Kontrola administracji

rządowej

Teoretyczne i prawne aspekty kontroli

administracji

prowadzenie: Aneta Kuberska

Radca prawny

1

Cel wykładu specjalizacyjnego:

• zaprezentowanie pojęcia i klasyfikacji kontroli

administracji rządowej (zewnętrznej i
wewnętrznej),

• wykazanie jej systemowego charakteru oraz

znaczenia kontroli administracji rządowej dla
ochrony sfery wolności, praw i zakresów
obowiązków człowieka/obywatela, a także innych
podmiotów administrowanych.

• Wykład prezentuje także ustrój, zadania i

kompetencje wybranych służb, inspekcji i straży.

• Praktyczny walor wykładu polega na umiejętności

wskazania organów właściwych do kontroli
administracji rządowej w zależności od
prowadzonej przez nią formy działalności.

2

Tematyka poszczególnych zajęć z przedmiotu „Kontrola administracji
rządowej”:

I. Pojęcie kontroli i nadzoru w administracji rządowej.

1. Pojęcie kontroli, w tym kontroli administracji publicznej, na tle
wybranych definicji kontroli sformułowanych przez naukę
prawa

administracyjnego.

2. Pojęcie administracji publicznej(podmiotowe, przedmiotowe).
3. Definicje kontroli w obowiązującym stanie prawnym.
4. Kontrola i nadzór. Sytuacja prawna kontrolowanego, a sytuacja
prawna nadzorowanego. Kontrola jako funkcja samodzielna,
a kontrola jako element składowy nadzoru.

II. Kontrola i nadzór w administracji rządowej. Organy nadzoru

i kontroli w administracji rządowej.  

III. Zasady i sposoby sprawowania nadzoru w administracji rządowej.

1. Kryteria nadzoru i kontroli (legalność, celowość, rzetelność,
gospodarność, zgodność działania z linią polityki rządu).
2. Teoretyczne formuły praworządności (zgodności z

powszechnie obowiązującym prawem). 

IV. Szczegółowe omówienie zasad i trybu przeprowadzania kontroli

przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów i Wojewodów.

 

3

V. Szczegółowe zasady i tryb kontroli przeprowadzanej przez ministra

właściwego do spraw Skarbu Państwa.

VI. Kontrole wykonywane przez zespoloną administrację rządową tj.

zakres i tryb tych kontroli.

1. Zespolenie (kompetencyjne, osobowe, organizacyjne, finansowe)

służb, inspekcji i straży z wojewodą.

2. Analiza pojęć: inspekcja, lustracja, rewizja, wizytacja.
VII. Kontrole wykonywane przez niezespoloną administrację rządową tj.

zakres i tryb tych kontroli.

VIII. Kontrola zarządcza w administracji rządowej ; stosowanie standardów

tej kontroli wprowadzonych Komunikatem Nr 23 Ministra Finansów.

IX. Rola kontroli jednostek zewnętrznych przeprowadzających kontrolę w

jednostkach administracji rządowej (np.: NIK, PIP, UKS) na realizację
zadań kontrolnych tych jednostek.

1.

Zadania i zakres działania wybranych służb (przedmiot kontroli NIK,

postępowanie kontrolne NIK, status prawny kontrolowanego, środki
prawne przysługujące kontrolowanemu w stosunku do protokołu i
wystąpienia pokontrolnego wraz z procedurą ich rozpatrywania przez
NIK).

4

Kontrola i nadzór

administracji

publicznej/rządowej

5

Administracja publiczna

- to działalność trwała, celowa i planowa,
- “administracja“ oznacza służenie, czynność

podporządkowania rozkazom ministrare, czyli
posługiwać, wykonywać, kierować.

- jest sprawowana przez państwo (organy

państwowe, związki publicznoprawne i inne
podmioty administracji).

- administrację cechuje możliwość użycia

bezpośredniego przymusu.

6

Wyróżniamy administrację publiczną w
ujęciu:

podmiotowym, przedmiotowym i formalnym

.

• podmiotowym

- ogół podmiotów wykonujących określone

funkcje z zakresu administracji pub

• przedmiotowym

- jest to taka działalność państwa której

przedmiotem są sprawy administracyjne, albo inaczej

zadania

i kompetencje w zakresie

władzy

wykonawczej.

• formalnym

– cała działalność

państwa

wykonywana przez

podmioty administracji.

Administracja jest działalnością

państwa

, która nie

wykazuje cech ustawodawstwa ani sądownictwa

.

.  

7

Typowe

cechy

administracji publicznej:

1.Administracja jest zjawiskiem społecznym.
2. Administrację cechuje aktywność,

inicjatywa, działalność ukierunkowana na
przyszłość.

3. Administracja podejmuje konkretne środki

do uregulowania spraw jednostkowych
i urzeczywistnienia określonych
przedsięwzięć.
Ta

cecha

odróżnia administrację od

ustawodawstwa

8

Kontrola administracji

publicznej

Prawidłowe funkcjonowanie administracji
wymaga istnienia odpowiedniego systemu
kontroli jej działań.

