ROZDZIAŁ VII

FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1.

Pojecie i klasyfikacja form działania administracji publicznej

W uprzednich rozważaniach przyjęto, że przez pojęcie „formy działania

administracji publicznej” można rozumieć określony przepisem prawa typ
konkretnej czynności, jaką podejmuje organ administracji publicznej w celu
realizacji zadania publicznego, a ściślej załatwienia sprawy. Stwierdzenie to
będzie także punktem wyjścia do niniejszego wywodu.

Forma działania administracji publicznej ma charakter indywidualny,

związany z kategorią stosunku prawnego. Należy przeto odróżniać od form
aktywności administracji metody jej działania. Na to ostatnie pojęcie składa
się bowiem styl załatwiania spraw określonego rodzaju, czyli sekwencji da-
nych form i środków działania.

Warto jednak zauważyć, że z istoty kompetencji administracyjnej wynika,

iż zazwyczaj formy działania są określone w prawie przedmiotowym. Z rzad-
ka natomiast organ administracji publicznej ma prawo wyboru takiej formy,
chyba że posiada upoważnienie do działania z innego tytułu.

Charakterystykę form działania administracji publicznej należy poprzedzić

uwagami na temat granic ingerencji prawa administracyjnego w sferę stosun-
ków społecznych. W tym kontekście warto wspomnieć, że podstawową funk-
cją organów administracji publicznej jest realizacja prawa. Inaczej mówiąc,
tylko normy prawa przedmiotowego dają tej administracji tytuł do wkraczania
w sfery zachowań obywateli i innych podmiotów prawa.

Są jednak pewne obszary, które są wolne od państwa i prawa; wolne od in-

gerencji administracji publicznej. W skali subiektywistycznej chodzi o wolno-
ś

ci absolutne człowieka. Rola państwa w tym względzie ogranicza się jedynie

do ochrony tych wolności, zazwyczaj poprzez normy prawa karnego po-
wszechnego, które nazywane jest z tego tytułu „prawem granic”. Źródłem ab-
solutnych wolności człowieka jest przyrodzona i niezbywalna godność istoty
ludzkiej. Godność ta jest także źródłem innych praw i wolności człowieka,
które mogą być jednak przez prawo ograniczane. Chodzi tu o limitację i dero-
gację wolności. Pierwsza donosi się do możliwości ograniczenia wolności
przez konieczność powiadomienia o fakcie rozpoczęcia z jej korzystania lub
na zasadzie wyjątku uzyskania zgody władzy publicznej. Druga natomiast

Jarosław Dobkowski

190

związana jest z czasowym zawieszeniem możliwości korzystania z wolności
wskutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego w państwie.

Inną strukturę normatywną posiadają prawa i wolności obywatelskie. Źró-

dłem tych praw nie jest bowiem przyrodzona i niezbywalna godność istoty
ludzkiej. Pochodzą one z woli ustawodawcy, który poprzez ustanowienie
norm określonego rodzaju bądź też uznanie norm konsensualnych czy mię-
dzynarodowych standardów judykatury stwarza możliwości różnych zacho-
wań jednostek, uprawnionych bezpośrednio z mocy prawa lub decyzji właści-
wych organów.

Z innej perspektywy wyróżnia się czasem prawa i wolności człowieka

i obywatela pierwszej generacji (wolności i prawa osobiste, obywatelskie
i polityczne), drugiej generacji (prawa i wolności ekonomiczne, socjalne i kul-
turalne) oraz trzeciej generacji (zawierające w sobie jednak więcej obowiąz-
ków niż uprawnień np. prawo do środowiska).

Z istoty zasady dobra wspólnego, obok kolektywnych uprawnień i wolno-

ś

ci człowieka i obywatela, wynika dla jednostek także konieczność ponoszenia

ciężarów i spełniania świadczeń publicznych.

Dlatego też wyróżnia się w nauce prawa administracyjnego sfery wolne

od ingerencji administracji publicznej, świadczenia pozytywne (materialne)
administracji publicznej, reglamentację administracyjną, nadzór w material-
nym prawie administracyjnym oraz policję administracyjną.

Zagadnienia powyższe opisuje się w teorii prawa administracyjnego za po-

mocą konstrukcji publicznych praw podmiotowych i obowiązków publicz-
nych.

Poruszając się w kręgu problematyki ogólnej, warto jeszcze zwrócić uwagę

na zagadnienia przedmiotowego kształtowania sytuacji podmiotu prawa inne-
go niż administracja publiczna.

Zachowania tych podmiotów (w sferach naturalnej czy dozwolonej moż-

ności działania i zaniechania, lecz także czasem i powinności działania, zno-
szenia czy zaniechania) kształtować może bezpośrednio moc prawa lub też
może być wymagana przez normy prawne aktualizacja tych uprawnień czy
obowiązków w formie sformalizowanego stwierdzenia w sposób wiążący ist-
nienia stosunku prawnego, powstałego z mocy ustawy.

W przypadku ustawowych zakazów (obowiązków pozytywnych) i naka-

zów (obowiązków negatywnych) rola administracji publicznej sprowadza się
do kontroli przestrzegania tych obowiązków i ewentualnie określenia nega-
tywnych skutków ich nieprzestrzegania. Podobnie przy uprawnieniach wyni-
kających z mocy prawa, gdzie dokonuje się kontroli przestrzegania istnieją-
cych granic tych uprawnień. Ważny jest przy tym poziom świadomości praw-
nej obywateli. Norma prawna urzeczywistnia się bowiem z chwilą uzmysło-
wienia przez adresata, który od tej chwili ma obowiązek zastosować się

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

191

do nakazu lub zakazu albo ma obowiązek nie przekraczać granic uprawnienia.

Administracja publiczna czasem nie stwierdza istnienia prawa lub obo-

wiązku, ale ogranicza się od poświadczenia określonych okoliczności praw-
nych lub stanu faktycznego z urzędu bądź na wniosek zainteresowanej osoby.

Najczęściej jednak przepisy prawa nie dają samoistnej podstawy dla okre-

ś

lonych zachowań jednostki. Przepis taki bowiem podlega uściśleniu w sto-

sunku do indywidualnie (czasem jednak i generalnie) określonego podmiotu
lub grupy podmiotów i konkretnej sytuacji. Funkcją administracji publicznej
w tym zakresie jest swoiste orzecznictwo, przy zapewnieniu w obrębie sfor-
malizowanego postępowania określonych gwarancji procesowych podmiotom
bezpośrednio zainteresowanym.

Wskazane powyżej egzemplifikacje dają podstawę do wyodrębnienia

wśród form działania administracji publicznej czynności prawnych, które
zmierzają na zasadzie oświadczeń woli organów do wywołania skutku praw-
nego lub wiążącego stwierdzenia istnienia stosunku prawnego. Chodzi tu
o zmianę sytuacji prawnej adresata normy prawnej na podstawie kompetencji
administracyjnej. Problem ten to nic innego jak stosowanie prawa, przy czym
pamiętać trzeba o możliwościach zróżnicowania konsekwencji obowiązywa-
nia norm prawnych.

