Autorka: Monika Chlipała

1

Artykuł zawiera analizę wybranych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych
w okresie 2007–2009, w którym przedmiotem oceny były zarządzenia organu
wykonawczego gminy. Omówione orzeczenia dotyczą rozbieżności w doktrynie
i orzecznictwie związanej z zakresem kompetencji organów nadzoru do stwierdzania
nieważności zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym

2

wskazuje, że zarządzenie jest obligatoryjną

formą działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kilku enumeratywnie wymienionych
przypadkach

3

. Ustawodawca nie posłużył się w tym zakresie klauzulą generalną, która

wskazywałaby, że wójt w celu realizacji powierzonych mu zadań wydaje zarządzenia

4

. Jej

przyjęcie skutkowałoby tym, że poza przypadkami rozstrzygania indywidualnych spraw
z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej wójt gminy działa
w formie zarządzenia, niezależnie od tego, czy zostało to unormowane expressis verbis.
W konsekwencji nie występowałyby rozbieżności w kwestii objęcia zarządzeń nadzorem
wojewody oraz kontrolą sądów administracyjnych.

1. Zarządzenia wójta gminy jako przedmiot nadzoru i kontroli

Rozpatrując dopuszczalność nadzoru wobec zarządzeń wójta, można – na podstawie
obowiązujących unormowań prawnych – wyodrębnić dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym
wszelkie środki nadzorcze mogą być podejmowane tylko wobec zarządzeń wójta dotyczących
spraw, w odniesieniu do których ustawodawca wprost wymienia tę formę działania.

W doktrynie wskazuje się, że „pojęcie „zarządzenie” nie oznacza każdego aktu
jednoosobowego organu gminy – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych
czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę
nazwanej

5

.

Pogląd powyższy znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednak
nie wykazuje w tym zakresie jednolitości. W jednym z orzeczeń WSA w Gliwicach

6

wskazał,

że skoro „ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy ustrojowej określił prawną formę
działania wójta, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania
ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem «zarządzenia» miało na celu nadanie mu określonej
treści normatywnej. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta,

1

Źródło:

http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/zarzadzenia-wojta-burmistrza-prezydenta-miasta-w-

orzecznictwie-sadow-administracyjnych

; dostęp: 24.02.2016.

2

Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

3

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje

swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę”. Artykuł 31b ust. 1 stanowi natomiast, że „Jeżeli w inny
sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić
ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych”; art. 33 ust. 2: „Organizację i zasady funkcjonowania urzędu
gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia”; art. 41 ust. 2: „W przypadku
niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”; art. 98 ust. 3: „Do złożenia
skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja
zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub
zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze”.

4

Przykładowo przepis tej treści w odniesieniu do wojewody znajduje się w art. 17 ustawy z 23.01.2009 r.

o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206).

5

P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 131.

6

Wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009 r. (II SA/Gl 104/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę”. W rezultacie,
w ocenie sądu, tylko zarządzenia wydane w sprawach, w stosunku do których ustawodawca
ustanowił nakaz lub uprawnienie do działania w tej formie, uzasadniają – w razie naruszenia
kryterium legalności – podjęcie działań nadzorczych. Orzeczenie to odnosiło się do oceny aktu
wydanego przez wójta gminy na podstawie ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu
wspólnot gruntowych

7

. Zdaniem sądu „akt administracyjny wydawany przez wójta (burmistrza,

prezydenta miasta), o którym mowa w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot
gruntowych, jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym
w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy
z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i jako taki nie
podlega nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym”.

Przyjęcie stanowiska sądu sugeruje, że jest grupa aktów wydawanych przez organ wykonawczy
gminy, które nie są objęte zakresem przedmiotowym nadzoru, a podlegają kontroli sądu
administracyjnego. W takich przypadkach środkiem uruchomienia tej kontroli jest skarga do
sądu administracyjnego na podstawie art. 50 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

8

, a wyłączona zostaje zarówno skarga organu

nadzoru do sądu administracyjnego, jak i skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym – w tych przepisach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem
„zarządzenie”.