Wyjaśnienie zagadnienia kontroli
prawidłowości działania administracji
publicznej wymaga wyjaśnienia na
początek pojęć kontroli administracji.

9

Związek administracji i

kontroli.

• Kontrola jako element

zorganizowanego działania.

• Brak kontroli powoduje niską jakość

działania i niemożliwość utrzymania
odpowiednich standardów.

• Konieczność dostosowania kontroli do

potrzeb administracji.

10

Dlaczego administracja nie

może funkcjonować bez

kontroli ?

• Administracja jest odpowiedzialna za

stan spraw publicznych.

• Administracja posiada władzę.
• Administracja powinna być skuteczna

i efektywna.

• Praworządność i legalność działania

administracji.

11

Pojęcie „kontroli
administracji”

Wieloaspektowość kontroli administracji.

• Kontrola sprawowana nad

administracją.

• Kontrola wykonywana przez samą

administrację:

- kontrola zewnętrzna wobec innych

podmiotów,

- kontrola wewnętrzna.

12

Pojęcie i istota kontroli

•

Kontrola jako funkcja lub system organizacyjny.

•

W znaczeniu organizacyjnym kontrola to całokształt

podmiotów kontrolnych (wykonujących funkcję kontroli).

•

Źródła pojęcia „kontrola”:

- francuskie (contre role – przeciwzapisek)
- angielskie (administrowanie).

•

Kontrolowanie:

- sprawdzanie, ocenianie czegoś, formułowanie wniosków,

dokonywanie wglądu w działalność,

- poddawanie władztwu, oddziaływanie, wpływanie.

13

Pojęcie i istota kontroli

• Kontrolowanie – porównywanie

tego, co jest z tym, co być
powinno.

• KONTROLA – ogół czynności

polegających na sprawdzeniu stanu
faktycznego (W. Brzeziński)

14

Przez kontrolę ..

należy rozumieć sprawdzanie działalności innych
jednostek, bez możliwości wpływania na ich
działalność poprzez wydawanie nakazów lub poleceń,
czyli innymi słowy badanie istniejącego stanu rzeczy,
zestawianiu faktów z tym co być powinno i
wyciągnięciu stąd wniosków.

W przypadku istnienia różnicy między stanem
rzeczywistym a stanem pożądanym, należy ustalić
przyczyny tej różnicy i sformułować zalecenia w celu
usunięcia niepożądanych zjawisk.
Jako rodzaje kontroli wyróżnia się: lustrację, wizytację,
rewizję, inspekcję.

15

def. KONTROLI

ogół czynności wykonywanych na
polecenie właściwego/uprawnionego
organu, których celem jest zbadanie
stanu istniejącego
i porównanie go ze stanem oczekiwanym;

czynności te polegają na zbadaniu i
ocenie zgodności działania
kontrolowanego podmiotu z
obowiązującymi przepisami prawa

16

KONTROLA ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

II. Kontrola i nadzór w administracji rządowej.

Organy nadzoru i kontroli w administracji
rządowej.  

III. Zasady i sposoby sprawowania nadzoru w

administracji rządowej.
1. Kryteria nadzoru i kontroli (legalność,
celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność
działania z linią polityki rządu).
2. Teoretyczne formuły praworządności
(zgodności z powszechnie obowiązującym
prawem). 

17

przypomnienie pojęcia „kontrola”:

przez kontrolę należy rozumieć sprawdzanie działalności
innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich
działalność poprzez wydawanie nakazów lub poleceń, czyli
innymi słowy

badanie istniejącego stanu rzeczy,

zestawianiu faktów z tym co być powinno i wyciągnięciu
stąd wniosków.

W przypadku istnienia różnicy między stanem
rzeczywistym, a stanem pożądanym należy ustalić
przyczyny tej różnicy i sformułować zalecenia w celu
usunięcia niepożądanych zjawisk.

18

Kontrola polega na:

-ustaleniu istniejącego stanu rzeczy,
-ustaleniu jak być powinno,
-zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno, co

przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i

- sformułowanie na tej podstawie różnic między tym, co

istnieje a tym jak być powinno,

- w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym

a stanem pożądanym,

- na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zleceń w

celu usunięcia niepożądanych zjawisk.

19

Kontrola określana bywa przy pomocy innych terminów, takich
jak:
(jako

rodzaje kontroli

wyróżnimy):

inspekcja, lustracja, rewizja, wizytacja

.

1. Inspekcja

jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią
obserwację zachowania się

badanej jednostki

i

porównania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami
zachowania poprawnego.

2. Lustracja

jest kontrolą skierowaną nie na zachowanie się
podmiotu, lecz zwykle na określony

przedmiot

- tzn. na

jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z
odpowiednimi wzorcami, określającymi stan pożądany.

