dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Nowe
publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Nowe
publiczne zarządzanie
2
Nowe publiczne zarządzaniem (New Public
Manage-ment – NPM) pojawiło się najpierw w
Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii* w latach
osiemdziesiątych XX w., a od początku lat
dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w USA. W
mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma
dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europej-
skim, także w Polsce.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
* Na temat NPM w Nowej Zelandii
zob.
Mariusz Swora
, Państwo
kontraktujące. Reforma sektora
państwowego w No-wej Zelandii,
„Ruch Prawniczy, Ekono-miczny i
Socjologiczny”, 2005, z. 4.
3
W USA miało ono u swego
podłoża powszechne
społeczne odczucie, że
tradycyjna biurokratycznie
zorganizowana administracja
publiczna jest bezużyteczna i
bez przyszłości.
Skutek był taki, że
społeczeństwo amerykańskie
utraciło wiarę
w administrację publiczną.
W przekonaniu Amerykanów
administracja federalna
marnotrawiła blisko połowę
gromadzonych podatków.
Źle w ocenie publicznej
wypadały również
administracje stanowe
i lokalne.
Nowe publiczne zarządzanie
4
Józef Płoskonka
, Zarządzanie przez rezultaty jako metoda
wyko-nywania zadań w administracji publicznej, (w:)
Administracja publi-czna. Wyzwania w dobie integracji
europejskiej, red. Jacek Czaputo-wicz, Europejski Instytut
Administracji Publicznej, Wydawnictwo Na-ukowe PWN,
Warszawa 2008:
„Wiele osób jest niezadowolonych z jakości usług
admi-nistracji i ma uzasadnione poczucie, że
publiczne zasoby są marnotrawione (podkr. JS) Z
kolei wielu urzędnikom przeszkadza świadomość,
że
ich
praca
jest
oceniana
przez
współobywateli”.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
5
Odpowiedzią
były
rozwiązania
zaproponowane przez nowe publiczne
zarządzanie, które składa-ją się na
model administracji publicznej
o
następujących
10.
podstawowych
założeniach.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
6
Administracja
publiczna
powinna
być
zorientowa-na najpierw na osiąganie
wyników, a dopiero później na wejścia i
procesy działania.
Nowe publiczne zarządzanie
1
Nacisk na wyniki płynie
z przeświadczenia, że
organizacje sektora publicznego
przez zbyt długi czas nie
zwracały uwagi na jakość
świadczonych usług, interesując
się przede wszystkim wejściami,
tym bardziej, że polityczne
debaty dotyczące administracji
publicznej dotyczyły przede
wszystkim (niewystarczających)
zasobów.
W
Y
N I
K I
7
Kierownicy w administracji
publicznej (proaktywni
menedżerowie,
a nie reaktywni urzędnicy)
powinni zatem zwracać
zdecydowanie większą uwagę
na zadania, a ocena ich
działania
(i funkcjonowania organizacji
publicznych) powinna wynikać
z osiągniętych wyników i być
dokonywana na podstawie
wyraźnych i mierzalnych
(ilościowych) standardów czy
wskaźników wykonania.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
8
W konkretnym przypadku
sytuacja może wyglądać
tak jak w Wielkiej Brytanii
czy Nowej Zelandii, gdzie
kierownicy agencji
rządowych są zatrudniani
na podstawie umowy,
wynagradzani odpowiednio
do osiągniętych wyników
i...
zwalniani, jeżeli wyniki nie
są wystarczająco dobre.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
9
Wyniki sprowadza się nie tylko do jakości
świadczonych przez administrację publiczną usług
(outputs), ale także do faktycznych zmian w życiu
ludzi, jakie są następstwem działania administracji
(outcomes).
Różnicę pomiędzy outputs, tj. „produkcją” usług, i
outcomes, czyli wpływem usług na jakość życia,
eksponuje się zwłaszcza w Nowej Zelandii i w
Wielkiej Brytanii, dając pierwszeństwo „produkcji”
usług. Z kolei USA preferują drugie rozwiązanie.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
10
Aby
osiągnąć
wyniki,
administracja
publiczna po-winna, tam gdzie dostarcza
rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy
użytek
z
mechanizmów
rynkowej
konkurencji. Tutaj w grę wchodzą trzy
rozwiązania.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
2
11
Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing mogą
umo-żliwić administracji publicznej kupowanie od
prywatnych organizacji rzeczy i usług tańszych i o
wyższej jakości niż te, za które wcześniej
odpowiadała sama.
Termin outsourcing jest kontaminacją słów
outside re-sources using, czyli korzystanie z
zasobów
zewnętrz-nych.
