ROZDZIAŁ I

ZAGADNIENIA WSTĘPNE

1.

Normy prawa administracyjnego

Charakterystykę systemu proceduralnego prawa administracyjnego należy

poprzedzić ogólnymi uwagami na temat zasad realizowania norm prawa
administracyjnego materialnego. Normy prawa o postępowaniu administracyjnym
oraz inne normy administracyjnoprawne, dające organom administracji publicznej
(względnie, w warunkach ustawowej dekoncentracji, wybranym kategoriom
urzędniczym) formalne podstawy do dokonywania czynności faktycznych, mają
bowiem charakter instrumentalny. Innymi słowy służą poprawnej realizacji norm
wyznaczających substancjalną treść działania administracji publicznej.

W tym względzie rysuje się nam problematyka stosowania prawa

administracyjnego, tematyka kontroli przestrzegania prawa administracyjnego
oraz zagadnienie wykonywania prawa administracyjnego poprzez zmianę sytuacji
realnych. Inaczej mówiąc, chodzi tu będzie o normy konkretyzowane przez akt
administracyjny, normy stosowane bezpośrednio oraz normy konkretyzowane przez
działania faktyczne, w szczególności czynności materialno-techniczne

(

Z. Leoński,

Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 8 i n.).

Odnosząc się do kwestii pierwszej, stwierdzić można, że najogólniej rzecz biorąc,

problem odnosi się do przekształcania norm prawnych o charakterze generalno-
abstrakcyjnym w indywidualne i konkretne reguły postępowania adresata normy
prawnej. Właśnie proces przekształcania normy prawnej w indywidualną i
konkretną regułę postępowania, wypełnienia się normy w jednorazowym akcie
spełnienia, nazywamy stosowaniem prawa, na które składają się następujące
elementy czy też etapy:

1) ustalenie stanu faktycznego na podstawie określonych materiałów i przy

zastosowaniu określonych reguł dowodowych, poprzez wyjaśnienie istniejących
okoliczności sprawy;

2) ustalenie stanu prawnego poprzez poszukiwanie źródła prawa oraz

interpretację przepisów prawa w kierunku możliwości zastosowania do stanu
faktycznego (ustalenie w drodze wykładni znaczenia hipotezy normy prawnej,
odnoszącej się do sytuacji);

3) podstawienie ustalonego stanu faktycznego pod stan prawny, czyli subsumpcja

(określenie stopnia adekwatności rzeczywistych zdarzeń i stanu faktycznego
określonego w normie prawnej);

4) wiążące określenie w ramach związku przyczynowo-skutkowego i sylogizmu

subsumcyjnego konsekwencji (następstwa) prawnego i wydanie aktu indywidualno-
konkretnego, zawierającego w sentencji wyprowadzoną na podstawie ustalonego
stanu rzeczy i wybranej normy prawnej konkluzję.

Pod kątem strukturalnym analogicznie wygląda sądowy model stosowania prawa,

w tym także prawa administracyjnego.

Stosowanie prawa administracyjnego polega więc w szczególności na

zindywidualizowaniu adresata spośród klasy adresatów określonych w hipotezie
normy, zaś celem konkretyzacji jest związanie tak określonego adresata uprawnień lub
obowiązków, powinnościami lub sferą możności określonymi w dyspozycji normy
prawnej. Do ukształtowania sytuacji prawnej jednak nie dojdzie, mimo
przeprowadzenia procesu stosowania prawa, gdy okaże się, że nie jest możliwe
zastosowanie danej normy do oznaczonego indywidualnie adresata; wynik procesu
stosowania prawa przybiera wówczas postać negatywnego aktu administracyjnego

(E.

Bojanowski, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s.
62).

Aby uszczegółowić powyższe refleksje ogólne, przybliżyć trzeba kluczowe pojęcia

wiążące się ze stosowaniem prawa administracyjnego.