20

(rewizję łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów)

3. Rewizja to

bezpośrednia konfrontacja stanu faktycznego środków
finansowych i innych składników majątkowych jednostki
kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i

zawiera

ocenę

prawidłowości dysponowania tymi składnikami.

4. Wizytacja polega
na kontroli mającej na celu bezpośredni wgląd w działalność
jednostki kontrolowanej w jej całokształcie.

Swoista forma kontroli; rozpatrywanie sprawozdań jednostki

kontrolowanej.

21

Ze względu na różnorodność działalności
administracji konieczne jest istnienie pewnego

sytemu instytucji kontrolnych

i

zróżnicowanie

form kontroli.

Poszczególne instytucje muszą być wzajemnie do siebie
dostosowane i powiązane.

22

ZADANIA KONTROLI

Zadaniem kontroli jest
zapobieganie błędom w działaniu
administracji

.

Rolę kontroli w administracji można określić
jako wtórną.
Pierwotną jest bowiem bezpośrednia działalność
administracji publicznej.
Wtórna rola kontroli musi być dostosowana do
pierwotnej działalności administracji publicznej.

23

Rola kontroli

• Kontrola

służy kierownictwu do

:

- sprawdzania i oceniania, czy odpowiednie
jednostki wykonują swoje zadania,
- wykrywania nieprawidłowości,
- zapobiegania niekorzystnym zjawiskom.

• Kontrola jest elementem zarządzania

(sprawdzanie i ocena działalności organizacji na
różnych płaszczyznach: organizacyjnych,
finansowych, technicznych)

24

System kontroli

musi wykrywać błędy, określać jakie sytuacje rodzą
błędy i zapewniać zapobieganie powstawaniu

błędów

.

Kontrola administracji jest niezbędna.

Przy kształtowaniu systemu kontroli trzeba ustalić:
• jakimi środkami będą się posługiwać instytucje

kontrolne,

• w jaki sposób ma być przeprowadzana kontrola i jak

często, i

• w jakim zakresie jednostki organizacyjne mają być

kontrolowane.

25

Istota kontroli

• Obserwowanie i rozpoznawanie danej

działalności w określonym miejscu i czasie.

• Dokonywanie

ocen

y tej działalności.

• Ustalanie przyczyn

ewentualnych

nieprawidłowości

.

• Formułowanie wniosków

, mających na celu

przeciwdziałanie nieprawidłowościom.

26

Zakres kontroli jest uwarunkowany jej celem.

Kontrola nigdy nie może objąć całego procesu

administrowania.

Zawsze dotyczy jego fragmentu, fragmentu wskazanego przez

obywatela bądź też fragmentu wybranego przez aparat
kontrolny.

Znaczna część czynności administracyjnych pozostaje
jednak poza sferą bezpośredniego zainteresowania organu
kontrolującego, nie pozostaje jednak poza wpływem
oddziaływania kontrolnego.

27

Kontrola a nadzór

28

• Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola.
• Nadzór obejmuje zawsze kontrolę, natomiast

wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z
prawem stosowania środków nadzorczych.

• O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi

prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw
co do zmiany kierunków działania.

• Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń

stanu faktycznego (jak kontrola), ale łączy się z
możliwością stosowania środków nadzoru.

29

Kontrola

a…….

nadzór, koordynacja i kierownictwo

Są one nierzadko mylone z kontrolą, choć w rzeczywistości różnica

pomiędzy nimi jest istotna.
Szczególne znaczenie właściwe rozumienie tych pojęć ma w
przypadku interpretacji przepisów ustrojowych, określających
hierarchię organów administracji publicznej.

Nadzór

Nadzór to

kontrolowanie wraz z możliwością wiążącego wpływania na

jednostki nadzorowane

, jednakże bez możliwości wyręczenia tych

jednostek w ich działalności.

Def.

Nadzór

jest stałym i bieżącym kontrolowaniem podległej
lub podporządkowanej jednostki z równoczesnym wydawaniem
stosownych decyzji, mających na celu usprawnienie,
udoskonalenie działalności nadzorowanej jednostki.

30

Nadzór … koordynacja i kierownictwo

Koordynacja

Koordynacja polega z kolei na oddziaływaniu na instytucje
koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków

w celu

zharmonizowania działalności tych jednostek.

Kierownictwo

Kierownictwo oznacza

używanie

wszelkich

środków w celu

oddziaływania na postępowanie organów kierowanych,

za

wyjątkiem środków, których użycie jest prawnie zakazane.

31

Kontrola a nadzór

• Nadzór to przewidziana prawem

możliwość sprawdzania i oceniania innych

podmiotów, a także prawo do ingerencji

w ich działalność

.

• Nadzór nie ma charakteru stałego

oddziaływania.

• Celem

nadzoru jest zapewnienie prawidłowego

działania i osiągania właściwych rezultatów

przez wspomaganie, instruktaż, uzgadnianie

stanowisk, udzielanie pomocy, doradzanie.

32

Uprawnienia nadzorcze

oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością
wiążącego wpływania na organy czy instytucje
nadzorowane.

