plik

Autorka: Monika Chlipała

Artykuł  zawiera  analizę  wybranych  orzeczeń  sądów  administracyjnych  wydanych
w okresie  2007–2009,  w  którym  przedmiotem  oceny  były  zarządzenia  organu
wykonawczego  gminy.  Omówione  orzeczenia  dotyczą  rozbieżności  w  doktrynie
i orzecznictwie  związanej  z  zakresem  kompetencji  organów  nadzoru  do  stwierdzania
nieważności zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym

wskazuje, że zarządzenie jest obligatoryjną

formą działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kilku enumeratywnie wymienionych
przypadkach

. Ustawodawca nie posłużył się w tym zakresie klauzulą generalną, która

wskazywałaby, że wójt w celu realizacji powierzonych mu zadań wydaje zarządzenia

. Jej

przyjęcie  skutkowałoby  tym,  że  poza  przypadkami  rozstrzygania  indywidualnych  spraw
z zakresu  administracji  publicznej  w  drodze  decyzji  administracyjnej  wójt  gminy  działa
w formie  zarządzenia,  niezależnie  od  tego,  czy  zostało  to  unormowane  expressis  verbis.
W konsekwencji  nie  występowałyby  rozbieżności  w  kwestii  objęcia  zarządzeń  nadzorem
wojewody oraz kontrolą sądów administracyjnych.

1. Zarządzenia wójta gminy jako przedmiot nadzoru i kontroli

Rozpatrując dopuszczalność nadzoru wobec zarządzeń wójta, można – na podstawie
obowiązujących unormowań prawnych – wyodrębnić dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym
wszelkie środki nadzorcze mogą być podejmowane tylko wobec zarządzeń wójta dotyczących
spraw, w odniesieniu do których ustawodawca wprost wymienia tę formę działania.

W doktrynie wskazuje się, że „pojęcie „zarządzenie” nie oznacza każdego aktu
jednoosobowego organu gminy – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych
czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę
nazwanej

Pogląd powyższy znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednak
nie wykazuje w tym zakresie jednolitości. W jednym z orzeczeń WSA w Gliwicach

wskazał,

że skoro „ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy ustrojowej określił prawną formę
działania wójta, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania
ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem «zarządzenia» miało na celu nadanie mu określonej
treści normatywnej. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta,

Źródło:

http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/zarzadzenia-wojta-burmistrza-prezydenta-miasta-w-

orzecznictwie-sadow-administracyjnych

; dostęp: 24.02.2016.

Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje

swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę”. Artykuł 31b ust. 1 stanowi natomiast, że „Jeżeli w inny
sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić
ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych”; art. 33 ust. 2: „Organizację i zasady funkcjonowania urzędu
gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia”; art. 41 ust. 2: „W przypadku
niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”; art. 98 ust. 3: „Do złożenia
skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja
zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub
zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze”.

Przykładowo przepis tej treści w odniesieniu do wojewody znajduje się w art. 17 ustawy z 23.01.2009 r.

o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206).

P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 131.

Wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009 r. (II SA/Gl 104/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę”. W rezultacie,
w ocenie sądu, tylko zarządzenia wydane w sprawach, w stosunku do których ustawodawca
ustanowił nakaz lub uprawnienie do działania w tej formie, uzasadniają – w razie naruszenia
kryterium legalności – podjęcie działań nadzorczych. Orzeczenie to odnosiło się do oceny aktu
wydanego przez wójta gminy na podstawie ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu
wspólnot gruntowych

. Zdaniem sądu „akt administracyjny wydawany przez wójta (burmistrza,

prezydenta  miasta),  o  którym  mowa  w  art.  23  ustawy  o  zagospodarowaniu  wspólnot
gruntowych,  jest  innym  aktem  organu  jednostki  samorządu  terytorialnego  podejmowanym
w sprawach  z  zakresu  administracji  publicznej,  o  którym  mowa  w  art.  3  §  2  pkt  6  ustawy
z 30.08.2002  r.  –  Prawo  o  postępowaniu  przed  sądami  administracyjnymi,  i  jako  taki  nie
podlega nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym”.