Pierwszym z nich niech będzie norma prawna. Jest ona normatywną podstawą

procesu stosowania prawa. Musi mieć charakter normy pośrednio kształtującej
sytuację prawną podmiotu administrowanego o materialnej istocie i mocy
powszechnie obowiązującej. Co do zasady będzie to zawarta w ustawie norma
uprawniająca lub zobowiązująca obywatela lub inny podmiot prawa, której naturę
można relatywizować do względnego zakazu określonego zachowania się tych osób, z
którego można się wyzwolić lub którym można się związać przez akt stosowania
prawa. W tym kontekście nadmienić warto sens wyróżnianego w piśmiennictwie
podziału na podstawowe sytuacje prawne (zachowanie podmiotu da się
scharakteryzować na podstawie normy prawnej jako zakazane, nakazane lub
dozwolone) i na pochodne sytuacje prawne (zachowanie podmiotu uzależnione jest od
zachowania innej osoby). Wspomnieć też trzeba o stosunkach prawnych prostych,
spiętrzonych i sprzężonych oraz reminiscencjach norm upoważniających do działań
konwencjonalnych, zwanych w teorii prawa normami kompetencyjnymi.

Po wtóre organ stosujący normę prawa administracyjnego jest w zasadzie

zainteresowanym uczestnikiem procesu stosowania prawa, de facto „sędzią we własnej
sprawie” (iudex in causa sua). Najczęściej jest nim organ administracji publicznej,
jednakże zdolność do prowadzenia takich czynności mogą posiadać także inne
podmioty. Muszą one być jednak wyposażone przez prawo materialne w
kompetencję administracyjną do stosowania prawa, zbudowaną na podstawie
administracyjnego prawa ustrojowego. Oznacza to, że kompetencji tego typu nie
można domniemywać, gdyż wynika ona z ustawowej lub delegacyjnej właściwości
podmiotu administrującego.

Podmiot, wobec którego stosowane jest prawo administracyjne, nazywamy zaś

stroną. Przymiot strony wynika przede wszystkim z prawa materialnego, którego
normy odnoszą się do generalnie określonych kategorii adresatów. Na tle regulacji
proceduralnych, zwłaszcza w procesie stosowania prawa administracyjnego, zauważyć
można, że wobec strony w ujęciu materialnym będą także występować inne podmioty,
bezpośrednio lub pośrednio zainteresowane i biorące udział w stosowaniu prawa
administracyjnego jako strony lub uczestnicy na prawach strony.

Kolejną kwestią jest przedmiot procesu stosowania prawa. Przedmiotem tym

jest sprawa administracyjna, rozumiana konwencjonalnie, zarówno w
dogmatyce, jak i doktrynie prawa administracyjnego jako przedmiot stosunku
administracyjnoprawnego (rzeczy lub zachowania ludzi lub innych podmiotów, objęte
kompetencją administracyjną do konkretyzacji norm prawnych), wiążąca się

bezpośrednio z różnymi procedurami w administracji, których efektem będzie
konstytutywny akt administracyjny. Inaczej mówiąc, sprawą administracyjną jest
zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji
publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po
stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia
żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu obowiązkiem, czyli stan
faktyczny możliwy do ukształtowania ze względu na obowiązującą normę prawa
administracyjnego (Por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32
i n.; a także L. Żukowski, R. Suwała, Postępowanie administracyjne i postępowanie
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2001, s. 21).

W omawianym znaczeniu chodzi o sprawę administracyjną, polegającą na

zastosowaniu normy pośrednio kształtującej sytuację prawną, wynikającej z prawa
materialnego, a dotyczącą uprawnienia lub obowiązku, a ściślej rzecz biorąc:

– przyznania uprawnienia, niezależnie od merytorycznego źródła pochodzenia,
– cofnięcia (ograniczenia) uprawnienia,
– wygaśnięcia uprawnienia,
– nałożenia obowiązku,
– zwolnienia z obowiązku,
– wygaśnięcia obowiązku.
Tak określona sprawa administracyjna nie ma charakteru kontradyktoryjnego, tzn.