Zmiana sytuacji prawnej najczęściej musi zostać wprowadzona w życie

poprzez czynności faktyczne administracji publicznej, których istota polega
na działaniu zgodnym z normą prawną, zmierzającym do przeobrażenia stanu
rzeczywistego. Są to czynności, które nie konkretyzują przepisów prawa, ale
dla ich dokonania podstawa prawna chociażby generalna (zadaniowa) w przy-
padku czynności niewładczych musi obiektywnie istnieć; administracja pu-
bliczna musi prawa przestrzegać.

Jeśli dodamy do powyższego całą sferę stosunków prawnych w sferze in-

ternea, wykonywanie funkcji prestacyjnej i realizowanie przez administrację
publiczną zadań na zasadzie fiskusa w obrębie tzw. pieczy administracyjnej
oraz wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie dominium, a nadto
możliwość stanowienia przez jej organy na zasadzie upoważnień konstytucyj-
nych i ustawowych norm prawnych różnego rzędu, to problematykę form ak-
tywności administracji publicznej postrzegać można jako dość skomplikowa-
ną.

W literaturze przedmiotu buduje się katalogi form działania administracji

publicznej. Najczęściej wskazuje się, że w ich skład wchodzą:

1) stanowienie aktów normatywnych,
2) wydawanie aktów administracyjnych,
3) zatwierdzanie ugod administracyjnych,
4) zawieranie porozumień administracyjnych,
5) wydawanie przyrzeczeń administracyjnych,

Jarosław Dobkowski

192

6) zawieranie umów cywilnoprawnych,
7) prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej,
8) wykonywanie czynności materialno-technicznych,
9) wydawanie zaświadczeń i innych aktów potwierdzających.
Wszystkie te formy różnią się od siebie takimi elementami, jak: charakter

podstawy prawnej, tryb dokonania, warunki skuteczności, skutki prawne i fak-
tyczne, możliwość zaskarżenia.

Niektóre z powyższych typów działań administracji publicznej mogą mieć

charakter władczy (jednostronny) w odróżnieniu od czynności niewładczych,
opartych na zgodnym oświadczeniu woli lub akceptacji podmiotu administro-
wanego. W czystej postaci tylko czynności cywilnoprawne (może za wyjąt-
kiem tzw. umów adhezyjnych) i działania społeczno-organizatorskie są z zało-
ż

enia pozbawione dominującej pozycji administracji publicznej.

Warto także wspomnieć, że wyżej wymienione formy działania admini-

stracji publicznej odnoszą się przede wszystkim do sfery zewnętrznej, choć
mają także zastosowanie, ale nie wszystkie, do działań wewnętrznych.

2.

Stanowienie aktów normatywnych
przez organy administracji publicznej

Abstrahując od będącej przedmiotem odrębnego wykładu problematyki

konstytucyjnego systemu źródeł prawa, w tym ścieżek i procedur legislacyj-
nych oraz procesu decyzyjnego organów administracji publicznej w obszarze
normatywnym, a także zasad techniki prawodawczej i zagadnień publikacji
aktów normatywnych, w kontekście omawianego tu tematu przypomnieć na-
leży, że sfera prawa powszechnie obowiązującego, z zasadą prymatu i nad-
rzędności konstytucji i ustaw, obejmuje także formy stanowienia norm praw-
nych przez organy władzy wykonawczej. Ponadto tzw. akty wewnętrzne w za-
sadzie w całości pochodzą od organów administracji publicznej.

Uwagi te odnieść należy do normatywnych form działania administracji

publicznej, a więc jednostronnych oświadczeń woli o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym. W celu bliższego określenia tego zagadnienia można posłu-
ż

yć się trochę zapomnianym podziałem źródeł prawa na prawo ponadustawo-

we, prawo ustawowe, prawo podustawowe i prawo pozaustawowe. Wymaga
on jednak, z uwagi na uwarunkowania konstytucyjne, pewnych modyfikacji,
ale dla celów dydaktycznych może okazać się przydatne.

Wyodrębnienie prawa ponadustawowego nawiązuje do formuły G. Rad-

brucha (ustawowego bezprawia) i wiąże się z dylematem zakresu obowiązy-
wania prawa pozytywnego. W perspektywie bliższej prawo ponadustawowe

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

193

to nic innego jak źródła prawa w sensie materialnym, czyli czynniki kształtu-
jące treść dyspozycji norm prawnych, funkcjonujące w doktrynie i dogmaty-
ce w postaci klauzuli generalnej zasad demokratycznego państwa prawa, a nie
prawa pisanego.

Za prawo ustawowe można uznać normy prawne ustanowione lub uznane

przez organy władzy ustawodawczej, a w sytuacjach szczególnych, jakby
na zasadzie prawa dekretów, przez organy władzy wykonawczej. Tu znajdzie
się miejsce dla ułożonych szczeblowo i hierarchicznie Konstytucji, zgodnie
z zasadą przychylności Rzeczpospolitej Polskiej wobec prawa międzynarodo-
wego – umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w usta-
wie, ustaw zwykłych, pozostałych ratyfikowanych umów międzynarodowych,
rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta RP, ale także pozostających w ob-
rocie prawnym archaicznych rozporządzeń z mocą ustawy Prezydenta II RP,
powojennej Rady Ministrów oraz dekretów Rady Państwa.

Z kolei prawo podustawowe tworzą normy prawne ustanowione lub uzna-

ne przez organy władzy wykonawczej w ramach delegacji kompetencji prawo-
twórczych na podstawie szczegółowego i wyraźnego upoważnienia ustawo-
wego. Akty podustawowe to zatem nic innego jak przepisy wykonawcze
do ustaw, charakteryzujące się więzią merytoryczną (treściową) i formalną
z przepisami aktu, z którego wypływa takie upoważnienie. Będą je stanowić
przede wszystkim rozporządzenia (oczywiście za wyjątkiem rozporządzeń
wojewody – porządkowych i z zakresu ochrony przyrody), ale i większość
aktów prawa miejscowego oraz niektóre normatywne uchwały Rady Mini-
strów (wydawane na podstawie przepisów ustawy, a nie generalnej konstytu-
cyjnej normy kompetencyjnej, mówiącej o kierowaniu administracją rządową)
oraz niektóre zarządzenia (zwierające przepisy wykonawcze do ustaw), a mo-
ż

e i zatwierdzane umowy międzynarodowe.

Przez prawo pozaustawowe zaś można rozumieć normy prawne ustano-

wione przez organy władzy wykonawczej w ramach delegacji kompetencji
prawotwórczych na podstawie ogólnego (kierunkowego) upoważnienia usta-
wowego, dające tym organom możliwość dyskrecjonalnego ukształtowania
treści przepisów prawnych. Nie będą to jednak działania zupełnie swobodne,
gdyż nie mogą one być treściowo i formalnie sprzeczne z aktami wyższego
rzędu, a zwłaszcza prawem powszechnie obowiązującym. Zaliczyć tu możemy
akty prawa miejscowego zawierające przepisy porządkowe oraz niektóre
uchwały Rady Ministrów (uchwały samoistne) i zarządzenia stanowiące jakby
akty kierownictwa wewnętrznego.