W niektórych przypadkach termin ten bywa używany do
oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem,
że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji
kierowania.

33

Organ nadzorujący ma więc prawo do kontroli,

sprawdzania na bieżąco funkcjonowania
podległych mu jednostek oraz wydawania
stosownych decyzji, rozporządzeń i zaleceń,
mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości,
usprawnienie działania, bardziej efektywne
funkcjonowanie.

Nadzór dotyczy odpowiedniego sterowania przez

organy wyższego szczebla, organami niższego
szczebla.

34

Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać

na jednostki nadzorowane,

przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia.

Noszą one miano środków nadzoru.

35

Uprawnienia organu nadzorującego dzieli się
zwykle na:

− środki oddziaływania merytorycznego

to np. uprawnienia do zawieszania lub uchylania

rozstrzygnięć (uchwał i zarządzeń) jednostek
nadzorowanych,

− środki nadzoru personalnego

to np. prawo zawieszania w czynnościach członków

kierownictwa nadzorowanej jednostki.

36

Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki,

jakie przyznaje mu ustawa.

Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis

w przepisach prawa może tylko próbować wpływać na
podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych,
starając się zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości
w działaniu jednostki nadzorowanej.

37

KONTROLA

(porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym,

wyznaczonym przez normy prawne, techniczne,
ekonomiczne, itd.)

38

Przedmiotem kontroli

może być:
• struktura organizacyjna

administracji,

• jak i jej działalność.

39

Podstawowe funkcje kontroli, to:

- sprawdzanie,

- ocenianie,

- wnioskowanie.

40

Etapy postępowania kontrolnego:

- stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk,

itp.,

- porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w

normach prawnych, technicznych i innych i ustalenie
nieprawidłowości od stanu wymaganego,

- ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości

(obiektywnych - niezależnych od działania jednostki
kontrolowanej; subiektywnych- zależnych od jej działania),

- ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone

nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki,

- sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji

nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia
lepszych efektów

.

41

• Faza wstępna – przygotowanie kontroli

(upoważnienie, termin, zakres, sposób i
miejsce prowadzenia czynności kontrolnych).

• Ustalenie stanu faktycznego (postępowanie

dowodowe i wyjaśniające). Procedury
kontrolne.

• Formułowanie wyników (ustalanie

rozbieżności i źródeł nieprawidłowości).

• Oddziaływanie pokontrolne (wnioski,

zalecenia, wystąpienia, noty).

42

Etapy procesu kontroli

/w praktyce

polega to na:

Skutki działań kontrolnych

• Czynności kontrolne obejmują

ustalenia

stanu faktycznego

,

formułowanie

wniosków

.

• Ani wystąpienia pokontrolne (NIK), ani

wyniki kontroli (UKS) nie mogą być

kwalifikowane w kategorii decyzji.

• Działania kontrolne mogą stanowić

podstawę ustaleń, które będą

prowadziły do wydania decyzji

administracyjnych

43

Kontrola

(rodzaje, podziały)

W zależności od przyjętego kryterium wyróżnia się w
doktrynie
i orzecznictwie różnego rodzaju kontrole.

44

Można dokonać różnych podziałów
kontroli w zależności od przyjętych
kryteriów klasyfikacyjnych.

Kryteria te mogą się opierać na:
• elementach ustrojowych (usytuowanie

organów kontroli w aparacie państwowym)
bądź

• na elementach treści kontroli (tj.

punktu widzenia, z którego
przeprowadzana jest obserwacja organu
działającego).

45

1.

Podział ze względu na zakres kontroli:

wyróżniamy kontrolę zupełną(nieograniczoną) i

ograniczoną

a) zupełna (nieograniczona

)- obejmuje całość

działania kontrolowanej jednostki, jak również ze
wszystkich możliwych stron (kompetencje
kontrolowanej jednostki, gospodarność,
celowość, rzetelność itp.).

Objęcie kontrolą całości działania oznacza objęcie tą
kontrolą zarówno całego zakresu kompetencji
kontrolowanego organu, jak również objęcie kontrolą
działania kontrolowanego organu ze wszystkich możliwych
stron: od strony przestrzegania przepisów prawa,
gospodarności, celowości, rzetelności itd.;

b)

ograniczona/fragmentaryczna/

.

Obejmuje jedynie fragment kontrolowanej działalności.

46

2. Inne rozróżnienie kontroli uzyskuje się stosując

kryterium

etapu działania

, w który wkraczać może organ

kontrolny.

Z uwagi na okres objęty kontrolą

, możemy wyodrębnić

następujące trzy rodzaje kontroli:

a)wstępna

wyprzedzająca (tzw. ex ante- przed danym działaniem), są
to badania obejmujące czynności wstępne przed podjęciem
decyzji, zarządzenia, przed zrealizowaniem wydatków, np.
badanie umowy w sprawie transakcji, inwestycji.

