przed Konstytucją z 1997
r. i przed opisaną wyżej ustawą z 2001 r. rozwinięty był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego oraz w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich. Przyjmowano, iż informacja błęd-
na lub niepełna, a także brak informacji w sytuacji, gdy prawo nakłada obowiązek jej udzielenia,
kwalifikowane być powinny jako naruszenie prawa. Obywatel nie powinien ponosić skutków błęd-
nej, niepełnej, nierzetelnej informacji lub też jej braku, gdy prawo zobowiązuje organy administra-
cyjne do udzielania informacji. NSA sformułował tezę, że jakkolwiek nikt nie może zasłaniać się nie-

znajomością prawa ogłoszonego we właściwym organie promulgacyjnym (k.p.a. ogranicza zasadę

ignorantia iuris nocet

nakazując pouczać stronę o przysługujących jej prawach), to jednak nie opubli-

kowane w urzędowych zbiorach przepisy prawa i ustalenia o charakterze ogólnym organów państwa,
mogą mieć w stosunku do określonej osoby moc obowiązującą tylko pod warunkiem, że ta została po-
informowana o ich treści.

Rozdz

Rozdział X

iał X

Działania faktyczne o charakterze materialno

Działania faktyczne o charakterze materialno----technicznym

technicznym

Mianem czynności materialno-technicznych określa się te działania arsenów administracji,

który są oparte na wyraźnej podstawie prawnej i wywołuje konkretne skutki prawne. Da nich np. na-
leży doręczenie zawiadomienia, spisanie protokołu, zatrzymanie kierowcy przez policjanta, posta-
wienie tablicy ostrzegawczej w miejscu publicznym, dokonanie rozbiórki budynku grożącego zawa-
leniem. Upoważnienia do podejmowania tych czynności wynikają bądź z aktu normatywnego, bądź z
aktu administracyjnego. Czynności te nazywane są również czynnościami faktycznymi.

Cechą zatem charakterystyczną czynności materialna-technicznych jest wywoływanie

określonych skutków prawnych drogą faktów, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ce-
chą ich jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować. Współudział w tych czynnościach
jest prawnym obowiązkiem podmiotów administrowanych, który to obowiązek może być przymu-
sowo realizowany.

Czynności materialno-techniczne występują zarówno w sferze wewnętrznej, jak i ze-

wnętrznej działania administracji. Do pierwszej należy np. sporządzanie statystyk, sprawozdań,
czynności kancelaryjne (podstawą prawną czynności kancelaryjnych jest np. rozporządzenie Prezesa
Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa

). Czyn-

nościami  materialna-technicznymi  będzie  też  prowadzenie  rejestrów,  np.  zgodnie  z  ustawą  o  usłu-
gach  turystycznych  marszałek  województwa  prowadzi  ewidencję  nadanych  uprawnień  prze-
wodnikom,  wójt  (burmistrz.  prezydent  miasta)  prowadzi  ewidencję  pól  biwakowych.  Do  drugiej  –
np. doprowadzenie psa na przymusowe szczepienie. zajęcie nieruchomości, wyburzenie budynku.

Wykonanie wszystkich fuch czynności regulowane jest przepisami prawa, jakkolwiek są to

przepisy należące do różnych działów. Wykonywanie czynności z grupy pierwszej regulują przepisy
dotyczące  organizacji  wewnętrznej  urzędów.  przepisy  o  stosunkach  służbowych  pracowników  itp.
Inaczej przedstawia się sprawa z czynnościami dotyczącymi bezpośrednio obywatela lub innego pod-
miotu. Bezpośrednią podstawę prawną tych czynności stanowić może bądź prawomocny akt admini-
stracyjny, bądź ogólnie obowiązujący akt normatywny administracji, bądź ustawa. Na żądanie strony
organ  administracji  obowiązany  jest  wskazać  tę  podstawę  prawną.  Czynnościami  materialna-tech-
nicznymi  będą  więc  np.  czynności  organu  związane  z  wymeldowaniem  się  lub  zameldowaniem  się
osoby – na podstawie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, rejestracja imienia dziecka
– na podstawie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Odmowa natomiast dokonania tych czyn-
ności następuje w formie decyzji administracyjnej. Zmieniona ustawa o ewidencji ludności

(ustawą

z 11 kwietnia 2001 r.) określiła, że minister właściwy do spraw administracji publicznej nadaje numer
PESEL w formie czynności materialno-technicznej. W ten sposób ta prawna forma działania admi-
nistracji wprost znalazła swoje określenie w ustawie, a nie tylko – jak do tej pory – w doktrynie.

z dn. 18 grudnia 1998 (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1073, z późn. zm.).

