Organizacja samorządu
terytorialnego w Polsce
Istota i rola samorządu
terytorialnego w
demokratycznym państwie
Warunkiem
niezbędnym
do
funkcjonowania
społeczeństwa jest stworzenie określonego
ładu
społecznego
,
umożliwiającego
jego
sprawne
działanie.
W związku z tym, konieczne jest stworzenie pewnych
reguł, zasad i kryteriów, które będą wyznaczały ten
ład. Tym samym ważne jest określenie
zakresu zadań
,
które zostaną przyjęte do realizacji. Fundamentalne
jest określenie
zasobów finansowych
niezbędnych do
realizacji zadań, co oznacza, że chodzi o najlepsze
wykorzystanie
środków
publicznych
w
celu
optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych.
Decyzje w zakresie wykorzystania
środków publicznych często mają
charakter polityczny
, z tego względu
sprawność rządzenia jest bardzo
ważna z punktu widzenia dobra
publicznego. Z tego też powodu obok
organów państwowych
występują
organy
samorządu
terytorialnego.
Istnieje też
interwencjonizm państwowy
, gdyż zbyt
duża decentralizacja kompetencji, zadań i struktur
państwowych wpływa na
przedkładanie interesów
lokalnych ponad interesy państwa
.
Państwo, naczelny organ władzy państwowej musi
koordynować rozwój lokalny wszystkich społeczności
lokalnych
, aby nie powstały zbyt wielkie rozbieżności
i dysproporcje w rozwoju lokalnym poszczególnych
obszarów i jednostek samorządowych.
Ponadto
musi
przeciwdziałać
nieopłacalności
wprowadzania na niższych szczeblach
pewnych
rozwiązań technicznych
.
Ważne jest również
koordynowanie poszczególnych
zadań
ponadregionalnych
czy
ponadlokalnych
zapewniających
realizację
interesów
całego
społeczeństwa,
a
nie
tylko
poszczególnych
wyodrębnionych obszarów.
Chcąc zapewnić
sprawność realizacji
zadań
oraz
właściwą alokacje środków
i zasobów publicznych
, państwo
tworzy
struktury
oraz
podmioty
mające wspierać sferę regulowania i
zarządzania
częścią
spraw
publicznych. Dlatego też nastąpiło
wyodrębnienie
ze struktur państwa
jednostek samorządowych
.
Samorząd
terytorialny
jest
wyodrębnioną
terytorialnie
i
zorganizowaną
grupą
społeczną,
posiadającą własne, niezależne organy
związane z realizacją zadań na rzecz tejże
grupy społecznej, działającą samodzielnie
w
zakresie
wyznaczonym
prawem,
podlegającą
nadzorowi
i
kontroli
określonych prawem, wchodzącą w skład
administracji publicznej.
Z istoty
samorządności
wynika
zapewnienie
członkom
danej
społeczności
lokalnej,
będącej
jednostką samorządową,
prawa do
decydowania o swoich sprawach
,
ustawowego
uzyskania
statusu
członka jednostki samorządowej
,
powierzenia
wykonywania zadań
na
rzecz społeczeństwa.
Istnieją
dwie
sfery
samorządności:
zewnętrzna
oraz
wewnętrzna
.
Przez
samorządność
zewnętrzną
należy
rozumieć ustalanie praw i obowiązków
organów samorządu terytorialnego wobec
innych podmiotów wchodzących z nimi w
stosunki prawne.
Natomiast
samorządność wewnętrzna
jest
rozumiana jako układ organizacyjny organów
samorządowych
(kompetencje,
struktura,
zakres oddziaływania).
Samorząd terytorialny jest ogniwem sektora
publicznego i
do realizacji swoich zadań
wykorzystuje środki publiczne
. Wynika to
z następujących przesłanek:
podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze
publicznym
na
rzecz
społeczeństwa
(zadań
zbiorowych),
powiązanie
budżetu
jednostki
samorządu
terytorialnego
z budżetem państwa,
uzależnienie
kompetencyjne
od
organów
rządowych,
występowanie stosunków finansowych między
samorządem terytorialnym oraz państwem
i społeczeństwem,
przekazanie
do
finansowania
z
budżetu
samorządu terytorialnego zadań leżących w
gestii administracji państwowej,
podleganie nadzorowi państwa.
