KLI CZKÓW 2010
Wojciech Gonet
Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu
terytorialnego przez administrację rządową
Zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych przez samorząd terytorialny związane jest z zadaniami,
jakie są realizowane oraz ich finansowaniem. Potrzeby społeczeństwa zmieniają się znacznie szyb-
ciej niż przepisy prawne regulujące zakres zadań samorządu terytorialnego. Presja społeczeństwa
na zaspokojenie nowych potrzeb, niewskazanych pozytywnie w przepisach prawa, przyczynia się
do samodzielnego poszerzania zakresu działalności samorządu terytorialnego. W przypadku braku
środków finansowych można zaobserwować inną tendencję, polegającą na zawężaniu zakresu za-
dań samorządu terytorialnego. Z zakresem zadań, jaki realizuje samorząd terytorialny, związany jest
sposób ich przekazywania przez administrację rządową. Określenie zakresu działalności samorządu
terytorialnego może mieć charakter władczy lub też być wynikiem negocjacji pomiędzy stroną rzą-
dową i samorządową.
amorząd terytorialny funkcjonuje w ra- 1. Możliwość samostanowienia JST
o zakresie realizowanych zadań
Smach struktur państwa. Jego zadania,
kompetencje, władztwo w zakresie stanowie-
Istotnymi składnikami podmiotowości
nia aktów normatywnych obowiązujących na
JST są zakres zadań, które realizują poszcze-
terenie jednostki samorządu terytorialnego
(JST), formy współdziałania, zakres gospo- gólne szczeble samorządu terytorialnego, oraz
zasady przekazywania przedmiotowych zadań
darki komunalnej, finanse  określają akty
przez państwo. Teoretycznie przekazywanie
normatywne stanowione przez państwo. JST,
jako odrębne podmioty od państwa, wyposa- nowych zadań do JST powinno prowadzić
do zwiększania ich kompetencji, a co za tym
żone w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy
idzie
o samorządzie gminnym1, art. 2 ust. 2 ustawy  zwiększenia ich znaczenia. Przekaza-
o samorządzie powiatowym2, art. 6 ust. 2 usta- nie do realizacji JST nowych zadań może być
tylko pozornym zwiększeniem ich znaczenia,
wy o samorządzie województwa3), wykonują
w szczególności w sytuacji gdy w ślad za no-
jednak swoje zadania we własnym imieniu i na
wymi zadaniami nie są przekazywane odpo-
własną odpowiedzialność. Dla JST istotnym
wiednie środki finansowe w postaci zwięk-
zagadnieniem jest możliwość kształtowania
szenia dotychczasowych z
ródeł dochodów
realizowanych zadań m.in. pod względem ich
lub wyposażenia JST w nowe z
ródła. Co do
zakresu i ilości.
zasady, zmniejszenie zakresu zadań JST skut-
kuje zmniejszeniem ich znaczenia w systemie
1
Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst
instytucji publicznych, chyba że są to zadania
jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej:
nieistotne i w ślad za tym nie następuje zmniej-
u.s.g.
2
Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst szenie dochodów JST.
jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej:
Współcześnie, kiedy mamy do czynienia
u.s.p.
z funkcjonującym samorządem terytorialnym
3
Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa
o okrzepłych strukturach, zagadnienie to na-
(tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.),
dalej: u.s.w. biera nowego znaczenia. Zadania poszcze-
Finanse Komunalne 1 2/2011 43
KONFERENCJA Wojciech Gonet
gólnych szczebli samorządu terytorialnego dzialność, czyli jest samodzielny (co, zgodnie
określone w ustawach ustrojowych  ustawie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, podlega ochro-
o samorządzie gminnym, ustawie o samorzą- nie sądowej), jednak z drugiej  inne przepisy
dzie powiatowym i ustawie o samorządzie Konstytucji, np. art. 166 ust. 2, wskazują na
województwa  oraz w innych ustawach nie możliwość nakładania przez państwo na sa-
stanowią optymalnego i niezmiennego zakresu morząd nowych zadań zleconych, z zastrze-
obowiązków, które powinny wykonywać JST. żeniem, że odbywa się to w sposób władczy,
Zakres działalności (zadań) JST, kompetencje bez obowiązku zapytania ze strony państwa
w zakresie stanowienia wewnętrznych aktów w jakiejkolwiek formie JST (ich przedstawi-
normatywnych, ich egzekwowanie, finanse JST cieli) o zgodę na przejęcie do realizacji przed-
 podlegają ciągłym zmianom. Kiedy samo- miotowych zadań. Także kwestia ekwiwalentu
rząd terytorialny jest tworzony lub  jak w kra- w postaci zwiększonych dochodów, w tym ich
jach Europy Środkowo-Wschodniej w końco- z
ródeł, nie jest przedmiotem negocjacji pomię-
wych latach ubiegłego wieku  reaktywowany, dzy państwem a samorządem.