Przyjęcie stanowiska sądu sugeruje, że jest grupa aktów wydawanych przez organ wykonawczy
gminy, które nie są objęte zakresem przedmiotowym nadzoru, a podlegają kontroli sądu
administracyjnego. W takich przypadkach środkiem uruchomienia tej kontroli jest skarga do
sądu administracyjnego na podstawie art. 50 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

, a wyłączona zostaje zarówno skarga organu

nadzoru do sądu administracyjnego, jak i skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym – w tych przepisach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem
„zarządzenie”.

Zaaprobowanie  tego  poglądu  oznacza,  że  akty  wydawane  przez  wójta  gminy  nie  są  objęte
w takim  samym  stopniu zakresem  przedmiotowym  nadzoru i  kontroli  sądowej.  W rezultacie
należałoby  przyjąć,  że  przedmiotem  nadzoru  mogą  być  tylko  zarządzenia  dotyczące  spraw
ustawowo  przekazanych  do  uregulowania  w  tej  formie,  a  przedmiotem  kontroli  sądów
administracyjnych może być każde zarządzenie. Zagrożeniem wynikającym z przyjęcia tego
stanowiska jest pozostawienie znacznej części aktów wydawanych w formie zarządzeń poza
możliwością  jakiekolwiek  weryfikacji  ich  legalności.  Należy  bowiem  pamiętać,  że
dopuszczalność  wyłącznie  sądowej  kontroli  (z  pozbawieniem  prawa  do  jej  uruchomienia
organu nadzoru) nie zapewnia w pełni realizacji zasady praworządności.

Zgodnie z drugim stanowiskiem przyjmuje się, że zarządzenie jest prawną formą działania, za
której pomocą wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach,
które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w
drodze decyzji  administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na
działanie  w  tej  formie,  organ  wykonawczy  gminy  wydaje  zatem  zarządzenie.  W  rezultacie
każdy  akt  pochodzący  od  wójta  gminy  jest  zarządzeniem,  w  stosunku  do  którego  zachodzi
możliwość  objęcia  go  zarówno  nadzorem  wojewody,  jak  i  kontrolą  ze  strony  sądów
administracyjnych.

Pogląd ten jest reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmowany
w działalności organów nadzoru. W orzeczeniu wydanym przez WSA w Olsztynie

sąd oceniał

legalność  rozstrzygnięcia  nadzorczego  wojewody  stwierdzającego  nieważność  zarządzenia
zastępcy  burmistrza  w  sprawie  odwołania  ze  stanowiska  dyrektora  szkoły.  Sąd  przyjął,
podzielając pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru w przedmiotowej sprawie, że „przez
zarządzenia  wójta  gminy  należy  rozumieć  wszelkie  akty  tego  organu  poza  decyzjami

Ustawa z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), dalej: u.z.w.g.

Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze

zm.).

Wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2008 r. (II SA/Ol 1044/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

administracyjnymi  i  postanowieniami,  bez  względu  na  nazwę,  jaką  wójt  nada  swemu
rozstrzygnięciu.  Zarządzenia  te  bowiem  są  obok  decyzji  administracyjnych  prawną  formą,
w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia”. W opinii sądu, „gdyby przyjąć, iż
nadzorowi  podlegają  tylko  zarządzenia  wydawane  w  sprawach,  w  których  ustawodawca
przewidział taką właśnie formę załatwienia sprawy, to naruszałoby to art. 171 Konstytucji. Ten
przepis ustawy zasadniczej poddaje bowiem nadzorowi z punktu widzenia legalności wszelką
działalność samorządu terytorialnego, bez względu na jej formę”.