Ze względu na społeczną wagę stosunków
finansowych
zachodzących
między
podmiotami
życia
gospodarczego,
społecznego
i
publicznego,
państwo
ingeruje
w
ich
kształt
i przebieg
. Podstawowymi metodami w tym
zakresie są:
stanowienie norm prawnych regulujących
stosunki finansowe,
aktywne
uczestnictwo
w
stosunkach
finansowych.
Cechą samorządu terytorialnego jest jego
samodzielność
. Samodzielność jednostki
samorządu terytorialnego występuje w
ujęciu:
prawnym
, co wynika z porządku prawnego,
zgodnie
z
którym
jednostka
samorządu terytorialnego została wyposażona
w
osobowość
prawną,
co
wiąże
się z niezależnością i stanowieniem o
własnych sprawach;
politycznym
- jest to prawo do wyboru kierunku
działania zgodnego z ideą polityczną określonej partii
lub organizacji, który jest związany bezpośrednio z
koncepcją życia społeczności lokalnej, realizacją swobód
i praw obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp.;
jest on również związany z prawem wyborczym i
możliwościami zawierania porozumień i związków;
gospodarczym
, co jest związane z realizacją zadań
i prowadzeniem działalności gospodarczej;
organizacyjnym
, co jest związane z przyznaniem
prawa do tworzenia własnych organów, jednostek
organizacyjnych
i do obsadzania stanowisk.
Wyróżnia się ponadto
samodzielność
finansową
, która polega na uzyskaniu
przez organy jednostki samorządu
terytorialnego prawa do decydowania o
strukturze
i wysokości dochodów oraz o rodzajach
i rozmiarach wydatków. Obejmuje ona:
samodzielność dochodową
,
wydatkową
i
mieszaną
.
Samodzielność
dochodowa
oznacza
samodzielność
organów
jednostki
samorządu
terytorialnego w gospodarowaniu dochodami nawet
wtedy, gdy pochodzą one z budżetu państwa.
Samodzielność wydatkowa
jest związana ze
swoboda rozdysponowywania dochodów, czyli z
faktycznym dokonywaniem wydatków na cele
związane z wykonywaniem zadań przez jednostkę
samorządu terytorialnego.
Samodzielność mieszana
łączy samodzielność
dochodową i wydatkową.
Spełnienie oczekiwań mieszkańców danej
społeczności lokalnej jest możliwie pod
warunkiem zapewnienia
autonomii władz
samorządowych
.
Wyrazem
autonomii
jest
możliwość
wyłącznego
kształtowania
wydatków
budżetowych
oraz
pozostawienie
wypracowanych nadwyżek budżetowych
i
wykorzystanie ich w następnych latach do
realizacji różnych zadań według własnego
uznania.
Następną cechą samorządu terytorialnego jest
systematyczne tworzenie warunków do
powstawania inicjatyw społecznych
.
Są
one
podstawą
funkcjonowania
społeczeństwa obywatelskiego, dają poczucie
więzi
społecznych
i skłaniają do odpowiedzialności.
Dzięki
wspieraniu
inicjatyw
społecznych
obywatele
utożsamiają
się
z
daną
społecznością i tworzą klimat do rozwoju
społecznego i gospodarczego.
Kolejną
cechą
samorządu
terytorialnego
jest
subsydiarność
.
Oznacza ona, że żadna władza nic powinna
przeszkadzać osobom, ani grupom społecznym w
podejmowaniu
decyzji
i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i
dobru wspólnemu. Jednostki samorządu terytorialnego,
a w szczególności ich organy, powinny podejmować
wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa
osób nie może sobie poradzić.
Zasada ta dotyczy też poszczególnych szczebli
samorządu terytorialnego.
