Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Szczegóły orzeczenia

drukuj

zapisz

Powrót do listy

IV SA/Wa 198/08 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia

2008-04-15 orzeczenie prawomocne

Data wpływu

2008-02-01

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Sędziowie

Alina Balicka
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/

Symbol z opisem

6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania
przestrzennego

Hasła tematyczne

Planowanie przestrzenne

Skarżony organ

Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

Treść wyniku

Uchylono postanowienie I i II instancji

Powołane przepisy

Dz.U. 2003 nr 80 poz 717

art. 53 ust. 4 pkt. 9

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym

Dz.U. 1997 nr 98 poz 602

art. 45 ust. 1 pkt. 7

Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Dz.U. 1985 nr 14 poz 60

art. 43

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia
WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin
(spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze
skargi J. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z
dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach
zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...)
lipca 2007 r.; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej
J. z siedzibą w W. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
sądowego.

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg
Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie

uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie
podświetlanej dwutablicowej konstrukcji reklamowej, wolnostojącej na działce nr [...] położonej w
sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] w obrębie m. K.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny
sprawy i stwierdzono, że aczkolwiek projektowana dwutablicowa konstrukcja reklamowa
planowana jest w odległości, która nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o
drogach publicznych, to jednak jako oświetlona, naruszałaby art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20
czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), który
zabrania umieszczania w pobliżu dróg urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób
powodujący oślepianie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu drogowego.
Przedmiotowa reklama, ze względu na znaczną powierzchnię, będąc reklamą emitującą światło
lub podświetlaną, stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez
oślepianie kierowców lub poprzez koncentrowanie na sobie ich uwagi, a w konsekwencji
odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze. Ponadto, proponowana reklama usytuowana
byłaby w rejonie skrzyżowania, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną
ostrożność. Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu
zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi
przepisami. Nie można natomiast uzgodnić lokalizacji projektowanej inwestycji z zastrzeżeniem, że
nie będzie ona oświetlona, ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o
warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe, na co wskazuje również orzecznictwo
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane postanowienie
z dnia [...] listopada 2007 r. "F." sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 45 pkt 1 ppkt 7
ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 124 §2
kpa i art. 126 w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego
postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy stan faktyczny dotyczący okoliczności i motywów
postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. poprzedzającego zaskarżone postanowienie z dnia [...]
listopada 2007 r. oraz stwierdzono, że projektowane urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem
wysyłającym lub odbijającym światło, nawet w kontekście słownikowej definicji tych pojęć
zawartych w Słowniku Języka Polskiego.

Oślepienie, odwołując się do definicji słownikowej, to "pozbawienie kogoś wzroku bądź mocnym
blaskiem lub silnym światłem przeszkodzenie w patrzeniu". Nie jest jednak możliwe, aby lampki
oświetlające reklamę, będące drobnymi, punktami światła nakierowanymi jedynie na planszę
reklamową, mogłyby spowodować oślepienie uczestników ruchu lub przeszkodzić im w patrzeniu
na drogę. Istotą bezpieczeństwa na drogach w porze nocnej jest właśnie jak najlepsze oświetlenie
obiektów znajdujących się przy drodze. Potwierdza to choćby duża liczba stawianych
sygnalizatorów świetlnych, latarni oraz systemów odblaskowych. Generalna Dyrekcja Dróg
Krajowych i Autostrad sama organizuje kampanie społeczne wykorzystując podświetlane
urządzenia reklamowe i umieszczając je przy drogach, jak np. "Drogi Zaufania", "Pijani kierowcy
wiozą śmierć", "Stop wariatom drogowym", "Zwolnij szkoda życia", "Bezpieczny przejazd".
Wykorzystanie urządzenia reklamowego w takich kampaniach nie zakłóciło bezpieczeństwa, a
wręcz wpłynęło na znaczną poprawę ogólnego bezpieczeństwa na drogach oraz na świadomość
uczestników ruchu.