z oczywistych względów nie ma wpływu na Zadania, które realizuje każdy szczebel sa-
zakres swej działalności. Jego podmiotowość morządu, określone są m.in. w art. 6 i 7 u.s.g.,
publicznoprawną wyznacza w całości państwo. w art. 4 u.s.p. i w art. 14 u.s.w. Redakcja prze-
Samorząd terytorialny nie może być osobnym pisów art. 7 u.s.g. i art. 14 u.s.w. wskazuje, że
i w pełni niezależnym podmiotem od państwa, jest to katalog otwarty. Ustawodawca posłużył
ale nie może również funkcjonować jedynie się wyrażeniem  w szczególności , co oznacza,
z jego przyzwolenia i realizować zadań, które że zadania gminy i województwa samorządo-
z założenia powinien wykonać lepiej i efek- wego, określone w powołanych artykułach, są
tywniej lub jedynie realizować zadania mało jedynie przykładowymi. W przypadku powiatu
wygodne dla administracji rządowej. art. 4 u.s.p. stanowi zamknięty katalog zadań,
Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rze- którymi ten szczebel samorządu terytorialne-
czypospolitej Polskiej4 samorząd terytorialny go może się zajmować. Inne zadania, które
uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. ewentualnie może realizować każdy szczebel
Przepisy rozdziału VII Konstytucji wskazują, samorządu terytorialnego, są wynikiem regu-
że samorząd terytorialny wykonuje zadania lacji ustawowej (art. 8 u.s.g., art. 4 ust. 3 u.s.p.,
publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję art. 14 ust. 2 u.s.w.). Samorząd gminy np. reali-
lub ustawy dla organów innych władz publicz- zuje zadania określone w ustawie o utrzymaniu
nych. Zmiany w zakresie zadań i kompeten- czystości i porządku w gminach5 oraz zadania
cji JST powinny wiązać się z przesunięciami wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrze-
w podziale dochodów publicznych pomię- niu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ście-
dzy państwem a samorządem terytorialnym ków6, a wszystkie szczeble samorządu realizują
(art. 167 ust. 4 Konstytucji). zadania związane ze sportem (art. 27 ustawy
Rozwiązania przyjęte w Konstytucji wska- z 25.06.2010 r. o sporcie7). Istotną kwestią
zują na ograniczoną podmiotowość samorządu związaną z zadaniami, które realizują JST, jest
terytorialnego  z jednej strony wskazuje się, że możliwość ich dobrowolnego rozszerzenia lub
samorząd terytorialny uczestniczy w sprawo-
waniu władzy publicznej tak jak inne organy
5
Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porząd-
administracji publicznej oraz wykonuje zada-
ku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236,
nia w imieniu własnym i na własną odpowie- poz. 2008 ze zm.).
6
Ustawa z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu
w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst
4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).
7
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost.: Dz. U. z 2001 r. Ustawa z 25.06.2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127,
Nr 28, poz. 319), dalej: Konstytucja. poz. 857 ze zm.).
44 Finanse Komunalne 1 2/2011
REFERAT: Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu... KLI CZKÓW 2010
zawężenia, poza pozytywny zakres określony jego realizacji, nawet w sytuacji gdyby w tym
przepisami prawa. zakresie były niezaspokojone potrzeby miesz-
Inicjatywa JST poszczególnych szczebli kańców. Ograniczenie w zakresie realizacji za-
w zakresie realizacji innych zadań, niż okreś- dań publicznych, niezastrzeżonych przepisami
lone w aktach prawnych, jest ograniczona do ustaw na rzecz innych podmiotów w przypad-
zadań publicznych o znaczeniu odpowiednio ku gmin, województw samorządowych, doty-
lokalnym, ponadgminnym, wojewódzkim, nie- czy zadań administracyjnych (sfery imperium),
zastrzeżonych ustawami na rzecz innych pod- a nie zadań gospodarczych i społeczno-socjal-
miotów (dotyczy gmin i województw samo- nych, tj. sfery dominium. Możliwości realizacji
rządowych). Literalna wykładnia przepisów jakichkolwiek innych zadań, niż pozytywnie
art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 2 ust. 2 u.s.w. wskazuje, wskazane w przepisach prawnych, pozba-
że gmina i województwo samorządowe mogą wiony jest powiat, gdyż w ustawie o samo-
podjąć się realizacji jakiegoś zadania, jeżeli na rządzie powiatowym brakuje odpowiedniego
mocy ustawowego upoważnienia nie realizuje przepisu, analogicznego jak art. 6 ust. 1 u.s.g.
go inny podmiot8. Dotyczyłoby to także sytua- i art. 2 ust. 2 u.s.w.
cji, gdy przedmiotowe zadanie jest realizowane Gminy i województwa samorządowe
przez inny podmiot, ale nie na terenie gminy mogą z własnej inicjatywy rozszerzyć zakres
i nie na rzecz jej mieszkańców. Byłaby to jednak realizowanych zadań. Nie muszą przy tym
niewłaściwa interpretacja. W zakresie zadań wskazywać szczególnej podstawy prawnej, tzn.
administracyjnych, związanych z wydawaniem konkretnego przepisu prawnego, zawartego
decyzji, zezwoleń, czyli władczych rozstrzyg- w ustawach ustrojowych lub szczególnych9.