Wystąpić mogą zatem takie sytuacje, że dane zagadnienie będą regulowały

dwa zarządzenia tego samego organu w sposób ze sobą sprzeczny. Jeżeli jed-
no z nich będzie aktem podstawowym, to uznać można, że deroguje stosowne
normy zarządzenia wydanego na podstawie upoważnienia generalnego, mimo

Jarosław Dobkowski

194

potencjalnie innego wyniku wykładni przy zastosowaniu reguł kolizyjnych,
względnie walidacyjnych oraz wnioskowań prawniczych.

Na tym tle widzimy, że domeną administracji publicznej jest stanowienie

prawa jako prawa podustawowego i prawa pozaustawowego. Wyjątkowo na-
tomiast będzie mogła ona stanowić prawo ustawowe.

Warto podkreślić również, że normy prawne stanowione przez organy ad-

ministracji publicznej najczęściej nie będą miały charakteru bezpośrednio
obowiązującego. Warunkiem wejścia w życie takich przepisów jest ich ogło-
szenie w przepisanej prawem formie.

3.

Akt administracyjny

Podstawową formą działania administracji publicznej jest wydawanie ak-

tów prawnych, rozumianych jako decyzje stosowania ogólnie obowiązujących
przepisów. Władcze wypowiedzi organów administracji publicznej w tym
względzie będą miały dwojaki charakter.

Z jednej strony chodzi tu o oświadczenia woli tych organów, podejmowane

w celu ustalenia konkretnej sytuacji prawnej, przy założeniu, że dyrektywa
zachowania kierowana jest do adresatów określonych w sposób generalny
(ogólny), nazywane aktami administracyjnymi generalnymi. Mają one zasto-
sowanie przede wszystkim w sferze wewnętrznej administracji, gdyż w Kon-
stytucja w zasadzie nie przewiduje takich pośrednich form między prawem
stanowionym (źródła prawa) a prawem stosowanym (wyznaczenie dyrektywy
postępowania podwójnie konkretnej) i z tego tytułu jakby zanikają, choć są
dziedziny prawa administracyjnego materialnego, w których mogą okazywać
się niezbędne. Do nich należą różne wytyczne, instrukcje, pisma okólne, inter-
pretacje itp., stąd określa je się także mianem prawa powielaczowego, Akty
administracyjne generalne spotykamy także czasem w obrębie działalności
zewnętrznej administracji. Mają one wtedy charakter bezpośrednio zobowią-
zujący w tym sensie, że reguły postępowania w nich zawarte nie mogą być
dalej konkretyzowane w drodze decyzji stosowania prawa. Inaczej mówiąc,
tworzą sytuacje prawne dla obywateli. Nie może to jednak oznaczać, że nie
będą wpływać na treść indywidualnych rozstrzygnięć organów administracji
publicznej.

Z drugą kategorią aktów administracyjnych spotykamy się częściej. Można

powiedzieć, że jest to klasyczna forma działania administracji. Chodzi tu
o akty administracyjne sensu stricto, czyli władcze (jednostronne) oświadcze-
nia (rozstrzygnięcia) zmierzające do wywołania skutków prawnych, wyda-
wane w konkretnej sprawie dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmio-
tu. Przy czym wypowiedź organu administracji publicznej może także doty-

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

195

czyć stwierdzenia w sposób wiążący istnienia uprawnienia lub obowiązku
bezpośrednio z mocy ustawy. Elementem konstrukcyjnym jest tu klasycznie
rozumiane oświadczenie woli, które tworzy, zmienia lub znosi stosunek admi-
nistracyjno-prawny bądź ustala ich istnienie w sposób wiążący, w przypadku
spełnienia się okoliczności realnych przewidzianych w hipotezie normy praw-
nej. W przypadku zaświadczeń, które są aktami prawnymi poświadczającymi
stan prawny lub stan faktyczny, będziemy mieli jedynie do czynienia z oświad-
czeniami wiedzy organu administracji publicznej.

Wśród aktów administracyjnych wyróżnić możemy akty zewnętrzne i akty

wewnętrzne.

Akty wewnętrzne to akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji,

a więc kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podporządkowa-
nia organizacyjnego lub podległości służbowej w stosunku do organu wydają-
cego akt.

Cechą aktów wewnętrznych jest to, że nie wymagają szczególnej podstawy

prawnej, wystarcza ogólne upoważnienie do kierowania adresatami aktu. Nie
kształtują one w zasadzie publicznych praw podmiotowych przy ograniczeniu
prawa do postępowania i prawa do sądu, a ich wykonanie zabezpieczone jest
najczęściej sankcjami mającymi charakter dyscyplinarny.

Typowymi aktami wewnętrznymi są polecenia służbowe, rozkazy (w służ-

bach mundurowych) oraz różnego rodzaju akty nadzoru dyrektywnego.

Akty zewnętrzne to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. Na-

leżą do nich nie tylko akty kierowane do obywateli i ich organizacji lub in-
nych zewnętrznych podmiotów administrowanych, ale także do jednostek
wchodzących w skład systemu administracji publicznej, lecz nie podporząd-
kowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt. Typowe akty zewnętrzne
to decyzje (kwalifikowane akty administracyjne), postanowienia adminis-
tracyjne, zarządzenie administracyjne w postępowaniu administracyjnym oraz
rozstrzygnięcia nadzorcze. Niekiedy granice między aktami zewnętrznymi
a wewnętrznymi są płynne. Wynika to z tego, że niektóre akty administracyjne
wywierają skutki prawne w obu sferach działania administracji publicznej. Dla
przykładu akt mianowania urzędnika służby cywilnej tworzy nie tylko pewne
uprawnienia i obowiązki po stronie adresata jako funkcjonariusza publiczne-
go, ale także jako wyodrębnionego od organu pomiotu praw i obowiązków.
Z jednej strony będzie on posiadał wzmożoną ochronę prawną ze strony prawa
karnego, ale drugiej obniża się granica ochrony jego dóbr osobistych.

Wyróżnia się akty regulujące sytuację prawną osób i akty regulujące sytu-

ację prawną rzeczy. Należy na wstępie zaznaczyć, że regulacja administracyj-
no-prawna ukierunkowana jest przede wszystkim na sferę stosunków osobi-
stych człowieka. Prawo administracyjne z rzadka wkracza w dziedziny sto-
sunków majątkowych, gdyż pozostaje to domeną prawa cywilnego. Zdarza się

Jarosław Dobkowski

196

jednak na zasadzie wyjątku, że sprawa taka może być poddana jurysdykcji
administracyjnej – tak jak kwestie administracyjne mogą być poddane kogni-
cji sądów powszechnych. Decydują o tym rożne względy. W tym sensie kom-
petencja administracyjna może odnosić się do możliwości określenia sytuacji
rzeczy. Najważniejszą implikacją wypływającą z tego podziału jest fakt, że
określone uprawnienia lub obowiązki związane z rzeczą mają charakter prze-
naszalny; dzielą los tej rzeczy. W przypadku zmiany osoby właściciela lub
posiadacza rzeczy przechodzą na nabywcę (następcę prawnego). Oczywiście
konieczna jest zmiana adresata takiego aktu, lecz nie jest dopuszczalne wyda-
nie nowego aktu w tej samej sprawie.