Przy realizacji wskazanych zasad kluczowym
problemem
jest
sposób
zasilania
finansowego
,
czyli
problem
dochodów
budżetowych. Chodzi o wyraźne określenie:
jakie rodzaje dochodów są pozostawione do
dyspozycji władz samorządowych,
struktury, wydajności i stabilności dochodów,
udziału
i
struktury
dochodów
władz
samorządowych
w dochodach władz centralnych,
sposobów ustalania subwencji wyrównawczej.
W literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne
koncepcje dotyczące roli, jaką może spełniać
jednostka samorządu terytorialnego w gospodarce
publicznej:
euforyczną
i
katastroficzną
.
Pierwsza koncepcja
opiera się na twierdzeniu, że siła
państwa zasadza się (i wywodzi) na sile jednostek
samorządu terytorialnego, co jest korzystne zarówno
dla
niej
samej
jak
i dla państwa.
Druga koncepcja
jest skrajnie przeciwna i głosi, że
podejście euforyczne powoduje dezintegrację danej
społeczności i jej rozbicie wewnętrzne.
Współczesne państwa traktują samorząd
terytorialny jako wygodny, dynamiczny
system
zwiększający
sprawność
zarządzania zadaniami publicznymi.
Obecnie
zaznacza
się
przewaga
efektywności gospodarowania jednostek
samorządu
terytorialnego
nad
efektywnością gospodarowania pozostałych
struktur systemu finansów publicznych.
Samorząd terytorialny jest i powinien być
głównym
kreatorem
rozwoju
lokalnego
.
W związku z tym polityka gospodarcza
samorządu
terytorialnego
powinna
obejmować
nie
tylko
problematykę
związaną z zadaniami własnymi, ale
również problemy rozwoju jednostki
terytorialnej.
Współcześnie
we
wszystkich
państwach
demokratycznych
samorząd terytorialny jest integralną
częścią
władzy.
Na
podstawie
uregulowań ustawowych wypełnia
on samodzielnie w określonym
zakresie zadania publiczne, które
wcześniej były wykonywane przez
urzędników administracji rządowej.
Organizacja samorządu
terytorialnego w Polsce
W sektorze finansów publicznych w
Polsce
funkcjonują
trzy
grupy
podmiotów, zwane
podsektorami
.
Są to
podmioty rządowe
, stanowiące
podsektor
rządowy,
podmioty
samorządowe
, stanowiące podsektor
samorządowy,
oraz
podsektor
ubezpieczeń społecznych.
Podmiotami rządowymi
są te podmioty, które
zostały uznane za należące do podsektora
rządowego z mocy obowiązującego prawa.
Oprócz rządu jest to cała administracja szczebla
rządowego, wykonująca zadania uznane za zadania
szczebla centralnego (rządowego).
Oznacza to, że w skład tego szczebla wchodzą
jednostki
organizacyjne
sektora
finansów
publicznych, dla których rząd jest organem
założycielskim lub został umocowany prawem, aby
je tworzyć.
Podsektor
ubezpieczeń
społecznych
obejmuje instytucje
ubezpieczeń
społecznych
oraz
zarządzane przez nie fundusze.
Przenosząc koncepcję samorządności, która
jest zawarta w art. 3 Europejskiej Karty
Samorządu Terytorialnego, na grunt Polski
wprowadzono
trójszczeblową organizację
samorządu terytorialnego.
Podstawowymi
podmiotami
podsektora
samorządowego
są:
samorząd
województwa
,
samorząd
powiatowy
,
samorząd gminny
. Tworzy się je na mocy
rozporządzenia Rady Ministrów; na tej samej
postawie można je również łączyć, dzielić lub
znosić.
Jednostki samorządu terytorialnego mają
osobowość prawną
. Oznacza to wykonywanie
określonych zadań w imieniu własnym i na
własną odpowiedzialność.
Działalność
jednostek
samorządu
terytorialnego prowadzona jest w oparciu o
statut
, który jest uchwalany po uzgodnieniu z
Prezesem Rady Ministrów. Statut określa
między innymi organizację wewnętrzną i tryb
pracy rady oraz komisji wyłonionych spośród
radnych.