nięć, JST nie mogą przekraczać swoich kom- Wystarczające jest uprawnienie wynikające
petencji i muszą wydawać rozstrzygnięcia na z przepisów art. 6 i art. 7 u.s.g., art. 2 ust. 2,
podstawie wyraz
nego pozytywnego przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 u.s.w. Oznacza to, że
prawnego. Oznacza to niemożność wydawa- gminy i województwa samorządowe mogą rea-
nia rozstrzygnięć zastrzeżonych na rzecz in- lizować szeroko rozumiane zadania publiczne,
nych podmiotów. Natomiast w zakresie zadań które służą mieszkańcom wspólnoty szczebla
gospodarczych i społeczno-socjalnych gminy podstawowego oraz regionalnego. Realiza-
i województwa samorządowe mogą powielać cja dodatkowych zadań przez gminę i woje-
zakres zadań publicznych, które realizują inne wództwo samorządowe nie musi, a nawet  ze
podmioty. W przeciwnym razie doszłoby do względów praktycznych  nie może zaspoka-
absurdu. Gdy zadanie publiczne o charakterze jać potrzeb bezwzględnie każdego mieszkańca.
gospodarczym lub społeczno-socjalnym było- Dodatkowe zadania, jakich podejmą się przed-
by przedmiotem działalności jakiegoś organu miotowe dwa szczeble samorządu terytorial-
administracji publicznej, gminy i wojewódz- nego, mogą służyć wąskiemu gronu mieszkań-
twa samorządowe nie mogłyby się podjąć ców, a nawet mogą być realizowane na rzecz
pojedynczych mieszkańców. Tak jest rów-
8
nież w przypadku zadań gminy określonych
Zob. uchwałę RIO w Gdańsku (62/01) z 1.02.2001 r.,
 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2001/3,
w art. 7 u.s.g., np. nie każdy mieszkaniec gmi-
poz. 98, zabraniającą gminie udzielenia pomocy ma-
ny korzysta z gminnego budownictwa miesz-
terialnej uczniom i studentom  stypendium, według
kalnego, a wielu nie jest zainteresowanych,
stanu prawnego sprzed dodania do art. 18 ust. 2 u.s.g.
nawet potencjalnie, korzystaniem z infrastruk-
pkt 14a, przyznającego radzie gminy kompetencje do
podjęcia uchwały w sprawie zasad udzielania stypen- tury rekreacyjnej (obiektów sportowych, base-
diów dla uczniów i studentów; zob. również orzecznic-
nów itp.). W przypadku województwa samo-
two WSA, NSA i RIO powołane w: M. Kulesza, O tym,
ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobli-
9
wych nawykach uczonych administratywistów,  Samo- Zob. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centra-
rząd Terytorialny 2009/12, s. 7-22. lizacji& , s. 7 22.
Finanse Komunalne 1 2/2011 45
KONFERENCJA Wojciech Gonet
rządowego tylko część mieszkańców odniesie rezygnacji z realizacji jakieś usługi publicznej,
korzyści z realizacji zadań w zakresie moderni- gdy jest ona nierentowna, a próby jej restruktu-
zacji terenów wiejskich, ochrony zabytków itp. ryzacji nie powiodły się, np. czy z tego powodu
W zakresie zadań publicznych, które realizują można zlikwidować w średniej wielkości mieście
JST na podstawie ustaw ustrojowych i szcze- komunikację miejską (zbiorowy transport pub-
gólnych, trudno wskazać zadanie wykonywa- liczny) lub zlikwidować tereny rekreacyjne (place
ne na rzecz wszystkich mieszkańców. Zadania zabaw, parki itp.). Zadania, jakie realizują JST,
publiczne nie powinny być identyfikowane mają, co do zasady, charakter publiczny. Zgod-
z działalnością na rzecz bardzo szerokiego gro- nie z art. 97 ust. 1 u.s.g., art. 84 ust. 1 u.s.p.,
na (większości) obywateli/mieszkańców. Doty- art. 85 ust. 1 u.s.w., w razie nierokującego szyb-
czy to zarówno zadań wyraz
nie wskazanych kiej poprawy i przedłużającego się braku sku-
w przepisach prawnych, jak i zadań realizo- teczności w wykonywaniu zadań publicznych
wanych z własnej inicjatywy, chociażby dlate- przez organy samorządu gminnego/powiatowe-
go, że inny podmiot realizuje przedmiotowe go/wojewódzkiego, Prezes Rady Ministrów, na
zadanie w sposób niezadowalający wspólnotę wniosek ministra właściwego do spraw adminis-
gminną czy regionalną. tracji publicznej, może zawiesić organy samorzą-
Pozbawienie powiatu możliwości realiza- du i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do
cji dodatkowych zadań jest dyskryminujące 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru organów
dla tego szczebla samorządu terytorialnego. JST w nowej kadencji. Ustanowienie zarządu
To samo dotyczy ograniczenia prowadzenia komisarycznego może nastąpić po uprzednim
działalności gospodarczej wykraczającej poza przedstawieniu zarzutów organom JST i we-
zadania o charakterze użyteczności publicznej zwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia pro-
(art. 6 ust. 2 u.s.p.), gdy pozostałe dwa szczeb- gramu poprawy sytuacji. Powołane przepisy po-
le mają w tym zakresie przyzwolenie w wybra- winny być zastosowane w sytuacji niemożności
nych dziedzinach. realizacji przez JST zadań spowodowanych trud-
Innym zagadnieniem związanym z realiza- nościami mającymi charakter trwały, gdy JST nie
cją zadań przez JST jest możliwość samodziel- może realizować jakiegoś zadania nawet wtedy,
nego ich ograniczenia, zaniechania ich realizacji, gdyby chciała, gdyż np. nie dysponuje wystar-
okresowego lub na stałe. Ograniczenie zakresu czającymi środkami finansowymi. Nie dotyczą
realizacji zadań dotyczy nie tylko ich liczby, lecz dobrowolnej rezygnacji z realizacji jakiegoś zada-
także struktury. Zadania JST można podzielić nia, które może być wznowione. JST powinny
na obligatoryjne lub fakultatywne. Możliwość dysponować możliwością samodzielnego okreś-
rezygnacji przez JST z realizacji zadań fakulta- lenia zakresu zadań, jaki uważają za właściwy
tywnych, tj. realizowanych dobrowolnie w sy- do realizacji. Nie jest tak w każdym przypadku.