Analizując orzeczenia sądów administracyjnych, można zauważyć, że drugi z przedstawionych
poglądów spotyka się w większą aprobatą. Świadczy o tym rozpoznawanie przez sądy
administracyjne skarg gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów w sprawie stwierdzenia
nieważności zarządzeń wójta podejmowanych nie tylko w sprawach, w stosunku do których
ustawodawca wyraźnie wymienił tę formę działania.

Podsumowując, można wskazać, że w omawianym obszarze termin „zarządzenie” jest
używany w wąskim i szerokim ujęciu. Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane
przez wójta gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych
sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma
charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia

. Natomiast zarządzenia

sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu realizacji powierzonych
mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw prawa materialnego, zarówno
wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie określonych spraw w drodze zarządzenia,
jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej formy działania.

2. Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w świetle wybranych orzeczeń
sądów administracyjnych

Podmiotami  uprawnionymi  do  zainicjowania  sądowej  kontroli  zarządzeń  wójta  gminy  są
organy nadzoru (wojewoda oraz regionalne izby  obrachunkowe), a także każdy, czyj  interes
prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez wydane zarządzenie. Przyjęcie pierwszego
z prezentowanych  wyżej  stanowisk  zawęża  legitymację  skargową  tych  podmiotów  tylko  do
zarządzeń wydawanych w sprawach, w stosunku do których ustawodawca wprost uregulował
tę formę działania.

Analizując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, których przedmiotem kontroli były
zarządzenia organu wykonawczego gminy, można wyodrębnić: zarządzenia dotyczące spraw
personalnych oraz zarządzenia wydane bez podstawy prawnej.

2.1. Zarządzenia dotyczące spraw personalnych

W  art. 30 ust.  2 pkt  5  ustawy  o samorządzie  gminnym  została wprowadzona norma ogólna,
zgodnie z którą zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
należy  do  zadań  wójta.  Jednocześnie  ustawodawca  nie  przesądza,  w  jakiej  formie  prawnej
powinna  nastąpić  realizacja  przyznanej  kompetencji.  W  praktyce  w  tej  sferze  są  wydawane
zarządzenia  wójta,  których  ocena  pod  kątem  dopuszczalności  działań  nadzorczych  nie  jest
jednolita. Co do zasady można wskazać, że organy wydające zarządzenia, dotyczące powołania

Por. przypadki wymienione w przypisie 2.

lub odwołania określonych osób, stoją na stanowisku o wyłączeniu tych aktów spod
działalności nadzorczej, a organy nadzoru przyjmują, że ingerencja ta jest w pełni uzasadniona.

2.1.1. Zarządzenie w sprawie odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania ze stanowiska
dyrektora ośrodka kultury. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody złożył wójt,
zarzucając m.in. naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie
rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nienależącej do kompetencji wojewody.

W ocenie WSA w Bydgoszczy

„w rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności

wyjaśnić,  czy  wojewoda  jako  organ  nadzoru  nie  przekroczył  właściwości  kompetencyjnej,
kontrolując  zarządzenie  organu  gminy  (burmistrza)  dotyczące  odwołania  ze  stanowiska
kierownika  gminnej  jednostki  organizacyjnej  i  czy  nie  wszedł  we  właściwość  sądu
powszechnego,  a  dokładnie  sądu  pracy”.  Zdaniem  sądu  „organ  nadzoru  w  rozpatrywanej
sprawie nie naruszył  właściwości kompetencyjnej, wydając zaskarżony akt administracyjny.
Mimo  iż  zarządzenie  wójta  gminy  stanowiło  oświadczenie  woli  pracodawcy  o  odwołaniu
pracownika ze stanowiska, było – co istotne – jednocześnie aktem administracyjnym podjętym
w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru
do  zbadania  treści  zarządzenia  oraz  sposobu  jego  podjęcia  pod  kątem  zgodności  z  prawem
i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego”.