Polega na możliwości badania samych zamierzeń podjęcia określonego
działania przez organ kontrolowany. Organ kontrolowany ma obowiązek
przedstawienia organowi kontrolującemu do wglądu dokumentacji działania
jeszcze przed jego rozpoczęciem, obowiązek zawiadamiania organu
kontrolnego o zamiarze podjęcia działania.
Taka kontrola komplikuje tok administrowania, opóźnia działanie
administracji do czasu przeprowadzenia kontroli zamierzeń przez organ
kontrolujący, zmniejsza odpowiedzialność organu administracyjnego za
efekty jego działania, gdyż odpowiedzialność za podjęte działania rozdziela
między organ kontrolujący a organ kontrolowany;

47

b) bieżąca/faktyczna/

to kontrola czynności aktualnie prowadzonych, pracy bieżącej,

kontrola robót inwestycyjnych, w trakcie pracy.

Ma szersze zastosowanie i to zarówno, gdy chodzi o kontrolę

wykonywaną przez nadrzędne organy administracyjne tego
samego resortu, jak specjalne organy kontroli. Kontrola ta
jest wykonywana w czasie trwania działania; jest kontrolą
towarzyszącą procesowi działania. Kontrolę bieżącą
wykonują dość liczne organy, nie spełniające funkcji
nadzoru wobec podmiotu kontrolowanego;

Jej cechą charakterystyczną jest, że dokonuje się jej w

czasie kontrolowanego działania

, a więc towarzyszy

procesowi działania.

Taką kontrolę sprawują głównie organy spoza

administracji, np. prokurator (por. art. 182 KPA)

art. 182 KPA.
Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji

publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z
prawem.

48

c) następcza (następna)

tzw. kontrola ex post, to kontrola wykonywanych

przedsięwzięć, zarządzeń, wydatków, sprawozdań
finansowych.

Jest najbardziej typową, najczęściej spotykaną i najbardziej
efektywną formą kontroli. Kontrola ta koncentruje się na
etapach działania, które zostały już zakończone.

Wnioski z tej kontroli dotyczą zakończonych działań. Na
podstawie wyników kontroli organ kontrolny może zająć
stanowisko co do organu kontrolowanego na przyszłość, z
tym jednak zastrzeżeniem, że sytuacja faktyczna w
przyszłości kształtuje się na ogół inaczej niż w przypadku
będącym przedmiotem poprzedniej kontroli.

Oznacza ona badanie już zakończonych etapów działania. Jest to najbardziej klasyczna
forma kontroli administracji. W ten sposób organ kontrolujący może zająć stanowisko
wobec sposobu działania administracji, dysponując przy tym odpowiednimi
informacjami. Wadą tego rodzaju kontroli jest to, że kolejne sytuacje nie będą już
identyczne z tymi, które zostały skontrolowane.

49

3. Ze względu na

usytuowanie

podmiotów/organu kontrolującego/, które
wykonują kontrolę

w administracji wyróżniamy

kontrolę:

zewnętrzną i wewnętrzną

I. zewnętrzna,

jest to kontrola wykonywana przez organ strukturalnie nie
włączony do systemu administracji publicznej, a więc wykonują ją
osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne usytuowane
na zewnątrz administracji, a więc nie związane stosunkiem
zależności z jakimkolwiek organem administracji.
W ten sposób zagwarantowana jest niezawisła i bezstronna
kontrola całości działalności administracji.
W zależności od tego, czy mamy do czynienia z organem
państwowym czy też z kontrolerem nie będącym organem
administracji państwowej, kontrolę zewnętrzną możemy
podzielić na

kontrolę państwową i kontrolę niepaństwową

.

50

1. kontrola państwowa

I. Kontrola zewnętrzna

2. kontrola niepaństwowa

Dzieli się ona na :

1. Kontrolę państwową,

Jest to kontrola sprawowana przez organy państwowe i
instytucje państwowe, usytuowane poza administracją
rządową: Sejm RP, Prezydent RP, Trybunał Konstytucyjny,
Trybunał Stanu, NIK, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa
Inspekcja Pracy, Generalny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych, sądy powszechne i administracyjne.

2. Kontrolę niepaństwową,

którą sprawują organy nie należące do administracji rządowej.

51

(1) kontrola sądowa

(a) sądy powszechne cywilne

Możemy wyróżnić tutaj kontrolę pośrednią i bezpośrednią.
- kontrola pośrednia, ma ona jedynie incydentalny charakter, tzn. jest
sprawowana przy okazji rozpatrywania sprawy cywilnej lub karnej,
- kontrola bezpośrednia, wykonywana jest w ściśle określonych
wypadkach:
- art. 19

OrdWybSejmSenat

,

- art. 33

PrASCyw

,

- art. 40 ust. 2 UPEA

(b) sądy ubezpieczeń społecznych

Jest to typ kontroli bezpośredniej - odwołania od decyzji w sprawach o
świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego.