brak jest sporu o istnienie prawa, a organ administracji publicznej władczo rozstrzyga
sprawę. W tym kontekście proceduralne prawo administracyjne, rozumiane jako
zespół norm regulujących ciąg czynności procesowych, zmierzających do
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, daje odpowiedź na pytanie, jak stosowane
jest prawo administracyjne. Inaczej mówiąc, jest to procedura, według której toczy się
stosowanie prawa administracyjnego. Sprawa administracyjna wyznacza zatem także
poniekąd przedmiot postępowania administracyjnego. Aby mogło dojść do
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, musi istnieć jednak także podmiot, do
którego te skutki będą się odnosiły, czyli wspomniana już strona, oraz musi być on ze
sprawą związany interesem prawnym (w najszerszym rozumieniu tego pojęcia,
obejmujący uprawnienia i obowiązki, tj. interes zgodny z prawem i interes chroniony
przez prawo), tzn. sytuacja strony będzie regulowana przez prawo administracyjne z
uwagi na ochronę jej interesu indywidualnego, czy też wymagania interesu
publicznego.

Zauważyć jednakowoż należy, że z rzadka, z uwagi na konstytucyjne prawo do

procesu, stosowanie prawa administracyjnego może odbywać się w tzw. trybie
pozaprocesowym, tj. przy braku regulacji proceduralnych oraz braku ogólnego
powołania się na przepisy o postępowaniu administracyjnym. Chodzi tu głownie o
tzw. rozstrzygnięcia bezpośrednie (zwane też aktami administracyjnymi bezpośrednio
zobowiązującymi lub nieformalnymi aktami administracyjnymi) i generalne akty
administracyjne. W tym względzie europejskim standardem administracyjnym będą
postanowienia Rezolucji 31 Komitetu Ministrów Rady Europy z 1977 r. o ochronie
jednostki przed aktami administracyjnymi. Wśród kanonów najbardziej nawet
uproszczonego procesu stosowania prawa administracyjnego wymienia się prawo do
wysłuchania (audiatur et altera pars), zasadę informowania stron i korzystania

przez nie z pomocy prawnej, prawo do działania za pośrednictwem przedstawiciela,
uzasadnienie aktu stosowania prawa oraz wskazanie środków prawnych, służących
weryfikacji rozstrzygnięcia.

Wspomnieć także trzeba o akcie kończącym stosowanie prawa, czyli akcie

kształtującym sytuację prawną strony. Stanowić go będzie decyzja stosowania prawa
(w aspekcie procesowym decyzja administracyjna) jako efekt czy wynik stosowania
prawa administracyjnego z uwzględnieniem jego wszystkich etapów, zwłaszcza
ostatniego, nosząca w administracyjnym prawie materialnym różne nazwy (np.
pozwolenie, zezwolenie, koncesja, licencja, zgoda, certyfikat, świadectwo,
poświadczenie bezpieczeństwa).

Podkreślić

również

warto,

ż

e

przedstawione

powyżej

ujęcie

sprawy

administracyjnej odnosi się jedynie do procesu stosowania prawa administracyjnego.
Zauważyć jednak należy, iż sprawa administracyjna to także czasem ustalenie
wiążących konsekwencji bezpośrednio obowiązujących norm prawnych. Na ich
podstawie powstaje ujęcie procesowe sprawy administracyjnej jako przedmiotu
postępowania administracyjnego.

Jak zauważono powyżej, konstrukcja sprawy administracyjnej odnoszona może

być do różnych procedur w administracji. Na tle kognicji sądów administracyjnych
można zbudować również i takie pojęcie sprawy administracyjnej, które odnosi się nie
tylko do procesu stosowania prawa, ale i do innych działań administracji publicznej.
Sprawą administracyjną sensu largo – sprawą z zakresu administracji publicznej
będzie sprawa, którą może rozstrzygnąć organ administracji publicznej (np. sprawa
legislacyjna, sprawa organizatorska, sprawa egzekucyjna, sprawa o wydanie
zaświadczenia, sprawa skargi, sprawa wniosku, sprawa petycji), podlegająca
najczęściej sądowej kontroli legalności, sprawowanej przez sądy administracyjne oraz
z rzadka sądy powszechne. W tym kontekście można także mówić o sprawie z zakresu
administracji publicznej o charakterze formalnym, tj. przekazanej pod jurysdykcję
administracyjną sprawie cywilnej (np. sprawy rozgraniczenia nieruchomości).