A contrario prawa i obowiązki wynikające z aktów osobowych nie mogą

być przeniesione na inne osoby, mają bowiem charakter ściśle osobisty. Cha-
rakter osobisty mają te prawa lub obowiązki, które są związane z posiadaniem
przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych
kwalifikacji lub umiejętności.

Mimo dość wyraźnego rozgraniczenia podstawowych gałęzi prawa niektó-

re akty administracyjne wywołują skutki prawne w sferze prawa cywilnego.
Nie chodzi tu o reminiscencje aktu administracyjnego, lecz bezpośredni skutek
w sferze stosunków objętych prawem prywatnym. Są też akty, które choć sa-
me nie wywołują żadnych skutków cywilnoprawnych, to stanowią przesłankę
dokonania czynności prawnej w sferze prawa cywilnego.

Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdza-

ją ich powstanie z mocy samego prawa, tzn. ustalają w sposób wiążący, że
w danej sytuacji wynikają z mocy ustawy dla adresata aktu określone upraw-
nienia lub obowiązki. Akt deklaratoryjny działa ex tunc, a więc od chwili, gdy
zostały spełnione przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki
prawne (od momentu, w którym dany stan faktyczny, odpowiadający hipote-
zie normy prawnej, zaistniał).

Akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. Jest to

zatem autorytatywna konkretyzacja sytuacji prawnej indywidualnie określo-
nego adresata. Akt konstytutywny wywołuje skutki prawne dopiero od chwili
jego wydania (ogłoszenia lub doręczenia), czyli ex nunc.

Inaczej mówiąc, akty konstytutywne kształtują sytuację prawną adresata

normy prawnej poprzez jej zastosowanie. Z kolei akty deklaratoryjne aktuali-
zują sferę praw lub obowiązków potencjalnie określoną w przepisie ustawy.

Akt deklaratoryjny (w przeciwieństwie do aktu konstytutywnego) może

uzyskać cechę res iudicata ius facit inter omnes. Oznacza to, że stan prawny
stwierdzony aktem deklaratoryjnym nie może być zmieniony poprzez wzru-
szenie samego aktu (np. z przyczyn proceduralnych). Istnieje on dopóty, do-
póki obowiązuje przepis prawa będący źródłem tego stanu prawnego.

Wzruszenie aktu konstytutywnego powoduje natomiast zmianę stanu praw-

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

197

nego, którego on dotyczy. Wartością aktu konstytutywnego jest zatem res
iudicata ius facit inter partes.

W ramach kolejnego podziału spotykamy akty związane i akty swobodne,

a ściślej związane bezwzględnie i związane względnie. Akty związane to akty,
których zarówno warunki podjęcia, jak i treść rozstrzygnięcia określone są
dokładnie w przepisach prawa stanowiących podstawę prawną tych aktów.
Akty swobodne zaś wydawane są na zasadzie uznania administracyjnego.

Uznanie oznacza taką sytuację, gdy norma prawna w swej dyspozycji wy-

posaża organ w określoną kompetencję, pozostawiając jego uznaniu skorzy-
stanie z niej w konkretnym wypadku.

Normy prawne ustanawiające uznanie (normy uznaniowe) mogą być roz-

maicie formułowane. Przykładowo mogą określać tylko działanie organu, bez
wskazania stanu faktycznego, kiedy działanie to jest wymagane (norma praw-
na bez hipotezy); organ może więc podjąć działanie w każdym momencie,
kiedy uzna to za stosowne. Najczęściej jednak mogą określać stan faktyczny
dokładnie, lecz nie wiązać z nim obowiązku podjęcia określonego działania,
czyli w konstrukcji przepisu znajduje się sformułowanie fakultatywności pod-
jęcia rozstrzygnięcia co do określonego w hipotezie zdarzenia.

Można także powiedzieć, że uznanie administracyjne jest wyborem celo-

wości. Oznacza to, że jeżeli nawet organ administracji publicznej ma możli-
wość różnego określenia następstwa obowiązywania norm prawnych, to w sy-
tuacjach wyznaczonych przez ratio instytucji prawnej jest on zdeterminowany
co do wyboru konsekwencji prawnej. Inaczej mówiąc, jeżeli „może”, to cza-
sem na tle stanu faktycznego „musi”.

Z problematyką uznania administracyjnego ściśle wiąże się zagadnienie

pojęć niedookreślonych. Uznanie administracyjne odnosi się przede wszyst-
kim do możliwości wyboru następstwa prawnego. W pojęciach niedookreślo-
nych swoboda odnosi się do języka prawnego. Organ ma określić, co oznacza
w języku ustawy określony termin. Organ stosuje zasady wykładni, odwołuje
się do zasad lingwistycznych.

Inaczej mówiąc, przy uznaniu administracyjnym organ administracji pu-

blicznej określa, co powinno nastąpić w wyniku subsumcji (nałożenia stanu
faktycznego na stan prawny), przy pojęciach niedookreślonych zaś określa, co
znaczy dane sformułowanie użyte w przepisie prawa, przy czym pojęcia te
mogą występować zarówno po stronie hipotezy normy, jak i po stronie następ-
stwa prawnego.

Pojęcia niedookreślone mogą występować, gdy akt administracyjny jest

oparty na uznaniu administracyjnym, ale także i wtedy, gdy jest to akt związa-
ny, tj. znamiona jego wydania są wyczerpująco określone przez prawo.

Dla organu stosującego prawo istnienie pojęć niedookreślonych oznacza

pewną możliwość swobody (wyboru); oznacza pewien luz decyzyjny, który

Jarosław Dobkowski

198

ma jednak pewne określone granice. Organ stosujący prawo związany jest
bowiem w procesie wykładni tych pojęć przyjmowanymi zasadami wykładni.
Interpretując pojęcia niedookreślone, winien odwoływać się do reguł języka
oraz reguł wykładni. Przedmiotem wyboru jest zawsze język (wybór określo-
nego wariantu znaczeniowego), stąd nawet przy bardzo dużej niedookreślono-
ś

ci języka istnieją określone jego granice.

W ramach pojęć niedookreślonych można wyróżniać rozmaite ich rodzaje:
1) pojęcia empiryczne, odwołujące się do pewnej rzeczywistości, której

znaczenie należy tłumaczyć według np. reguł socjologicznych,

2) pojęcia wartościujące, odwołujące się do pewnego systemu wartości

preferowanych,

3) pojęcia odsyłające do innych dziedzin wiedzy pozaprawnej,
4) klauzule generalne, a właściwie przepisy zawierające klauzule generalne

(użyty zwrot staje się nieostry na tle przepisu).

Istotnym zagadnieniem odnoszącym się do pojęcia uznania administracyj-

nego jest kwestia granic tego uznania. W literaturze przedmiotu podnosi się,
ż

e istnieją zewnętrzne i wewnętrzne granice uznania administracyjnego. Ze-

wnętrzne granice to przede wszystkim przepisy prawa materialnego i prawa
o postępowaniu administracyjnym, których organ procedujący określoną
sprawę przekraczać nie może. Wewnętrzne zaś granice nie są wyraźnie sfor-
mułowane w przepisach prawa, a polegają przede wszystkim na tym, że orga-
ny administracji publicznej stosujące prawo muszą dążyć do realizacji celów,
dla których zostały prawnie wyodrębnione i powołane.