tuacji posiadania na nie środków finansowych, Jeśli JST chce zlikwidować szkołę powszechną,
po uprzednim zabezpieczeniu środków finan- nie wystarczy, że organ stanowiący podejmie
sowych na zadania obligatoryjne, zdaje się nie właściwą uchwałę. Niezbędna jest jeszcze zgoda
nasuwać zastrzeżeń. Inaczej wygląda to w przy- kuratora, którego odmowa może zniweczyć cały
padku zadań obligatoryjnych. Jednoznaczny proces racjonalizacji oświaty na terenie JST.
i precyzyjny podział na zadania obligatoryjne Możliwość władczego nakładania na JST
i fakultatywne JST trudny jest do przeprowa- zadań przez administrację rządową, bez peł-
dzenia. Wiąże się to ze specyfiką JST, np. trud- nej swobody w zakresie możliwości realizacji
no przyjąć, aby duże miasto nie zapewniło lo- zadań, które każda JST uważa za celowe, tj.
kalnego transportu publicznego (art. 7 ust. 1 poszerzenia i zawężania przedmiotowego za-
pkt 4 u.s.g.), z kolei w małej gminie angażowa- kresu, świadczy o ograniczonej samodzielnoś-
nie się w tego typu przedsięwzięcia byłoby nie- ci samorządu terytorialnego, a nawet o jego
zasadne. Należy również rozważyć możliwość ubezwłasnowolnieniu.
46 Finanse Komunalne 1 2/2011
REFERAT: Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu... KLI CZKÓW 2010
na ich realizację były przekazywane niekiedy
2. Finansowanie zadań JST
w kolejnych latach. Przekazywanie zadań JST
Realizacja jakichkolwiek zadań przez JST
bez zapewnienia środków na ich realizację
jest możliwa w przypadku dysponowania od- uwidoczniło się zwłaszcza w momencie two-
powiednimi środkami finansowymi. Ustawy
rzenia dwóch nowych szczebli samorządu te-
ustrojowe tj. art. 7 ust. 3 u.s.g., art. 56 ust. 3 u.s.p.
rytorialnego: powiatów i województw samo-
i art. 67 ust. 3 u.s.w. potwierdzają regulację
rządowych. Zadania, które przekazano JST,
zawartą w art. 167 ust. 4 Konstytucji, doty- kosztowały państwo 16 mld zł, a zmniejszenie
czącą obowiązku zwiększenia dochodów JST,
dochodów budżetu państwa wyniosło tylko
w sytuacji przekazania jej do realizacji nowych
1,7 mld zł14.
zadań. Praktyka w tym zakresie jest inna. Na
Dotychczasowa praktyka nie gwarantuje
samorząd terytorialny nakładane są nowe za- JST zapewnienia wystarczających środków na
dania, nie zapewnia się jednak na ich realizację
realizację nowo przekazanych zadań. Możli-
właściwych środków. Jako przykłady można
wość dochodzenia ich na drodze sądowej (zwy-
wskazać10:
kle bardzo długotrwałej, tzn. mało efektywnej)
- wprowadzenie dodatków mieszkanio- nie stanowi rozwiązania tego problemu.
wych  gminy otrzymały tylko częściową
Jeżeli JST w praktyce nie otrzymuje wy-
refundację,
starczających środków na realizację nowych
- zapewnienie oświetlenia dróg krajowych
zadań, jednym z możliwych rozwiązań może
i wojewódzkich  w ogóle nie zwiększono
być stanowienie przez JST własnych podatków
dochodów,
i opłat. W zakresie określonym ustawą o do-
- wydatki rzeczowe i płacowe dla szkół 
chodach jednostek samorządu terytorialnego15
których nie pokrywa oświatowa część sub- gminy mogą określać wysokość podatku od
wencji11.
nieruchomości, od środków transportu oraz
JST są narażone na zwiększenie wydatków
opłat: targowej, miejscowej i uzdrowiskowej.
w trakcie roku budżetowego, w szczególności
Pozostałe dwa szczeble samorządu terytorial-
płacowych, wraz z pochodnymi w przypadku
nego nie mają możliwości określania wysokoś-
zmian w zakresie zwiększenia wynagrodzeń
ci podatków, a żaden szczebel nie może sta-
nauczycieli, innych niż określone w rozdziale 5
nowić podatków odrębnych od państwa, tzn.
ustawy z 26.01.1982 r. - Karta Nauczycie- przypadających tylko jemu. Możliwość stano-
la12, np. w wyniku nowelizacji przedmiotowej
wienia przez samorząd terytorialny podatków
ustawy. W literaturze przedmiotu można zna- lokalnych lub dodatków do podatków pań-
lez
ć stwierdzenie13, że ani jednemu podziałowi
stwowych nie jest najlepszym rozwiązaniem
zadań pomiędzy samorządem terytorialnym
problemu brakujących środków na realizację
a administracją rządową nie towarzyszyło
dotychczasowych zadań, nowo przekazanych
dostateczne powiększenie dochodów włas- oraz dodatkowych, których JST chciałby się
nych JST, a transfery z budżetu centralnego
podjąć. Z nakładaniem podatków oraz wpro-
wadzaniem opłat ściśle wiąże się bowiem prob-
10
A. Janc, w: E. Denek (red.), Usługi bankowe dla samo- lem ich skutecznego poboru. Można przyjąć,
rządu terytorialnego, Warszawa 2000, s. 119.