Reasumując, powiedzieć można, że stosowanie prawa administracyjnego

wyróżnia się następującymi cechami:

1) proces stosowania prawa administracyjnego to proces ustanawiania na

podstawie ogólnej i abstrakcyjnej normy pośrednio kształtującej sytuację prawną
indywidualnych i konkretnych uprawnień i obowiązków strony;

2) skutek wykonawczy normy pośrednio kształtującej sytuację prawną adresata

następuje poprzez wydanie orzeczenia o indywidualnych uprawnieniach lub
obowiązkach, tzn. decyzji administracyjnej;

3) organami stosującymi normę pośrednio kształtującą sytuację prawną adresata i

wydającymi decyzje administracyjne są organy zaliczane do kategorii organów
administracji publicznej;

4) organ administracji publicznej, stosujący prawo administracyjne, nie pozostaje

w stosunku zależności organizacyjnej z adresatem normy pośrednio kształtującej
jego sytuację prawną;

5) prawną relacją między stroną procesu stosowania prawa administracyjnego a

organem administracji publicznej jest stosunek proceduralny;

6) organ administracji publicznej jest „zainteresowany” skutkami decyzji

administracyjnej, gdyż m.in. w ten sposób wykonuje przynależne zadania publiczne.

7) organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa jest związany

prawem i jest związany wytycznymi, a nieraz i praktyką organów zwierzchnich
(wyższego stopnia) co do interpretacji przepisów prawa i polityki administracyjnej,
warunkujących m.in. celowość rozstrzygnięć;

8) organ administracji publicznej, stosując prawo administracyjne, działa

najczęściej na podstawie kompetencji szczegółowej;

9) organ administracji publicznej, stosując prawo, rozstrzyga sprawy

administracyjne;

10) do stosowania prawa dochodzi z urzędu lub na wniosek stron;
11) stosowanie prawa polega na przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu

obowiązku, mających jednak w istocie rzeczy obiektywnie względny charakter;

12) proces podejmowania aktu stosowania prawa jest sformalizowany przez

przepisy proceduralne, które regulują tryb stosowania administracyjnego prawa
materialnego;

13) decyzja stosowania prawa podejmowana jest w sytuacji niespornej, tzn.

pomiędzy organem stosującym prawo a adresatem decyzji nie zachodzi spór o prawo;

14) decyzje stosowania prawa administracyjnego poddane są sądowej kontroli

legalności, sprawowanej przez sądy administracyjne opierające się o sądowy model
stosowania prawa na podstawie skargi strony (Szerzej: W. Dawidowicz, Polskie prawo
administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n.).

Na gruncie materialnego prawa administracyjnego występują także normy

prawne, które wprost kształtują sytuację prawną adresatów. Chodzi tu o moc
sprawczą bezpośredniego działania prawa administracyjnego, w którym ustawodawca
(względnie organ administracji publicznej wydający akt pod-ustawowy) ustanowił
obowiązki lub uprawnienia bez potrzeby stosowania prawa i wydawania decyzji
administracyjnych.

Obowiązki prawne (ciężary i świadczenia publiczne), tworzone z woli państwa w

ramach dobra wspólnego lub jako ograniczenia prawnie uznanych wolności człowieka
i obywatela, ustanawiane bezpośrednio w normach prawnych, mogą przybierać formę
nakazów i zakazów (bezwzględnych – gdy brak jest prawnie dozwolonego sposobu
uchylenia się od obowiązku negatywnego, i względnych – gdy może on zostać
uchylony w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnych
okolicznościach faktycznych). Normy prawne mogą także ex lege tworzyć
wyznaczone przez prawo sfery możności postępowania – publiczne prawa
podmiotowe.

