dr hab. Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Nowe
publiczne zarządzanie

2

Nowe publiczne zarządzaniem (New Public
Manage-ment – NPM) pojawiło się najpierw w
Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii* w latach
osiemdziesiątych XX w., a od początku lat
dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w USA. W
mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma
dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europej-
skim, także w Polsce.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

* Na temat NPM w Nowej Zelandii
zob.

Mariusz Swora

, Państwo

kontraktujące. Reforma sektora
państwowego w No-wej Zelandii,
„Ruch Prawniczy, Ekono-miczny i
Socjologiczny”, 2005, z. 4.

3

W USA miało ono u swego
podłoża powszechne
społeczne odczucie, że
tradycyjna biurokratycznie
zorganizowana administracja
publiczna jest bezużyteczna i
bez przyszłości.

Skutek był taki, że
społeczeństwo amerykańskie
utraciło wiarę
w administrację publiczną.
W przekonaniu Amerykanów
administracja federalna
marnotrawiła blisko połowę
gromadzonych podatków.
Źle w ocenie publicznej
wypadały również
administracje stanowe
i lokalne.

Nowe publiczne zarządzanie

4

Józef Płoskonka

, Zarządzanie przez rezultaty jako metoda

wyko-nywania zadań w administracji publicznej, (w:)
Administracja publi-czna. Wyzwania w dobie integracji
europejskiej, red. Jacek Czaputo-wicz, Europejski Instytut
Administracji Publicznej, Wydawnictwo Na-ukowe PWN,
Warszawa 2008:

„Wiele osób jest niezadowolonych z jakości usług

admi-nistracji i ma uzasadnione poczucie, że
publiczne zasoby są marnotrawione (podkr. JS) Z
kolei wielu urzędnikom przeszkadza świadomość,
że

ich

praca

jest

źle

oceniana

przez

współobywateli”.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

5

Odpowiedzią

były

rozwiązania

zaproponowane przez nowe publiczne
zarządzanie, które składa-ją się na

model administracji publicznej

o

następujących

10.

podstawowych

założeniach.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

6

Administracja

publiczna

powinna

być

zorientowa-na najpierw na osiąganie
wyników, a dopiero później na wejścia i
procesy działania.

Nowe publiczne zarządzanie

1

Nacisk na wyniki płynie
z przeświadczenia, że
organizacje sektora publicznego
przez zbyt długi czas nie
zwracały uwagi na jakość
świadczonych usług, interesując
się przede wszystkim wejściami,
tym bardziej, że polityczne
debaty dotyczące administracji
publicznej dotyczyły przede
wszystkim (niewystarczających)
zasobów.

W

Y

N I

K I

7

Kierownicy w administracji
publicznej (proaktywni
menedżerowie,
a nie reaktywni urzędnicy)
powinni zatem zwracać
zdecydowanie większą uwagę
na zadania, a ocena ich
działania
(i funkcjonowania organizacji
publicznych) powinna wynikać
z osiągniętych wyników i być
dokonywana na podstawie
wyraźnych i mierzalnych
(ilościowych) standardów czy
wskaźników wykonania.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

8

W konkretnym przypadku
sytuacja może wyglądać
tak jak w Wielkiej Brytanii
czy Nowej Zelandii, gdzie
kierownicy agencji
rządowych są zatrudniani
na podstawie umowy,
wynagradzani odpowiednio
do osiągniętych wyników
i...
zwalniani, jeżeli wyniki nie
są wystarczająco dobre.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

9

Wyniki sprowadza się nie tylko do jakości
świadczonych przez administrację publiczną usług
(outputs), ale także do faktycznych zmian w życiu
ludzi, jakie są następstwem działania administracji
(outcomes).

Różnicę pomiędzy outputs, tj. „produkcją” usług, i
outcomes, czyli wpływem usług na jakość życia,
eksponuje się zwłaszcza w Nowej Zelandii i w
Wielkiej Brytanii, dając pierwszeństwo „produkcji”
usług. Z kolei USA preferują drugie rozwiązanie.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

10

Aby

osiągnąć

wyniki,

administracja

publiczna po-winna, tam gdzie dostarcza
rzeczy i świadczy usługi, czynić lepszy
użytek

z

mechanizmów

rynkowej

konkurencji. Tutaj w grę wchodzą trzy
rozwiązania.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

2

11

Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing mogą
umo-żliwić administracji publicznej kupowanie od
prywatnych organizacji rzeczy i usług tańszych i o
wyższej jakości niż te, za które wcześniej
odpowiadała sama.

Termin outsourcing jest kontaminacją słów
outside re-sources using, czyli korzystanie z
zasobów

zewnętrz-nych.

