WYROK

z dnia 14 lutego 2012 r.

Sygn. akt P 17/10

*

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Małgorzata Pyziak-Szafnicka

Marek Zubik,

protokolant: Krzysztof Zalecki,

po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i
Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 20 grudnia 2011 r. oraz 14 lutego 2012 r.,
połączonych pytań prawnych:

1) Sądu Apelacyjnego w Katowicach I Wydział Cywilny, sygn. akt I ACa

828/09, I ACz 869/09, czy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.)
w zakresie, w jakim dotyczy on roszczenia najemcy spółdzielczego lokalu
mieszkalnego będącego uprzednio mieszkaniem zakładowym, które to
mieszkanie spółdzielnia mieszkaniowa nabyła nieodpłatnie od
przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej
jednostki organizacyjnej, jest zgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej,

2) Sądu Okręgowego w Gliwicach Wydział I Cywilny, sygn. akt I C 521/09,

czy art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art.
2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji,

3) Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn.

akt III Ca 177/10, czy art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
w zakresie, w jakim przyznaje roszczenie najemcy spółdzielczego lokalu
mieszkalnego o przeniesienie własności lokalu, będącego poprzednio
mieszkaniem zakładowym, które to mieszkanie spółdzielnia nabyła
nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej
lub jednostki organizacyjnej, jest zgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji,

4) Sądu Okręgowego w Katowicach III Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn.

akt III Ca 305/10, czy art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
w zakresie, w jakim przyznaje roszczenie najemcy spółdzielczego lokalu
mieszkalnego o przeniesienie własności lokalu, będącego poprzednio
mieszkaniem zakładowym, które to mieszkanie spółdzielnia nabyła
nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej
lub jednostki organizacyjnej, jest zgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji,

o r z e k a:

*

Sentencja została ogłoszona dnia 22 lutego 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 201.

2

I

Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach

mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63,
poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz.
2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180, z 2007 r. Nr 125, poz. 873, z 2008 r. Nr 235, poz. 1617,
z 2009 r. Nr 65, poz. 545, Nr 117, poz. 988, Nr 202, poz. 1550 i Nr 223, poz. 1779, z 2010
r. Nr 207, poz. 1373 oraz z 2011 r. Nr 201, poz. 1180) w zakresie, w jakim przyznaje
najemcy roszczenie o przeniesienie własności spółdzielczego lokalu mieszkalnego,
który przed nieodpłatnym przejęciem przez spółdzielnię mieszkaniową był
mieszkaniem przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub
państwowej jednostki organizacyjnej, powiązane wyłącznie z obowiązkiem spłaty
zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu (pkt 1
powołanego przepisu), jest niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.

II

Przepis wymieniony w części I wyroku, w zakresie tam wskazanym, traci moc

obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w
Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale

Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z
2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178,
poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654)
umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

UZASADNIENIE

I

1. Postanowieniem z 25 lutego 2010 r., uzupełnionym postanowieniem z 1 kwietnia

2010 r. (sygn. akt I ACa 828/09, I ACz 869/09), Sąd Apelacyjny w Katowicach, I Wydział
Cywilny, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 48 ust. 1
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119,
poz. 1116, ze zm.; dalej u.s.m.) w zakresie, w jakim dotyczy on roszczenia najemcy
spółdzielczego lokalu mieszkalnego będącego uprzednio mieszkaniem zakładowym, które to
mieszkanie spółdzielnia mieszkaniowa nabyła nieodpłatnie od przedsiębiorstwa
państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej, jest
zgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniem z 29 marca 2010 r., uzupełnionym postanowieniem z 21 kwietnia

2010 r. (sygn. akt I C 521/09), Sąd Okręgowy w Gliwicach, Wydział I Cywilny, przedstawił
Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 48 ust. 1 u.s.m. jest zgodny z art. 2,
art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji.

Postanowieniami z 20 maja 2010 r. (sygn. akt III Ca 177/10) oraz 13 lipca 2010 r.

(sygn. akt III Ca 305/10) Sąd Okręgowy w Katowicach, III Wydział Cywilny Odwoławczy,
przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne, czy art. 48 ust. 1 u.s.m. w
zakresie w jakim przyznaje roszczenie najemcy spółdzielczego lokalu mieszkalnego o

3

przeniesienie własności lokalu, będącego poprzednio mieszkaniem zakładowym, które to
mieszkanie spółdzielnia nabyła nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego,
państwowej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, jest zgodny z art. 64 ust. 1
Konstytucji.

1.1. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 9 sierpnia 2010 r.

wskazane powyżej pytania prawne, z uwagi na tożsamość ich przedmiotu, zostały
przekazane do łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą P 17/10.

1.2. Zawisłe przed sądami pytającymi sprawy dotyczyły następujących stanów

faktycznych:

Andrzej Z. – powód w sprawie zawisłej przed Sądem Apelacyjnym w Katowicach,

I Wydziałem Cywilnym (sygn. akt I ACa 828/09, I ACz 869/09), decyzją o przydziale
mieszkania funkcyjnego otrzymał w sierpniu 1981 r., na podstawie stosunku najmu, lokal
w budynku będącym własnością przedsiębiorstwa państwowego, którego był
pracownikiem. W październiku 2000 r. przedsiębiorstwo państwowe przeniosło
nieodpłatnie własność nieruchomości zabudowanej tym budynkiem na spółdzielnię
mieszkaniową. W styczniu 2004 r. spółdzielnia poinformowała Andrzeja Z. o możliwości
nabycia własności zajmowanego lokalu. 2 sierpnia 2007 r. powód wraz żoną złożył
wniosek o ustanowienie przez spółdzielnię odrębnej własności zajmowanego lokalu.
Pomimo zgłoszonego żądania spółdzielnia nie przeniosła własności lokalu, dlatego
Andrzej Z. skierował sprawę na drogę sądową. Sąd Okręgowy w Katowicach wyrokiem z
6 października 2009 r. oddalił powództwo, uznając, że na skutek wydania wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz.
110), art. 48 ust. 3 u.s.m. utracił moc, a roszczenie powoda pozbawione zostało podstawy
prawnej. Andrzej Z. złożył apelację od tego wyroku. Sąd Apelacyjny w Katowicach uznał,
że pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności art. 48 ust. 3 u.s.m., podstawą prawną
zgłoszonego przez najemcę roszczenia może być art. 48 ust. 1 u.s.m., który we wskazanym
w pytaniu prawnym zakresie budzi wątpliwości konstytucyjne.

Maria Ch. – powódka w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w Gliwicach,

Wydziałem I Cywilnym (sygn. akt I C 521/09), w grudniu 1996 r. została najemcą
mieszkalnego lokalu zakładowego, który wraz z mężem otrzymała na zasadzie zamiany
lokali ze swoim synem, pracownikiem tego zakładu. W październiku 1998 r. zajmowany
przez nią lokal został nieodpłatnie przeniesiony do zasobów spółdzielni mieszkaniowej. W
sierpniu 2007 r. Maria Ch. złożyła wniosek o przeniesienie własności lokalu przez
spółdzielnię. Następnie w marcu 2009 r. wpłaciła kwotę 773,48 zł tytułem pokrycia
kosztów nakładów koniecznych przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym
znajduje się zajmowany przez nią lokal. Spółdzielnia mieszkaniowa podjęła pewne
czynności zmierzające do uwzględnienia wniosku, jednak do przeniesienia własności
lokalu nie doszło. Następnie spółdzielnia poinformowała Marię Ch., że na skutek wyroku
Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 64/07, wnioski o przekształcenie prawa do lokali
mieszkalnych zajmowanych na zasadach najmu nie mogą być realizowane do czasu
wejścia w życie zmian w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. W konsekwencji
Maria Ch. wytoczyła powództwo o zobowiązanie spółdzielni do złożenia oświadczenia
woli przenoszącego prawo własności zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego wraz z
udziałem w nieruchomości wspólnej. Rozpoznający sprawę Sąd Okręgowy w Gliwicach
uznał, że roszczenie powódki znajduje podstawę w art. 48 ust. 1 u.s.m., który wywołuje
zastrzeżenia co do zgodności z ustawą zasadniczą.

Mirosława M. – powódka w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w

Katowicach, III Wydziałem Cywilnym Odwoławczym (sygn. akt III Ca 177/10), w maju

4

1980 r. zawarła umowę najmu mieszkania funkcyjnego z przedsiębiorstwem państwowym,
którego była pracownikiem. Budynek, w którym znajdował się ten lokal, został następnie
nieodpłatnie przejęty przez spółdzielnię mieszkaniową. W 2007 r., po wejściu w życie
ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873, ze zm.), Mirosława M.
złożyła wniosek o zawarcie umowy przeniesienia własności zajmowanego lokalu. Wniosek
nie został uwzględniony, dlatego Mirosława M. wystąpiła z powództwem przeciwko
spółdzielni mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji w wyroku z 26 stycznia 2010 r. oddalił
powództwo, uznając, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 64/07
przestał obowiązywać art. 48 ust. 3 u.s.m, a art. 48 ust. 1 u.s.m. nie może stanowić
podstawy roszczenia o nieodpłatne przeniesienie własności lokalu. Mirosława M. wniosła
apelację od tego wyroku. Rozpoznający sprawę Sąd Okręgowy w Katowicach wskazał, że
roszczenie powódki znajduje podstawę w art. 48 ust. 1 u.s.m, który we wskazanym w
pytaniu prawnym zakresie budzi jednak wątpliwości natury konstytucyjnej.