Z behawioralnego punktu widzenia mechanizm bezpośredniego działania norm

prawnych polega na urzeczywistnieniu się w świadomości adresata obowiązującej
normy prawnej. Ma on obowiązek zastosować się do zakazu lub nakazu albo ma
obowiązek znoszenia (nieprzekraczania) granic uprawnienia. Abstrahując od
problematyki kresu dolnego i kresu górnego ingerencji administracyjnoprawnej,
stwierdzić należy, że na adresacie takich norm spoczywa powinność przestrzegania
prawa, tj. wykonywania obowiązków lub nieprzekraczania wartości brzegowych
przysługujących uprawnień. Innymi słowy, indywidualizacja normy następuje
poprzez przestrzeganie prawa skonkretyzowanego w świadomości adresata, a do tego
niezbędne jest uzmysłowienie sobie faktu istnienia normy prawnej, zrozumienie
jej treści i umyślne wykonanie dyrektywy zachowania (Szerzej: W. Dawidowicz,

Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n.). Czasem jednak
ustawodawca widzi potrzebę aktualizacji obowiązków lub urealnienia uprawnień
poprzez stwierdzenie w sposób wiążący, w drodze deklaratoryjnego aktu
administracyjnego, ich istnienia z mocy prawa. Dokonanie takiej czynności
administracyjnoprawnej stanowić może sprawę administracyjną, a stanowi zawsze
sprawę z zakresu administracji publicznej.

Państwo, które stanowi prawo, zawierające normy prawa administracyjnego,

bezpośrednio kształtujące sytuację prawną adresata, jest zainteresowane jego
realizacją, albowiem w innym wypadku norma prawna nie miałaby charakteru
imperatywnego. Pojawia się zatem kompetencja do kontroli przestrzegania
przepisów prawa administracyjnego, która spoczywa najczęściej na organach
administracji publicznej, tj. głównie na policjach administracyjnych (inspekcjach lub
nadzorach), ale czasem też na innych organach państwowych, np. prokuraturze.
Kontrola przestrzegania prawa może wiązać się także z kontrolą dyrektyw
postępowania, określonych w konstytutywnym akcie administracyjnym. Kontroli
takiej dokonują wówczas najczęściej organy, które wydały takie akty.

Zgodnie z potocznym pojęciem kontroli powiedzieć można, że kontrola

przestrzegania prawa administracyjnego polega na:

1) zbadaniu istniejącego stanu rzeczy oraz porównaniu stanu istniejącego ze

stanem normatywnym (zbadaniu stanu realizacji obowiązków oraz zbadaniu
warunków korzystania z uprawnień), czasem także na ustaleniu przyczyn
rozbieżności (najczęściej jednak odpowiedzialność w prawie administracyjnym ma
charakter obiektywny);

2) sformułowaniu zaleceń w przypadku rozbieżności – zastosowaniu środków

przymusu mających na celu wykonanie obowiązków lub nieprzekraczanie granic
korzystania z uprawnień.

W tym sensie, jeżeli zastosowane instrumenty prawne doprowadzić mają do

zmiany sytuacji prawnej adresata bezpośrednio obowiązującej normy prawa
administracyjnego, to będziemy mieli do czynienia z instytucją nadzoru jako kategorii
materialnego prawa administracyjnego. Z kolei w terminologii egzekucji
administracyjnej od strony instytucjonalnej będziemy mieli do czynienia z
wierzycielem.

Rozpatrując strukturę procesów kontroli przestrzegania prawa administracyjnego,

wysnuć można kilka spostrzeżeń ogólnych. Po pierwsze, z istoty normy prawnej
wynika, że podmiotowa zdolność kontroli będzie opisywana w sposób ogólny – ale
adresat normy będzie wyznaczony przez dość precyzyjne desygnaty jego nazwy
(tzn. kontrolowany nie będzie wymieniony z imienia i nazwiska, lecz poprzez
wskazanie określonych cech rodzajowych) oraz będzie wynikała z kręgu adresatów
wyznaczonych przedmiotem regulacji. Z kolei organ kontroli może działać na
podstawie ogólnych norm kompetencyjnych (np. kontrola ruchu drogowego
sprawowana przez Policję), ale czasem konieczne będzie upoważnienie szczególne,
np. kontrola skarbowa.