Jego

prawniczym

odpowiednikiem jest termin con-tracting out.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

12

Po drugie, organy i jednostki organizacyjne
administracji

publicznej

mogą

zostać

przeorganizowane na wzór pry-watnych spółek,
aby uzyskiwały przychód ze sprzedaży rzeczy i
usług.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

13

•

wprowadzanie i żądanie opłat uważa się za

sprawiedliwe, jako że za daną usługę płaci wtedy
bezpośrednio jednost-ka, która z usługi korzysta

•

opłaty służą także zmniejszeniu wydatków

publicznych, ponieważ to świadczeniobiorcy płacą
za usługę, która w przeciwnym wypadku musiałaby
być finansowana ze śro-dków publicznych

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

14

Po trzecie,
zorganizowane
w nowy sposób
organy
i jednostki
organizacyjne
administracji
publicznej (różne
agencje rządowe)
mogą konkurować
między sobą, a także
z organizacjami
prywatnymi
i pozarządowymi.

Nowe publiczne zarządzanie

15

Utworzenie

agencji

rządowych

(executive

agencies)

świadczących

poszczególne rodzaje usług publicznych,
za

które

wcześniej

odpo-wiadali

bezpośrednio ministrowie i ich scen-
tralizowany aparat, jest być może
najbardziej charakterystyczną cechą
reformy

brytyjskiej

administracji

rządowej

przeprowadzonej

po

wyborczym

zwycięstwie

Partii

Konserwatywnej w 1987 roku, a
zapowiedzianej w raporcie Improving
Management in Government: the Next
Steps. Stąd agencje rządowe były
począ-tkowo nazywane Next Steps
agencies. Do jed-nej z nich link poniżej.
Obok inny.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

16

Rozwiązania drugie i trzecie wiążą się na ogół z tzw.
dez-agregacją sektora publicznego i utworzeniem
mniejszych jednostek organizacyjnych, co sprawia,
że łatwiej jest określić ich zadania, a miejsce
niewidocznych biurokratów zajmują widzialni czy
znani menedżerowie, którym łatwiej jest przypisać
odpowiedzialność.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

17

Bardziej rynkowa
administracja publiczna
powinna być
zorientowana na
konsumentów.

Innymi słowy, organy i –
przede wszystkim –
agencje rządowe powinny
postrzegać osoby i
organizacje, z którymi
wchodzą w kontakt, jako
swoich klientów czy
konsumentów, których
potrzeby należy znać
i zaspokajać.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

3

18

Nowe publiczne zarządzanie

Logika reagowania na
potrzeby konsumentów jest
oczywista
w przypadku agencji
rządowych konkurujących z
organizacjami prywatnymi.
Nawet jednak
i wówczas, gdy dobra i usługi
oferuje administracja
publiczna, korzystając z
monopolu lub nie pobierając
żadnych opłat, traktowanie
zainteresowanych jak
konsumentów może
poprawić efektywność i
etykę administrowania.
Najogólniej rzecz ujmując,
chodzi o to, aby
funkcjonowanie administracji
publicznej charakteryzowało
takie korzystanie z jej
zasobów, które jest cenione
przez konsumentów.

Putting customers

first.

19

Należy podkreślić, że postrzeganie przez nowe
publiczne zarządzanie jednostki jako konsumenta
prowadzi do wyra-źnego rozróżnienia pomiędzy
konsumentem i oby-watelem.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

Al Gore

: Obywatel może uczestniczyć

w

de-mokratycznych

procesach

decyzyjnych; kon-sument otrzymuje
świadczenia od konkre-tnych służb.
Wszyscy Amerykanie są obywa-telami.
Większość jest konsumentami (roz-
maitych usług publicznych – JS).

20

Rozróżnienie pomiędzy konsumentem i obywatelem
uwa-żane jest za cenne, ponieważ poprawia
sytuację jednostki.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

Al Gore

: W demokracji liczą się

zarówno

obywatele,

jak

i

konsumenci.

Jednak

w

trakcie

oddawania głosów obywatele rza-dko
mają okazję wpłynąć na działanie in-
stytucji

publicznych,

które

bezpośrednio kształtują jakość ich
życia:

szkół,

szpitali,

ośrodków

doradztwa

rolniczego,

ośrodków

pomocy społecznej.

21

Z

wizją

urynkowionej

administracji

publicznej wiąże się przekonanie, że
administracja powinna – w języku

Davida

Osborne’a

i

Teda Gaeblera

– „sterować, a

nie wiosłować” (steer, not row).