Alojzy R. – powód w sprawie zwisłej przed Sądem Okręgowym w Katowicach, III

Wydziałem Cywilnym Odwoławczym (sygn. akt III Ca 305/10), na podstawie umowy
najmu zawartej w maju 1995 r. otrzymał lokal mieszkalny w budynku, którego
właścicielem było przedsiębiorstwo państwowe. Przedsiębiorstwo przeniosło własność
tego budynku nieodpłatnie na spółdzielnię mieszkaniową. W piśmie z 31 lipca 2007 r.,
doręczonym spółdzielni 3 sierpnia 2007 r., pozwany zwrócił się do spółdzielni o
przeniesienie prawa własności zajmowanego lokalu. Do zawarcia umowy jednak nie
doszło. Alojzy R. wystąpił z powództwem o zobowiązanie spółdzielni mieszkaniowej do
złożenia oświadczenia woli ustanawiającego na jego rzecz prawo odrębnej własności
zajmowanego lokalu. Wyrokiem z 30 marca 2010 r. sąd pierwszej instancji uwzględnił
powództwo wskazując, że dochodzone roszczenie znajduje podstawę w art. 48 ust. 1 u.s.m.
Apelację od wyroku złożyła pozwana spółdzielnia mieszkaniowa. W toku postępowania
apelacyjnego, Sąd Okręgowy w Katowicach doszedł do przekonania, że roszczenie
powoda znajduję podstawę w art. 48 ust. 1 u.s.m., który wywołuje jednakże zastrzeżenia
co do zgodności z ustawą zasadniczą.

1.3. Sądy pytające powzięły wątpliwości co do konstytucyjności

zakwestionowanego przepisu, powołując się na następujące argumenty:

Art. 48 ust. 1 u.s.m. w zaskarżonym zakresie, przyznaje roszczenie o nabycie

własności lokalu mieszkalnego, nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową
od przedsiębiorstwa państwowego, najemcy tego lokalu, po dokonaniu przez niego
wyłącznie spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu.
Przepis ten pozbawia spółdzielnię mieszkaniową nie tylko swobody podjęcia decyzji o
zbyciu wynajmowanego lokalu lub zachowania jego własności, ale także odbiera jej
wpływ na to, komu przypadnie własność lokalu. Jednakże podstawowy zarzut sądów
dotyczy tego, że zaskarżony przepis pozbawia spółdzielnię możliwości uzyskania
jakiegokolwiek świadczenia w zamian za utraconą własność.

W wyroku o sygn. K 64/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że własność

spółdzielcza korzysta z takiej samej ochrony jak własność prywatna. Możliwość
rozporządzania przedmiotem własności jest fundamentalnym elementem tego prawa.
Zaskarżony przepis stanowi zatem nieuzasadnioną i nieznajdującą oparcia w Konstytucji
ingerencję w przysługujące spółdzielni prawo własności. Wprowadza ograniczenia
dotyczące zasadniczego uprawnienia składającego się na treść prawa własności, naruszając
jego istotę. Art. 64 ust. 1 Konstytucji obejmuje jedno z podstawowych praw
ekonomicznych obywatela. Gdyby własność nabytą na podstawie prawa ustanowionego
przez demokratycznie legitymowanego ustawodawcę można było tak łatwo odebrać

5

właścicielowi, pozbawiając go dodatkowo wpływu na warunki, na jakich utrata własności
następuje, to prawo własności nie spełniałoby swojej konstytucyjnej funkcji.

Przenoszenie własności nieodpłatnie przejętych lokali spółdzielczych na ich

najemców wyłącznie na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.m. prowadzi de facto do
bezpodstawnego wzbogacenia najemców, którzy otrzymują prawo własności lokalu
kosztem pozostałych członków spółdzielni. Uiszczenie opłat wynikających z umowy
najmu jest podstawowym obowiązkiem każdego najemcy i nie stanowi odpowiedniego
ekwiwalentu za prawo własności. Przyznanie prawa własności lokalu spółdzielczego bez
odniesienia się do wartości rynkowej tego lokalu oznacza formalne pozbawienie
spółdzielni mieszkaniowej części jej mienia oraz umniejszenie wartości majątku
należącego do ogółu jej członków w sposób naruszający art. 64 ust. 1 Konstytucji.

W związku z powyższym sądy pytające wniosły o uznanie zaskarżonego przepisu

za niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

1.4. Sąd Okręgowy w Gliwicach wskazał ponadto, że zaskarżony art. 48 ust. 1

u.s.m. narusza art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji i przedstawił następujące
argumenty:

W świetle art. 2 Konstytucji nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której następuje

tak daleko idące różnicowanie statusu podmiotów pomiędzy spółdzielnią a innymi
podmiotami funkcjonującymi na rynku, jakie wynika z obowiązującej treści art. 48 ust. 1
u.s.m. Zaskarżony przepis zakłóca poczucie sprawiedliwości społecznej, dając
uprzywilejowanie jednym (najemcom) kosztem innych (ogółu spółdzielców).

W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do

równego traktowania przez władze publiczne, również poprzez stwarzanie szans na
uwłaszczenie na porównywalnych warunkach. Sytuacji najemców lokali wynikającej z
obecnego brzmienia art. 48 ust. 1 u.s.m. nie sposób uznać za porównywalną ze statusem
innych podmiotów nabywających własność nieruchomości. Dyskryminacji tego rodzaju
nie mogą usprawiedliwiać obowiązujące standardy konstytucyjne.

Art. 75 ust. 1 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek sprzyjania

zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym przez popieranie ich działań
zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Zasada ta nie stanowi jednak gwarancji
zapewnienia każdemu obywatelowi prawa własności mieszkania, zwłaszcza z
pokrzywdzeniem innych obywateli. Jej rolę należy odczytywać w kategoriach socjalnych,
które w niniejszej sprawie nie są pierwszoplanowe, gdyż najemca ma zaspokojone
potrzeby mieszkaniowe.

1.5. Sądy pytające zgodnie wskazały, że w obecnym stanie prawnym roszczenia

najemców tzw. dawnych mieszkań zakładowych o przeniesienie własności zajmowanych
lokali, które zostały nieodpłatnie przejęte przez spółdzielnie mieszkaniowe, mają podstawę
w art. 48 ust. 1 u.s.m. Sądy pytające uznały, że od odpowiedzi na przedstawione pytania
prawne zależy rozstrzygnięcie toczących się przed nimi spraw. Sąd Okręgowy w
Gliwicach podkreślił, że uznanie zaskarżonego przepisu za zgodny z Konstytucją będzie
skutkowało uwzględnieniem roszczenia najemcy lokalu spółdzielczego. Natomiast
orzeczenie stwierdzające niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją będzie
skutkowało oddaleniem powództwa.

2. W imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu w piśmie z 29

października 2010 r., wnosząc o stwierdzenie, że art. 48 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim
przyznaje najemcy spółdzielczego lokalu mieszkalnego, będącego uprzednio mieszkaniem
zakładowym nabytym nieodpłatnie przez spółdzielnię mieszkaniową od przedsiębiorstwa

6

państwowego, innej państwowej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, roszczenie o
przeniesienie własności tego lokalu, powiązane wyłącznie z obowiązkiem spłaty
zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu, jest niezgodny z art. 2 i art.
32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 75 ust. 1
Konstytucji.

2.1. W ocenie Marszałka Sejmu, ze względu na obowiązującą w postępowaniu

przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości oraz przesłankę relewancji
zasadne jest, że przedstawione przez sądy pytania prawne mają „charakter zakresowy”.
Również taką naturę ma pytanie Sądu Okręgowe w Gliwicach, co wynika z jego
uzasadnienia. Zdaniem Marszałka Sejmu, wskazany przez sądy pytające zakres
zaskarżenia nie jest jednak dostatecznie precyzyjny. Sądy w niedwuznaczny sposób
kwestionują nie tyle samo przyznanie najemcom lokali spółdzielczych, będących
uprzednio mieszkaniami zakładowymi, roszczenia o przeniesienie ich własności oraz
nałożenie na spółdzielnię mieszkaniową obowiązku zawarcia stosownej umowy, ile brak
ekwiwalentności świadczeń stron tej umowy.

2.2. Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych przez sądy pytające,

Marszałek Sejmu wskazał na następujące argumenty:

Przyjęcie dominującego w orzecznictwie sądów powszechnych założenia, że

podstawą prawną roszczenia najemcy o przeniesienie na preferencyjnych warunkach
własności lokalu nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię był nie tylko art. 48 ust. 3
u.s.m., który utracił moc obowiązującą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego o
sygn. K 64/07, ale także art. 48 ust. 1 u.s.m., de facto przesądza kwestię konstytucyjności
zaskarżonej regulacji. Do oceny zgodności z ustawą zasadniczą zaskarżonego przepisu
zastosowanie znajduje argumentacja wskazana w uzasadnieniu wyroku Trybunału o sygn.
K 64/07, w którym uznano art. 48 ust. 3 u.s.m. za niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

W związku z treścią zaskarżonego art. 48 ust. 1 u.s.m, na gruncie legis latae

przesłanką zawarcia przez najemcę umowy przeniesienia własności nieodpłatnie
przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową lokalu jest wyłącznie spłata zadłużenia z
tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu – tj. wykonanie obowiązku, który
wynika z odrębnego stosunku prawnego i jest pojęciowo niezależny od samego
przeniesienia własności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 64/07 nie
uchyliło zatem niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów, powodując skutki –
oceniane z punktu widzenia spółdzielni mieszkaniowych – jeszcze bardziej dotkliwie niż
zdyskwalifikowana przezeń regulacja ustawowa. Dlatego w świetle argumentacji
wskazanej w wyroku pełnego składu Trybunału o sygn. K 64/07 należy podzielić zarzut
sądów pytających, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Zasadnicze znaczenie w sprawie będącej przedmiotem badania Trybunału

Konstytucyjnego ma wzorzec określony w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Art. 2 Konstytucji
(zasada sprawiedliwości społecznej) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości)
pozostają w relacji z tym przepisem. Dlatego wniosek o niekonstytucyjności zaskarżonej
regulacji należy również rozciągnąć na stosowane związkowo przepisy art. 2 i art. 32 ust. 1
Konstytucji.