W celu poprawnego wykonania zadań jednostka
określonego szczebla tworzy samorządowe jednostki
organizacyjne oraz
może zawierać umowy
z innymi
podmiotami lub innymi jednostkami samorządowymi.
Na podstawie upoważnień ustawowych
może
stanowić akty prawa miejscowego
, obowiązujące
wyłącznie na obszarze będącym pod jej jurysdykcją.
Siedziba władz danego szczebla samorządu i jego
nazwa są określone ustawowo.
Należy
też
jednoznacznie
wskazać,
że
ten
trójszczeblowy
system
samorządu
oparto
na
niezależności każdego szczebla
(brak podległości).
Organami
jednostek
samorządu
terytorialnego
są
organy:
stanowiący
,
kontrolny
i
wykonawczy
.
Wyszczególnienie
Organ
stanowiący
Organ
kontrolny
Organ
wykonawczy
Województwo
samorządowe
Powiat
Gmina
sejmik
województwa
rada powiatu
rada gminy
sejmik
województwa
rada powiatu
rada gminy
zarząd województwa
zarząd powiatu wójt,
burmistrz lub prezydent
miasta
Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego
Wyszczególnienie
Kierownik
jednostki
Jednostka
wykonująca
zadania
Podstawowa
jednostka
organizacyjna, z
pomocą której
wykonuje się
zadania
Podstawowy organ
wydający decyzje z
zakresu administracji
publicznej
Województwo
samorządowe
marszałek
urząd marszał-
kowski +
podległe
jednostki
organizacyjne
urząd
marszałkowski
marszałek
Powiat
starosta
starostwo
powiatowe +
podległe
jednostki
organizacyjne
starostwo
powiatowe
starosta
Gmina
wójt, burmistrz
lub prezydent
miasta
urząd gminy +
+ podległe
jednostki
organizacyjne
urząd gminy
wójt, burmistrz lub
prezydent miasta
Organ stanowiący
pracuje na sesjach zwoływanych
przez przewodniczącego. Sesje nie mogą odbywać
się rzadziej niż raz na trzy miesiące, czyli co kwartał.
Zadaniem organu stanowiącego jest stanowienie
prawa miejscowego, przyczynianie się do rozwoju
społeczno-gospodarczego, wybieranie i odwoływanie
organu wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i
województwa) oraz skarbnika i sekretarza (dla
wszystkich jednostek samorządowych), wytyczanie
ram funkcjonowania organu wykonawczego.
Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie
sprawy będące w jego kompetencji, należące do
właściwości
danej
jednostki
samorządu
terytorialnego.
Przebieg
każdej
sesji
organu
stanowiącego jest protokołowany.
Organ wykonawczy
jest wybierany i odwoływany
przez organ stanowiący w przypadku wyższych
szczebli jednostek samorządu terytorialnego (powiaty
i województwa).
Liczba
osób
wchodząca
w
skład
organu
wykonawczego zależy od wielkości danej jednostki
samorządu terytorialnego, organizacji pracy w
urzędzie, zawartych porozumień koalicyjnych.
W przypadku gminy organ wykonawczy jest
wybierany w bezpośrednich wyborach powszechnych
co cztery lata. Ma on prawo dobierania swoich
najbliższych współpracowników, którzy wspomagają
proces decyzyjny.
Działalność jednostek samorządu terytorialnego
podlega
kontroli
i
nadzorowi
.
W szczególności kontrolę prowadzi się za pomocą
stałych lub doraźnych
komisji
, które są wyłaniane
spośród członków organu stanowiącego.
Komisje
te
są
powołane
do
wykonywania
określonych zadań. Zadania, organizacja, tryb
pracy
komisji
są
określone
w statucie jednostki samorządu terytorialnego.
Jedyne
ograniczenie
dotyczy
obowiązku
ustanowienia komisji rewizyjnej, której zadaniem
jest opiniowanie wykonywania budżetu i udzielenia
lub
nieudzielenia
organowi
wykonawczemu
absolutorium.