Dwie podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki są ze sobą w sprzeczności.
Obiekt, który oślepia nie może równocześnie koncentrować na sobie uwagi. W sytuacji oślepienia
naturalną reakcją jest nie patrzenie w źródło światła. Z kolei "koncentrowanie uwagi" zakłada, że
następuje "wpatrywanie się" w dany obiekt. Dowodzi to temu, że organ w rzeczywistości nie
dokonał analizy sytuacji. W zaskarżonym postanowieniu nie udowodniono ani zagrożenia, ani
choćby prawdopodobieństwa jego wystąpienia przy zastosowaniu urządzenia reklamowego.
Podobnie organ nie udowodnił w jakikolwiek sposób, w szczególności badaniem ani opinią, iż dana
kategoria konstrukcji reklamowych umieszczanych w pasie drogowym odwraca uwagę kierowców

od sytuacji na drodze, wpływając na pogarszanie warunków bezpieczeństwa panujących na niej.
W raporcie sporządzonym pod auspicjami Międzynarodowej Organizacji Zdrowia i Banku
Światowego "WORLD REPORT ON ROAD TRAFFIC INJURY", omawiającym kompleksowo
przyczyny wypadków drogowych, ani słowem jednak nie wskazano na wpływ reklam przy drogach
na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie
dodatkowo wskazując, że reklama - już z samej definicji wynika, że jest to nośnik informacji
wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami,
umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, który swoją treścią, kolorystyką czy
oświetleniem odwraca uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze.

Reklama wielkoformatowa, jak w niniejszej sprawie, powoduje dekoncentrację uczestników ruchu
drogowego, co przy obecnym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie
jego bezpieczeństwa. Reklama ma przyciągać wzrok uczestników ruchu drogowego (kierujących
pojazdami), gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Aby uczestnik ruchu
drogowego zwrócił uwagę na nośnik reklamowy, firmy reklamowe wielorako wykorzystują różne
formy plastyczne (np. poprzez zastosowanie kolorów przykuwających uwagę kierowców), czy
poprzez odpowiednie oświetlenie aby nośnik reklamowy przyciągnął swoją formą uwagę
uczestnika ruchu. To zmniejsza jego koncentrację, a przez to odwraca uwagę od sytuacji panującej
na drodze. Jeżeli kolorystyka plansz reklamowych, czy materiałów z których jest wykonana
"odbija" światło spotęgowane jeszcze przez "snop" świateł kierujących pojazdami skierowanym na
powierzchnię reklamy, to takie chwilowe "oślepienie" może negatywnie wpłynąć na
bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Nośniki reklamowe zgodnie z ustawą o drogach
publicznych nie są urządzeniami drogowymi związanymi z potrzebami zarządzania drogami lub
potrzebami ruchu drogowego. Natomiast oświetlenie obiektów znajdujących się przy drodze, np.
sygnalizatorów świetlnych czy innych urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego jest w
pełni uzasadnione, gdyż mają one istotny wpływ na zapewnienie czy poprawę bezpieczeństwa
ruchu drogowego, które jest sprawą pierwszorzędną dla zarządcy drogi. Generalna Dyrekcja Dróg
Krajowych i Autostrad organizując kampanie społeczne promujące bezpieczeństwo na drodze ma
na uwadze, a nawet chce uświadomić by kierujący pojazdem zauważając reklamę "Zwolnij szkoda
życia", czy "Stop wariatom drogowym", zmniejszył prędkość z którą się porusza, wzbudzić w nim
wzmożoną czujność do sytuacji panującej na drodze, zwrócił uwagę na istniejące znaki drogowe
ostrzegające przed przeszkodami, czy zachowania innych uczestników ruchu drogowego. Takich
zachowań na pewno nie spowoduje reklama bielizny lub biura promującego wycieczkę do ciepłych
krajów, czy innych rzeczy, gdzie często do kampanii reklamowych wykorzystywana jest "krzykliwa"
kolorystyka barw, aby skoncentrować na sobie uwagę, a tym samym odwrócić uwagę od sytuacji
panującej na drodze.