Zaaprobowanie tego poglądu oznacza, że akty wydawane przez wójta gminy nie są objęte
w takim samym stopniu zakresem przedmiotowym nadzoru i kontroli sądowej. W rezultacie
należałoby przyjąć, że przedmiotem nadzoru mogą być tylko zarządzenia dotyczące spraw
ustawowo przekazanych do uregulowania w tej formie, a przedmiotem kontroli sądów
administracyjnych może być każde zarządzenie. Zagrożeniem wynikającym z przyjęcia tego
stanowiska jest pozostawienie znacznej części aktów wydawanych w formie zarządzeń poza
możliwością jakiekolwiek weryfikacji ich legalności. Należy bowiem pamiętać, że
dopuszczalność wyłącznie sądowej kontroli (z pozbawieniem prawa do jej uruchomienia
organu nadzoru) nie zapewnia w pełni realizacji zasady praworządności.

Zgodnie z drugim stanowiskiem przyjmuje się, że zarządzenie jest prawną formą działania, za
której pomocą wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach,
które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w
drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na
działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie
każdy akt pochodzący od wójta gminy jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi
możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów
administracyjnych.

Pogląd ten jest reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmowany
w działalności organów nadzoru. W orzeczeniu wydanym przez WSA w Olsztynie

9

sąd oceniał

legalność rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność zarządzenia
zastępcy burmistrza w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Sąd przyjął,
podzielając pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru w przedmiotowej sprawie, że „przez
zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami

7

Ustawa z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), dalej: u.z.w.g.

8

Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze

zm.).

9

Wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2008 r. (II SA/Ol 1044/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu
rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą,
w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia”. W opinii sądu, „gdyby przyjąć, iż
nadzorowi podlegają tylko zarządzenia wydawane w sprawach, w których ustawodawca
przewidział taką właśnie formę załatwienia sprawy, to naruszałoby to art. 171 Konstytucji. Ten
przepis ustawy zasadniczej poddaje bowiem nadzorowi z punktu widzenia legalności wszelką
działalność samorządu terytorialnego, bez względu na jej formę”.

Analizując orzeczenia sądów administracyjnych, można zauważyć, że drugi z przedstawionych
poglądów spotyka się w większą aprobatą. Świadczy o tym rozpoznawanie przez sądy
administracyjne skarg gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów w sprawie stwierdzenia
nieważności zarządzeń wójta podejmowanych nie tylko w sprawach, w stosunku do których
ustawodawca wyraźnie wymienił tę formę działania.

Podsumowując, można wskazać, że w omawianym obszarze termin „zarządzenie” jest
używany w wąskim i szerokim ujęciu. Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane
przez wójta gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych
sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma
charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia

10

. Natomiast zarządzenia

sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu realizacji powierzonych
mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw prawa materialnego, zarówno
wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie określonych spraw w drodze zarządzenia,
jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej formy działania.

2. Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w świetle wybranych orzeczeń
sądów administracyjnych

Podmiotami uprawnionymi do zainicjowania sądowej kontroli zarządzeń wójta gminy są
organy nadzoru (wojewoda oraz regionalne izby obrachunkowe), a także każdy, czyj interes
prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez wydane zarządzenie. Przyjęcie pierwszego
z prezentowanych wyżej stanowisk zawęża legitymację skargową tych podmiotów tylko do
zarządzeń wydawanych w sprawach, w stosunku do których ustawodawca wprost uregulował
tę formę działania.

Analizując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, których przedmiotem kontroli były
zarządzenia organu wykonawczego gminy, można wyodrębnić: zarządzenia dotyczące spraw
personalnych oraz zarządzenia wydane bez podstawy prawnej.

2.1. Zarządzenia dotyczące spraw personalnych

W art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym została wprowadzona norma ogólna,
zgodnie z którą zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
należy do zadań wójta. Jednocześnie ustawodawca nie przesądza, w jakiej formie prawnej
powinna nastąpić realizacja przyznanej kompetencji. W praktyce w tej sferze są wydawane
zarządzenia wójta, których ocena pod kątem dopuszczalności działań nadzorczych nie jest
jednolita. Co do zasady można wskazać, że organy wydające zarządzenia, dotyczące powołania

10

Por. przypadki wymienione w przypisie 2.

lub odwołania określonych osób, stoją na stanowisku o wyłączeniu tych aktów spod
działalności nadzorczej, a organy nadzoru przyjmują, że ingerencja ta jest w pełni uzasadniona.

2.1.1. Zarządzenie w sprawie odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania ze stanowiska
dyrektora ośrodka kultury. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody złożył wójt,
zarzucając m.in. naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie
rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nienależącej do kompetencji wojewody.