Można również wyróżnić akty jednostronne i akty dwustronne. Akty dwu-

stronne to akty zależne od woli adresata, nie mogące być wydane bez jego
zgody. Do ich wydania konieczny jest uprzedni wniosek o wydanie aktu.
Niemal zawsze są to akty przyznające uprawnienia, choć z konstrukcji strony
na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że może istnieć
żą

danie autorytatywnego określenia obowiązku. Wśród aktów dwustronnych

występują akty pozytywne (uwzględniające wniosek) i akty negatywne (nie
uwzględniające wniosku lub kończące postępowanie administracyjne bez roz-
strzygnięcia merytorycznego tj. co do istoty sprawy). Na ogół adresat może
zrzec się korzystania z uprawnień przyznanych takimi aktami.

Można postawić tezę, że akt administracyjny jest zawsze jednostronny,

a zgoda odnośnego obywatela jest tylko ustawową przesłanką (conditio iuris),
warunkiem ważności rozstrzygnięcia. Wynika z tego, iż akt dwustronny może
być uznawany za tylko pozornie dwustronny.

Akty jednostronne to akty niezależne od woli adresata. Generalnie wyda-

wane są z urzędu i dotyczą najczęściej nałożenia obowiązku, choć właściwe
organy także mogą wszczynać z urzędu ogólne postępowanie administracyjne
w sprawie, w której wymagany jest uprzedni wniosek strony. W toku postę-

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

199

powania muszą jednak uzyskać zgodę tej strony na jego kontynuowanie, ina-
czej bowiem będzie ono subiektywnie bezprzedmiotowe.

W tym kontekście można zauważyć, że istnieją akty merytoryczne i proce-

sowe.

Wyróżnić także trzeba akty formalne i akty nieformalne. Pierwsze z nich

odnosimy do aktów, niezależnie od nazwy, podjętych w wyniku przeprowa-
dzonego postępowania administracyjnego. Drugie zaś to takie, które podej-
mowane są w pozaprocesowym trybie stosowania prawa administracyjnego,
zwane rozstrzygnięciami bezpośrednimi, nieformalnymi aktami administra-
cyjnymi czy aktami administracyjnymi bezpośrednio zobowiązującymi.

Ze względu na treść rozstrzygnięcia można dokonać delimitacji aktów ad-

ministracyjnych na uprawniające i nakazujące. Akty nakazujące to konstytu-
tywne, względnie deklaratoryjne rozstrzygnięcia nakładające ciężary i świad-
czenia publiczne albo zobowiązujące do określonych czynności o charakterze
procesowym. Akty uprawniające to akty przenoszące uprawnienia. W ramach
tej grupy aktów wyróżnić trzeba akty dotyczące praw i wolności obywatel-
skich oraz akty dotyczące limitowanych praw i wolności człowieka.

Podkreślić należy, że często sprowadza się istotę praw i wolności człowie-

ka, w przypadku ustawowego ograniczenia publicznych praw podmiotowych
o treści negatywnej, do wymogu uzyskania pozwolenia władzy publicznej –
do kategorii interesu prawnego, wynikającego przede wszystkim z regulacji
materialnoprawnych, jako pozytywnej przesłanki postępowania administra-
cyjnego. Mimo użycia w generalnej klauzuli limitacyjnej „wyłączności usta-
wowej”, nadal wiążąca jest koncepcja szczegółowości podstawy prawnej roz-
strzygnięcia administracyjnego, będącego w istocie swoistą „dyspensą” od pre-
wencyjnego, względnego zakazu korzystania z tych praw i wolności jednostki.
W warunkach polskich akt taki ma charakter konstytutywny w odróżnieniu
od koncepcji europejskich – szczególnego rozstrzygnięcia deklaratywnego
(aktu ustalającego), stwierdzającego w swej istocie li tylko spełnienie przesła-
nek ustawowych do uchylenia takiego ograniczenia. Nie aktualizuje on zatem
sfery możności postępowania, lecz ją ustanawia. Teoria interesu postrzegana
bywa więc przez pryzmat dobra wspólnego. Nie ma tu także miejsca na bez-
pośrednie stosowanie ustawy zasadniczej, gdyż zawisły organ administracji
nie jest upoważniony do badania zgodności norm prawnych z zasadami wyż-
szego rzędu. Adresat aktu stosowania prawa dopiero po wyczerpaniu środków
odwoławczych w administracyjnym toku instancji i przebiegu sądowej kontro-
li legalności działania administracji publicznej może zakwestionować skon-
kretyzowany przepis w formie skargi konstytucyjnej. Niezależnie od działal-
ności standaryzacyjnej organów Rady Europy, zmierzającej w kierunku prze-
niesienia inicjatywy czynności wyjaśniających w sprawach administracyj-
nych na podmiot władzy publicznej, w Polsce ciężar przytoczenia w sytu-

Jarosław Dobkowski

200

acjach opisanych powyżej spoczywa na jednostce jako wnioskodawcy uchyle-
nia wynikającego z mocy prawa zakazu. Kompetencja administracyjna w tym
względzie nie rysuje się nam klasycznie jako prawo, a jednocześnie obowią-
zek działania „władzy administracyjnej”, ale jako sfera aktywności uzależniona
od woli organu. Stąd też w katalog prawnych form działania administracji pu-
blicznej wpisuje się niejednokrotnie tzw. milczenie władzy. Zmusza to czasem
obywateli i inne podmioty prawa do poszukiwania ochrony prawnej w sferze
gwarancji procesowych i regulacji organizacyjno-prawnych. Prawo formalne
bowiem staje się zabezpieczeniem przed nadużywaniem dyskrecjonalnych
uprawnień organów administracji publicznej. To właśnie w tym kontekście
polski Kodeks postępowania administracyjnego (mimo że uchwalony w 1960
roku) uchodzi za jeden z najdoskonalszych w świecie. Na powrót zatem od-
ż

ywa kontekst genezy prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego;

dziedzin normujących działanie organów władzy i administracji publicznej,
a powstałych w opozycji w stosunku do tych podmiotów.

Na tle obowiązywania aktu administracyjnego odnotować należy kwestię

momentu wywołania skutku prawnego. Należy przeto odróżniać wykonalność
aktu administracyjnego (najczęściej wiązaną z cechą jego ostateczności, choć
pojawiają się zagadnienia suspensywności w postępowaniu odwoławczym,
rygoru natychmiastowej wykonalności, natychmiastowej wykonalności z mo-
cy ustawy, bezpośredniej skuteczności aktów uprawniających) od jego osta-
teczności i prawomocności. Zasygnalizować trzeba także problem wywoływa-
nia skutku prawnego przez akt administracyjny wobec adresata oraz możli-
wość odwołalności aktów niedoręczonych lub nieogłoszonych przez organy,
które je wydały. Ponadto wspomnieć należy o klauzulach dodatkowych, uza-
leżniających wejście w życie aktu administracyjnego lub utratę jego mocy
obowiązującej od ziszczenia się warunku lub upływu terminu.

Omawiając teorię aktu administracyjnego, nie sposób nie odnieść się

do kwestii jego mocy obowiązującej. Należy podkreślić, że pełna moc obo-
wiązująca aktu administracyjnego uzależniona jest od jego prawidłowości.
Akt prawidłowy to akt wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego,
ustrojowego i procesowego, a nadto z prawidłowym wykorzystaniem samo-
dzielności prawnej w zakresie orzecznictwa.