Nowe publiczne zarządzanie

4

Administracja
publiczna powinna
zagwarantować, że
pewne dobra i usługi
są oferowane, ale
niekoniecznie musi
sama je oferować. Tak
więc organy
administracyjne mogą
realizować swoje
funkcje, korzystając z
„osób” trzecich:
przede wszystkim
organizacji
prywatnych i
organizacji
pozarządowych.

22

Nota bene negocjacje z tymi organizacjami,
zawieranie z nimi umów, dotowanie oraz
monitorowanie

jakości

świa-dczonych

usług

powoduje, że granice pomiędzy niektó-rymi
organami administracyjnymi i ich otoczeniem stają
się mniej wyraźne.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

Na sieciowy i współzależny, a
nie hierarchiczny układ
świadczenia usług publicznych
przez administrację publiczną,
organizacje prywatne i
organizacje pozarządowe
wskazuje w warstwie leksykalnej
wzrastająca popularność
terminu governance, który we
wskazanym kontekście jest
przeciwstawiany terminowi
government i definiowany jako
„rządzenie bez udziału rządu”.

23

Administracja

publiczna

powinna

być

poddana deregulacji.

W przekonaniu zwolenników nowego publicznego
zarzą-dzania

tradycyjne,

scentralizowane

biurokratyczne

rozwią-zania

w

zakresie

zatrudniania

personelu

i

kierowania

nim,

gospodarki finansowej, audytu, zakupów i alokacji
zaso-bów, podróży służbowych itd. są niewłaściwe
w admini-stracji publicznej zorientowanej na
wyniki.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

5

24

Determinowani

konkurencją,

oczekiwaniami

konsumen-tów oraz odpowiedzialnością za wyniki
kierownicy w ad-ministracji publicznej (public
managers / agency mana-gers) mają z założenia
uczynić najlepszy użytek ze swoich pracowników i
budżetów, powinni zatem dysponować większą
swobodą w korzystaniu z nich.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

25

Ideałem jest samodzielne
zarządzanie w granicach
budżetu (manage to
budget), czyli możność
korzystania
z posiadanych zasobów
zgodnie z własnym
przekonaniem
o najlepszych sposobach
działania. Przynajmniej tak
długo, jak długo osiągane
są wyniki.

Nota bene może to rodzić
dążenie do maksymalizacji
budżetu, porównywalne
z dążeniem do
maksymalizacji zysku w
biznesie.

Nowe publiczne zarządzanie

26

W ślad za deregulacją pracownikom w
admini-stracji publicznej należy stworzyć
warunki do przejawiania inicjatywy i
podejmowania decyzji, aby lepiej służyli
konsumentom i osią-gali lepsze wyniki
(empowering employees to get results).

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

6

Em

-power

-ment

27

Empowerment ma być nie
tylko możliwy, ale wysoce
pożądany, ponieważ dzisiejsi
pracownicy sektora
publicznego są lepiej
wykształceni, a dzięki
komputeryzacji dysponują
o wiele większą ilością
informacji,
i to informacji tego rodzaju,
jakie wcześniej były w
większości w
posiadaniu kierowników,
którzy przy ich pomocy mówili
pracownikom, co ci powinni
zrobić.

Nadto empowerment,
w przeciwieństwie do
hierarchii, sprzyja pracy
zespołowej.

Nowe publiczne zarządzanie

28

Stąd za istotny składnik nowego
publicznego zarządzania uznaje
się koncepcję uwolnienia
kierownictwa (liberation
management), która wyrasta
z przekonania, że kierownicy
w administracji publicznej są
wysoko wykwalifikowanymi
i zaangażowanymi ludźmi,
którzy wiedzą, jak się zarządza.
Zatem aby poprawić działanie
i osiągnięcia administracji
publicznej, kierownicy muszą
zostać uwolnieni
z okowów biurokracji: politycy
i prawodawca powinni pozwolić
kierownikom zarządzać
(let managers manage).

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

29

Oczekiwanie, że administracja publiczna
zwróci większą uwagę na sposób, w jaki
czyni

użytek

ze

swoich

ludzkich,

rzeczowych i finansowych zaso-bów. Nowe
publiczne zarządzanie kładzie bardzo duży
nacisk na zmniejszenie kosztów świadcze-
nia usług publicznych, a jednocześnie na
zwię-kszenie ich jakości. Jednym słowem
chodzi o osiągnięcie więcej mniejszym
nakładem (doing more with less).

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

7

30

Kierownicy w administracji publicznej
powinni obok tradycyjnych dziesięciu ról
kierowniczych (opisanych przez

Henry’ego

Mintzberga

) realizo-wać dodatkowo pięć ról

niezbędnych w służbie publicznej (public
service roles / roles unique to the public
manager).