W odpowiedzi na skargę wskazano również na niewłaściwe, niezgodnie z pouczeniem, przesłanie
skargi na adres Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., ul. [...], zamiast na
adres Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ul. [...].
Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skaranej spółki przedłożył kopię odpisu
aktualnego z rejestru przedsiębiorców (KRS), według którego skarżąca zmieniła formę prawną
prowadzonej dotychczas działalności, i obecnie prowadzi ja pod firmą: "J. " spółka komandytowa z
siedzibą w W".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je
postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Kwestia przesłania skargi na adres Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W.,
ul. [...], zamiast na adres pocztowy Centrali Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W.
przy ul. [...], nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu do jej złożenia, ponieważ organem
orzekającym w sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast Centrala i
Oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad tworzą aparat pomocniczy (urzędniczy)
Generalnego Dyrektora przy wykonywaniu przez niego ustawowych kompetencji, i nie mają
instancyjnego charakteru organów w procesowym ujęciu przepisów kodeksu postępowania

administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane zostało w warunkach określonych
art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), według którego, projekt decyzji
o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do
obszarów przyległych do pasa drogowego.

Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności
projektowane w niej ustalenia, które zarządca drogi zobowiązany jest -jako organ uzgadniający -
ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której
przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy.
Na wstępie należy podzielić pogląd organów orzekających w sprawie, iż bezpieczeństwo ruchu
drogowego stanowi priorytet i kryterium oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji przy drogach
publicznych. Lokalizacja urządzeń reklamowych właśnie przy drogach publicznych nie jest bowiem
przypadkowa, ponieważ z całą pewnością skierowana jest do osób poruszających się tymi
drogami. Nie oznacza to jednak swobody zarządcy drogi uzgadniającego projekt decyzji o
warunkach zabudowy dla lokalizacji urządzeń reklamowych, w ocenie tego, którą inwestycję uznać
za negatywnie wpływającą na zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a która inwestycja
nie wywiera takiego wpływu.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu, zarządca drogi nie może udzielić zgody
na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Sprzeczność działań z obowiązującymi
przepisami prawa nie może być jednak wynikiem subiektywnej oceny, lecz musi wynikać z
prostego zestawienia ocenianego stanu faktycznego z nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych
treścią normy prawnej, która nie zawsze wynika z literalnej treści jednego przepisu prawa.

Organy orzekające z całą stanowczością stwierdziły, iż planowane umiejscowienie urządzenia
reklamowego w rozpatrywanej sprawie, nie narusza odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Uznały
jednak, iż mimo zachowania tych odległości, projektowana inwestycja, ze względu na swoją
konstrukcję, jako podświetlana oraz ze względu na możliwe do umieszczenia na niej treści i
kolorystykę ich prezentacji, będzie oślepiać i jednocześnie odwracać uwagę osób kierujących
pojazdami, od sytuacji panującej na drodze, co zwłaszcza w pobliżu istniejącego skrzyżowania
dróg negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu w tym miejscu, a to z kolei powoduje
naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Twierdzenia organu dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo
ruchu drogowego nie zostały jednak poparte konkretnymi dowodami, a stanowią na tyle
uogólnione przesłanki, iż mogą być odniesione do każdego innego zdarzenia czy obiektu
zaistniałego w pobliżu drogi publicznej.

Treść całego art. 43 ustawy o drogach publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem tekstu
znajdującego się w ust. 3 tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż zasadniczo, obiekty
reklamowe mogą być sytuowane przy drogach publicznych już w minimalnej odległości wynikającej
z omawianego przepisu, ale tylko poza terenem zabudowy, jak w niniejszej sprawie.
Nie można zatem z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu
drogowym, jak uczynił to organ orzekający w sprawie, wyprowadzać zasady niedopuszczalności
lokalizacji urządzenia reklamowego w miejscu zachowującym odległość wynikającą z art. 43 ust. 1
ustawy o drogach publicznych, tylko ze względu na możliwe do umieszczenia na tym urządzeniu
treści, ich kolorystykę i sposób prezentacji także poprzez podświetlenie.