(c) sąd antymonopolowy

Sąd ten kontroluje decyzje organów administracji wydane w sprawach z
zakresu prawa energetycznego oraz z zakresu ustawy o przeciwdziałaniu
praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów.

(d) sądy administracyjne

Mamy tu na myśli wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd
Administracyjny.

52

(e) Trybunał Konstytucyjny

Trybunał Konstytucyjny kontroluje zgodność ustaw umów międzynarodowych
z Konstytucją oraz ustaw z umowami międzynarodowymi, o ile te ostatnie
mają pierwszeństwo przed ustawami
(a więc czy były ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie).
Jeżeli chodzi o uprawnienia kontrolne wobec organów administracji, to
wspomnieć tu należy o prawie do badania zgodności przepisów prawa
wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 2 ust. 1 pkt 3
UTrybKonstytucyjnym)

Przepis art. 2 UTrybKonst
1. Trybunał orzeka w sprawach:

1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których
ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy
państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i
ustawami,
4) skargi konstytucyjnej,
5) sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi
organami państwa,
6) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

53

2. Trybunał na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej stwierdza

zgodność z Konstytucją ustawy przed jej podpisaniem oraz
umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją.

3. Trybunał na wniosek Marszałka Sejmu rozstrzyga w sprawie

stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez
Prezydenta Rzeczypospolitej, gdy Prezydent nie jest w
stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności
sprawowania urzędu. W razie uznania przejściowej
niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta
Trybunał powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe
wykonywanie obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej.
Mamy więc tutaj bezpośrednie upoważnienie do
kontrolowania działań organów administracji państwowej.
Ograniczone zostało ono do centralnych organów
administracji, a więc tych, które znajdują się na najwyższym
szczeblu w hierarchii organów administracji i jednocześnie
których właściwość rozciąga się na terytorium całego kraju.

54

(2) kontrola parlamentarna

Kontrolę administracji państwowej sprawuje też parlament, ale tylko jego niższa
izba - Sejm. Senatowi nie przyznano uprawnień kontrolnych.
Sejm sprawuje np. kontrolę nad działalnością Rady Ministrów,

art. 95 ust. 2 Konstytucji

1. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat.
2. Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym
przepisami Konstytucji i ustaw.
Sejm może wyrazić wotum zaufania nowo powołanej Radzie Ministrów

(Art. 154 Konstytucji)
1. Prezydent Rzeczypospolitej desygnuje Prezesa Rady Ministrów, który proponuje skład

Rady Ministrów. Prezydent Rzeczypospolitej powołuje Prezesa Rady Ministrów wraz z
pozostałymi członkami Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia
Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów i odbiera przysięgę od
członków nowo powołanej Rady Ministrów

2. Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta

Rzeczypospolitej, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem
o udzielenie jej wotum zaufania. Wotum zaufania Sejm uchwala bezwzględną
większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

3. W razie niepowołania Rady Ministrów w trybie ust. 1 lub nieudzielenia jej wotum

zaufania w trybie ust. 2 Sejm w ciągu 14 dni od upływu terminów określonych w ust. 1
lub ust. 2 wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków
Rady Ministrów bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów. Prezydent Rzeczypospolitej powołuje tak wybraną Radę
Ministrów i odbiera przysięgę od jej członków.

55

Sejm może wyrazić wotum nieufności całej Radzie Ministrów (Art. 158 Konstytucji)
1. Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na

wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa
Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej
przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady
Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich
przysięgę.
2. Wniosek o podjęcie uchwały, o której mowa w ust. 1, może być poddany pod głosowanie nie
wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wniosek może być zgłoszony
nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Powtórny
wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115
posłów.

•

albo tylko pojedynczemu ministrowi (Art. 159 Konstytucja).
1. Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieufności. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności
może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów. Przepis art. 158 ust. 2 stosuje się
odpowiednio.
2. Prezydent Rzeczypospolitej odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności
większością głosów ustawowej liczby posłów.

•

oprócz Sejmu jako takiego kontrolę sprawują także komisje sejmowe (np. komisje
śledcze w roz. Art. 111 Konstytucja)
1. Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy.
2. Tryb działania komisji śledczej określa ustawa.

•

oraz poszczególni posłowie, którzy zdobywają informacje o działalności organów
administracji w swoich okręgach wyborczych
Poszczególne komisje sejmowe mają prawo rozpatrywania sprawozdań i informacji ministrów
oraz kierowników naczelnych organów administracji państwowej, a także kierowników innych
urzędów i instytucji państwowych, analizować działalność poszczególnych działów
administracji i gospodarki państwowej, rozpatrywać sprawy związane z wprowadzeniem w
życie i wykonywaniem ustaw i uchwał Sejmu (zob. art. 77 ust. 1

RegulSejm

).