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

8

31

Należą do nich następujące:



popularyzator spraw
lokalnych – w tej roli
kierownik odpowiada za
zakomunikowanie
społeczności lokalnej
istotnych aspektów i
uwarunkowań jej
funkcjonowania



architekt konsensusu – w
tej roli kierownik odpowiada
za wysłuchanie
zróżnicowanych interesów w
otoczeniu organu
administracyjnego i
zapewnienie, że wszystkie
one znalazły wyraz w
relewantnym procesie
decyzyjnym

Nowe publiczne zarządzanie

32



interpretator

wartości lokalnych – w
tej roli kierownik
dokonuje identyfikacji
istotnych wartości w
życiu społeczności
lokalnej, pamiętając, że
powinny one
odzwierciedlać potrzeby
całej społeczności, a nie
ograniczonych interesów
wybranych grup



wzór etycznego

postępowania – w tej
roli kierownik powinien
służyć jako przykład
doskonałości w służbie
publicznej

Nowe publiczne zarządzanie

33



współwykonawca

władzy lokalnej – w tej
roli kierownik dzieli się
swoją władzą z innymi,
pamiętając, że tylko
przez zbudowanie silnej
sieci połączeń ze
społecznością lokalną
organizacja publiczna
może odpowiedzieć na
jej oczekiwania

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

34

Kulturę

organizacyjną

administracji

publicznej

powinna

charakteryzować

elastyczność,

innowa-cyjność,

rozwiązywanie problemów i przedsiębior-
czość.

Nowe publiczne zarządzanie

9

Chodzi o wprowadzenie do
administracji publicznej
rozwiązań właściwych
adhokracji, będącej
przeciwieństwem biurokracji.
Adhokrację charakteryzuje
przede wszystkim niski
stopień sformalizowania oraz
obecność niewielkich,
elastycznych zespołów,
tworzonych odpowiednio do
potrzeb oraz funkcjonujących
w poprzek czy ponad
wewnętrznymi granicami
organizacji.

35

Adhokracja



jest elastyczna i łatwo się przekształca



nie jest hierarchiczna, a dokładnie jest mniej i
inaczej hierarchiczna niż biurokracja (hierarchia
prawdopo-dobnie nie zniknie nigdy)



jest oparta na uczestnictwie (kierownicy są
świadomi, że nie mają monopolu na najlepsze
pomysły i rozwią-zania, w związku z czym
adhokracji

właściwe

jest

dąże-nie

do

wykorzystania

wiedzy

i

pomysłowości

wszystkich pracowników)

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

36



jest twórcza i przedsiębiorcza



wykorzystuje powiązania sieciowe



daje

pierwszeństwo

celom

całościowym

przed

wąsko

określonymi

celami

fun-

kcjonalnymi



w szerokim zakresie wykorzystuje
tech-nologie informatyczne

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

37

Administracja publiczna powinna być z
zasady apolityczna.

Dychotomię pomiędzy administracją i polityką
wprowadziło już oczywiście tradycyjne publiczne
zarządzanie („stare” publiczne zarządzanie – old
public management). Apoli-tyczność administracji
publicznej nowe publiczne zarzą-dzanie widzi, a
przynajmniej stara się widzieć, w szerszej
perspektywie. Konstruowane czy proponowane
przez nowe publiczne zarządzanie mechanizmy
rynkowe nie mają być substytutem publicznego
uczestnictwa w polityce.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

10

38

Deregulacja, empowerment i orientacja na wyniki
nie ma-ją w demokratycznym społeczeństwie
przesłonić

odpowie-dzialności

administracji

publicznej za osiągnięcie polity-cznych celów
przyjętych

w

wyborach

powszechnych

i

realizowanych przez pochodzących z politycznych
nomi-nacji ministrów. Daje się jednak wyraźnie
zauważyć

przesunięcie

od

tradycyjnej

konstytucyjnej

odpowiedzial-ności,

ponoszonej

przez „sterującą” część administracji publicznej
przed obywatelami, do nowej menedżerskiej
odpowiedzialności, ponoszonej przez „wiosłującą”
część

administracji

publicznej

przed

konsumentami.

Nowe publiczne zarządzanie

dr hab. Jerzy Supernat

39

Anetta Jaxa Dębicka,
Sprawne państwo.
Współczesne koncepcje
i instrumenty
zarządzania publicznego
a administracja
publiczna, Wolters
Kluwer, Warszawa 2008.

Więcej na temat
nowego publicznego
zarządzania zob.
między innymi:

40

Myśl końcowa

dr hab. Jerzy Supernat

The difference between management and
administration (which is what the bureaucrats
used to do exclusively) is the difference between
choice and rigidity.

Robert Heller