Biorąc pod uwagę przedstawioną przez Sąd Okręgowy w Gliwicach argumentację,

nie można uznać, że pomiędzy art. 48 ust. 1 u.s.m., określającym przesłanki i tryb
przekształceń własnościowych w ramach szeroko rozumianych spółdzielczych stosunków
lokalowych, a dyrektywą wynikającą z art. 75 ust. 1 Konstytucji istnieje konieczna
relewancja. W konsekwencji art. 48 ust. 1 u.s.m., w zakresie wskazanym w stanowisku
Sejmu, nie jest niezgodny z art. 75 ust. 1 Konstytucji.

7

3. Pismem z 1 czerwca 2011 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny,

wnosząc o stwierdzenie, że art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m. w zakresie, w jakim przyznaje
najemcy spółdzielczego lokalu mieszkalnego roszczenie o przeniesienie własności lokalu,
będącego przed nieodpłatnym przejęciem przez spółdzielnię mieszkaniową mieszkaniem
przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki
organizacyjnej, po dokonaniu wyłącznie spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń
wynikających z umowy najmu lokalu – jest niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz nie
jest niezgodny z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny przyjął, że na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) postępowanie, w zakresie badania art. 48 ust. 1 pkt 2
u.s.m., podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, a w
zakresie badania zgodności art. 48 ust. 1 u.s.m. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, podlega
umorzeniu ze względu na zbędność wydania wyroku.

3.1. Prokurator Generalny stwierdził, że przedstawione Trybunałowi pytania

prawne koncentrują się wyłącznie na kwestii warunków finansowych nabywania przez
najemcę od spółdzielni mieszkaniowej własności lokali. Dlatego w ocenie Prokuratora
Generalnego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie może być tylko art. 48 ust. 1 pkt 1
u.s.m w zakresie, w jakim uzależnia realizację przyznanego najemcy roszczenia od
dokonania przez niego wyłącznie spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z
umowy najmu lokalu. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast art. 48 ust. 1 pkt 2
u.s.m., ponieważ przepis ten dotyczy lokali mieszkalnych nabytych przez spółdzielnie
odpłatnie.

3.2. Dokonując analizy zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu, Prokurator

Generalny wskazał na następujące argumenty:

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 64/07 uznał, że nabycie własności

lokalu od spółdzielni, która przejęła mieszkanie zakładowe nieodpłatnie, wyłącznie po
spłacie przez najemcę zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu
(art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m.) i po pokryciu kosztów dokonanych przez spółdzielnię nakładów
koniecznych przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym lokal ten się znajduje (art.
48 ust. 3 u.s.m.), prowadzi do naruszenia istoty praw właścicielskich spółdzielni (art. 64
ust. 1 Konstytucji). W konsekwencji oczywiste jest, że nabycie lokalu mieszkalnego
jedynie po spłacie przez najemcę zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy
najmu orzeczoną niekonstytucyjność dodatkowo potęguje. Motywy wyroku wydanego w
sprawie o sygn. K 64/07 zachowują aktualność również w niniejszym postępowaniu.

Należy się zgodzić z argumentami przedstawionymi przez sądy pytające, że

wynikająca z art. 48 ust. 1 u.s.m. ingerencja we własność prywatną spółdzielni
mieszkaniowej idzie tak daleko, iż nie znajduje należytego konstytucyjnego uzasadnienia.
Na mocy zaskarżonego przepisu spółdzielnia pozbawiona została nie tylko swobody
podjęcia decyzji o zbyciu własności lub jej zachowaniu, ale także nie ma wpływu na to,
komu przypadnie własność lokalu, a ponadto – co jeszcze istotniejsze – ma ograniczoną
możliwość oddziaływania na ustalenie wysokości świadczenia pieniężnego
przysługującego w zamian za utraconą własność. Tym samym doszło do ograniczenia
istoty prawa własności przez wprowadzenie ograniczeń dotyczących podstawowego
uprawnienia składającego się na treść tego prawa. Zaskarżona regulacja jest zatem
niezgodna z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Art. 75 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 48 ust. 1 pkt 1

u.s.m. ze względu na brak jego relacji z zakwestionowaną regulacją. Art. 75 ust. 1

8

Konstytucji ani nie przyznaje samoistnego prawa do żądania mieszkania od władzy
publicznej lub jakiegokolwiek innego podmiotu, ani nie przesądza o tym, że „własne
mieszkanie” oznacza posiadanie mieszkania „na własność”.

3.3. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator

Generalny wskazał, że w sytuacji gdy wystąpi niezgodność kwestionowanej regulacji z
jednym ze wskazanych jako wzorce kontroli przepisów Konstytucji, można zaniechać
dalszej oceny merytorycznej tej regulacji. Dlatego zdaniem Prokuratora Generalnego,
postępowanie przed Trybunałem w zakresie badania zgodności art. 48 ust. 1 u.s.m. z art. 2
i art. 32 ust. 1 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na zbędność wydania wyroku.

II

Na rozprawę 20 grudnia 2011 r. stawili się: przedstawiciel Sądu Okręgowego w

Gliwicach, który skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne w związku ze
sprawą o sygn. akt I C 521/09, oraz przedstawiciele Sejmu i Prokuratora Generalnego.
Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych oraz
udzielili Trybunałowi wyjaśnień. Po wysłuchaniu wyjaśnień Trybunał Konstytucyjny
zdecydował o odroczeniu rozprawy. Na rozprawę 14 lutego 2012 r. stawili się
przedstawiciele Sejmu i Prokuratora Generalnego, którzy podtrzymali zajęte dotychczas
stanowiska.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i zakres kontroli.

1.1. W przedstawionych pytaniach prawnych sądy pytające kwestionują zgodność z

ustawą zasadniczą art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.).

Art. 48 u.s.m. był już przedmiotem konstytucyjnej kontroli w wyroku Trybunału z

15 lipca 2009 r. o sygn. K 64/07 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110). W sprawie tej – w
ramach obszernego zaskarżenia – wnioskodawcy wnieśli między innymi o uznanie art. 48
u.s.m. za niezgodny z art. 64 Konstytucji. Odnosząc się do tej części zaskarżenia, Trybunał
Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 48 ust. 3 u.s.m. z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W
stosunku do pozostałych ustępów art. 48 u.s.m. Trybunał umorzył postępowanie. W
wyroku o sygn. K 64/07 Trybunał nie orzekał o zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 1
u.s.m., a zatem w niniejszej sprawie nie zachodzi przeszkoda w orzekaniu.

Przed 27 lipca 2009 r., tj. przed wejściem w życie wyroku Trybunału

Konstytucyjnego o sygn. K 64/07, art. 48 u.s.m. w części mającej znaczenie dla niniejszej
sprawy miał następujące brzmienie:

„Art. 48. 1. Na pisemne żądanie najemcy spółdzielczego lokalu mieszkalnego,

który przed przejęciem przez spółdzielnię mieszkaniową był mieszkaniem
przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki
organizacyjnej, spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z nim umowę przeniesienia
własności lokalu, po dokonaniu przez niego:

1) spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu;

9

2) wpłaty wkładu budowlanego określonego przez zarząd spółdzielni w wysokości

proporcjonalnej do powierzchni użytkowej zajmowanego mieszkania wynikającej ze
zwaloryzowanej ceny nabycia budynku, jeżeli spółdzielnia nabyła budynek odpłatnie.

2. Żądanie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie bliskiej w

stosunku do najemcy, o którym mowa w ust. 1.

3. Jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa nabyła mieszkanie zakładowe, o którym mowa

w ust. 1, nieodpłatnie, najemca, o którym mowa w ust. 1, powinien pokryć koszty
dokonanych przez spółdzielnię nakładów koniecznych przeznaczonych na utrzymanie
budynku, w którym znajduje się ten lokal”.

Niewątpliwie technika legislacyjna zastosowana w art. 48 u.s.m., wyrażająca się w

rozproszeniu treści normatywnej tego przepisu na powiązane zbyt licznymi odesłaniami
ustępy, zasługuje na krytyczną ocenę z punktu widzenia powszechnie przyjmowanych
standardów tworzenia aktów normatywnych. Będący jej skutkiem brak jasności
zaskarżonego przepisu utrudniał i utrudnia precyzyjne określenie praw i obowiązków
adresatów zawartych w nim norm prawnych, a nawet samego kręgu tych adresatów.
Niemniej treść art. 48 u.s.m. pozwalała na dokonanie podstawowej normatywnej
charakterystyki zarówno ust. 1, jak i dwu dalszych ustępów tego przepisu.

Zaskarżony art. 48 ust. 1 u.s.m. jest przepisem ogólnym, przyznającym najemcy

spółdzielczego lokalu mieszkalnego, który przed przejęciem (nabyciem) przez spółdzielnię
mieszkaniową był mieszkaniem przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby
prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej, roszczenie w stosunku do spółdzielni o
zawarcie umowy przeniesienia własności zajmowanego lokalu. Art. 48 ust. 1 u.s.m.
przyznaje roszczenie najemcy zarówno w przypadku odpłatnego, jak i nieodpłatnego
przejęcia zajmowanego przez niego lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową. Świadczy o
tym literalne brzmienie tego przepisu, które nie daje podstaw do ograniczenia jego
zastosowania tylko do odpłatnego albo nieodpłatnego rodzaju przejęcia. Także treść art. 48
ust. 2 u.s.m. stanowiącego: „żądanie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również osobie
bliskiej w stosunku do najemcy, o którym mowa w ust. 1”, potwierdza, że ust. 1 tego
przepisu ma charakter ogólny i przyznaje najemcy określone w nim żądanie (roszczenie).

Art. 48 ust. 1 u.s.m. w pkt 1 i 2 określa przesłanki finansowe, których spełnienie

warunkuje dochodzenie przez najemcę przyznanego mu roszczenia. Przesłanka wskazana
w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m., tj. spłata zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z
umowy najmu lokalu, ma zastosowanie w sytuacji zarówno odpłatnego, jak i
nieodpłatnego przejęcia lokalu. Natomiast art. 48 ust. 1 pkt 2 u.s.m. ma charakter
szczegółowy i odnosi się tylko do przypadku odpłatnego przejęcia lokalu. Świadczy o tym
brzmienie pkt 2, który in fine podkreśla swoje zastosowanie tylko do przypadku: „jeżeli
spółdzielnia nabyła budynek odpłatnie”.