Jednostki
samorządu
terytorialnego
prowadzą
samodzielnie gospodarkę
finansową
w oparciu o
budżet
, który jest rocznym
planem finansowym ujmującym dochody
i wydatki, źródła sfinansowania deficytu
budżetowego
lub
też
określającym
przeznaczenie
nadwyżki
budżetowej
danej
jednostki
samorządu
terytorialnego.
U podstaw ich samodzielności finansowej leżą
dochody
, które zostały określone w kilku
aktach prawnych, oraz
mienie komunalne
.
Cała
gospodarka
finansowa
jednostki
samorządu terytorialnego jest
jawna
, w
szczególności
przez
jawność
debaty
budżetowej,
publikowanie
uchwał,
prezentowanie pełnego wykazu kwot dotacji
celowych, ujawnianie sprawozdań organu
wykonawczego oraz możliwość udziału w
pracach poszczególnych organów.
Istotne miejsce w organizacji i funkcjonowaniu
jednostek samorządu terytorialnego przypada
sekretarzowi
oraz
skarbnikowi
.
Sekretarz
prowadzi
sprawy
z
zakresu
organizacji
i
funkcjonowania
jednostki
samorządu
terytorialnego,
sprawuje
nadzór
nad
wykonywaniem bieżących zadań przez komórki
organizacyjne urzędu i jednostki organizacyjne,
zapewnia merytoryczną i techniczną obsługę
posiedzeń organów, koordynuje prace związane
z opracowywaniem projektów aktów prawnych,
w tym aktów prawa miejscowego.
Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie
warunków
umożliwiających
zapewnienie
zgodności
z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa
aktów prawa miejscowego, stanowionych przez
organy jednostek samorządu terytorialnego, a
także decyzji oraz rozstrzygnięć wydawanych i
podejmowanych przez komórki organizacyjne.
Wykonuje również inne zadania w ramach
uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w
sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go.
Skarbnik
pełni rolę głównego księgowego budżetu
jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnikowi
powierzono rolę sprawowania pieczy nad gospodarką
finansową (choć za całość gospodarki finansowej
odpowiada kierownik jednostki) i prawidłowym
wykonywaniem
budżetu
jednostki
samorządu
terytorialnego.
Skarbnik zobowiązany jest do
kontrasygnowania
dokumentów rodzących zobowiązania majątkowe
przez złożenie podpisu na dokumentach. Czynność ta
jest niezbędna do osiągnięcia skuteczności prawnej
umów i oświadczeń woli rodzących zobowiązania
majątkowe.
Przysługuje mu również
prawo odmowy kontrasygnaty
wymaganej do skuteczności czynności prawnej.
Województwo samorządowe
to
jednostka samorządu terytorialnego
tworzona z mocy prawa przez
mieszkańców
województw,
a
także
największa
jednostka
zasadniczego podziału terytorialnego
kraju
w
celu
wykonywania
administracji publicznej.
Samorząd
powiatowy
został
powołany
z
mocy
ustawy
o
samorządzie powiatowym. Powiat
jest jednostką zasadniczego podziału
terytorialnego,
a
także
zorganizowanym związkiem osób
tworzących go z mocy prawa. Powiat
obejmuje obszary graniczących ze
sobą gmin albo cały obszar miasta.
Mieszkańcy gminy tworzą z mocy
prawa
wspólnotę
samorządową
działającą
na
odpowiednim
terytorium.
Gmina, w ramach przysługującego jej
prawa, może tworzyć na swoim
terenie jednostki pomocnicze, takie
jak:
sołectwa
,
dzielnice
,
osiedla
.
Podmiotami
zależnymi,
tworzonymi
przez
poszczególne jednostki samorządu terytorialnego,
są
jednostki organizacyjne
. Mogą być one
tworzone jedynie w formach przewidzianych
ustawami. Zaliczyć do nich można:
jednostki budżetowe,
zakłady budżetowe,
gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,
fundusze celowe.