W  opinii  sądu  zarządzenia  dotyczące  odwołania  pracownika  z  dotychczas  pełnionej  funkcji
podlegają  nadzorowi  pod  względem  legalności,  ponieważ  z  art.  90  i  art.  91  ustawy
o samorządzie  gminnym  nie  można  wywieść,  że  zarządzenia  wójta  (burmistrza,  prezydenta
miasta), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

2.1.2. Zarządzenie w sprawie powołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Prezydent  miasta  wydał  zarządzenie  w  sprawie  powierzenia  funkcji  dyrektora  miejskiego
ośrodka  pomocy  społecznej,  a  wojewoda  stwierdził  nieważność  tego  aktu.  Na  wydane
rozstrzygnięcie  nadzorcze  prezydent  miasta  wniósł  skargę  do  sądu  administracyjnego,
wskazując, że organ nadzoru przekroczył uprawnienia w zakresie nadzoru nad działalnością
gminy, stwierdził bowiem nieważność aktu niestanowiącego zarządzenia w rozumieniu ustawy
o  samorządzie  gminnym,  lecz  będącego  czynnością  z  zakresu  prawa  pracy.  Zdaniem
skarżącego  ingerencja  nadzorcza  wojewody  może  dotyczyć  tylko  zarządzeń  w  znaczeniu
materialnym, czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, WSA we Wrocławiu

przyjął, że „niezasadny jest zarzut

skarżącego, że zarządzenie organu  gminy w sprawie powierzenia funkcji dyrektora ośrodka
pomocy społecznej nie podlega organowi nadzoru, ponieważ nie ma charakteru materialnego,
albowiem  nie  zostało  enumeratywnie  wymienione  w  przepisach  ustawy  o samorządzie
gminnym. Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde
zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody.
Przepis  ten  nie  wprowadza  bowiem  podziału  na  zarządzenia  o charakterze  materialnym
i zarządzenia,  które  takiego  charakteru  prawnego  nie  mają.  Zakres  zarządzeń  burmistrza
podlegających  nadzorowi  wojewody  nie  został  ograniczony  wyłącznie  do zarządzeń
wymienionych  w  ustawie  o  samorządzie  gminnym”.  Sąd  podkreślił,  że  nadzorowi  podlega

Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.11.2009 r. (II SA/Bd 829/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2009 r. (IV SA/Wr 428/09),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie tylko zarządzenie ustanawiające
przepisy porządkowe.

2.1.3. Zarządzenie w sprawie powierzenia określonej funkcji

Kompetencja wójta gminy do wydawania zarządzeń w sprawie powoływania i odwoływania
określonych  podmiotów  nie  obejmuje  tylko  kierowników  gminnych  jednostek
organizacyjnych,  ale  na  mocy  przepisów  szczególnych  może  dotyczyć  także  innych  osób.
Zgodnie  z  art.  25  ust.  2  u.z.w.g.,  jeżeli  osoby  wybrane  lub  wyznaczone  do  organów  spółki
odmówią  uczestniczenia  w  tych  organach  lub  jeżeli  działalność  tych  organów  nie  będzie
osiągała celu,  w którym  spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego
zagospodarowania  gruntów  wchodzących  w  skład  wspólnoty,  właściwy  wójt  (burmistrz,
prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki.
Działając na podstawie tego przepisu, wójt wydał zarządzenie w sprawie zmian w zarządzie
spółki  dla  zagospodarowania  wspólnoty  gruntowej.  Wojewoda  stwierdził  nieważność  tego
aktu, wskazując, że wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a nie poszczególnych
jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.

Wypowiadając się w tej sprawie, NSA

przyjął, że powołany przepis art. 25 ust. 2 wyznacza

przesłanki i formę ingerencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie można z niego
„wyprowadzać wniosku prowadzącego do zawężenia kompetencji wójta do prawa powołania
organów spółki w nowym pełnym składzie bez możliwości wymiany poszczególnych
członków zarządu prowadzącej przecież do tego, że zarząd będzie działał w nowym składzie”.