Można powiedzieć, że w doniesieniu do aktu administracyjnego występuje

gradacja wad. Niektóre wady nie wpływają na jego moc obowiązującą, inne
powodują konieczność jego wzruszenia, a są i takie, które dyskwalifikują jego
obowiązywanie z powodu nieważności.

Wyróżnia się zatem wady nieistotne (nie odnoszące się do istoty oświad-

czenia woli), co oznacza, że w przypadku ich wystąpienia nie zmienia się roz-
strzygnięcia, lecz konwaliduje się czynność administracyjno-prawną poprzez re-
stytucję czy zmiany niektórych postanowień niemerytorycznych. Chodzi tu

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

201

głównie o braki formalne, błędy rachunkowe, błędy pisarskie czy inne oczy-
wiste omyłki.

Wśród wad istotnych istnieją wady powodujące wzruszenie aktu, co rodzi

konieczność uchylenia bądź zmiany rozstrzygnięcia, oraz wady powodujące
nieważność aktu administracyjnego ex lege. Uchylenie lub zmiana aktu ma
zatem charakter konstytutywny w odróżnieniu od deklaratywnego stwierdze-
nia nieważności lub stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Oznacza
to, że uznaje się, iż akt nieważny nie wywołał skutku prawnego (w ogóle go
nie było, nie posiadał nigdy mocy obowiązującej), a akt wzruszony był sku-
teczny takim w kształcie do chwili uchylenia bądź zmiany.

Wady powodujące wzruszenie aktu to najczęściej potknięcia proceduralne

mające wpływ na wynik sprawy, a wady powodujące nieważność to defekty
materialnoprawne, sprowadzające się do okoliczności uniemożliwiających
powstanie takiego aktu w ogóle.

Warto jeszcze zauważyć, że nieważność aktu administracyjnego nie ma

charakteru bezwzględnego, albowiem aktom administracyjnym przysługuje
domniemanie legalności, które można jedynie obalić poprzez stwierdzenie
nieważności lub stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na tzw. nieakty. Będą to najczę-

ś

ciej wypowiedzi organu administracji publicznej wydane z pominięciem

wszelkiej procedury przez organy kompletnie niekompetentne. Takie quasi-
decyzje administracyjne mogą jednak także powstać w przypadku nieistnienia
postępowania administracyjnego (brak proceduralnego stosunku prawnego
między organem administracji publicznej a stroną stosowania prawa) lub będą
stanowić akty kończące prawidłowo przeprowadzane postępowanie admini-
stracyjne, ale niezawierające wymaganych prawem właściwości zewnętrznych
np. decyzja niezakomunikowana stronie (brak doręczenia lub ogłoszenia),
brak oznaczenia organu, brak podpisu, brak sentencji. Takim wypowiedziom
organów administracji publicznej nie przysługuje domniemanie legalności. Są
one nieważne bez konieczności urzędowego jej stwierdzenia i jako takie nie
wchodzą do obrotu prawnego. Uznać je można za zdarzenia faktyczne, obiek-
tywnie istniejące i stwarzające pozory czynności administracyjno-prawnych.

Nadmienić trzeba jeszcze zagadnienia utraty mocy obowiązującej aktu

administracyjnego. Może to nastąpić w przypadku:

1) uchylenia przez właściwy organ (z różnych przyczyn, nie tylko zaistnie-

nia wad powodujących wzruszenie aktu),

2) uchylenia całej grupy aktów administracyjnych przez przepis ustawy,
3) ziszczenia się warunku rozwiązującego,
4) upływu terminu,
5) zrzeczenia się prawa,
6) kresu bytu adresata aktu osobowego,

Jarosław Dobkowski

202

7) zmiany podstawy faktycznej aktu administracyjnego (rebus sic stanti-

bus),

8) zastąpienia aktu administracyjnego wyrokiem sądu powszechnego.
W niektórych sytuacjach, także wskazanych powyżej, organ administracji

publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie aktu administracyjnego.

4.

Ugoda administracyjna

Ugoda jest to pisemne porozumienie między stronami o sprzecznych inte-

resach w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wyłączające rozstrzy-
gnięcie tej sprawy w formie decyzji. Ugodę zawiera się, jeżeli przyczyni się to
do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu
przepis prawa.

Organ administracji publicznej odroczy wydanie decyzji i wyznaczy stro-

nom termin do zawarcia ugody, jeżeli złożą one zgodne oświadczenie o za-
miarze jej zawarcia. W przypadku zawiadomienia przez jedną ze stron o od-
stąpieniu od zamiaru zawarcia ugody lub niedotrzymania przez strony termi-
nu, organ administracji publicznej załatwia sprawę w drodze decyzji.

Ugodę sporządza się przed organem procedującym sprawę w formie pi-

semnej. Powinna ona zawierać:

1) oznaczenie organu, przed którym została zawarta,
2) datę sporządzenia,
3) oznaczenie stron,
4) przedmiot i treść ugody,
5) wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu,
6) podpisy stron i podpis pracownika organu upoważnionego do sporzą-

dzenia ugody.

Ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ, przed którym została zawarta.
Organ odmówi zatwierdzenia ugody, jeżeli:
1) narusza interes społeczny;
2) narusza słuszny interes stron,
3) nie uwzględnia stanowiska innego organu, gdy jest ono wymagane dla

rozstrzygnięcia kwestii, których dotyczy ugoda.

Organ rozstrzyga w kwestii zatwierdzenia ugody w ciągu 7 dni od dnia jej

zawarcia w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwier-

dzeniu stało się ostateczne. Organ potwierdza wykonalność ugody na egzem-
plarzu ugody.

Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w to-

ku postępowania administracyjnego. Gdy ugoda zawarta została w toku postę-

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

203

powania odwoławczego, z dniem, w którym stało się ostateczne postanowie-
nie zatwierdzające ugodę, traci moc decyzja organu I instancji.

W sensie procesowym ugoda administracyjna jest czynnością, która po za-

twierdzeniu wywołuje skutki takie, jak akt administracyjny. W aspekcie mery-
torycznym jest to natomiast porozumienie pomiędzy stronami postępowania
administracyjnego, zawierane pod nadzorem organu prowadzącego postępo-
wanie, właściwego w sprawie. W tym znaczeniu posiada ona znamiona czyn-
ności opartej na zasadzie konsensusu, gdyż strony ugody likwidują dotychcza-
sowy spór w sprawie objętej kompetencją administracyjną. Akt administracyj-
ny o charakterze jurysdykcyjnym zastąpiony zostaje aktem administracyjnym
jako środkiem nadzoru. Nie powinien zatem organ procedujący sprawę
uprzednio wpływać na treść autonomicznych oświadczeń woli stron zawartych
w ugodzie, a jedynie kontrolować następczo i w razie potrzeby odmówić za-
twierdzenia ugody.

Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej za-

twierdzeniu stało się ostateczne. Organ administracji publicznej, przed którym
została zawarta ugoda, potwierdza jej wykonalność na egzemplarzu ugody.