Jednostkami budżetowymi
są jednostki,
które
pokrywają
swoje
wydatki
bezpośrednio
z
budżetu
jednostki
samorządu
terytorialnego,
a
pobrane
dochody
odprowadzają
na
rachunek
budżetu
jednostki samorządu terytorialnego.
Jednostka budżetowa jest powoływana do
realizacji
zadań,
których
koszty
są
niewspółmierne do dochodów.
U podstaw gospodarki finansowej jednostki
budżetowej
leży
plan
dochodów
i
wydatków
, zwany planem finansowym.
Jednostka budżetowa jest powiązana z
macierzystym budżetem
metodą brutto
.
Metoda ta polega na włączeniu do budżetu
jednostki samorządu terytorialnego całości
wpływów osiąganych przez jednostkę
budżetowa, jak również całości wydatków
związanych z jej funkcjonowaniem.
Przykłady jednostek budżetowych:
żłobki i przedszkola
zespoły szkół
schroniska młodzieżowe
ośrodki sportu i rekreacji
ośrodki wychowawcze
administracje budynków
komunalnych
Zakładami budżetowymi
są jednostki, które
odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz
pokrywają
koszty
swojej
działalności
z
przychodów własnych.
Podstawą gospodarki finansowej zakładu
budżetowego jest
roczny plan finansowy
,
obejmujący przychody i wydatki stanowiące
koszty
działalności
oraz
stan
środków
obrotowych
i
rozliczenia
z budżetem.
Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem
macierzystym
metodą netto
.
Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko
wyniku finansowego danej jednostki. W przypadku
osiągnięcia zysku, nadwyżka jest skorygowana o
zapas
normatywny
(jeżeli
taki
występuje)
i
odprowadzana do budżetu.
W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody
zakładu budżetowego nie pokrywają kosztów jego
działalności
-
może
on
otrzymać
dotacje
przedmiotowe na pokrycie tych kosztów. Wysokość
tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów
działalności zakładu budżetowego.
Przykłady zakładów budżetowych:
metro warszawskie
miejskie przedsiębiorstwa
komunikacji
ośrodki sportu i rekreacji
Gospodarstwem pomocniczym
jest
wyodrębniona z jednostki budżetowej,
pod względem organizacyjnym i
finansowym, część jej podstawowej
działalności lub działalność uboczna.
Gospodarstwo pomocnicze pokrywa
koszty
swojej
działalności
z
uzyskiwanych przychodów własnych.
Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa
pomocniczego
jest
roczny
plan
finansowy
obejmujący przychody, wydatki stanowiące koszty
działalności, rachunek wyników, stan środków
obrotowych i rozliczenia z budżetem.
Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z
budżetem macierzystym
zmodyfikowaną metodą
netto
. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu
tylko połowy wyniku finansowego danej jednostki
po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń.
Wynik
finansowy
podlega
obowiązkowym
obciążeniom fiskalnym.
Fundusze celowe
, zwane również
parabudżetowymi, są funduszami
typu budżetowego o charakterze
celowym. Mogą być tworzone w
ramach budżetu lub poza nim jako
alternatywne w stosunku do budżetu
źródło
finansowania
zadań
samorządu terytorialnego.
Istota
funduszu
celowego
polega
na
wykonywaniu
zadania
publicznego
finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale
z wyodrębnionego funduszu zasilanego albo
środkami
publicznymi
(dotacjami),
albo
dochodami własnymi.
W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe
nie mają osobowości prawnej. Gospodarka
finansowa opiera się na
rocznym planie
finansowym
, który jest ujęty w budżecie jako
akcie prawny, ale do niego nie wchodzi.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć
podmioty zależne
, do których należą spółki akcyjne
oraz
spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością.
Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym
imieniu,
na
własne
ryzyko
i
na
własną
odpowiedzialność
w
oparciu
o przepisy kodeksu handlowego.
W spółkach tych jednostka samorządu terytorialnego
może być jedynym właścicielem, mieć większość
udziałów lub pakiet mniejszościowy. Ich cechą
charakterystyczną jest odrębność prawna, majątkowa
i finansowa w stosunku do podmiotu założycielskiego.
Dziękuję za uwagę