W ocenie WSA w Bydgoszczy

11

„w rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności

wyjaśnić, czy wojewoda jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej,
kontrolując zarządzenie organu gminy (burmistrza) dotyczące odwołania ze stanowiska
kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu
powszechnego, a dokładnie sądu pracy”. Zdaniem sądu „organ nadzoru w rozpatrywanej
sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej, wydając zaskarżony akt administracyjny.
Mimo iż zarządzenie wójta gminy stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu
pracownika ze stanowiska, było – co istotne – jednocześnie aktem administracyjnym podjętym
w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru
do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem
i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego”.

W opinii sądu zarządzenia dotyczące odwołania pracownika z dotychczas pełnionej funkcji
podlegają nadzorowi pod względem legalności, ponieważ z art. 90 i art. 91 ustawy
o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta
miasta), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

2.1.2. Zarządzenie w sprawie powołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Prezydent miasta wydał zarządzenie w sprawie powierzenia funkcji dyrektora miejskiego
ośrodka pomocy społecznej, a wojewoda stwierdził nieważność tego aktu. Na wydane
rozstrzygnięcie nadzorcze prezydent miasta wniósł skargę do sądu administracyjnego,
wskazując, że organ nadzoru przekroczył uprawnienia w zakresie nadzoru nad działalnością
gminy, stwierdził bowiem nieważność aktu niestanowiącego zarządzenia w rozumieniu ustawy
o samorządzie gminnym, lecz będącego czynnością z zakresu prawa pracy. Zdaniem
skarżącego ingerencja nadzorcza wojewody może dotyczyć tylko zarządzeń w znaczeniu
materialnym, czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, WSA we Wrocławiu

12

przyjął, że „niezasadny jest zarzut

skarżącego, że zarządzenie organu gminy w sprawie powierzenia funkcji dyrektora ośrodka
pomocy społecznej nie podlega organowi nadzoru, ponieważ nie ma charakteru materialnego,
albowiem nie zostało enumeratywnie wymienione w przepisach ustawy o samorządzie
gminnym. Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde
zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody.
Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym
i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń burmistrza
podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń
wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym”. Sąd podkreślił, że nadzorowi podlega

11

Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.11.2009 r. (II SA/Bd 829/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

12

Wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2009 r. (IV SA/Wr 428/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie tylko zarządzenie ustanawiające
przepisy porządkowe.

2.1.3. Zarządzenie w sprawie powierzenia określonej funkcji

Kompetencja wójta gminy do wydawania zarządzeń w sprawie powoływania i odwoływania
określonych podmiotów nie obejmuje tylko kierowników gminnych jednostek
organizacyjnych, ale na mocy przepisów szczególnych może dotyczyć także innych osób.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.z.w.g., jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki
odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie
osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego
zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz,
prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki.
Działając na podstawie tego przepisu, wójt wydał zarządzenie w sprawie zmian w zarządzie
spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Wojewoda stwierdził nieważność tego
aktu, wskazując, że wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a nie poszczególnych
jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.

Wypowiadając się w tej sprawie, NSA

13

przyjął, że powołany przepis art. 25 ust. 2 wyznacza

przesłanki i formę ingerencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie można z niego
„wyprowadzać wniosku prowadzącego do zawężenia kompetencji wójta do prawa powołania
organów spółki w nowym pełnym składzie bez możliwości wymiany poszczególnych
członków zarządu prowadzącej przecież do tego, że zarząd będzie działał w nowym składzie”.

Należy dodać, że zarówno sąd I instancji, jak i NSA nie kwestionowały kompetencji organu
nadzoru do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie
stwierdzenia nieważności zarządzenia, mimo że w przepisie art. 25 ust. 2 u.z.w.g. jest mowa
o powołaniu organów spółki przez wójta bez ustawowego określenia prawnej formy działania
w drodze zarządzenia.

2.2. Zarządzenia wydane bez podstawy prawnej

W przypadku upoważnień do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących, czyli także
zarządzeń, nie ma wymogu konstytucyjnego, by miały one charakter szczegółowy (na wzór
upoważnień do stanowienia rozporządzeń), jednak – co oczywiste – wydanie zarządzenia bez
normy upoważniającej stanowi naruszenie prawa. Powoływanie jako podstawy do wydawania
zarządzenia przepisu o charakterze ogólnym prowadzi, w określonych przypadkach,
do istotnych wątpliwości, czy dana kwestia może być uregulowana w tym akcie.