że samorząd terytorialny będzie mógł nakładać
11
Z. Gilowska, Finansowanie samorządu terytorialnego.
na mieszkańców i przedsiębiorców, mających
Przesłanki i bariery,  Samorząd Terytorialny 2001/1-2,
s. 38.
12 14
Ustawa z 26.01.1982 r.  Karta Nauczyciela (tekst jedn.: E. Malinowska, W. Misiąg, Wpływ reform systemowych
Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). na zadania, organizację i finanse administracji rządowej
13
Z. Gilowska, W. Misiąg, Dostosowanie dochodów jed- oraz samorządu terytorialnego, seria  Polska Regionów ,
nostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyj- nr 20, IBnGR, Warszawa 2000, s. 25.
15
nych i standardów europejskich, seria  Polska Regio- Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
nów , nr 17, IBnGR, Warszawa 2000, s. 74 76. (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.).
Finanse Komunalne 1 2/2011 47
KONFERENCJA Wojciech Gonet
siedzibę na jego terytorium, różne podatki, np. jednak kolejny problem: sposób ustalenia wy-
od liczby posiadanych pojazdów mechanicz- sokości podatków i opłat. Czy mają to wspól-
nych, lecz może mieć trudności z uzyskaniem nie zrobić JST, czy ma to władczo uczynić pań-
spodziewanych wpływów z tego tytułu. Nale- stwo, po konsultacji lub bez konsultacji z JST?
ży rozważyć dwa przypadki: Powoływanie parlamentu JST, ustalającego
1) gdy każda JST stanowi inne podatki wysokość podatków i opłat, jako instytucji,
i opłaty na swoim terytorium, odmienne w skład której wchodziliby przedstawiciele
od podatków w sąsiednich JST, każdej JST, byłoby złym rozwiązaniem, cho-
2) wszystkie JST danego szczebla stanowią ciażby ze względu na liczbę JST (2814 = 2425
takie same podatki i opłaty pod względem gmin, 373 powiaty, 16 województw samorzą-
wysokości i przedmiotu oraz podmiotu dowych). Zgromadzenie w jednym miejscu
opodatkowania. tylko po jednym reprezentancie każdej JST
W obydwu przypadkach część miesz- nastręczałoby trudności natury nie tylko orga-
kańców będzie unikać płacenia nakładanych nizacyjnej. Można by wprowadzić elektronicz-
podatków lokalnych i opłat albo nie będzie ny system konsultacji i głosowania w JST, co
mogła ich płacić, np. ze względu na stan ma- stanowiłoby duże usprawnienie organizacyjne
jątkowy. Spodziewane wpływy do budżetu JST i w perspektywie wieloletniej byłoby mniej
mogą być niższe, niż założono, co oznacza, że kosztowne niż bezpośrednie zgromadzenia
JST nadal nie będzie dysponować wystarczają- wszystkich przedstawicieli JST. Pozostaje na-
cymi środkami na realizację zadań, w szczegól- dal kwestia sposobu przedkładania propozycji
ności nowych. wysokości podatków i opłat, które mają być
W pierwszym przypadku może nastąpić przedmiotem głosowania. Propozycje w tym
migracja mieszkańców do innych JST, gdzie zakresie mogłyby przedkładać: administracja
podatki i opłaty samorządowe będą niższe. rządowa lub podmiot reprezentujący wszyst-
Skutek będzie odwrotny do zamierzonego. kie JST. Wynik głosowania JST powinien być
Dochody samorządu terytorialnego wzrosną wiążący dla administracji rządowej.