Charakter szczegółowy miał również art. 48 ust. 3 u.s.m, derogowany na skutek

wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 64/07. W ustępie tym określona była
kolejna przesłanka finansowa (po art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m.) dochodzenia roszczenia przez
najemcę lokalu, który został nieodpłatnie przejęty przez spółdzielnię mieszkaniową.
Derogowany przepis, odsyłając dwukrotnie do art. 48 ust. 1 u.s.m., uzupełniał tylko część
hipotezy i dyspozycji normy prawnej pomieszczonej w ust. 1, określając kolejną finansową
przesłankę dochodzenia roszczenia w przypadku nieodpłatnego przejęcia lokalu.

1.2. Po wejściu w życie wyroku Trybunału o sygn. K 64/07, w związku z brakiem

niezbędnej interwencji ustawodawcy, sądy stanęły przed koniecznością określenia treści
normatywnej art. 48 ust. 1 u.s.m. w oderwaniu od uzupełniającego go wcześniej ust. 3 tego
artykułu. Po krótkim okresie rozbieżności, w orzecznictwie sądów powszechnych
ukształtowała się jednolita linia orzecznicza wsparta autorytetem Sądu Najwyższego.

10

Judykatura dostrzegła, że w obowiązującym przed wydaniem wyroku Trybunału o sygn. K
64/07 stanie prawnym, z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynikały dwie normy
prawne regulujące roszczenia (żądania) najemców tzw. dawnych mieszkań zakładowych o
przeniesienie własności zajmowanych lokali, których realizacja uzależniona została od
spełnienia przez najemców odmiennych przesłanek finansowych.

Pierwsza norma dotyczyła roszczenia najemców lokali w budynkach przejętych

odpłatnie przez spółdzielnie mieszkaniowe od przedsiębiorstw państwowych,
państwowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych. Norma ta zawierała się w art.
48 ust. 1 u.s.m. Dochodzenie przez tych najemców przyznanego im roszczenia uzależnione
było od łącznego spełnienia przesłanek finansowych określonych w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2
u.s.m. Natomiast druga norma określała uprawnienia najemców dawnych lokali
zakładowych przejętych nieodpłatnie przez spółdzielnie mieszkaniowe. Norma ta wynikała
z art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 u.s.m. Wskazywało na to między innymi brzmienie art. 48
ust. 2 i 3 u.s.m. oraz zawarte w tych przepisach odesłanie do art. 48 ust. 1 u.s.m. W
konsekwencji najemca żądający przeniesienia własności zajmowanego lokalu, który został
nieodpłatnie przejęty przez spółdzielnię mieszkaniową, zobowiązany był zarówno dokonać
spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu (art. 48 ust. 1
pkt 1 u.s.m.), jak i pokryć koszty dokonanych przez spółdzielnię nakładów koniecznych
przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym znajduje się ten lokal (art. 48 ust. 3
u.s.m.).

Powołując się na powyższe, po ogłoszeniu wyroku Trybunału o sygn. K 64/07,

sądy przyjęły, że w związku z literalnym brzmieniem art. 48 ust. 1 u.s.m. – mimo derogacji
art. 48 ust. 3 u.s.m. – z zaskarżonego przepisu nadal wynikają dwie normy prawne, a w
szczególności nadal możliwe jest dochodzenie przez najemcę roszczenia o przeniesienie
własności lokalu, który został nieodpłatnie przejęty przez spółdzielnię mieszkaniową.
Judykatura uznała bowiem, że w obecnym stanie prawnym art. 48 ust. 1 u.s.m. zawiera już
nie tylko kompletną normę prawną regulującą prawa i obowiązki najemcy lokalu
mieszkalnego przejętego przez spółdzielnię odpłatnie, ale także normę określającą w
sposób wyczerpujący zarówno podstawę prawną, jak i przesłanki finansowe dochodzenia
przez najemcę roszczenia w przypadku nieodpłatnego przejęcia lokalu. W przypadku tej
drugiej normy, art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m. ogranicza świadczenie najemcy na rzecz
spółdzielni tylko do spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu
lokalu (tak wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt IV CSK 292/09,
OSNC nr 6/2010, poz. 93; z 29 września 2010 r., sygn. akt V CSK 49/10, OSNC nr
4/2011, poz. 47; z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV CSK 251/10, Lex nr 898267; z 16
listopada 2011 r., sygn. akt V CSK 524/10, Lex nr 1001346; wyroki Sądu Apelacyjnego w
Katowicach z 10 listopada 2009 r., sygn. akt I ACa 445/09, Lex nr 551998 i 18 grudnia
2009 r., sygn. akt I ACa 618/09, niepubl.). Taką wykładnię zaskarżonego przepisu przyjęły
także jednolicie sądy pytające.

A zatem w przypadku nieodpłatnego przejęcia dawnego mieszkania zakładowego

przez spółdzielnię mieszkaniową, jego najemca występując z roszczeniem na podstawie
art. 48 ust. 1 u.s.m. uzyskuje własność lokalu co do zasady pod tytułem darmym. Z
założenia bowiem najemcy nie powinni zalegać z opłatami wynikającymi z umowy najmu
lokalu, których obowiązek zapłaty wynika ponadto z innego stosunku prawnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem

konstytucyjnej kontroli jest akt normatywny (przepis prawa) w rozumieniu, jakie nadaje
mu utrwalony sposób jego stosowania. To znaczy, że w niniejszej sprawie ocena
konstytucyjności musi dotyczyć art. 48 ust. 1 u.s.m. w kształcie normatywnym ustalonym
we wskazanym powyżej i przywoływanym przez sądy pytające orzecznictwie sądów
powszechnych oraz Sądu Najwyższego.

11

1.3. Podstawową przesłanką umożliwiającą przedstawienie Trybunałowi pytania

prawnego jest uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem od odpowiedzi na
to pytanie (przesłanka funkcjonalna – art. 193 Konstytucji). W przypadku kwestionowania
przepisów o złożonej treści normatywnej konieczność spełnienia przesłanki funkcjonalnej
powoduje, że pytania prawne mają często „charakter zakresowy” (zob. wyrok Trybunału z
28 listopada 2006 r., sygn. P 31/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 155 ). Zaskarżony art. 48
ust. 1 u.s.m. odmiennie reguluje uprawnienia najemców dawnych lokali zakładowych
przejętych odpłatnie przez spółdzielnie mieszkaniowe oraz najemców lokali nabytych
przez spółdzielnie mieszkaniowe nieodpłatnie. Dlatego przedstawione Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytania prawne słusznie cechuje właśnie tzw. zakresowy charakter.

Sądy pytające wskazały w petitum pytań prawnych, że kwestionują zaskarżony

przepis w zakresie, „w jakim dotyczy on roszczenia najemcy spółdzielczego lokalu
mieszkalnego będącego uprzednio mieszkaniem zakładowym, które to mieszkanie
spółdzielnia mieszkaniowa nabyła nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego,
państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej” (pytanie Sądu
Apelacyjnego w Katowicach) oraz „w jakim przyznaje roszczenie najemcy spółdzielczego
lokalu mieszkalnego o przeniesienie własności lokalu, będącego poprzednio mieszkaniem
zakładowym, które to mieszkanie spółdzielnia nabyła nieodpłatnie od przedsiębiorstwa
państwowego, państwowej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej” (pytania Sądu
Okręgowego w Katowicach).

Z kolei sentencja postanowienia Sądu Okręgowego w Gliwicach w sprawie

przedstawienia pytania prawnego nie wskazuje na jego zakresowy charakter, jednakże
przesłanka funkcjonalna determinuje możliwość rozpatrzenia przedstawionego przez ten
sąd pytania tylko w części, w jakiej dotyczy sytuacji prawnej najemcy lokalu przejętego
przez spółdzielnię mieszkaniową nieodpłatnie. Tylko w tym zakresie od odpowiedzi na
pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sprawy zawisłe
przed wszystkimi sądami pytającymi dotyczą bowiem żądań najemców dawnych lokali
zakładowych przejętych nieodpłatnie przez spółdzielnie mieszkaniowe. Również
argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach pytań prawnych, w tym także pytania Sądu
Okręgowego w Gliwicach, ograniczona jest do wskazania niekonstytucyjności uprawnień
przyznanych tym najemcom. Problematyka zgodności z ustawą zasadniczą przepisów
dotyczących sytuacji najemców lokali przejętych przez spółdzielnię mieszkaniową
odpłatnie nie została poruszona przez sądy pytające.

1.4. Trybunał Konstytucyjny związany jest zakresem zaskarżenia. Nie może zatem

podzielić stanowiska Sejmu ani Prokuratora Generalnego, że należy ograniczyć przedmiot
kontroli w sprawie jedynie do przesłanek finansowych, od których spełnienia uzależnione
zostało przeniesienie własności lokalu nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię
mieszkaniową. Sądy pytające nie ograniczały zakresu zaskarżenia tylko do
niekonstytucyjności tych przesłanek. Świadczy o tym petitum pytania prawnego Sądu
Apelacyjnego w Katowicach oraz obu pytań Sądu Okręgowego w Katowicach. Potwierdza
to również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach pytań prawnych. Na przykład w
pytaniu prawym Sądu Okręgowego w Gliwicach wskazano ogólnie, że zaskarżony przepis
„stanowi ingerencję w przysługujące spółdzielni mieszkaniowej prawo własności,
polegającą na ograniczeniu prawa rozporządzania rzeczą i w efekcie pozbawia ochrony
własności”. Natomiast przesłanki finansowe dochodzenia przez najemcę przyznanego mu
roszczenia – na których analizie koncentrują się sądy pytające – pozostają w ścisłym
związku z tym roszczeniem, konkretyzując jego treść, dlatego sądy słusznie uznały, że
mogą one mieć decydujący wpływ na ocenę konstytucyjności zaskarżonych przepisów.