Po wtóre tryb kontroli przestrzegania norm prawa administracyjnego, w tym

też tych skonkretyzowanych w aktach stosowania prawa, ma najczęściej charakter
niesformalizowany, choć zdarza się, że postępowanie kontrolne toczy się według
reguł ściśle określonych przez prawo. Można powiedzieć, że w przepisach dających

podstawę kontroli, w których występuje upoważnienie szczególne, zazwyczaj
występuje także sformalizowana procedura. W zależności od wyniku kontroli akt
kontroli może przybierać różne formy. Począwszy od ustnego ogłoszenia wyniku
kontroli, poprzez protokół, zaświadczenie, wnioski pokontrolne, do takich form jak
atesty, homologacje, certyfikaty, a w przypadku stwierdzenia dokonania czynu
zabronionego pod groźbą kary kryminalnej wymaga się zastosowania środka
oddziaływania wychowawczego lub wdrożenia postępowania mandatowego albo
wszczęcia

postępowania

w

sprawie

wykroczenia,

postępowania

karnego,

postępowania karnego skarbowego.

Przechodząc do skutków kontroli przestrzegania prawa administracyjnego,

stwierdzić trzeba, że w zasadzie możemy wyróżnić trzy typy stosowanych środków
prawnych w przypadku negatywnego wyniku czynności kontrolnych. Po pierwsze –
będą to środki o charakterze decyzyjnym, polegające na zastosowaniu adekwatnych
norm prawa administracyjnego pośrednio kształtujących sytuację prawną. Oznacza to,
ż

e nieprzestrzeganie ustawowych zakazów i nakazów lub przekraczanie granic

przyznanych uprawnień (samoistnych norm sankcjonowanych) albo też wykroczenie
przez stronę poza dyrektywę zachowania wynikającą z konstytutywnego aktu
administracyjnego

jest

podstawą

nawiązania

sankcjonującego

stosunku

administracyjnoprawnego. Inaczej mówiąc, jest to sprawa administracyjna, której
przedmiot stanowić może cofnięcie czy zawieszenie uprawnienia, tzw. wywłaszczenie
prawa, nałożenie obowiązku, nałożenie szczegółowego obowiązku wykonania ciężaru
lub świadczenia publicznego ex lege, potwierdzenie istnienia obowiązku (jakby na
zasadzie ostatecznego wezwania do jego wykonania), nałożenie kary administracyjnej.

Po wtóre – chodzi tu o środki egzekucyjne, mające na celu przymuszenie do

wykonania obowiązków prawnych o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym.
Zauważyć przy tym należy, że jest to jedna z podstawowych form sankcjonowania
niewykonania ciężarów i świadczeń publicznych, a organy egzekucyjne mają
powinność wszczynania egzekucji administracyjnej.

Odrębnego potraktowania wymagają środki stosowane w ramach przymusu

policyjnego, odpowiedzialności pracowniczej i odpowiedzialności zawodowej (w
ramach

samorządów

zawodowych

sprawujących

pieczę

nad

należytym

wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony).

Na końcu wyróżnić należy środki spoza prawa administracyjnego. Chodzi tu

głównie o sankcje karne wynikające z prawa karnego powszechnego, prawa
wykroczeń oraz prawa karnego skarbowego oraz o odpowiedzialność na zasadach
prawa cywilnego za szkody spowodowane nieprzestrzeganiem prawa.

Rekapitulując ten wątek rozważań, można sformułować następujące cechy

kontroli przestrzegania prawa administracyjnego:

1) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa nie pozostaje

w stosunku organizacyjnym z adresatem normy prawnej bezpośrednio kształtującej
jego sytuację prawną ani stroną decyzji administracyjnej;

2) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa jest

zainteresowany efektami kontroli w tym znaczeniu, że osiąganie tych efektów
należy do zakresu jego działania;

3) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa jest związany

zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i dyrektywami pochodzącymi z

organu wyższego stopnia (prawem wewnętrznie obowiązującym), z tym
zastrzeżeniem, że organ taki ma obowiązek stosować się do dyrektyw pochodzących
od organu wyższego stopnia do granic kolizji z przepisami powszechnie
obowiązującymi;