w mniejszym stopniu, niż się spodziewano. Zwiększanie dochodów JST, poprzez nakła-
Ponadto może dojść do rzeczywistego lub fik- danie na obywateli nowych podatków i opłat,
cyjnego zmniejszenia liczby ludności. W przy- nie jest najlepszym rozwiązaniem, gdyż spotka
padku fikcyjnej migracji do sąsiedniej JST, np. się z naturalnymi protestami przeciw nowym
jedynie poprzez zmianę zameldowania, prze- obciążeniom. Bardziej zasadne są zmiana udzia-
niesienie siedziby, dana osoba nadal faktycznie łów w z
ródłach dochodów wspólnych państwa
stale będzie przebywać, prowadzić działal- i samorządu terytorialnego i/lub zwiększenie
ność gospodarczą na terenie macierzystej JST, z
ródeł dochodów JST, które dotychczas przy-
korzystając z jej infrastruktury  JST będzie padały wyłącznie państwu. Samorząd teryto-
poszkodowana podwójnie. Traci wpływy do rialny, oprócz zwiększenia udziału w podatkach
budżetu, a jej infrastruktura jest obciążona dochodowych od osób prawnych i fizycznych,
w stopniu, w jakim była. Analogiczne proble- powinien otrzymać udział w podatkach pośred-
my mogą wystąpić w przypadku możliwości nich, a nawet cłach. Zwiększanie udziałów JST
stanowienia przez JST dodatków do podatków tylko w podatkach bezpośrednich, w przypadku
państwowych. zwiększenia zakresu zadań JST, nie gwarantuje
W drugim przypadku, gdy podatki i opła- w długim okresie stabilnego poziomu środków
ty lokalne będą takie same na każdym szczeblu na ich realizację. Podatki bezpośrednie są silnie
samorządu terytorialnego, nie wystąpi prob- skorelowane z koniunkturą gospodarczą. Ros-
lem wewnętrznej migracji, gdyż w ten spo- ną, gdy jest dobra koniunktura, a zmniejszają się
sób mieszkańcy i przedsiębiorcy nie uzyskają w przypadku kryzysu. Początkowy efekt zwięk-
żadnego efektu oszczędnościowego. Powstaje szenia dochodów, jaki JST mogą osiągnąć w wy-
48 Finanse Komunalne 1 2/2011
REFERAT: Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu... KLI CZKÓW 2010
niku wzrostu udziałów w podatkach pośrednich, dów wskutek zawężenia zakresu zadań, regulacje
może w latach kryzysu gospodarczego spowo- prawne w przedmiotowym zakresie nie powinny
dować efekt odwrotny, tzn. zmniejszenie docho- mieć charakteru władczego, tzn. jednostronnego
dów z tego tytułu, a zatem trudność w realizacji działania administracji rządowej i organów usta-
nie tylko nowo przekazanych zadań, lecz także wodawczych. JST powinny mieć zapewniony
dotychczasowych. Bardziej stabilnymi z
ródła- rzeczywisty wpływ na regulacje aktów prawnych
mi dochodów dla sfery budżetowej są podatki ich dotyczących, a w szczególności: ustroju, finan-
pośrednie, które nie są tak bardzo skorelowa- sów, nadzoru itp. Żaden nowy akt prawny oraz
ne z koniunkturą gospodarczą. Dla możliwości zmiana regulacji prawnych dotyczących samo-
realizacji zadań przez JST istotne znaczenie ma rządu terytorialnego nie powinny być dokonane
stabilność dochodów, tzn. aby łączna ich kwo- bez wiedzy i zgody JST. Funkcji tej nie spełniają
ta wykazywała przewidywalny poziom. Z tego Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorial-
względu JST każdego szczebla powinny mieć nego (KWRzST) oraz różne związki JST, także
udział w dochodach pośrednich, które przysłu- o zasięgu ogólnokrajowym, jak np. Związek Po-
gują państwu. Ustalenie wysokości udziału JST wiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Unia
w podatkach bezpośrednich i pośrednich powin- Metropolii itp. Związki JST i KWRzST nie mogą,
no podlegać weryfikacji. Nie jest prawidłowym zgodnie z prawem oraz skutecznie, uczestniczyć
rozwiązaniem ustalenie wysokości udziału w po- w procesie legislacyjnym ani też prowadzić nego-
datkach pośrednich i bezpośrednich na okres cjacji z administracją rządową.
długoletni, bez zapewnienia prawnej możliwości Do ww. celów oraz reprezentacji JST w ne-
ich zmiany, w szczególności na korzyść wszyst- gocjacjach z administracją rządową wskazane
kich lub wybranych szczebli samorządu teryto- byłoby wyłonienie nielicznego organu reprezen-
rialnego. W ostatnim przypadku dotyczyłoby to tującego JST, w skład którego wchodziłyby np.
np. pogorszenia się ich sytuacji finansowej lub 12 lub 24 osoby. Organ ten, reprezentujący JST
konieczności poniesienia trudno przewidywal- i uczestniczący aktywnie w procesie legislacyjnym
nych wydatków, związanych np. z koniecznością obejmującym akty normatywne związane z samo-
usunięcia szkód spowodowanych kataklizmami rządem terytorialnym, mógłby nosić nazwę Kra-
przyrodniczymi oraz katastrofami. jowej Rady Samorządu Terytorialnego (KRST).
Innym rozwiązaniem zapewnienia stabil- Jednostki z każdego szczebla samorządu teryto-
nego poziomu łącznych dochodów JST może rialnego miałyby prawo powołać odpowiednio 4
być bardziej elastyczna regulacja przyznawania lub 8 przedstawicieli, tj. jednego przedstawiciela
subwencji/dotacji, przez ich zwiększenie, z za- z każdego szczebla reprezentującego JST z 4 lub
strzeżeniem, że powinny mieć one charakter 2 województw samorządowych. KRST powinna
ogólny, jak to przewiduje art. 9 ust. 7 Europej- aktywnie uczestniczyć w procesie legislacyjnym
skiej Karty Samorządu Terytorialnego16. dotyczącym nowych i już funkcjonujących zmian
aktów prawnych związanych z samorządem tery-
3. Reprezentacja JST wobec administracji torialnym. W takich kwestiach, jak: zmiana zakre-
rządowej su zadań JST, sposoby ich finansowania, sposób
ustalania subwencji i dotacji z budżetu centralne-
Niezależnie od sposobu zapewnienia środ- go, zakres prowadzenia gospodarki komunalnej
ków finansowych na realizację zadań JST czy też i jej formy organizacyjnoprawne, sposób ustalania
ich zwiększenia na skutek obciążenia JST nowy- limitów zadłużenia, ustrój itp., JST przez KRST
mi zadaniami, ewentualnie zmniejszenia docho- powinny mieć rzeczywisty wpływ na regulacje
prawne już na etapie projektu danego aktu praw-
nego (ustawy bądz
rozporządzenia). Ponadto
16
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzo-
KRST powinna dysponować prawem wszczęcia
na w Strasburgu dnia 15 paz
dziernika 1985 r. (Dz. U.