12

Ponadto należy podkreślić, że ograniczenie przedmiotu kontroli w tej sprawie tylko

do wspomnianych przesłanek finansowych mogłoby spowodować – w razie podzielenia
zarzutów o ich niekonstytucyjności – istotne wątpliwości interpretacyjne co do skutków
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W systemie prawa bowiem pozostałaby podstawa
prawna takiego roszczenia bez żadnych normatywnych wskazówek co do tego, czy
roszczenie to może być realizowane, a jeżeli tak, to na jakich zasadach.

1.5. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny za przedmiot kontroli

uznaje 48 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim przyznaje najemcy roszczenie o przeniesienie
własności spółdzielczego lokalu mieszkalnego, który przed nieodpłatnym przejęciem przez
spółdzielnię mieszkaniową był mieszkaniem przedsiębiorstwa państwowego, państwowej
osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej, powiązane wyłącznie z
obowiązkiem spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu
(pkt 1 powołanego przepisu). Zarazem ocena zgodności przedmiotu kontroli z ustawą
zasadniczą wymaga uprzedniego zakreślenia kontekstu historyczno-prawnego procesu
przekazywania mieszkań zakładowych wraz z ich najemcami spółdzielniom
mieszkaniowym.

2. Ewolucja zasad przekazywania mieszkań zakładowych oraz przyznawania ich

najemcom praw do zajmowanych lokali.

2.1. Ustawą z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych

budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. Nr 119, poz. 567 ze
zm.; dalej: ustawa z 12 października 1994 r.) zainicjowano regulację procesu
przekazywania przez przedsiębiorstwa państwowe tzw. mieszkań zakładowych. Geneza tej
ustawy wiąże się z tym, że istotna część lokali mieszkalnych w Polsce stanowiła własność
przedsiębiorstw państwowych, które najczęściej na podstawie stosunku najmu
udostępniały je swoim pracownikom. Z czasem okazało się, że w większości przypadków
przedsiębiorstwa państwowe nie są w stanie skutecznie zarządzać posiadanymi zasobami
mieszkaniowymi. W celu zabezpieczenia interesów najemców, ustawodawca wprowadził
możliwość nieodpłatnego przekazywania mieszkań zakładowych na rzecz gmin oraz
spółdzielni mieszkaniowych (zob. art. 1 ustawy z 12 października 1994 r.).

Spółdzielnie mieszkaniowe zostały beneficjentami ustawy z 12 października 1994

r. z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, są one wyspecjalizowanymi podmiotami,
doświadczonymi w zarządzaniu zasobami mieszkaniowymi. Po drugie, przemawiał za tym
charakter prawny spółdzielni mieszkaniowych, jako dobrowolnych zrzeszeń,
prowadzących działalność gospodarczą o charakterze bezwynikowym. Czynniki te
predysponowały spółdzielnie do zapewnienia należytej ochrony praw oraz warunków
bytowych najemców mieszkań zakładowych. Charakter spółdzielni mieszkaniowych
przesądził, że otrzymały one możliwość uzyskania nieruchomości nieodpłatnie, w
szczególnej procedurze, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemców mieszkań
zakładowych (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt IV CKN
1680/00, Biuletyn SN nr 7/2003, poz. 10 oraz A. Oleszko, Sytuacja prawna lokali
mieszkalnych w zakładowych budynkach przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe w
trybie ustawy z dnia 12 października 1994 r. w praktyce notarialnej oraz
wieczystoksięgowej, „Rejent” nr 3/2000, s. 18).

2.2. Zapoczątkowany w 1994 r. proces przekazywania mieszkań zakładowych

spółdzielniom mieszkaniowym nie został do dzisiaj zakończony. Tymczasem
zamierzeniem ustawodawcy było nadanie mu ściśle ograniczonych ram czasowych. W

13

swoim pierwotnym brzmieniu ustawa z 12 października 1994 r. przewidywała termin
trzech lat do zgłaszania przez przedsiębiorstwa państwowe i spółki wniosków o przejęcie
należących do nich nieruchomości (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Dopiero ustawą z dnia 14
kwietnia 2000 r. o zmianie ustawy o zasadach przekazywania zakładowych budynków
mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. Nr 39, poz. 442, ze zm.; dalej:
ustawa z 14 kwietnia 2000 r.) wspomniane ograniczenie czasowe zostało zniesione.
Znacznie wydłużony proces przejmowania mieszkań zakładowych przyczynił się do
powstania niepewności prawnej w tej dziedzinie. Przez kilkanaście lat trwania tego
procesu kilkakrotnie nowelizowane były regulacje prawne stanowiące jego podstawę. W
czasie obowiązywania zmieniających się regulacji spółdzielnie mieszkaniowe
przejmowały mieszkania zakładowe o różnym standardzie i statusie prawnym wraz z ich
najemcami.

W pierwotnym brzemieniu art. 9 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r.

przewidywał, że mieszkania zakładowe mogą być przekazywane spółdzielni
mieszkaniowej, która zobowiązała się przyjąć wszystkich najemców mieszkań w poczet
członków spółdzielni i dokonać na ich rzecz przydziału zajmowanych lokali. Należy
odnotować to, że najemcy dawnych mieszkań zakładowych z chwilą nieodpłatnego
przejęcia zajmowanych przez nich mieszkań stawali się najemcami spółdzielczych lokali
mieszkaniowych. Nie nawiązywali stosunku najmu ze spółdzielnią mieszkaniową
dobrowolnie. Mimo że spółdzielnie mieszkaniowe podejmowały zobowiązania dotyczące
tych najemców, wielu z nich – wbrew zamierzeniom ustawodawcy – nie stało się następnie
członkami spółdzielni mieszkaniowych uprawnionymi z tytułu spółdzielczego prawa do
lokalu. Praktyka stosowania przez spółdzielnie mieszkaniowe przepisów ustawy z 12
października 1994 r. mających na celu ochronę najemców była zróżnicowana. Nie w pełni
odpowiadała założeniom legislacyjnym. Z kolei części najemców nie było także stać na
pokrycie kosztów wymaganych do ustanowienia spółdzielczego prawa do lokalu.

Kolejnym krokiem ustawodawcy mającym na celu zabezpieczenie interesów

najemców dawnych mieszkań zakładowych było nałożenie przez ustawę z 14 kwietnia
2000 r. na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku dokonywania przydziału lokatorskiego
prawa do mieszkania (następnie obowiązku zawierania umów o ustanowienie tego prawa)
na rzecz najemców lokali w przekazywanych spółdzielniom budynkach (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV CSK 191/08, Lex nr 462042). W ustawie
tej przyjęto również, że wysokość ustalonego przez spółdzielnię wkładu mieszkaniowego
wnoszonego przez takich członków nie może przekraczać 5% aktualnej wartości rynkowej
prawa odrębnej własności zajmowanych przez nich lokali. Jednakże nadal z różnorodnych
przyczyn wielu najemców dawnych mieszkań zakładowych nie stawało się członkami
spółdzielni mieszkaniowych.

2.3. Jednocześnie w ciągu ostatnich dziesięciu lat istotnym zmianom poddawane

były przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przyznające uprawnienia
najemcom przejmowanych przez spółdzielnie mieszkań zakładowych. W pierwotnym
brzmieniu art. 48 ust. 1 u.s.m. przewidywał odpowiednie stosowanie do „najemców
mieszkań spółdzielczych, które były mieszkaniami zakładowymi przedsiębiorstw
państwowych, państwowych osób prawnych lub państwowych jednostek organizacyjnych”
regulacji dotyczących możliwości nabycia własności lokali przez członków spółdzielni,
którym przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawa do lokalu mieszkalnego. Jednakże
ustawą z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058, ze zm.) przyjęto, że najemcy dawnych
lokali zakładowych mogli, według wyboru i odpowiednio do posiadanych możliwości
finansowych, uzyskać status członka spółdzielni – nabywając spółdzielcze lokatorskie lub

14

własnościowe prawo do lokalu albo uzyskać status właściciela najmowanego lokalu.
Dodatkowo w ustawie z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 122, poz. 1024) podkreślono, że
najemcom tym służy roszczenie o przyjęcie w poczet członków spółdzielni.

Następnie ustawa z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach

mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873, ze zm.;
dalej: ustawa z 14 czerwca 2007 r.) miała na celu powrót do założeń przyświecających
uchwaleniu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Znalazła w niej wyraz polityka
stopniowej rezygnacji z ustanawianych dotychczas praw typu spółdzielczego
(spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oraz spółdzielczego własnościowego prawa
do lokalu) i koncepcja powrotu do korzystania z prawa własności lokalu. Jak wskazano w
uzasadnieniu projektu ustawy, tylko to ostatnie zapewnia swobodę ekonomiczną
dysponowania mieszkaniem oraz należytą ochronę uprawnionego w stosunkach ze
spółdzielnią mieszkaniową (zob. druk Sejmu V kadencji nr 339 z 22 listopada 2005 r.). W
wyniku realizacji tych założeń najemcy ponownie mogą uzyskiwać na podstawie art. 48
u.s.m. wyłącznie własność zajmowanych mieszkań. Ustawa z 14 czerwca 2007 r. określiła
zarazem korzystniejsze niż dotychczas przesłanki finansowe roszczenia o przeniesienie
własności zajmowanego lokalu nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową.
Warunkiem uzyskania prawa własności tego lokalu było pokrycie przez najemcę kosztów
dokonanych przez spółdzielnię nakładów koniecznych przeznaczonych na utrzymanie
budynku, w którym znajduje się ten lokal (art. 48 ust. 3 u.s.m.), a także spłata zadłużenia z
tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu (art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m.), o ile
oczywiście zadłużenie takie istniało. Jak już wskazano, Trybunał Konstytucyjny w sprawie
o sygn. K 64/07 uznał art. 48 ust. 3 u.s.m. za niezgodny z art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej.