Jego
prawniczym
odpowiednikiem jest termin con-tracting out.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
12
Po drugie, organy i jednostki organizacyjne
administracji
publicznej
mogą
zostać
przeorganizowane na wzór pry-watnych spółek,
aby uzyskiwały przychód ze sprzedaży rzeczy i
usług.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
13
•
wprowadzanie i żądanie opłat uważa się za
sprawiedliwe, jako że za daną usługę płaci wtedy
bezpośrednio jednost-ka, która z usługi korzysta
•
opłaty służą także zmniejszeniu wydatków
publicznych, ponieważ to świadczeniobiorcy płacą
za usługę, która w przeciwnym wypadku musiałaby
być finansowana ze śro-dków publicznych
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
14
Po trzecie,
zorganizowane
w nowy sposób
organy
i jednostki
organizacyjne
administracji
publicznej (różne
agencje rządowe)
mogą konkurować
między sobą, a także
z organizacjami
prywatnymi
i pozarządowymi.
Nowe publiczne zarządzanie
15
Utworzenie
agencji
rządowych
(executive
agencies)
świadczących
poszczególne rodzaje usług publicznych,
za
które
wcześniej
odpo-wiadali
bezpośrednio ministrowie i ich scen-
tralizowany aparat, jest być może
najbardziej charakterystyczną cechą
reformy
brytyjskiej
administracji
rządowej
przeprowadzonej
po
wyborczym
zwycięstwie
Partii
Konserwatywnej w 1987 roku, a
zapowiedzianej w raporcie Improving
Management in Government: the Next
Steps. Stąd agencje rządowe były
począ-tkowo nazywane Next Steps
agencies. Do jed-nej z nich link poniżej.
Obok inny.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
16
Rozwiązania drugie i trzecie wiążą się na ogół z tzw.
dez-agregacją sektora publicznego i utworzeniem
mniejszych jednostek organizacyjnych, co sprawia,
że łatwiej jest określić ich zadania, a miejsce
niewidocznych biurokratów zajmują widzialni czy
znani menedżerowie, którym łatwiej jest przypisać
odpowiedzialność.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
17
Bardziej rynkowa
administracja publiczna
powinna być
zorientowana na
konsumentów.
Innymi słowy, organy i –
przede wszystkim –
agencje rządowe powinny
postrzegać osoby i
organizacje, z którymi
wchodzą w kontakt, jako
swoich klientów czy
konsumentów, których
potrzeby należy znać
i zaspokajać.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
3
18
Nowe publiczne zarządzanie
Logika reagowania na
potrzeby konsumentów jest
oczywista
w przypadku agencji
rządowych konkurujących z
organizacjami prywatnymi.
Nawet jednak
i wówczas, gdy dobra i usługi
oferuje administracja
publiczna, korzystając z
monopolu lub nie pobierając
żadnych opłat, traktowanie
zainteresowanych jak
konsumentów może
poprawić efektywność i
etykę administrowania.
Najogólniej rzecz ujmując,
chodzi o to, aby
funkcjonowanie administracji
publicznej charakteryzowało
takie korzystanie z jej
zasobów, które jest cenione
przez konsumentów.
Putting customers
first.
19
Należy podkreślić, że postrzeganie przez nowe
publiczne zarządzanie jednostki jako konsumenta
prowadzi do wyra-źnego rozróżnienia pomiędzy
konsumentem i oby-watelem.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
Al Gore
: Obywatel może uczestniczyć
w
de-mokratycznych
procesach
decyzyjnych; kon-sument otrzymuje
świadczenia od konkre-tnych służb.
Wszyscy Amerykanie są obywa-telami.
Większość jest konsumentami (roz-
maitych usług publicznych – JS).
20
Rozróżnienie pomiędzy konsumentem i obywatelem
uwa-żane jest za cenne, ponieważ poprawia
sytuację jednostki.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
Al Gore
: W demokracji liczą się
zarówno
obywatele,
jak
i
konsumenci.
Jednak
w
trakcie
oddawania głosów obywatele rza-dko
mają okazję wpłynąć na działanie in-
stytucji
publicznych,
które
bezpośrednio kształtują jakość ich
życia:
szkół,
szpitali,
ośrodków
doradztwa
rolniczego,
ośrodków
pomocy społecznej.
21
Z
wizją
urynkowionej
administracji
publicznej wiąże się przekonanie, że
administracja powinna – w języku
Davida
Osborne’a
i
Teda Gaeblera
– „sterować, a
nie wiosłować” (steer, not row).