z dnia 10 kwietnia 1974, Dz.U. z 1974 roku, Nr 14, poz. 85;

Wśród czynności materialno-technicznych mieści się również olbrzymia grupa zadań wy-

konywanych  przez  administrację  specjalną  (Policję,  Agencję  Bezpieczeństwa  Wewnętrznego.  Straż
Graniczną,  Służbę  Celną  itp.).  Do  czynności  tych  należy  np.  wykonywanie  czynności  operacyjno-
rozpoznawczych,  pełnienie  dyżurów,  wykonywanie  służby  konwojowej.  patrolowanie  ulic  i  obiek-
tów,  służba  asystencyjna  przy  wykonywaniu  egzekucji,  kontrola  ruchu  drogowego,  kontrola  ruchu
granicznego. Wymienione czynności zazwyczaj ingerują w sferę praw i wolności obywatelskich, dla-
tego zasady ich realizacji powinny być dokładnie uregulowane w przepisach prawnych.

Rozdział XI

Działania faktyczne o charakterze społeczno

Działania faktyczne o charakterze społeczno----organizatorskim

organizatorskim

Działalność społeczno-organizatorska administracji jest działalnością w formie niewładczej

taką samą, juką może podejmować w zasadzie każda organizacja społeczna. W ramach tej działalności
nie stanowi się norm prawnych i nie stosuje przymusu administracyjnego. Polega ona np. na organi-
zowaniu spotkań z mieszkańcami, prelekcji, odczytów. Organizacja tych działań nic stanowi żadnego
obowiązku dla obywateli. W stosunku do tych, którzy np. nie przyjdą na zorganizowane spotkanie,
organy administracji nie mogą stosować środków przymusu administracyjnego.

Działania społeczno-organizatorskie mogą być podejmowane jako forma działania stoso-

wana obok innych form w celu pogłębienia oddziaływania administracyjnego albo jako podstawowa i
jedyna forma działania. Sytuacja pierwsza występuje wówczas, gdy np. problemy zapobiegania i walki
z niekorzystnym zjawiskiem społecznym zastały uregulowane prawnie, a działalność społeczno-orga-
nizacyjna wspiera tylko skuteczność działania winnych formach. Sytuacja druga wystąpi wtedy, gdy
przepisy nakładają na organ administracji obowiązek realizacji pewnych zadań czy celów, nie przy-
znając mu jednak żadnych konkretnych środków działania. Wówczas organ administracji musi po-
dejmować działania zmierzające do realizacji tych zadań czy celów i mogą to być tylko działania spo-
łeczno-organizatorskie.

Rozdział XII

Inne prawne formy działania administracji

W literaturze przedmiotu spotkać można również poglądy. że do prawnych form działania

administracji zaliczyć należy bezczynność administracji. Jeżeli organ administracji nie działa w sytu-
acji,  gdy  stan  faktyczny  i  normy  prawne  tego  wymagają,  to  nie  realizuje  nałożonego  na  niego  obo-
wiązku.  Jeżeli  nie  czyni  tego  bez  upoważnienia  ustawowego,  występuje  zjawisko  bezczynności.  Ist-
nieją  jednakie  i  takie  sytuacje,  że  ustawa  przewiduje  bierne  zachowanie  się  organu  administracji  i
wówczas mówi się u milczeniu organu. J. Starościak, pisząc o  prawnych formach i metodach działa-
nia administracji, stwierdzał: „[...] że i bezczynność administracji jest swoistym działaniem. Bezczyn-
ność ta może mieć również określone prawem skutki prawne. Może być zatem rozpatrywana w kate-
goriach  zarówno  formy,  jak  i  metody  działania  administracji.  Bezczynność  ta  może  niekiedy  być
świadomą pustawą administracji wobec pewnych zjawisk społecznych”.

Z zagadnieniem bezczynności administracji publicznej mamy do czynienia nie tylko w po-

stępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. ale także w toku realizacji nałożonych na
administrację celów i zadań. Występuje też bezczynność naczelnych organów administracji upo-
ważnionych do wydania na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeń. Oceniając bezczynność

administracji jako prawną formę działania. należy uznać, że jest to forma działania biernego (nieak-
tywnego).

Problem tzw. milczenia władzy należy z systematycznego punktu widzenia do płaszczyzny

procesu administracyjnego. Poprzez milczenie organ administracji wyraża swoją wolę. Przykładem
takiej normy jest uregulowanie zawarte w ustawie Prawo o stowarzyszeniach

, zgodnie z którym o

utworzeniu stowarzyszenia zwykłego założyciele informują właściwy organ nadzorujący (starostę) i
jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano
jego działalności, może ono tę działalność rozpocząć (art. 41 ust. 1 ustawy). Milczenie organu powo-
duje tu skutek w postaci uzyskania prawa do prowadzania działalności przez stowarzyszenie zwykłe.