Należy dodać, że zarówno sąd I instancji, jak i NSA nie kwestionowały kompetencji organu
nadzoru do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie
stwierdzenia nieważności zarządzenia, mimo że w przepisie art. 25 ust. 2 u.z.w.g. jest mowa
o powołaniu organów spółki przez wójta bez ustawowego określenia prawnej formy działania
w drodze zarządzenia.

2.2. Zarządzenia wydane bez podstawy prawnej

W przypadku upoważnień do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących, czyli także
zarządzeń, nie ma wymogu konstytucyjnego, by miały one charakter szczegółowy (na wzór
upoważnień do stanowienia rozporządzeń), jednak – co oczywiste – wydanie zarządzenia bez
normy upoważniającej stanowi naruszenie prawa. Powoływanie jako podstawy do wydawania
zarządzenia przepisu o charakterze ogólnym prowadzi, w określonych przypadkach,
do istotnych wątpliwości, czy dana kwestia może być uregulowana w tym akcie.

2.2.1. Zarządzenie w sprawie przeniesienia siedziby szkoły

W wyroku z 18.07.2008 r. NSA

podzielił stanowisko organu nadzoru i sądu I instancji,

przyjmując, że w obowiązującym stanie prawnym, w tym zwłaszcza w ustawie o systemie
oświaty

, brakuje podstawy prawnej do wydania przez prezydenta miasta zarządzenia

w sprawie przeniesienia siedziby szkoły. W opinii sądu „zadanie prezydenta, wynikające z art.
5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a polegające na zapewnieniu warunków działalności

Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1422/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Wyrok NSA z 18.12.2008 r. (I OSK 235/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odnosi się
do określonej, działającej szkoły i nie może być realizowane poprzez zmianę jej siedziby”.

Sąd zwrócił uwagę, że nie ma żadnych przepisów prawa dotyczących przeniesienia siedziby
szkoły. W jego ocenie „należy więc dojść do wniosku, że przeniesienie siedziby szkoły nie jest
możliwe. (…) w tym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sieci szkół, a kompetencje
stanowiące w tym przedmiocie ustawodawca przypisał radzie gminy. To ona w drodze uchwały
ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę,
a także określa granice obwodów tych szkół, przy czym uchwała ta podlega ogłoszeniu
w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia
z wkroczeniem w kompetencje stanowiące rady miasta przez prezydenta miasta, co stanowi
naruszenie prawa.

2.2.2. Zarządzenie w sprawie powołania pełnomocnika do spraw organizacji urzędu
gminy

Innym przykładem zarządzenia wydanego bez podstawy prawnej, będącego przedmiotem
kontroli sądów administracyjnych, jest zarządzenie w przedmiocie powołania pełnomocnika do
spraw organizacji urzędu gminy. Wobec wydanego w tej sprawie zarządzenia wójta gminy
wojewoda zastosował jako środek nadzoru stwierdzenie nieważności.

Jako przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że
„sekretarz gminy wykonuje niemal wszystkie zadania, jakie miałby wykonywać powołany
pełnomocnik ds. organizacji urzędu gminy. Ponadto stanowisko pełnomocnika z wymienionym
w zarządzeniu zakresem czynności nie jest przewidziane ani w ustawie o samorządzie
gminnym, ani w statucie gminy, ani też w regulaminie organizacyjnym urzędu”. Rozpatrując
skargę na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, WSA w Kielcach

przyjął, że „w myśl art. 33

ust.  1– 4  ustawy  o  samorządzie  gminnym  do  wójta,  co  do  zasady,  należą  zadania  związane
z kierowaniem i organizacją urzędu gminy. Jedynymi osobami, którym wójt może w zgodzie
z ustawą powierzyć prowadzenie takich zadań związanych z kierowaniem urzędem gminy, są
sekretarz  gminy  i  zastępca  wójta.  Powierzenie  zatem  zadań  w  zakwestionowanym  przez
wojewodę zarządzeniu pracownikowi urzędu na stanowisku inspektora jest sprzeczne zarówno
z powołanymi przepisami, jak i ze statutem gminy i regulaminem urzędu”. Rozpoznając skargę
kasacyjną,  NSA