2.2.1. Zarządzenie w sprawie przeniesienia siedziby szkoły

W wyroku z 18.07.2008 r. NSA

14

podzielił stanowisko organu nadzoru i sądu I instancji,

przyjmując, że w obowiązującym stanie prawnym, w tym zwłaszcza w ustawie o systemie
oświaty

15

, brakuje podstawy prawnej do wydania przez prezydenta miasta zarządzenia

w sprawie przeniesienia siedziby szkoły. W opinii sądu „zadanie prezydenta, wynikające z art.
5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a polegające na zapewnieniu warunków działalności

13

Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1422/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

14

Wyrok NSA z 18.12.2008 r. (I OSK 235/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

15

Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odnosi się
do określonej, działającej szkoły i nie może być realizowane poprzez zmianę jej siedziby”.

Sąd zwrócił uwagę, że nie ma żadnych przepisów prawa dotyczących przeniesienia siedziby
szkoły. W jego ocenie „należy więc dojść do wniosku, że przeniesienie siedziby szkoły nie jest
możliwe. (…) w tym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sieci szkół, a kompetencje
stanowiące w tym przedmiocie ustawodawca przypisał radzie gminy. To ona w drodze uchwały
ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę,
a także określa granice obwodów tych szkół, przy czym uchwała ta podlega ogłoszeniu
w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia
z wkroczeniem w kompetencje stanowiące rady miasta przez prezydenta miasta, co stanowi
naruszenie prawa.

2.2.2. Zarządzenie w sprawie powołania pełnomocnika do spraw organizacji urzędu
gminy

Innym przykładem zarządzenia wydanego bez podstawy prawnej, będącego przedmiotem
kontroli sądów administracyjnych, jest zarządzenie w przedmiocie powołania pełnomocnika do
spraw organizacji urzędu gminy. Wobec wydanego w tej sprawie zarządzenia wójta gminy
wojewoda zastosował jako środek nadzoru stwierdzenie nieważności.

Jako przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że
„sekretarz gminy wykonuje niemal wszystkie zadania, jakie miałby wykonywać powołany
pełnomocnik ds. organizacji urzędu gminy. Ponadto stanowisko pełnomocnika z wymienionym
w zarządzeniu zakresem czynności nie jest przewidziane ani w ustawie o samorządzie
gminnym, ani w statucie gminy, ani też w regulaminie organizacyjnym urzędu”. Rozpatrując
skargę na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, WSA w Kielcach

16

przyjął, że „w myśl art. 33

ust. 1– 4 ustawy o samorządzie gminnym do wójta, co do zasady, należą zadania związane
z kierowaniem i organizacją urzędu gminy. Jedynymi osobami, którym wójt może w zgodzie
z ustawą powierzyć prowadzenie takich zadań związanych z kierowaniem urzędem gminy, są
sekretarz gminy i zastępca wójta. Powierzenie zatem zadań w zakwestionowanym przez
wojewodę zarządzeniu pracownikowi urzędu na stanowisku inspektora jest sprzeczne zarówno
z powołanymi przepisami, jak i ze statutem gminy i regulaminem urzędu”. Rozpoznając skargę
kasacyjną, NSA

17

podzielił stanowisko sądu I instancji oraz wojewody, wskazując, że

„powierzenie funkcji pełnomocnika do spraw, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta
związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi – pracownikowi
urzędu na stanowisku inspektora, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta, narusza przepisy
art. 33 ust. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w
kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy, powoływanego przez radę na wniosek wójta
i odpowiedzialnego przed wójtem, ale także przed radą”.

2.2.3. Zarządzenie wydane z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczy oceny legalności
zarządzenia wydanego przez sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza. W przedmiotowej
sprawie zostało wydane zarządzenie burmistrza w sprawie przedłużenia powierzenia
stanowiska dyrektora gminnego przedszkola publicznego podpisane przez sekretarza gminy
działającego z upoważnienia organu wykonawczego. Zasadnicza kwestia dotyczy pytania, czy

16

Wyrok WSA w Kielcach z 28.09.2007 r. (II SA/Ke 368/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

17

Wyrok NSA z 6.03.2008 r. (II OSK 1835/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zarządzeń może być
przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej?

Stanowisko, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw
dopuszczających zdekoncentrowanie uprawnień wójta do wydawania zarządzeń, przyjął organ
nadzoru i sąd I instancji

18

. Zdaniem wojewody „kompetencję do powierzenia stanowiska

dyrektora gminnego przedszkola publicznego posiadał wyłącznie wójt gminy, ponieważ żaden
przepis prawa nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot.
Ponadto, zakres uprawnień sekretarza gminy został zawarty w zakresie obowiązków, będących
jego stanowiskową kartą pracy, z której wynika, iż nie posiada on kompetencji do zatrudniania
kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”.