Wskutek przyjęcia konwencji odnośnie do specyficznej roli wzajemnych

oświadczeń woli w ugodzie administracyjnej, szczególne miejsce zajmuje
kwestia możliwości wzruszenia ugody, zatwierdzonej postanowieniem, które
uzyskało przymiot ostatecznego. Obok możliwości wznowienia postępowania
administracyjnego lub wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nie-
ważności ostatecznego postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyj-
ną, warto zwrócić uwagę na możliwość recepcji przepisów art. 918 Kodeksu
cywilnego. Przesłanki administracyjne nie obejmują bowiem błędu, groźby,
pozorności jako wad oświadczenia woli w ugodzie administracyjnej, co w sen-
sie prawa cywilnego skutkuje bezwzględną lub względną nieważnością całej
czynności.

Zachodzi zatem pytanie o istotę rzeczy ugodzonej w postępowaniu admini-

stracyjnym.

5.

Porozumienie administracyjne

Najczęściej określa się porozumienie administracyjne, zwane także czasem

opatrznie umową administracyjną, jako wielostronną czynność z zakresu pra-
wa administracyjnego, dokonywaną przez podmioty administracji publicznej,
a dochodzącą do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych pod-
miotów.

Porozumienia administracyjne opierają się na zasadzie równości stron

i swobody w kształtowaniu jego treści. Zawierane są bowiem między podmio-

Jarosław Dobkowski

204

tami administracji publicznej nie powiązanymi stosunkiem zależności organi-
zacyjnej – nie są zatem czynnościami z zakresu internea.

Jedną stroną porozumienia powinien być podmiot administracji publicznej

wykonujący zadania publiczne, drugą zaś jednostka sektora finansów publicz-
nych (np. organy administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego,
przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, zakłady publiczne, organizacje po-
zarządowe).

Przedmiot porozumienia administracyjnego leży zatem zawsze w sferze

prawa administracyjnego. Dotyczyć może wykonywania zadań publicznych,
przeniesienia prawa do wykonywania kompetencji administracyjnych czy
przekazania mienia.

Podstawę prawną stanowią najczęściej przepisy prawa administracyjnego,

choć do zawarcia porozumienia często nie wymagana jest żadna szczególna
podstawa prawna. Mogą być jednak zawierane tylko w takiej sferze działania
organów państwa (i innych podmiotów administracji publicznej), w której jed-
nostki te są samodzielne.

Porozumienia mają moc wiążącą z chwilą ich zawarcia. Wymagane jest

jednak czasem ogłoszenie porozumienia administracyjnego w dzienniku urzę-
dowym.

Ewentualne spory powstałe na tle jakości wykonywania zadań publicznych

nie mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego. Jako ewentualny
ś

rodek oddziaływania pozostaje stronie porozumienia wstrzymanie się z wy-

konaniem zobowiązań pieniężnych czy realizacją zadań publicznych, a w osta-
teczności wypowiedzenie porozumienia. Nadmienić należy, że wojewoda ma
uprawnienie do kontroli wykonywania przez organy samorządu terytorialnego
i innych samorządów zadań z zakresu administracji rządowej.

Ponadto na podstawie art. 8 pkt 2b ustawy gminnej spory majątkowe wy-

nikłe z porozumień rozpatruje sąd powszechny. Przepisy odsyłające innych
samorządowych ustaw ustrojowych stawiają te regulacje jako zasadę w kwe-
stiach sporów majątkowych na tle zawartych wszelkich porozumień admini-
stracyjnych, których stroną lub stronami są jednostki samorządu terytorialne-
go.

Sądy powszechne mogą także na zasadzie przepisu art. 420

2

Kodeksu cy-

wilnego rozpatrywać spory powstałe na tle czynów niedozwolonych, związa-
nych z realizacją zadań powierzonych porozumieniem. Odpowiedzialność cy-
wilna podmiotów porozumienia administracyjnego w tym zakresie ma bo-
wiem charakter solidarny. Dopuszczalne jest zatem w indywidualnym przy-
padku roszczenie regresowe pomiędzy stronami takiego porozumienia.

Z prezentowanej koncepcji porozumienia administracyjnego odbiega

omawiana już konstrukcja porozumienia, o którym mowa w art. 4 ust. 5 usta-
wy powiatowej.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

205

Szczególną instytucją prawną, zdaniem T. Rabskiej, wyłamującą się z kla-

sycznego katalogu form działania administracji publicznej, w tym zwłaszcza
porozumienia administracyjnego, jest kontrakt wojewódzki

1

.

6.

Przyrzeczenie administracyjne

Istotę przyrzeczenia administracyjnego stanowi oświadczenie woli organu

administracji publicznej, w którym zobowiązuje się on do konkretnego za-
chowania po upływie określonego terminu przy niezmienionym stanie fak-
tycznym i prawnym. Będą to znane z administracyjnego prawa gospodarczego
promesy zezwoleń i koncesji. Za przyrzeczenia administracyjne uznać także
można cześć wiążących informacji organów skarbowych, choć niektóre z nich
będą tylko oświadczeniami wiedzy takich organów.

Przyrzeczenie administracyjne stanowi jakby kwestie prejudycjalną w dal-

szych, już wyraźnie ukierunkowanych działaniach organów administracji pu-
blicznej. Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a tak-
ż

e szeroko rozumianej w orzecznictwie strasburskim ogólnej zasady prawa

pacta sun servanda wynika powinność uwzględniania tego typu oświadczeń
woli w następczych działaniach organów administracji publicznej.

Od przyrzeczenia administracyjnego należy odróżniać cywilistyczną insty-

tucję przyrzeczenia publicznego oraz zabronionego w ramach postanowień
umów, ogólnych warunków lub wzorców umów przyrzeczenia konsumenc-
kiego.

7.

Czynności cywilnoprawne

Z zakresu czynności regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego pod-

mioty wykonujące administrację publiczną wykorzystują w swej działalności
właściwie wyłącznie instytucje o charakterze dwustronnym, czyli umowy.

Forma umowy stosowana jest w administracji publicznej z reguły w związ-

ku z dysponowaniem majątkiem publicznym (mieniem Skarbu Państwa lub
mieniem samorządowym). W formie umów cywilnoprawnych administracja
publiczna realizuję funkcję zarządczą, polegająca na gospodarowaniu i admi-
nistrowaniu rzeczami publicznymi. Do tego typu działań powołuje się w sys-
temie administracji publicznej różne podmioty nie będące organami admini-
stracji publicznej, lecz jednostkami, których struktura opiera się na prawie
prywatnym – agencje rządowe, spółki komunalne itp.

1

T. Rabska, Kontrakt wojewódzki, „Samorząd Terytorialny” 2000, Nr 3, passim.

Jarosław Dobkowski

206

Warto również podkreślić, że Kodeks cywilny przewiduje w tym wzglę-

dzie instytucję użytkowania wieczystego. Z drugiej strony w sferze praw rze-
czowych na tle stosunków obligacyjnych czasem przysługuje administracji
publicznej prawo pierwokupu.

W bieżącej działalności administracji publicznej, a zwłaszcza w kształto-

waniu sfery majątku administracyjnego najczęściej stosowane umowy to:
sprzedaż, najem, dzierżawa, dostawa. Często wykorzystywana jest także
umowa pożyczki.