podzielił stanowisko sądu I instancji oraz wojewody, wskazując, że

„powierzenie funkcji pełnomocnika do spraw, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta
związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi – pracownikowi
urzędu na stanowisku inspektora, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta, narusza przepisy
art. 33 ust. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w
kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy, powoływanego przez radę na wniosek wójta
i odpowiedzialnego przed wójtem, ale także przed radą”.

2.2.3. Zarządzenie wydane z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Rozbieżność  poglądów w  orzecznictwie  sądów  administracyjnych  dotyczy  oceny  legalności
zarządzenia wydanego przez sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza. W przedmiotowej
sprawie  zostało  wydane  zarządzenie  burmistrza  w  sprawie  przedłużenia  powierzenia
stanowiska  dyrektora  gminnego  przedszkola  publicznego  podpisane  przez  sekretarza  gminy
działającego z upoważnienia organu wykonawczego. Zasadnicza kwestia dotyczy pytania, czy

Wyrok WSA w Kielcach z 28.09.2007 r. (II SA/Ke 368/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Wyrok NSA z 6.03.2008 r. (II OSK 1835/07),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zarządzeń może być
przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej?

Stanowisko, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw
dopuszczających zdekoncentrowanie uprawnień wójta do wydawania zarządzeń, przyjął organ
nadzoru i sąd I instancji

. Zdaniem wojewody „kompetencję do powierzenia stanowiska

dyrektora gminnego przedszkola publicznego posiadał wyłącznie wójt gminy, ponieważ żaden
przepis prawa nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot.
Ponadto, zakres uprawnień sekretarza gminy został zawarty w zakresie obowiązków, będących
jego stanowiskową kartą pracy, z której wynika, iż nie posiada on kompetencji do zatrudniania
kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”.

W  ocenie  WSA  we  Wrocławiu  „wójt  gminy  jest  podmiotem,  któremu  zostały  powierzone
kompetencje  do  podejmowania  wszystkich  czynności  związanych  z  obsadzeniem  stanowisk
dyrektorów  w  szkołach  publicznych  (przedszkolach)  prowadzonych  przez  gminy.  Zatem
jedynym  właściwym  organem  do  powierzenia  stanowiska  dyrektora  przedszkola  jest  wójt
(burmistrz, prezydent miasta). Żaden przepis nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia
na inny organ czy podmiot”.

Odmienny pogląd przyjął NSA

, którego zdaniem „zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy

o samorządzie gminnym do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników
gminnych  jednostek  organizacyjnych.  Z  powołanych  w  uzasadnieniu  zaskarżonego  wyroku
przepisów  art.  36a  i  5c  ustawy  z  7.09.1991  r.  o  systemie  oświaty  nie  można  wyprowadzać
wniosku  o  niedopuszczalności  scedowania  określonych  tam  uprawnień  wójta  (burmistrza,
prezydenta  miasta)  na  pracowników  urzędu,  w  tym  przypadku  sekretarza  gminy.  Powołany
przepis miał na celu rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy uchwałodawcze a organy
wykonawcze i określając kompetencje organu wykonawczego gminy, nie przesądza w żaden
sposób  o  możliwości  (czy  niedopuszczalności)  ich  dekoncentracji  wewnętrznej.  Z  przepisu
art. 36a i art. 5c ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie wynika, że przypisana wójtowi
kompetencja  nie  może  być  delegowana.  Jest  to  po  prostu  jeden  z  wielu  przepisów
materialnoprawnych  określających  kompetencje  tego  organu  i  brak  podstaw  do  uznawania,
że muszą być wykonywane osobiście, na zasadzie wyłączności”.