Nowe publiczne zarządzanie
4
Administracja
publiczna powinna
zagwarantować, że
pewne dobra i usługi
są oferowane, ale
niekoniecznie musi
sama je oferować. Tak
więc organy
administracyjne mogą
realizować swoje
funkcje, korzystając z
„osób” trzecich:
przede wszystkim
organizacji
prywatnych i
organizacji
pozarządowych.
22
Nota bene negocjacje z tymi organizacjami,
zawieranie z nimi umów, dotowanie oraz
monitorowanie
jakości
świa-dczonych
usług
powoduje, że granice pomiędzy niektó-rymi
organami administracyjnymi i ich otoczeniem stają
się mniej wyraźne.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
Na sieciowy i współzależny, a
nie hierarchiczny układ
świadczenia usług publicznych
przez administrację publiczną,
organizacje prywatne i
organizacje pozarządowe
wskazuje w warstwie leksykalnej
wzrastająca popularność
terminu governance, który we
wskazanym kontekście jest
przeciwstawiany terminowi
government i definiowany jako
„rządzenie bez udziału rządu”.
23
Administracja
publiczna
powinna
być
poddana deregulacji.
W przekonaniu zwolenników nowego publicznego
zarzą-dzania
tradycyjne,
scentralizowane
biurokratyczne
rozwią-zania
w
zakresie
zatrudniania
personelu
i
kierowania
nim,
gospodarki finansowej, audytu, zakupów i alokacji
zaso-bów, podróży służbowych itd. są niewłaściwe
w admini-stracji publicznej zorientowanej na
wyniki.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
5
24
Determinowani
konkurencją,
oczekiwaniami
konsumen-tów oraz odpowiedzialnością za wyniki
kierownicy w ad-ministracji publicznej (public
managers / agency mana-gers) mają z założenia
uczynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i
budżetów, powinni zatem dysponować większą
swobodą w korzystaniu z nich.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
25
Ideałem jest samodzielne
zarządzanie w granicach
budżetu (manage to
budget), czyli możność
korzystania
z posiadanych zasobów
zgodnie z własnym
przekonaniem
o najlepszych sposobach
działania. Przynajmniej tak
długo, jak długo osiągane
są wyniki.
Nota bene może to rodzić
dążenie do maksymalizacji
budżetu, porównywalne
z dążeniem do
maksymalizacji zysku w
biznesie.
Nowe publiczne zarządzanie
26
W ślad za deregulacją pracownikom w
admini-stracji publicznej należy stworzyć
warunki do przejawiania inicjatywy i
podejmowania decyzji, aby lepiej służyli
konsumentom i osią-gali lepsze wyniki
(empowering employees to get results).
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
6
Em
-power
-ment
27
Empowerment ma być nie
tylko możliwy, ale wysoce
pożądany, ponieważ dzisiejsi
pracownicy sektora
publicznego są lepiej
wykształceni, a dzięki
komputeryzacji dysponują
o wiele większą ilością
informacji,
i to informacji tego rodzaju,
jakie wcześniej były w
większości w
posiadaniu kierowników,
którzy przy ich pomocy mówili
pracownikom, co ci powinni
zrobić.
Nadto empowerment,
w przeciwieństwie do
hierarchii, sprzyja pracy
zespołowej.
Nowe publiczne zarządzanie
28
Stąd za istotny składnik nowego
publicznego zarządzania uznaje
się koncepcję uwolnienia
kierownictwa (liberation
management), która wyrasta
z przekonania, że kierownicy
w administracji publicznej są
wysoko wykwalifikowanymi
i zaangażowanymi ludźmi,
którzy wiedzą, jak się zarządza.
Zatem aby poprawić działanie
i osiągnięcia administracji
publicznej, kierownicy muszą
zostać uwolnieni
z okowów biurokracji: politycy
i prawodawca powinni pozwolić
kierownikom zarządzać
(let managers manage).
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
29
Oczekiwanie, że administracja publiczna
zwróci większą uwagę na sposób, w jaki
czyni
użytek
ze
swoich
ludzkich,
rzeczowych i finansowych zaso-bów. Nowe
publiczne zarządzanie kładzie bardzo duży
nacisk na zmniejszenie kosztów świadcze-
nia usług publicznych, a jednocześnie na
zwię-kszenie ich jakości. Jednym słowem
chodzi o osiągnięcie więcej mniejszym
nakładem (doing more with less).
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
7
30
Kierownicy w administracji publicznej
powinni obok tradycyjnych dziesięciu ról
kierowniczych (opisanych przez
Henry’ego
Mintzberga
) realizo-wać dodatkowo pięć ról
niezbędnych w służbie publicznej (public
service roles / roles unique to the public
manager).