Tzw. piecza administracyjna wykonywana jest często w formie umów

prawa cywilnego. Świadczenia pozytywne (materialne) realizowane są nieraz
na podstawie tzw. umów adhezyjnych, przy czym często obowiązuje przymus
zawarcia takiej umowy. Zawarcie umowy adhezyjnej następuje bowiem
przez przystąpienie stron do postanowień określonych w odpowiednich wa-
runkach lub wzorach umów.

Sytuacja destynatariusza świadczeń publicznych jest zatem dość skompli-

kowana. Jego autonomia woli jest znacznie ograniczona. Nie może on w ra-
mach zasady swobody umów dowolnie kształtować elementów przedmioto-
wo-istotnych treści umowy. Jak trafnie zauważa, przywoływany już
W. Chruścielewski, są to częstokroć czynności administracji publicznej bar-
dziej władcze niż jej działania administracyjno-prawne

2

. Nietrudno bowiem

wyobrazić sobie sytuację odmowy podpisania umowy na wywóz nieczystości,
odstąpienie od umowy na dostarczania wody czy przydział lokalu komunalne-
go, w szczególności socjalnego, ale poprzez swoje działanie kontrahent rezy-
gnuje z przedmiotowych uprawnień (korzystanie z których czasem ma charak-
ter obowiązkowy i zagwarantowane jest sankcjami karnymi np. wywóz odpa-
dów miejskich). W systemie PRL świadczenia takie przyznawane były najczę-
ś

ciej w drodze aktów administracyjnych, a obywatel w sytuacji niespełniania

określonej jakości świadczeń mógł uruchomić tok instancji w celu weryfikacji
takiego aktu przyznającego uprawnienia. W chwili obecnej nie ma natomiast
prawie wcale ochrony procesowej.

8.

Działalność społeczno-organizatorska

Do grupy czynności faktycznych zaliczyć należy działania administracji

publicznej za pomocą środków, jakimi dysponują organizacje społeczne. Są to
niewładcze zachowania organów administracji publicznej lub innych podmio-
tów wykonujących zadania publiczne, do których podjęcia wystarcza norma
zadaniowa lub ogólna norma kompetencyjna.

2

W. Chróścielewski, op. cit., passim.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

207

Może ona być stosowana zarówno w sferze zewnętrznej, jak i sferze we-

wnętrznej. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że działalność społecz-
no-organizatorska administracji publicznej polega na aktywizacji obywateli,
podnoszeniu świadomości i kultury prawnej społeczeństwa, czynnościach po-
pularyzatorskich, akcjach informacyjnych. Może być stosowana jako samoist-
na forma realizowania zadań publicznych określonego rodzaju lub może sta-
nowić subsydiarny środek wykonywania tych zadań o charakterze prewencyj-
nym. Ponadto z uwagi na jej niewładczą naturę powinna być stosowana po-
wszechnie, gdyż do pozostałych form działania administracji publicznej naj-
częściej niezbędne jest upoważnienie szczególne.

9.

Czynności materialno-techniczne

Dość liczną grupę działań administracji publicznej tak w sferze zewnętrz-

ne, jak i w sferze wewnętrznej stanowią podstawowe czynności faktyczne –
czynności materialno-techniczne.

To właśnie dzięki nim najczęściej czynność prawna zostaje wprowadzona

ż

ycie, ma możliwość realnego wywołania skutku w drodze zdarzenia zmienia-

jącego sferę rzeczywistości. Czynności tego rodzaju moglibyśmy nazwać
działaniami wykonawczymi.

Występują jednak także różnorodne czynności kontrolne, ewidencyjne, re-

jestracyjne, dzięki którym dokumentuje się spełnienie różnorodnych wymo-
gów prawnych do podjęcia działania określonego typu albo stanowią podsta-
wę następczego określenia skutku prawnego w drodze aktu administracyjnego.

Są to najczęściej czynności władcze i dlatego też ich dokonanie jest moż-

liwe na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Aktualizacja tego typu kompe-
tencji administracyjnych następuje jednak w skutek zaistnienia sytuacji fak-
tycznej, z którą norma prawna wiąże określony skutek (obowiązek z mocy
prawa) lub aplikacji normy prawnej pośrednio kształtującej obowiązek w pro-
cesie stosowania prawa w drodze aktu administracyjnego (powinności wypły-
wające z decyzji administracyjnej). Obok podstawy prawnej kluczową kwestią
pozostaje zatem tytuł prawny do ich dokonania.

O ile akty administracyjne zapadają w wyniku przeprowadzonego postę-

powania, to normy prawne stanowią najczęściej o trybie dokonania czynności
materialno-technicznych. (zawiadomienia, wezwania, doręczenia, przesłucha-
nia, zastosowania środka egzekucji, zatrzymania, legitymowania, ustalenia
tożsamości, czynności sprawdzające, sporządzenie odpisu czy wypisu itp.).

Czynności faktyczne tego rodzaju stanowią trzon wszelkich działań admi-

nistracji publicznej.

Jarosław Dobkowski

208

10.

Zaświadczenia i inne akty potwierdzające

Na styku z aktami administracyjnym deklaratoryjnymi pozostają działania

organów administracji publicznej polegające na potwierdzeniu istnienia okre-
ś

lonego stanu faktycznego lub prawnego. Czynności tego typu nie są oświad-

czeniami woli organów, lecz tylko oświadczeniami wiedzy. Z tego tytułu nie
wywołują żadnych skutków prawnych, lecz urzędowo potwierdzają określone
okoliczności. Dokumentom tego typu będzie przysługiwała moc dowodu zu-
pełnego, tzn. domniemanie zgodności z prawdą, i w hierarchii dowodów w
każdym postępowaniu przed organami państwa będą zajmowały wyższą pozy-
cję niż oświadczenia osób fizycznych lub organów ustawowych czy statuto-
wych jednostek organizacyjnych.

Generalnie akty te możemy podzielić na akty wydawane z urzędu (legity-

macje, dyplomy, dokumenty prawa jazdy, dowody rejestracyjne) oraz na akty
wydawane na wniosek, tj. zaświadczenia.

Zaświadczenia i inne akty potwierdzające odróżniać należy od rozmaitych

odpisów, duplikatów, poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii, które
są najczęściej czynnościami materialno-technicznymi.

Szczególne miejsce w tym względzie zajmują jednak wypisy.
Istnieją także dokumenty takie jak dowód osobisty, świadectwo czy pasz-

port, które zawierają zarówno elementy konstytutywne, jak i deklaratoryjne
czy poświadczające.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

209

Literatura

A. Błaś, Prawne formy działania administracji publicznej, [w:] Prawo admini-

stracyjne, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław 2000

J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź – Zielona Góra 1998
Z. Cieślak., Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985
W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994
J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2002
B. Jaworska-Dębska i in., Prawne formy działania administracji publicznej,

[w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pra-
ca zbior. pod red. M. Stahl, Warszawa 2000

T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji, Wrocław 1963
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004
Z. Niewiadomski, Prawne formy działania administracji, [w:] Prawo admini-

stracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002

E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2003
J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Wrocław 1957
J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Lublin 1994
Ed. Ura, El. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2003