56

(3) kontrola wykonywana przez inne organy
państwowe

(a) Prezydent RP

Uprawnienia kontrolne Prezydenta wiążą się z jego funkcjami
określonymi w Konstytucji RP i w ustawach szczególnych oraz
jego pozycją w systemie organów państwowych. Wymienić tu
należy przede wszystkim:
- prawo zwołania Rady Gabinetowej (Art. 141 Konstytucja)

art. 141 Konstytucja

1. W sprawach szczególnej wagi Prezydent Rzeczypospolitej
może zwołać Radę Gabinetową. Radę Gabinetową tworzy Rada
Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta
Rzeczypospolitej.
2. Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady
Ministrów.
- prawo składania wniosku wstępnego o pociągnięciu do
odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członków
Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych i
innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 1 UTrybStanu ).

57

(a) Prezydent RP (art. 6 ust. 2 pkt 1 UTrybStanu ).

1. Wstępny wniosek o postawienie Prezydenta w stan oskarżenia może być złożony Marszałkowi Sejmu przez
co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego.
2. Wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu osób, o których mowa w
art. 1 ust. 1 pkt 2-7, może być złożony Marszałkowi Sejmu przez:
1) Prezydenta,
2) posłów, w liczbie co najmniej 115.
3. Wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób, o których mowa w art. 1 ust. 1
pkt 3-7, może być złożony Marszałkowi Sejmu również przez komisję śledczą powołaną na podstawie art. 111
Konstytucji.
4. Wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej posła może być złożony do Komisji
Odpowiedzialności Konstytucyjnej przez Marszałka Sejmu.
5. Wstępny wniosek o postawienie w stan oskarżenia lub o pociągnięcie do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu musi spełniać warunki wymagane przez przepisy Kodeksu postępowania karnego w
stosunku do aktu oskarżenia i zawierać podpisy wszystkich wnioskodawców, a także wskazywać osobę
upoważnioną do występowania w imieniu wnioskodawców w dalszym postępowaniu przed organami Sejmu.
6. Jeżeli wstępny wniosek, o którym mowa w ust. 1-4, nie odpowiada warunkom określonym w ustawie,
Marszałek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Odpowiedzialności
Konstytucyjnej, wzywa reprezentanta wnioskodawców, o którym mowa w ust. 5, do uzupełnienia wniosku w
terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres uzupełnienia.
6a. Opinię, o której mowa w ust. 6, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej przyjmuje na posiedzeniu
zamkniętym.
7. W przypadku nieuzupełnienia wstępnego wniosku w terminie i w zakresie, o którym mowa w ust. 6,
Marszałek Sejmu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu.

• Prezydent ma więc w pośredni sposób przyznane prawo do

obserwowania działalności organów administracji, zwłaszcza Rady
Ministrów i podejmowania przewidzianych prawem kroków w przypadku
stwierdzenia jakiś uchybień.

58

(b) Prokurator

Uprawnienia prokuratora wobec organów administracyjnych

zostały bliżej określone w art. 182 KPA.

• art. 182 KPA

Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego
organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w
celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

• art. 189 KPA

Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu
administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może
z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu.

Z przepisów tych wynika uprawnienie do:

- żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia
stanu niezgodnego z prawem,
- dopuszczenia do udziału w postępowaniu, aby
zapewnić zgodność z prawem zarówno postępowania
jak i rozstrzygnięcia.

59

Prokurator

Nadto przepisy ustawy o NSA przyznają prokuratorowi prawa

strony w postępowaniu administracyjnym oraz prawo
wniesienia skargi w postępowaniu
sądowoadministracyjnym.

Ponadto uprawnienia kontrolne dotyczyć mogą również

zgodności z prawem uchwał i rozporządzeń stanowiących
akty prawa miejscowego, jeżeli zdaniem prokuratora są one
niezgodne z prawem.

W tym względzie prokurator może zwrócić sie do właściwych

jednostek samorządu terytorialnego, wojewody, organu
nadzorczego oraz NSA.

60

(c) Trybunał Stanu

Trybunał Stanu kontroluje, czy osoby zajmujące najwyższe
stanowiska państwowe w sposób zawiniony naruszyły
Konstytucję lub inne ustawy (tzw. odpowiedzialność
konstytucyjna).

Postępowanie przed TS wszczyna się na wniosek uprawnionych

organów.

TS nie ma więc uprawnień do działania z urzędu.
Samo postępowanie przed TS ma już charakter kontrolny,

polegający na badaniu prawidłowości zachowania danej osoby.

(d) Najwyższa Izba Kontroli

Kontrolę tą opisują przepisy ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

61

(e) Rzecznik Praw Obywatelskich

RPO jest swoistym organem kontroli prawa, gdyż
jego uprawnienia ograniczają się w zasadzie do
ochrony praw obywatelskich.

Według art. 1 ust. 3 URPO Rzecznik jest uprawniony

do badania, czy "wskutek działania lub zaniechania
organów, organizacji i instytucji obowiązanych do
przestrzegania i realizacji praw i wolności
obywateli, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także
zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej".
Oznacza to uprawnienie do obserwacji działalności
organów administracyjnych i - w razie potrzeby -
ingerencji poprzez podjęcie postępowania,
wskazanie środków działania bądź przekazanie
sprawy właściwemu organowi.