procedury legislacyjnej dotyczącej aktów praw-
z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
Finanse Komunalne 1 2/2011 49
KONFERENCJA Wojciech Gonet
nych związanych z samorządem terytorialnym. Wprowadzanie istotnych zmian w zakre-
Żadna zmiana w wyżej wymienionych zakresach sie realizowanych zadań, finansów JST, zakresu
nie powinna odbyć się bez zgody JST wyrażonej gospodarki komunalnej itp. powinno być po-
za pomocą KRST. Kadencja KRST powinna być przedzone przeprowadzeniem pilotażu. Podjęcie
związana z kadencją organów w JST. Zaistnienie ostatecznych decyzji o wdrożeniu proponowa-
KRST wymagałoby regulacji ustawowej, nadają- nych zmian powinno być uzależnione od wyni-
cej jej status instytucji publicznej, określającej jej ków działań pilotażowych, tzn. tego, czy udało się
zadania, sposób funkcjonowania, wybory do niej, osiągnąć założone cele. JST, które uczestniczyłyby
zakres uczestnictwa w procesie legislacyjnym, do- w działaniach pilotażowych, nie mogłyby ponosić
tyczącym aktów prawnych związanych z funkcjo- jakichkolwiek ujemnych skutków uczestniczenia
nowaniem JST, sposób finansowania itp. W tym w eksperymencie sprawdzającym nowe rozwią-
ostatnim zakresie koszty związane z utrzymaniem zania. W przypadku wystąpienia negatywnych
KRST powinny ponieść wszystkie JST. skutków programu pilotażowego, np. w postaci
Powołanie kolejnej instytucji publicznej, ma- zmniejszenia dochodów, zamiast  jak się spodzie-
jącej za zadanie dbanie o sprawy samorządu tery- wano  ich zwiększenia, JST miałyby zagwaranto-
torialnego i jego reprezentację wobec administracji wane wyrównanie ewentualnych strat.
rządowej, nie jest jednak najlepszym rozwiązaniem. Obecnie pozbawienie JST możliwości wpły-
Właściwsze byłoby wykorzystanie już istniejących wania na kształt regulacji prawnych skutkuje
instytucji, po rozszerzeniu ich kompetencji do re- projektami ustaw, które przewidują np. pokrycie
prezentowania wszystkich JST w negocjacjach przez JST ujemnego wyniku finansowego samo-
z administracją rządową i władzą ustawodawczą. dzielnego publicznego zakładu opieki zdrowot-
Analogiczną do KRST rolę mogłyby alter- nej lub obowiązek przekształcenia tegoż zakładu
natywnie odgrywać: Krajowy Związek JST lub w inną formę organizacyjnoprawną17. Rozwiąza-
KWRzST. W przypadku Krajowego Związku JST nie to jest sprzeczne z art. 49 ust. 1 u.s.g., który
przynależność do niego mogłaby być dobrowol- wskazuje, że gminy nie ponoszą odpowiedzial-
na, lecz wyrażałby on stanowisko i wolę wszyst- ności za zobowiązania innych gminnych osób
kich JST. Kompetencje, organizację i funkcjono- prawnych. W przypadku powiatów i woje-
wanie przedmiotowego związku można oprzeć wództw samorządowych taką możliwość prze-
na zasadach, takich jak dla KRST. Wymagałoby to widują odpowiednio art. 49 u.s.p. i art. 60 u.s.w.
mniejszych zmian legislacyjnych, które dotyczyły-
by rozdziału VII ustawy o samorządzie gminnym, 4. Podsumowanie
ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy
o samorządzie województwa. W sytuacji gdy wolę Wskazane przykłady dotyczące władczego
samorządu terytorialnego wyrażałaby KWRzST, przekazywania zadań JST przez administrację
w jej składzie zdecydowaną większość powinni rządową, piętrzące się trudności ze strony orga-
stanowić przedstawiciele JST. Zarówno Krajowy nów nadzoru w zakresie dobrowolnego rozsze-
Związek JST, jak i KWRzST nie wyrażałyby, jak rzania zakresu realizowanych zadań publicznych,
obecnie, opinii w zakresie aktów prawnych do- ograniczona możliwość w zakresie zmniejszenia
tyczących samorządu terytorialnego. Opinie nie zakresu realizowanych zadań  w powiązaniu
mają prawnej mocy wiążącej, chyba że wynika to z brakiem skutecznej możliwości oddziaływania
z brzmienia przepisu prawnego, co jest rzadkim na dochody  świadczą o ograniczonej podmio-
rozwiązaniem. Wyrażenie opinii nie zapewnia re- towości publicznoprawnej JST. Właściwie moż-
alnego wpływu na kształt i treść konsultowanych na mówić o reglamentowanej podmiotowości
aktów prawnych. KWRzST oraz Krajowy Zwią- publicznoprawnej JST. Przyjmowanie założe-
zek JST wyrażałyby wiążącą zgodę na kształt re-
17
gulacji prawnych dotyczących JST oraz powinny
Projekt ustawy o działalności leczniczej, druk sejmowy
nr 3498, www.sejm.gov.pl.
mieć prawo wszczęcia procesu legislacyjnego.