W ocenie WSA we Wrocławiu „wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone
kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzeniem stanowisk
dyrektorów w szkołach publicznych (przedszkolach) prowadzonych przez gminy. Zatem
jedynym właściwym organem do powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola jest wójt
(burmistrz, prezydent miasta). Żaden przepis nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia
na inny organ czy podmiot”.

Odmienny pogląd przyjął NSA

19

, którego zdaniem „zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie gminnym do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników
gminnych jednostek organizacyjnych. Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
przepisów art. 36a i 5c ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty nie można wyprowadzać
wniosku o niedopuszczalności scedowania określonych tam uprawnień wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) na pracowników urzędu, w tym przypadku sekretarza gminy. Powołany
przepis miał na celu rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy uchwałodawcze a organy
wykonawcze i określając kompetencje organu wykonawczego gminy, nie przesądza w żaden
sposób o możliwości (czy niedopuszczalności) ich dekoncentracji wewnętrznej. Z przepisu
art. 36a i art. 5c ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie wynika, że przypisana wójtowi
kompetencja nie może być delegowana. Jest to po prostu jeden z wielu przepisów
materialnoprawnych określających kompetencje tego organu i brak podstaw do uznawania,
że muszą być wykonywane osobiście, na zasadzie wyłączności”.

Ponadto, zdaniem NSA, „w myśl art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może
powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub
sekretarzowi gminy. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy,
które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych
spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie
niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do
wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej
właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem.
Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem
piastuna organu. Podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny, na
zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. Powierzenie wykonywania
określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi
do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła
dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu.

18

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30.05.2008 r. (III SA/Wr 140/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

19

Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1458/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.

Dekoncentracja musi jednak być jednoznaczna i musi prowadzić do niebudzącego żadnych
wątpliwości upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji”.

Należy skonstatować, że w przytoczonych orzeczeniach sądy zajmowały się merytoryczną
oceną wydanych aktów, mimo że forma zarządzenia nie została dla nich expressis verbis
przewidziana przez ustawodawcę.

3. Zakończenie

Podsumowując, należy podkreślić brak jednolitości w ocenie charakteru prawnego aktów
wydawanych przez wójta gminy. Pojęcie „zarządzenie” w odniesieniu do aktów pochodzących
od organu wykonawczego jest używane w szerokim i wąskim rozumieniu, co wpływa na
zróżnicowanie w zakresie dopuszczalności nadzoru i kontroli względem tych aktów. Nie ulega
wątpliwości, że rozbieżności w stosunku do tak podstawowej kwestii, jak możliwość lub brak
weryfikacji aktów wójta gminy w trybie nadzoru lub kontroli, wymaga oceny negatywnej.

Można zadać pytanie, czy w demokratycznym państwie prawa powinny funkcjonować w
obrocie prawnym akty nieobjęte nadzorem, jeżeli mogą dotyczyć sposobu realizacji zadań
publicznych, tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost, że akt ten ma formę
zarządzenia? Czy ograniczenie uprawnień organów nadzoru tylko do aktów, w stosunku do
których ustawodawca wyraźnie wskazał formę zarządzenia, nie stoi w sprzeczności
z podstawowym celem nadzoru, jakim jest strzeżenie prawa?

Ustosunkowując się do podniesionych kwestii, uważam, że właśnie odwołanie się do celu
nadzoru pozwala objąć każde zarządzenie wójta gminy zakresem kompetencji nadzorczych,
a w konsekwencji kontroli sądów administracyjnych. Jak wskazał NSA

20

, „nadzór służy

badaniu uchwały – co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta – jako aktu
administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób
zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób
zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw”.

Szeroki zakres przedmiotowy nadzoru – cała działalność gminna – oraz obowiązek podjęcia
działań nadzorczych w razie naruszenia prawa uzasadniają przyjęcie dominującego
w orzecznictwie i praktyce nadzorczej stanowiska, zgodnie z którym każde zarządzenie wójta
gminy podlega kompetencji nadzorczej uprawnionych organów oraz kontroli sądów
administracyjnych.

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 12/2010.

20

Wyrok NSA z 22.06.2005 r. (I OSK 296/05),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

.