4) organ administracji publicznej kontrolujący przestrzeganie prawa może działać

na podstawie zarówno normy kreującej kompetencję generalną, jak i normy dającej
kompetencję szczegółową;

5) kontrola przestrzegania prawa jest podejmowana w sytuacji niespornej, tzn.

między organem prowadzącym kontrolę a adresatem obowiązku lub uprawnienia nie
ma sporu o prawo;

6) procedury kontroli przestrzegania prawa, o ile istnieją, są uruchamiane z

urzędu;

7) przebieg kontroli przestrzegania prawa jest stosunkowo nikle sformalizowany,

a w szczególności brak jest procedury odpowiadającej procedurze stosowania prawa;

8) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ kontrolujący

uruchamia działania zmierzające do zastosowania środków odpowiedzialności
zarówno administracyjnoprawnej, jak i sankcji spoza prawa administracyjnego

(Szerzej: W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 14 i n.).

Przechodząc do zagadnienia wykonywania prawa administracyjnego poprzez

zmianę sytuacji realnych, zaznaczyć należy, że problematyka ta rozpatrywana może
być w trzech aspektach. Z jednej strony chodzi tu o czynności faktyczne, polegające
na składaniu przez organy administracji publicznej w określonym trybie oświadczeń
wiedzy na temat określonego stanu faktycznego lub okoliczności prawnych albo
potwierdzenia zdarzenia (dokonania działania). Z drugiej zaś mogą to być
sformalizowane czynności materialno-techniczne, będące pracami pomocniczymi
względem procesów stosowania prawa administracyjnego lub kontroli jego
przestrzegania, albo idące w ślad za bezpośrednio obowiązującymi normami prawa
materialnego obowiązki organu administracji publicznej, polegające na powinności
dokonania czynności urzędowej (np. wpisu do rejestru, zaewidencjonowania danych),
odmowa wykonania których następuje najczęściej w drodze negatywnego aktu
administracyjnego. W końcu będą to zróżnicowane działania faktyczne, względnie
organizatorskie, będące konsekwencją zaistnienia określonych zdarzeń życiowych
lub zachowań grup społecznych, polegające na umożliwieniu korzystania z urządzeń
użyteczności publicznej czy też udzielaniu świadczeń materialnych, niekreujące
jednak określonych uprawnień i obowiązków, gdyż te ostatnie jako takie wpisane będą
w stosunek administracyjnoprawny jako wynikające z mocy prawa.

Na tle zarysowanych powyżej uwag ogólnych można dokonać delimitacji

sformalizowanych procesowo działań administracji publicznej. Zastrzec przy tym
należy, że nie wszystkim formom aktywności organów administracji publicznej
odpowiadać będą regulacje prawne, określające tryby postępowania tych organów.
Istnieją bowiem czynności administracji publicznej, które nie są skrępowane
określoną procedurą ich dokonywania. Chodzi tu głównie o część czynności
cywilnoprawnych, działania organizatorskie, niektóre działania normatywne, wybrane
czynności materialno-techniczne, większość wydawanych z urzędu aktów
poświadczających. Warto zatem podkreślić, że podstawową funkcją przepisów tego
typu jest funkcja procesowej ochronny podmiotu administrowanego czy też funkcja

stabilizująca władczy charakter administracji publicznej (Szerzej: B. Adamiak, J.
Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1998,
s. 14 i n.). Zauważyć także trzeba, że niektóre występujące regulacje prawne,
odnoszące się do ciągów czynności procesowych, mają zastosowanie nie tylko w
administracji publicznej, lecz także stosuje się je do innych podmiotów niż organy
administracji publicznej, albowiem niektóre tryby postępowania nie są tworzone
jedynie na potrzeby relacji władza wykonawcza – obywatel lub inny podmiot prawa,
ale na potrzeby np. stosowania norm innych gałęzi prawa w modelu sądowego lub
kierowniczego (decyzyjnego) stosowania prawa.