3. Ocena zgodności przedmiotu kontroli z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

3.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiona powyżej ewolucja

rozwiązań prawnych prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że efektem – z jednej
strony – braku interwencji ustawodawcy, a – z drugiej strony – stanowiska judykatury,
jakie wykształciło się po wydaniu wyroku TK o sygn. K 64/07, jest powstanie stanu
prawnego, w którym przesłanki umożliwiające realizację roszczenia najemcy o
przeniesienie własności lokali nieodpłatnie przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe są
zdecydowanie bardziej ograniczone aniżeli przed wydaniem tego wyroku. O ile bowiem
wcześniej art. 48 u.s.m. uzależniał nabycie własności lokalu od spłaty przez najemcę
zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu (ust. 1 pkt 1) oraz
pokrycia kosztów dokonanych przez spółdzielnię nakładów koniecznych przeznaczonych
na utrzymanie budynku, w którym znajduje się ten lokal (ust. 3), o tyle obecnie
spółdzielnia zobowiązana jest przenieść własność lokalu tylko po spłacie ewentualnego
zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu. W konsekwencji
najemca mieszkania przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową nieodpłatnie uzyskuje
własność zajmowanego lokalu co do zasady pod tytułem darmym. Taki stan rzeczy jest
niezgodny z kierunkiem przyjętym w rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego w
sprawie o sygn. K 64/07. Stwierdzenie to wymaga jednak rozwinięcia w kontekście
dotychczasowego orzecznictwa Trybunału oraz konkretnych okoliczności niniejszej
sprawy.

3.2. Spółdzielnie mieszkaniowe, wobec których zaskarżony art. 48 ust. 1 u.s.m.

przyznaje najemcy spółdzielczego lokalu roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia
własności tego lokalu, posiadają szczególny status prawny. Jako spółdzielnie, zgodnie z

15

art. 1 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188,
poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze), są dobrowolnymi zrzeszeniami
nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu
udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzą wspólną działalność
gospodarczą. Spółdzielnie nie mają bezpośredniego umocowania w ustawie zasadniczej,
jednakże stanowią jedną z form realizacji podstawowej wolności każdego człowieka, jaką
jest wolność zrzeszania się – art. 12 oraz art. 58 Konstytucji (zob. wyrok Trybunału z 29
maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87, oraz wyrok o sygn. K 64/07).

Zasadniczym celem spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb

mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom
samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym
przeznaczeniu (art. 1 ust. 1 u.s.m.). Spółdzielczość mieszkaniowa realizuje nie tylko
konstytucyjną wolność zrzeszania się, ale także wartości określone w art. 75 ust. 1
Konstytucji. Przepis ten podkreśla, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą
zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W celu realizacji tej dyrektywy,
ustawodawca przewiduje „normatywne propozycje”, z których jednostki mogą skorzystać
dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (zob. M. Bednarek, Ustawowy model
spółdzielczości mieszkaniowej. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne,
„Kwartalnik Prawa Prywatnego” z. 4/2009, s. 921 oraz P. Czarny, B. Naleziński, Wolność
zrzeszania się, [w:] B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji
RP, Warszawa 2002, s. 593). Jedną z tych propozycji jest właśnie spółdzielczość
mieszkaniowa, która zakłada zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych zrzeszonych członków
na szczególnych, niekomercyjnych zasadach. W tradycyjnej postaci – w której prawo do
lokalu jest nierozerwalnie związane z członkostwem – spółdzielnie mieszkaniowe
stanowią rzeczywistą alternatywę dla osób, których nie stać na nabycie lokali
mieszkalnych lub domów jednorodzinnych na warunkach rynkowych. Dlatego
spółdzielczość mieszkaniowa, będąca sprawdzoną na całym świecie formą zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych, nie powinna być dezintegrowana i eliminowana przez
rozwiązania prawne, które ingerując w istotę tej formy organizacyjno-prawnej,
upodabniają ją do działalności przedsiębiorstwa deweloperskiego.

3.3. Spółdzielnie mieszkaniowe są osobami prawnymi (art. 11 § 1 prawa

spółdzielczego), czyli samodzielnymi podmiotami prawa, którym przysługuje własność i
inne prawa majątkowe. W odróżnieniu od innych osób prawnych na płaszczyznę
majątkową funkcjonowania spółdzielni szczególne istotny wpływ ma ich charakter
korporacyjny, jako dobrowolnych zrzeszeń członków, w których interesie prowadzą one
swoją działalność. W konsekwencji art. 3 prawa spółdzielczego podkreśla, że majątek
spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego wskazuje się, że „choć spółdzielnia jest w sensie formalnym
właścicielem określonych rzeczy i podmiotem praw majątkowych, to jej majątek należy do
zbiorowości jej członków” (zob. wyrok Trybunału o sygn. K 5/01 oraz powołane tam
orzecznictwo).

W judykaturze Trybunału Konstytucyjnego ugruntowane jest stanowisko, że

własność i inne prawa majątkowe spółdzielni podlegają ochronie konstytucyjnej
przewidzianej przez art. 21 oraz art. 64 ustawy zasadniczej (zob. wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: o sygn. K 5/01; z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr
4/A/2005, poz. 38; o sygn. K 64/07 oraz powołane tam orzecznictwo). Stanowisko to
uzupełniane jest twierdzeniem, zgodnie z którym ochrona praw majątkowych spółdzielni
jest uzasadniona w zakresie, w jakim przyczynia się to do ochrony praw przysługujących

16

jej członkom (zob. wyrok Trybunału z 30 marca 2004 r., sygn. K 32/03, OTK ZU nr
3/A/2004, poz. 22 oraz wyrok o sygn. K 42/02).

Art. 64 ust. 1 Konstytucji, będący w niniejszej sprawie wzorcem kontroli, stanowi,

że „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”.
Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z konstytucyjną zasadą równej dla wszystkich
ochrony prawnej własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) oraz dyrektywą przewidującą, że
własność ograniczona może być tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie
narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego podkreśla się, że art. 64 ust. 1 Konstytucji wyraża prawo podmiotowe
obejmujące wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim (zob. np.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001,
poz. 5). Wskazuje się także, że uprawnienie właściciela do rozporządzania rzeczą oznacza
możliwość swobodnego zachowania jej własności, dopóki jest to zgodne z jego wolą (zob.
wyrok Trybunału z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217 i
wyrok o sygn. K 64/07 oraz powołane tam orzecznictwo).

3.4. Zaskarżony art. 48 ust. 1 u.s.m. przewiduje, że najemca dawnego mieszkania

zakładowego przejętego nieodpłatnie przez spółdzielnię mieszkaniową, po dokonaniu
spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu (pkt 1
powołanego przepisu), może żądać od spółdzielni przeniesienia własności zajmowanego
mieszkania. Przyznanie tego uprawnienia najemcy stanowi zarazem ingerencję w
konstytucyjne prawo spółdzielni mieszkaniowej do rozporządzania rzeczą, przez
pozbawienie jej możliwości swobodnego zachowania własności należącego do spółdzielni
lokalu mieszkalnego. Jednakże własność i inne prawa majątkowe spółdzielni mogą być
ograniczane, jeżeli spełnione są warunki określone w art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3
Konstytucji. Ingerencja ustawodawcy we własność spółdzielni mieszkaniowej może
nastąpić, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub
porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej,
albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty prawa
własności. Dlatego preferencje finansowe w nabywaniu mienia należącego do spółdzielni
mieszkaniowych nie są konstytucyjnie wykluczone (zob. wyrok Trybunału o sygn. K
5/01).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 33/00 wskazał, że sam ustawowy

nakaz zbycia przedmiotu własności na rzecz określonej osoby może być w pewnych
okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny. Proporcjonalność takiego ograniczenia
prawa własności może zależeć od przyjętych przesłanek dochodzenia przez uprawniony
podmiot przyznanego mu uprawnienia. Punktem wyjścia oceny, czy przewidziane w
zaskarżonym art. 48 ust. 1 u.s.m. ograniczenie prawa własności spółdzielni mieszkaniowej
jest proporcjonalne, powinno być zatem zbadanie zakresu obowiązków finansowych
najemców, od których spełnienia zależy realizacja przyznanego im roszczenia.

3.5. W wyroku o sygn. K 5/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wysokość

świadczenia finansowego, którego spełnienie warunkuje przeniesienie prawa własności
przez spółdzielnię, powinna być racjonalna i obiektywnie uzasadniona. Nie może mieć
charakteru arbitralnego. W kontekście tych wytycznych, uzależnienie przez zaskarżony art.
48 ust. 1 u.s.m. dochodzenia przez najemcę roszczenia o przeniesienie własności
zajmowanego lokalu, nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową, jedynie od
spłaty ewentualnego zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu (pkt 1
powołanego przepisu), wywołuje zasadnicze zastrzeżenia.

17

Po pierwsze, przewidziane w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m. świadczenie, które ma

spełnić najemca na rzecz spółdzielni, w sposób oczywisty nie może być traktowane jako
spełniane w zamian za przeniesienie prawa własności mieszkania na najemcę. Nie jest ono
wynagrodzeniem za nabycie prawa własności, lecz świadczeniem wzajemnym spełnianym
przez najemcę w zamian za oddanie mu lokalu w najem. Ponoszenie opłat w związku z
korzystaniem z mieszkania jest podstawowym obowiązkiem każdego najemcy,
wynikającym z łączącego strony stosunku zobowiązaniowego. Zadłużenie z tego tytułu
może być dochodzone przez spółdzielnię mieszkaniową na drodze sądowej, niezależenie
od realizacji przez najemcę uprawnienia określonego w art. 48 ust. 1 u.s.m. Występowanie
zadłużenia może także dawać podstawę do wypowiedzenia umowy najmu. W normalnym
stanie rzeczy najemcy nie zalegają z opłatami z tytułu umowy najmu. Uznanie zgodności
zaskarżonego przepisu z Konstytucją oznaczałoby zatem, że najemcom dawnych mieszkań
zakładowych, nabytych przez spółdzielnie nieodpłatnie, przysługiwałoby roszczenie o
przeniesienie własności lokali bez spełnienia jakiegokolwiek świadczenia na rzecz
spółdzielni mieszkaniowej, czyli pod tytułem darmym.