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
8
31
Należą do nich następujące:
popularyzator spraw
lokalnych – w tej roli
kierownik odpowiada za
zakomunikowanie
społeczności lokalnej
istotnych aspektów i
uwarunkowań jej
funkcjonowania
architekt konsensusu – w
tej roli kierownik odpowiada
za wysłuchanie
zróżnicowanych interesów w
otoczeniu organu
administracyjnego i
zapewnienie, że wszystkie
one znalazły wyraz w
relewantnym procesie
decyzyjnym
Nowe publiczne zarządzanie
32
interpretator
wartości lokalnych – w
tej roli kierownik
dokonuje identyfikacji
istotnych wartości w
życiu społeczności
lokalnej, pamiętając, że
powinny one
odzwierciedlać potrzeby
całej społeczności, a nie
ograniczonych interesów
wybranych grup
wzór etycznego
postępowania – w tej
roli kierownik powinien
służyć jako przykład
doskonałości w służbie
publicznej
Nowe publiczne zarządzanie
33
współwykonawca
władzy lokalnej – w tej
roli kierownik dzieli się
swoją władzą z innymi,
pamiętając, że tylko
przez zbudowanie silnej
sieci połączeń ze
społecznością lokalną
organizacja publiczna
może odpowiedzieć na
jej oczekiwania
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
34
Kulturę
organizacyjną
administracji
publicznej
powinna
charakteryzować
elastyczność,
innowa-cyjność,
rozwiązywanie problemów i przedsiębior-
czość.
Nowe publiczne zarządzanie
9
Chodzi o wprowadzenie do
administracji publicznej
rozwiązań właściwych
adhokracji, będącej
przeciwieństwem biurokracji.
Adhokrację charakteryzuje
przede wszystkim niski
stopień sformalizowania oraz
obecność niewielkich,
elastycznych zespołów,
tworzonych odpowiednio do
potrzeb oraz funkcjonujących
w poprzek czy ponad
wewnętrznymi granicami
organizacji.
35
Adhokracja
jest elastyczna i łatwo się przekształca
nie jest hierarchiczna, a dokładnie jest mniej i
inaczej hierarchiczna niż biurokracja (hierarchia
prawdopo-dobnie nie zniknie nigdy)
jest oparta na uczestnictwie (kierownicy są
świadomi, że nie mają monopolu na najlepsze
pomysły i rozwią-zania, w związku z czym
adhokracji
właściwe
jest
dąże-nie
do
wykorzystania
wiedzy
i
pomysłowości
wszystkich pracowników)
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
36
jest twórcza i przedsiębiorcza
wykorzystuje powiązania sieciowe
daje
pierwszeństwo
celom
całościowym
przed
wąsko
określonymi
celami
fun-
kcjonalnymi
w szerokim zakresie wykorzystuje
tech-nologie informatyczne
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
37
Administracja publiczna powinna być z
zasady apolityczna.
Dychotomię pomiędzy administracją i polityką
wprowadziło już oczywiście tradycyjne publiczne
zarządzanie („stare” publiczne zarządzanie – old
public management). Apoli-tyczność administracji
publicznej nowe publiczne zarzą-dzanie widzi, a
przynajmniej stara się widzieć, w szerszej
perspektywie. Konstruowane czy proponowane
przez nowe publiczne zarządzanie mechanizmy
rynkowe nie mają być substytutem publicznego
uczestnictwa w polityce.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
10
38
Deregulacja, empowerment i orientacja na wyniki
nie ma-ją w demokratycznym społeczeństwie
przesłonić
odpowie-dzialności
administracji
publicznej za osiągnięcie polity-cznych celów
przyjętych
w
wyborach
powszechnych
i
realizowanych przez pochodzących z politycznych
nomi-nacji ministrów. Daje się jednak wyraźnie
zauważyć
przesunięcie
od
tradycyjnej
konstytucyjnej
odpowiedzial-ności,
ponoszonej
przez „sterującą” część administracji publicznej
przed obywatelami, do nowej menedżerskiej
odpowiedzialności, ponoszonej przez „wiosłującą”
część
administracji
publicznej
przed
konsumentami.
Nowe publiczne zarządzanie
dr hab. Jerzy Supernat
39
Anetta Jaxa Dębicka,
Sprawne państwo.
Współczesne koncepcje
i instrumenty
zarządzania publicznego
a administracja
publiczna, Wolters
Kluwer, Warszawa 2008.
Więcej na temat
nowego publicznego
zarządzania zob.
między innymi:
40
Myśl końcowa
dr hab. Jerzy Supernat
The difference between management and
administration (which is what the bureaucrats
used to do exclusively) is the difference between
choice and rigidity.
Robert Heller