Negatywne oddziaływanie treści możliwych do umieszczenia na urządzeniu reklamowym wobec
bezpieczeństwa ruchu drogowego ma charakter subiektywnej oceny organu uzgadniającego,
ponieważ z niczego nie wynika, a przynajmniej w żaden sposób organ uzgadniający nie wykazał,
jaki jest wpływ reklamowanych treści na zachowania kierujących pojazdami poruszającymi się po
drogach. Z pewnością więc potencjalność różnorakich treści możliwych do umieszczenia na

urządzeniu reklamowym nie jest prawnie określoną przesłanką determinującą dopuszczalność
lokalizacji planowanej inwestycji w odległości zgodnej z obowiązującym przepisem prawa.
Problematyka zaś sposobu i intensywności oświetlenia oraz kolorystyki reklam
planowanych w pasie drogowym, stanowi domenę oceny dopuszczalności realizacji
inwestycji na etapie udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie m.in. z art. 38 ust. 2 ustawy
o drogach publicznych w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo
budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W przypadku natomiast umiejscowienia
urządzenia reklamowego poza pasem drogowym, elementy dopuszczalnej jego konstrukcji
podlegają ocenie na ogólnych zasadach prawa budowlanego w zakresie możliwej do wystąpienia
uciążliwości wobec nieruchomości sąsiednich, w tym wobec zajętych pod drogi publiczne.

Powołując się na art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ orzekający w żaden
sposób nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, iż planowane miejsce lokalizacji urządzenia
reklamowego, zachowujące ustawowo określoną odległość wobec zewnętrznej krawędzi jezdni
drogi krajowej Nr [...], uznane zostało za położenie w pobliżu tej drogi. Sformułowanie "w pobliżu
drogi", jako pojęcie nieostre, którego nie zdefiniowano w ustawie Prawo o ruchu drogowym, nie
może być poddane subiektywnej ocenie organu, lecz musi wynikać z dających się uzasadnić
obowiązującym prawem przesłanek. Jeżeli więc z przepisów ustawy o drogach publicznych
wynikają minimalne i zarazem jako dopuszczalne odległości dla sytuowania obiektów, w tym
reklamowych, wobec krawędzi jezdni drogi publicznej, to pojęcie "pobliża drogi" w rozumieniu art.
45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym może wykraczać poza te odległości jedynie w
przypadku niewątpliwego wykazania stosownymi środkami dowodowymi, iż projektowana
inwestycja ze względu na swoją konstrukcję i technologię umieszczanych na niej materiałów,
stanowi uciążliwość dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W żaden również sposób, stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie
wykazano w zaskarżonym postanowieniu, iż planowana inwestycja, niezależnie od możliwych do
umieszczania na niej treści, miałaby wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego w pobliżu
miejsca planowanej lokalizacji, przy założeniu, iż wprowadzanie w błąd należy rozumieć, jako
ingerencję w oznakowanie organizacji ruchu drogowego w tym miejscu, utrudniającą lub
wyłączającą informacje wynikające z tego oznakowania. Sama bowiem możliwość odwracania
uwagi urządzeniami reklamowymi osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na
drodze nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd co do oznakowania istniejącej
organizacji ruchu drogowego. Potencjalność powstawania takiej sytuacji jest więc efektem
subiektywnej oceny organu orzekającego zachowań tych osób, nie popartej stosownymi
dowodami.

Jeżeli miałoby natomiast już z samej definicji reklamy, powołanej w odpowiedzi organu
orzekającego na skargę - aczkolwiek nie w pełni adekwatnej do literalnej treści tej definicji zawartej
w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, wynikać zamierzone odwracanie przez nią uwagi
osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na drodze, to z pewnością treść art. 43 ust. 3
ustawy o drogach publicznych nie wskazywałaby na dopuszczalność sytuowania reklam poza
terenem zabudowy już w minimalnej odległości od krawędzi jezdni, wynikającej z art. 43 ust. 1
ustawy o drogach publicznych, a już z całą pewnością nie sugerowałaby dopuszczalności
sytuowania reklam w terenie zabudowy w odległości mniejszej, niż wynikająca z art. 43 ust. 1
ustawy o drogach publicznych. Z treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zawierającej
definicję pojęcia "reklamy" nie wynika przy tym, jak podano w odpowiedzi na skargę, aby reklama
odwracała uwagę uczestników ruchu drogowego od sytuacji na drodze.

Z powyższego wynika, iż odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji z przyczyn wskazanych w
zaskarżonym postanowieniu, narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z
art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia,
dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki
Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powołaną wyżej ocenę
okoliczności wpływających na dopuszczalność uzgodnienia projektowanej inwestycji.

Źródło:

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/950F356456

dostęp: 17.11.2014