Po drugie, należy podkreślić, że ustawodawca pierwotnie nie przewidywał, aby spłata

zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu była jedynym
obowiązkiem najemcy, dochodzącego od spółdzielni przeniesienia własności nieodpłatnie
przejętego lokalu. Taki stan rzeczy powstał na skutek niezapewnienia przez ustawodawcę
należytego ładu legislacyjnego po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. K
64/07. Wcześniej podstawowy charakter miał obowiązek finansowy określony w art. 48 ust.
3 u.s.m. – wymagający pokrycia przez najemcę kosztów dokonanych przez spółdzielnię
nakładów koniecznych przeznaczonych na utrzymanie budynku – który był jedynie
uzupełniany przez przesłankę wskazaną w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.s.m.

Po trzecie, art. 48 ust. 1 u.s.m. przewiduje jednolite przesłanki finansowe

dochodzenia roszczenia o przeniesienie własności lokalu nieodpłatnie przejętego przez
spółdzielnię, nie określając jednak w sposób precyzyjny kręgu uprawnionych najemców.
Nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień tylko
szczególnej grupie najemców, którzy w związku z przejęciem zajmowanych lokali stali się
podmiotem stosunku najmu ze spółdzielnią mieszkaniową bez swojej woli, a także osobom
bliskim tym najemcom (zob. art. 48 ust. 2 u.s.m.). Jednakże z uwagi na wydłużający się
proces przekazywania dawnych mieszkań zakładowych obecnie ich najemcy mogą mieć
różny status. Literalne brzmienie zaskarżonego przepisu nie rozstrzyga, czy znajduje on
zastosowanie tylko do najemców, którzy mieszkanie zakładowe zajmowali już w chwili
jego przejęcia przez spółdzielnię mieszkaniową, czy także do osób, które stosunek najmu
lokalu nawiązały po jego przejęciu. W tym drugim wypadku, racjonalne przesłanki
finansowe dochodzenia roszczenia powinny być dostosowane do zróżnicowanego statusu
uprawnionych podmiotów, których wzajemne stosunki ze spółdzielnią mieszkaniową
mogą się zasadniczo różnić.

W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że określony w art.

48 ust. 1 u.s.m. zakres obowiązków finansowych najemcy, od których spełnienia
uzależniona została realizacja przyznanego mu roszczenia o przeniesienie własności lokalu
nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową, przesądza o
nieproporcjonalności zaskarżonej regulacji. Regulacja ta nie znajduje racjonalnego ani
obiektywnego uzasadnienia. Jej kształt jest wynikiem „sumy przypadków”, związanych
między innymi z brakiem interwencji ustawodawcy po wydaniu przez Trybunał wyroku o
sygn. K 64/07 oraz przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnią art. 48 ust. 1 u.s.m.
Najemca nabywa bowiem prawo własności nieodpłatnie przejętego lokalu co do zasady
pod tytułem darmym, bez spełnienia jakiegokolwiek świadczenia na rzecz spółdzielni

18

mieszkaniowej. W konsekwencji należało stwierdzić, że art. 48 ust. 1 u.s.m., we
wskazanym w sentencji zakresie, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

3.6. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że niekonstytucyjność zaskarżonej

regulacji nie wynika z przyjęcia preferencji finansowych w nabywaniu własności
najmowanych lokali, ale z tego, że realizacja przyznanego najemcom roszczenia następuje
co do zasady pod tytułem darmym. Dopuszczalne jest bowiem określanie preferencyjnych,
tj. niższych od cen rynkowych, warunków finansowych nabywania przez najemców
dawnych mieszkań zakładowych własności lokali przejętych przez spółdzielnie
mieszkaniowe, o ile warunki te są racjonalne i obiektywnie uzasadnione.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, reguły przekształceń praw do lokali

spółdzielczych powinny uwzględniać fakt, iż spółdzielnie mieszkaniowe są organizacjami
prowadzącymi działalność gospodarczą o charakterze bezwynikowym, w celu realizacji
określonych wartości konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych. Dlatego między innymi uzyskały możliwość nabywania mieszkalnych
budynków zakładowych nieodpłatnie, w nietypowej procedurze, a nie na warunkach
komercyjnych. Gdyby przyznawanie szczególnych uprawnień względem mienia
należącego do spółdzielni mieszkaniowych uzależnione było zawsze od zapłaty ceny
rynkowej, sytuacja osób uprawnionych nie różniłaby się od pozycji każdego innego
podmiotu, który w obecnych warunkach gospodarczych może nabyć lokal mieszkalny na
zasadach komercyjnych.

Dopuszczalne jest zatem określenie preferencyjnych warunków nabywania

własności lokali przez najemców, którzy pozostawali w stosunku najmu mieszkania
zakładowego już w chwili jego nieodpłatnego przejęcia przez spółdzielnię mieszkaniowa.
Nawiązując do poglądu prawnego Trybunału wyrażanego we wcześniejszych orzeczeniach
dotyczących spółdzielczości mieszkaniowej (por. wyrok TK o sygn. K 64/07 oraz
powołane tam orzecznictwo), należy stwierdzić, że najemcy ci objęci są sferą stosunków
„wewnątrzspółdzielczych”, nie są bowiem podmiotami „zewnętrznymi” wobec spółdzielni
mieszkaniowych.

Racjonalny zakres świadczeń finansowych, od których spełnienia uzależnione

może być uzyskanie własności zajmowanego lokalu, powinien uwzględniać status prawny
danego najemcy, ale także sposób nabycia lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową.
Spółdzielnia nie może bowiem bezpodstawnie odnosić korzyści finansowych kosztem
osób, dla których ochrony uzyskała określone zasoby mieszkaniowe pod tytułem darmym.
Z drugiej strony nie można jednak zapominać, że dla zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych tych najemców, spółdzielnia ponosiła określone nakłady, które powinny
jej zostać w racjonalnym zakresie zrekompensowane.

Na tle niniejszej sprawy Trybunał stwierdza, że w przypadku szczególnej kategorii

najemców, którzy pozostawali w stosunku najmu mieszkania zakładowego już w chwili
jego nieodpłatnego przejęcia, odpowiedni zakres świadczeń finansowych może
nawiązywać do nakładów, jakie poniosła spółdzielnia mieszkaniowa po przejęciu danego
lokalu zakładowego. W sytuacji uznania za niewystarczający zwrotu nakładów
koniecznych poniesionych na utrzymanie budynku, w którym znajduje się lokal (zob.
wyrok Trybunału o sygn. K 64/07), w grę może wchodzić zwrot nakładów użytecznych.
Zarazem uzyskanie przez najemcę własności lokalu można – rzecz jasna – uzależnić od
wcześniejszej spłaty zadłużenia wynikającego z umowy najmu lokalu.

Ustawodawca może przewidzieć także inne zasady rozliczeń najemców ze

spółdzielniami mieszkaniowymi. Na przykład system oparty na udzielaniu „bonifikat”
procentowych w stosunku do wartości rynkowej lokalu za każdy rok jego najmu przez
osoby, które pozostawały w stosunku najmu mieszkania zakładowego już w chwili jego

19

nieodpłatnego przejęcia. Rozwiązania takie przewidują ustawy szczegółowe określające
zasady zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych (zob. np.
art. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących
własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem
Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących
własnością Skarbu Państwa, Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24, ze zm.).

4. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z art. 2, art. 32 ust. 1

oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przez przedmiot kontroli

art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji, przedstawione tylko przez Sąd
Okręgowy w Gliwicach, nie zostały wystarczająco uzasadnione.

Zarzucając niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji, sąd pytający

wskazał ogólnie, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której występuje daleko idące
różnicowanie statusu podmiotów pomiędzy spółdzielnią a innymi podmiotami
funkcjonującymi na rynku. Zdaniem sądu pytającego, zakwestionowany przepis narusza
także „potoczne rozumienie” sprawiedliwości społecznej, dając uprzywilejowanie
najemcom kosztem ogółu spółdzielców. Sąd pytający nie wskazał jednak, na czym
zarzucane różnicowanie lub uprzywilejowanie sytuacji różnych grup podmiotów polega
oraz dlaczego jest ono sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut
naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, sąd pytający ograniczył się jedynie do stwierdzenia,
że sytuacji najemców lokali wynikającej z obecnego brzmienia art. 48 ust. 1 u.s.m. nie
sposób uznać za porównywalną ze statusem innych podmiotów nabywających własność
nieruchomości, którzy w razie stosowania tego przepisu byliby dyskryminowani. Sąd nie
wskazał natomiast, na czym zarzucana dyskryminacja polega, oraz nie określił
wystarczająco precyzyjnie kręgu podmiotów, których mogłaby ona dotyczyć. Natomiast
formułując zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji, sąd pytający wskazał, że określona
w tym przepisie konstytucyjnym zasada nie stanowi gwarancji zapewnienia każdemu
obywatelowi prawa własności mieszkania, zwłaszcza z pokrzywdzeniem innych obywateli.
Sąd nie uzasadnił jednak, dlaczego taki stan rzeczy przesądza o niezgodności zaskarżonego
przepisu z ustawą zasadniczą.