50 Finanse Komunalne 1 2/2011
REFERAT: Zasady przekazywania zadań jednostkom samorządu... KLI CZKÓW 2010
nia, że JST, mimo braku wyraz
nego wskazania wiatach i województwach samorządowych).
w ustawie zasadniczej podmiotowości publicz- Zadania związane z udzielaniem bezpośrednich
noprawnej, dysponują nią, nie jest w pełni słusz- świadczeń socjalnych powinny być przypisane
ne18. Oczywiście nie sposób przyjąć, że JST bę- szczeblom samorządu terytorialnego znajdują-
dzie, tak jak państwo, dysponować analogiczną cym się najbliżej mieszkańca, tj. gminom. Zadania
samodzielnością, także w zakresie stanowienia związane z polityką prorodzinną i pomocą spo-
prawa i jego egzekwowania. Trudno mówić jed- łeczną powinny być realizowane wyłącznie przez
nak o samodzielności JST, tj. istotnym elemencie gminy. Kompetencje w zakresie ochrony konsu-
podmiotowości publicznoprawnej, jeżeli ich za- mentów, przeciwdziałania bezrobociu i aktywiza-
dania i finanse określane są odgórnie. cji lokalnego rynku pracy powinny zostać przeję-
O podmiotowości publicznoprawnej JST te przez powiaty, które, jako bliżej znajdujące się
można mówić w sytuacji, gdy staną się one mieszkańców, znają ich problemy lepiej niż dość
rzeczywistym partnerem państwa, gdy będą dalekie w krajowych warunkach geograficznych
z nimi prowadzone konsultacje dotyczące województwa samorządowe.
m.in. zadań, które mają realizować, oraz z
ró- Traktowanie przez państwo JST jako przed-
deł dochodów, którymi będą dysponować. miotu regulacji, a nie jako partnera, z którym
Warto się zastanowić nad weryfikacją za- prowadzi się ustalenia, negocjacje i bez które-
dań, jakimi obarczone są JST, przy aktywnym ich go zgody nie można dokonywać zmian w za-
udziale w tym zakresie. Czy zasadne jest, aby po- kresie jego praw i obowiązków, prowadzi do
wiaty zajmowały się zadaniami z zakresu: ochro- wypaczenia idei samorządności. W skrajnych
ny środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa, przypadkach zbyt daleko ograniczona podmio-
rybactwa śródlądowego, porządku publicznego towość publiczno- i cywilnoprawna JST może
i bezpieczeństwa obywateli, obronności, a woje- doprowadzić do uczynienia samorządu jedynie
wództwa samorządowe  z zakresu: modernizacji organem administracji publicznej niezdolnym
terenów wiejskich, ochrony środowiska, obron- do realizacji bardziej złożonych zadań gospo-
ności, bezpieczeństwa publicznego i ochrony darczych, a w szczególności inwestycyjnych.
roszczeń pracowniczych w razie niewypłacal- Negatywne skutki reglamentowanej samodziel-
ności pracodawcy? Zadania związane z obron- ności JST odczuwają nie tylko mieszkańcy, lecz
nością i bezpieczeństwem publicznym powinny także całe państwo, które pogrąża się w stagna-
pozostać wyłączną kompetencją administracji cji inwestycyjnej.
rządowej. Gminy  jak obecnie  powinny mieć Bardziej zasadne jest przyznanie JST jak
możliwość powołania straży miejskiej. Na pozos- najszerszej podmiotowości publiczno- i cywilno-
tałych szczeblach samorządu terytorialnego trud- prawnej, przejawiającej się w szeroko rozumia-
no skutecznie realizować samodzielnie zadania nej samodzielności w zakresie możliwości pod-
z zakresu bezpieczeństwa publicznego, a posłu- jęcia się realizacji dodatkowych zadań z własnej
giwanie się w tym celu służbami państwowymi inicjatywy, wykorzystania do tego celu sposo-
tworzy niepotrzebną fikcję. Ponadto niektóre bów i form organizacyjnoprawnych, jakimi po-
zadania powtarzają się na poszczególnych szczeb- sługują się podmioty prywatne, oraz możliwości
lach samorządu terytorialnego, jak np. prowadze- rezygnacji z samodzielnej realizacji zadań. Ewo-
nie polityki prorodzinnej, pomoc społeczna (we lucja samorządu terytorialnego w kraju powinna
wszystkich JST), ochrona konsumentów (w po- zmierzać w kierunku zwiększenia jego samo-
dzielności zadaniowej, finansowej oraz ograni-
czenia instytucji i zakresu sprawowanego nadzo-
18
Tak w stosunku do gmin: M. Kruszewska-Gargaś, Pod-
ru nad samorządem terytorialnym.
miotowość publicznoprawna gminy, Lublin 2007, s. 199.
dr Wojciech Gonet
jest adiunktem w Katedrze Prawa Gospodarczego SGH w Warszawie.
Finanse Komunalne 1 2/2011 51