Część czwarta

Podsumowanie

Podane w mojej pracy kryteria klasyfikacji prawnych form działania administracji można

nazwać klasycznymi. Są one od dziesięcioleci stosowane w nauce prawa administracyjnego i stanowią
dobrą podstawę dla wszelkich analiz aktywności administracji. Jednakże fakt wstąpienia Polski do
Unii Europejskiej, dokonana transformacja ustrojowa, a także dynamiczny rozwój gospodarczy spo-
wodowały, że ustawodawca przestał się mieścić w tych klasycznych podziałach i stanowi dla admini-
stracji publicznej formy działania łamiące nie raz utarte kryteria klasyfikacji. Być może taka jest po-
trzeba chwili i jest to zjawisko naturalne. Warto jednak postulować, aby tworząc nowe rozwiązania
prawne i nowe formy działania prawodawca nie zapominał o pewnych przyjętych regułach. Łamiąc
je i wprowadzając dużą, czasem nadmierną dowolność w kształtowaniu form, prowadzi się nie tylko
do chaosu terminologicznego, ale i do niepewności kompetencyjnej albo niepewności co do skutków
przyjętych rozwiązań, co może zniweczyć założony cel danej regulacji.

Nie można jednak pominąć faktu, że polski ustawodawca dość często i dość obficie obmy-

śla  nowe  kategorie  form  działania  administracji  i  zadaniem  doktryny  prawa  administracyjnego  jest
ich porządkowanie i „godzenie” z wzorcami klasycznymi. Zwraca się więc uwagę na to, że dostrze-
galny rozrost katalogu form działania dotyczy zwłaszcza takich typów czynności, które służyć mają
zwłaszcza stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego
i przestrzennego w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i ponadpaństwowej. Formy te spotyka
się zwłaszcza w regulacjach prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony
środowiska, prawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz narkomanii, czy w zakresie ochrony bez-
pieczeństwa i porządku publicznego, lub przeciwdziałania bezrobociu. Można tu spotkać bardzo róż-
ne  nazwy  odnoszące  się  do  podobnych  regulacji,  takie  jak:  „plany”,  „strategie”,  „programy”,  „kon-
cepcje”, „założenia”, „studia”, „raporty”, „analizy” czy „oceny”, a są one determinowane normami za-
daniowymi i obowiązkami, jakie z nich wynikają. Mają one sprzyjać koordynacji działań, współdzia-
łaniu, wspieraniu i aktywności rozmaitych podmiotów i są potrzebne m. in. z powodu konieczności
posługiwania się nimi przy ubieganiu się o środki finansowe. Formy, o jakich mowa nie tworzą jed-
nej,  oddzielnej  grupy,  ale  występują  we  wzajemnym  powiązaniu  i  często  bardzo  skomplikowanym
uwikłaniu, łącząc się także z formami, które nazwałem wyżej „klasycznymi”. Charakterystyczne jest
również  to,  że  formy  te  mogą  być  inicjowane,  opracowywane,  sporządzane,  przyjmowane,  realizo-
wane, zarządzane, koordynowane, monitorowane, kontrolowane lub nadzorowane przez różne pod-
mioty, co oddziela je od tradycyjnie przyjętej zasady – jedna forma działania – jedna kompetencja –
jeden organ.

z dn. 7 kwietnia 1989 (t. jedn.: Dz. U. z 1989 r., Nr 20, poz. 104, z późn. zm.).

Dodatek

Wybrana i wykorzystana li

Wybrana i wykorzystana literatura przy pisaniu pracy

teratura przy pisaniu pracy

Eugeniusz Bojanowski, Zbigniew Cieślak, Jacek Lang:
„Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi”
Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005

Zbigniew Cieslak, Jacek Jagielski, Jacek Lang, Marek Szubiakowski,
Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska:
„Prawo administracyjne”
Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2002

Zofia Duniewska, Barbara Jaworska-Dębska, Ryszarda Michalska-Badziak,
Ewa Olejniczak-Szałowska, Małgorzata Stahl:
„Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie”
Wydawnictwo Difin, Warszawa 2004

Zbigniew Leoński: „Nauka administracji”
Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2001

Elżbieta Ura, Edward Ura: „Prawo administracyjne”
Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006

Jan Zimmermann: „Prawo administracyjne”
Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2006

„Prawo administracyjne” – pod redakcją Jana Bocia
Wydawnictwo Kolonia Limited, Wrocław 2005

a także:
http://www.polskieustawy.com