Trybunał Konstytucyjny jest związany treścią pytania prawnego, która wyznacza

jego pole kontroli. Nie może wyręczać sądu w odpowiednim uzasadnianiu
przedstawionych wątpliwości konstytucyjnych, a tym bardziej „domyślać się” przyczyn
wskazania przez sądy określonych wzorców kontroli. Zatem postępowanie w zakresie
badania zgodności przedmiotu kontroli z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji
należało umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na
niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Na marginesie należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału

Konstytucyjnego, w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji
z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, postępowanie w zakresie badania zgodności
tej regulacji z pozostałymi wzorcami może zostać umorzone ze względu na zbędność
wydania orzeczenia (zob. np. wyrok Trybunału z 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU
nr 5/A/2004, poz. 41 oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie Trybunał
Konstytucyjny uznał przedmiot kontroli za niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zatem
podstawowy problem konstytucyjny został rozważony.

5. Uwagi końcowe i skutki wyroku.

20

5.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że kontrola konstytucyjności zainicjowana

pytaniem prawnym skutkuje ograniczoną kognicją sądu konstytucyjnego. Kontrola ta ma
charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Wskazany w pytaniu prawnym zakres zaskarżenia
wyznacza pole kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który może orzekać tylko w zakresie
bezpośrednio związanym z treścią pytania prawnego, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie
zależy rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy. Sądy pytające zaskarżyły art. 48 ust. 1 u.s.m.
w zakresie, w jakim narusza konstytucyjne prawa spółdzielni mieszkaniowych, przy czym
zawisłe przed sądami sprawy dotyczyły tylko przypadku nieodpłatnego przejęcia lokalu
przez spółdzielnie. W konsekwencji należało wydać wyrok zakresowy, który usunie z
systemu prawnego podstawę dochodzenia przez najemcę roszczenia o przeniesienie
własności zajmowanego spółdzielczego lokalu mieszkalnego, przejętego przez spółdzielnię
nieodpłatnie od przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub
państwowej jednostki organizacyjnej. Jednakże dla ograniczenia negatywnych skutków
wydanego wyroku z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz praw najemców,
Trybunał orzekł o utracie mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu po upływie
dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

5.2. Trybunał Konstytucyjny zastosował w niniejszej sprawie art. 190 ust. 3

Konstytucji, który pozwala sądowi konstytucyjnemu na określenie innego niż dzień
ogłoszenia wyroku terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. O
skorzystaniu z takiej możliwości Trybunał rozstrzyga po stwierdzeniu, że natychmiastowa
derogacja przepisu spowodowałoby naruszenie określonych norm, zasad i wartości
konstytucyjnych, co z kolei mogłoby prowadzić do wtórnej niekonstytucyjności o
dotkliwych społecznych skutkach (zob. wyroki TK: z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06,
OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007,
poz. 26; z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181).
Mechanizm określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji został przewidziany przez
ustrojodawcę w celu złagodzenia konfliktów między konstytucyjnymi wartościami,
których w inny sposób nie można uniknąć w wysoce sformalizowanym procesie
hierarchicznej kontroli norm.

O zastosowaniu odroczenia w niniejszej sprawie zadecydowały przede wszystkim

następujące względy:

Po pierwsze, skutkiem natychmiastowej derogacji zakwestionowanego przepisu

byłoby pozbawienie zainteresowanych najemców dawnych mieszkań zakładowych
nieodpłatnie przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe roszczenia o zawarcie umowy
przeniesienia własności lokalu. Powstałaby zatem luka w prawie. Tymczasem Trybunał nie
zakwestionował samej możliwości uzyskiwania przez najemców prawa własności
zajmowanych lokali, a jedynie sytuację, gdy następowało to w rzeczywistości pod tytułem
darmym, bez żadnego świadczenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Trybunał
podkreśla raz jeszcze, że dopuszczalne jest określanie preferencyjnych, tj. niższych od cen
rynkowych, warunków finansowych nabywania przez najemców dawnych mieszkań
zakładowych własności lokali przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe, o ile warunki
te są racjonalne i obiektywnie uzasadnione.

Po drugie, dotychczasowe następstwa stosowania zaskarżonego przepisu są w

znacznej mierze nieodwracalne, w szczególności te związane z dokonanymi już
przekształceniami w zakresie podmiotowych stosunków własnościowych. Na skutek
obowiązywania art. 48 ust. 1 u.s.m wielu najemców uzyskało prawo własności
zajmowanych lokali zakładowych nieodpłatnie przejętych przez spółdzielnie
mieszkaniowe. Przepis ten w obecnym brzmieniu obowiązuje od 31 lipca 2007 r., a
rozpatrywane w niniejszej sprawie znaczenie normatywne uzyskał w związku z brakiem

21

interwencji ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału o sygn. K 64/07, czyli 27 lipca
2009 r. Oddziaływanie tego przepisu na wzajemne prawa i obowiązki najemców oraz
spółdzielni mieszkaniowych było w tym czasie doniosłe.

Z uwagi na art. 48 ust. 1 u.s.m. niektóre spółdzielnie mieszkaniowe „dobrowolnie”

zawierały z najemcami umowy o przeniesienie własności lokali. Natomiast jeśli
spółdzielnie odmawiały przeniesienia własności dawnych mieszkań zakładowych, najemcy
często występowali na drogę sądową. W takiej sytuacji sądy zachowywały się na ogół
dwojako. W wielu przypadkach zawieszały postępowanie i w związku z wątpliwościami
konstytucyjnymi kierowały sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. Takich spraw do
Trybunału wpłynęło już kilkadziesiąt. Jednakże pod wpływem konsekwentnej linii
orzeczniczej Sądu Najwyższego, opowiadającej się za literalną wykładnią art. 48 ust. 1
u.s.m., część sądów powszechnych uwzględniała roszczenia najemców, mimo wątpliwości
co do konstytucyjności podstawy ich roszczenia, które podnosił również Sąd Najwyższy
(zob. wyrok SN z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II CSK 51/10, OSNC-ZD nr 4/2010, poz.
122).

Przewidziana w art. 190 ust. 4 Konstytucji możliwość wzruszania prawomocnych

orzeczeń sądowych, które zapadły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny,
prowadziłaby w tej sytuacji do trudnych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia
aksjologii Konstytucji. Najemcy, uzyskując własność lokali, działali w zaufaniu do litery
prawa oraz na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych. Po uzyskaniu własności
lokalu mogli w dobrej wierze swobodnie nim rozporządzać lub podejmować inne
czynności prawne lub faktyczne w przekonaniu, że są pełnoprawnymi właścicielami
lokalu. Dlatego możliwość wzruszenia licznych prawomocnych orzeczeń sądowych o tak
doniosłych skutkach społeczno-majątkowych naruszałaby zasadę bezpieczeństwa
prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która stanowi trzon
art. 2 Konstytucji. Wejście w życie wyroku z dniem ogłoszenia pozostawałoby również w
sprzeczności z zasadą stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych.

Po trzecie, Trybunał wziął również pod uwagę fakt, że wiele spraw o przeniesienie

własności dawnych mieszkań zakładowych pozostaje nadal w toku postępowań sądowych.
Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje,
aby derogacja przepisów stosowanych przez dłuższy czas i na taką skalę nie była dla ich
adresatów zaskoczeniem (zob. wyrok TK o sygn. P 16/08). Trybunał uznał, że usunięcie
zaskarżonego przepisu z systemu prawnego musi być poprzedzone stosownym okresem
odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, w trakcie którego przepis ten nadal będzie
znajdował zastosowanie. Wprowadzając nowe przepisy, ustawodawca powinien w sposób
przemyślany ukształtować postanowienia intertemporalne, aby możliwe było
zminimalizowanie negatywnych następstw działania przepisów uznanych za
niekonstytucyjne. Ponadto ustawodawca powinien ukształtować reżim prawny dotyczący
osób, które zgłosiły już spółdzielni roszczenie o przeniesienie własności lokalu. Trybunał
nie dysponuje tego rodzaju możliwościami.

5.3. W związku z powyższym tylko odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej

zaskarżonego przepisu pozwala na ochronę słusznych interesów uczestników obrotu
prawnego oraz pozwala uniknąć naruszenia konstytucyjnej zasady bezpieczeństwa
prawnego. Zarazem podstawowym następstwem niniejszego wyroku powinna być
niezwłoczna zmiana zakwestionowanego przepisu, której niestety zabrakło po wydaniu
wyroku Trybunału o sygn. K 64/07. Uwzględniając złożoność rozważanego problemu
prawnego, Trybunał pozostawił ustawodawcy dwanaście miesięcy na dokonanie
odpowiednich zmian, co nie wyklucza jednak możliwości szybszego działania. Stan
niekonstytucyjności powinien bowiem zostać usunięty tak szybko, jak jest to tylko

22

możliwe. Dlatego też Trybunał wraz z wydaniem wyroku skierował postanowienie
sygnalizacyjne do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie konieczności podjęcia
stosownych działań legislacyjnych mających na celu uregulowanie uprawnień najemców
dawnych mieszkań zakładowych nieodpłatnie przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe.

Zgodnie z utrwalonym poglądem prawnym Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli

ustawodawca zmieni prawo przed upływem terminu odroczenia, to zmiana ta ma swoje
źródło w derogacji dokonanej przez ustawodawcę, a nie przez Trybunał, dlatego nie
znajduje zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji (zob. wyrok TK z 16 lutego 2010 r.,
sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12 oraz powołane tam orzecznictwo).
Racjonalny ustawodawca, kierując się zasadą bezpieczeństwa prawnego, powinien przed
upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku dokonać odpowiednich
zmian. Do czasu upływu tego terminu lub wcześniejszej zmiany zaskarżonego przepisu
działaniem ustawodawcy, przepis ten nadal znajduje zastosowanie. Zarazem Trybunał
podziela pogląd, że zaskarżony przepis powinien być wykładany ściśle, zgodnie z jego
celem, którym jest przyznanie roszczenia o przeniesienie własności dawnego lokalu
zakładowego tylko tym osobom (oraz ich bliskim), które w stosunku najmu pozostawały
już w chwili przejęcia lokalu przez spółdzielnię mieszkaniową (zob. wyrok Sądu
Najwyższego o sygn. akt II CSK 51/10).

Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.