Ponadto,  zdaniem  NSA,  „w  myśl  art.  33  ust.  4  ustawy  o  samorządzie  gminnym  wójt  może
powierzyć  prowadzenie  określonych  spraw  gminy  w  swoim  imieniu  zastępcy  wójta  lub
sekretarzowi gminy. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy,
które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych
spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie
niektórych  tylko  kompetencjach  wójta).  Powierzenie  określonych  kompetencji  do
wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej
właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem.
Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem
piastuna  organu.  Podejmowanie  zarządzeń  w  tym  zakresie  ma  charakter  wewnętrzny,  na
zewnątrz  organem  właściwym  do  jego  wydania  pozostaje  wójt.  Powierzenie  wykonywania
określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi
do  przeniesienia  tych  kompetencji  na  ten  organ.  Podmiot,  na  rzecz  którego  nastąpiła
dekoncentracja  kompetencji,  nie  staje  się  organem,  działa  zawsze  w  jego  imieniu.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30.05.2008 r. (III SA/Wr 140/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1458/08),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Dekoncentracja musi jednak być jednoznaczna i musi prowadzić do niebudzącego żadnych
wątpliwości upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji”.

Należy skonstatować, że w przytoczonych orzeczeniach sądy zajmowały się merytoryczną
oceną wydanych aktów, mimo że forma zarządzenia nie została dla nich expressis verbis
przewidziana przez ustawodawcę.

3. Zakończenie

Podsumowując, należy podkreślić brak jednolitości w ocenie charakteru prawnego aktów
wydawanych przez wójta gminy. Pojęcie „zarządzenie” w odniesieniu do aktów pochodzących
od organu wykonawczego jest używane w szerokim i wąskim rozumieniu, co wpływa na
zróżnicowanie w zakresie dopuszczalności nadzoru i kontroli względem tych aktów. Nie ulega
wątpliwości, że rozbieżności w stosunku do tak podstawowej kwestii, jak możliwość lub brak
weryfikacji aktów wójta gminy w trybie nadzoru lub kontroli, wymaga oceny negatywnej.

Można  zadać  pytanie,  czy  w  demokratycznym  państwie  prawa  powinny  funkcjonować  w
obrocie  prawnym  akty  nieobjęte  nadzorem,  jeżeli  mogą  dotyczyć  sposobu  realizacji  zadań
publicznych,  tylko  dlatego,  że  ustawodawca  nie  określił  wprost,  że  akt  ten  ma  formę
zarządzenia? Czy ograniczenie uprawnień organów nadzoru tylko  do aktów, w stosunku do
których  ustawodawca  wyraźnie  wskazał  formę  zarządzenia,  nie  stoi  w  sprzeczności
z podstawowym celem nadzoru, jakim jest strzeżenie prawa?

Ustosunkowując  się  do  podniesionych  kwestii,  uważam,  że  właśnie  odwołanie  się  do  celu
nadzoru pozwala objąć  każde zarządzenie wójta gminy  zakresem  kompetencji nadzorczych,
a w  konsekwencji  kontroli  sądów  administracyjnych.  Jak  wskazał  NSA

, „nadzór służy

badaniu uchwały – co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta – jako aktu
administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób
zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób
zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw”.

Szeroki zakres przedmiotowy nadzoru  – cała działalność gminna – oraz obowiązek podjęcia
działań  nadzorczych  w  razie  naruszenia  prawa  uzasadniają  przyjęcie  dominującego
w orzecznictwie i praktyce nadzorczej stanowiska, zgodnie z którym każde zarządzenie wójta
gminy  podlega  kompetencji  nadzorczej  uprawnionych  organów  oraz  kontroli  sądów
administracyjnych.

ARTYKUŁ POCHODZI Z MIESIĘCZNIKA SAMORZĄD TERYTORIALNY NR 12/2010.

Wyrok NSA z 22.06.2005 r. (I OSK 296/05),

http://orzeczenia.nsa.gov.pl