62

Nie wolno zapominać…

Informacje na temat działalności organów, organizacji i

instytucji Rzecznik pozyskuje poprzez wnioski lub w wyniku
własnej inicjatywy.

Nie wolno również zapominać o uprawnieniach wynikających z

art. 14 URPO, na mocy których Rzecznikowi przysługują
także określone uprawnienia w postępowaniu
administracyjnym.
Są to takie same prawa, jakie przysługują na mocy art. 182
KPA i nast. prokuratorowi

• art. 182 KPA

Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego
organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania
w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

63

(f) Państwowa Inspekcja Pracy

PIP jest organem o zadaniach "czysto" kontrolnych, albowiem, jak
stwierdza się w art. 1 UPIP:

Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli

przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny
pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w
zakresie określonym w ustawie.

PIP jest powołana do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa
pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i
higieny pracy. Kontrolą są objęte wszystkie zakłady pracy.
Pracownicy PIP są uprawnieni do przeprowadzenia bez uprzedniej
kontroli przestrzegania przez zakłady pracy przepisów prawa
pracy o każdej porze dnia i nocy. Pewne uprawnienia przysługują
PIP także na podstawie ustaw szczególnych.
Oznacza to więc przyznanie szerokich uprawnień kontrolnych
(a także nadzorczych), ale ich przedmiot ograniczony został do
przepisów z zakresu prawa pracy.

Jakie są to dokładnie przepisy mówi art. 8

UPIP (np. przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisy dotyczące stosunku
pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu
pracy, urlopów, ochrony pracy kobiet, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych,
oraz inicjowanie przedsięwzięć w sprawach ochrony pracy w rolnictwie indywidualnym [art.
8 ust. 1 pkt 1 UPIP]).

64

(g)

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

Do zadań GIODO należy przede wszystkim kontrola
zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie
danych osobowych (art. 12 pkt 1

UOchrDanych

). Jest to

uprawnienie dające możliwość wglądu w działalność
wszystkich podmiotów zajmujących się przetwarzaniem
danych, a więc także organów ze sfery administracji
publicznej.
Bliższe informacje na temat przebiegu postępowania
kontrolnego zawierają przepisy art. 14 - 17 ODOU.

Naruszenia przepisów ustawy mogą powodować nakazanie

przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 18

UOchrDanych

). Szczegóły w tym względzie zawiera art. 18

ust. 1 cytowanej ustawy

.

65

2. kontrola niepaństwowa

Jest to kontrola sprawowana przez

osoby fizyczne i organizacje

społeczne

(stąd też określenie jako kontrola społeczna), które

pozostają na zewnątrz struktur administracji i nie wchodzą też w
skład organów administracyjnych. Pod tym pojęciem należy więc
rozumieć kontrolę wykonywaną przez instytucje społeczne, dla
których wykonywanie działań kontrolnych wobec administracji
jest jednym z celów ustawowych lub statutowych (związki
zawodowe, społeczna inspekcja pracy, samorząd pracowniczy w
przedsiębiorstwach państwowych, środki masowego przekazu).
Innymi słowy chodzi tutaj o taki rodzaj kontroli, która
przeprowadzana jest wewnątrz administracji państwowej przez
osoby i organizacje społeczne, do których obowiązków taka
kontrola nie należy. Z taką kontrolą mamy do czynienia także
wtedy, gdy obywatel zauważy nieprawidłowość w działalności
organów administracji i zgłosi się z odpowiednim wnioskiem do
organu przełożonego w celu zlikwidowania tych nieprawidłowości.
Prawo kontroli organów administracyjnych wynika np. z
uprawnienia do składania petycji, wniosków i skarg w interesie
publicznym, własnym lub innej osoby z jej zgodą (zob. art. 221
KPA)

66

art. 221 KPA

§ 1. Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów
państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego,
organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do
organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na
zasadach określonych przepisami niniejszego działu.
§ 2. Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i
instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie
zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
§ 3. Petycje, skargi i wnioski

można składać w interesie

publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą.

W tym wypadku przepisy prawne ograniczają się do
dania ogólnych podstaw oraz określenia trybu i formy
zwracania się do organów państwowych z uwagami,
zarzutami, opiniami i wnioskami, a także obowiązków
tych organów wobec owych wystąpień.

67

II. Wewnętrzna (wewnątrzadministracyjna),

wykonywana przez osoby usytuowane wewnątrz
administracji, czyli pracownika, wewnętrzną
jednostkę organizacyjną lub inny podmiot należący
do systemu jednostek organizacyjnych
administracji.
Może to być: samokontrola lub kontrola innych
pracowników.
Do tej kontroli może być również powołana odrębna
jednostka organizacyjna tego urzędu.

Kontrola wewnętrzna (wewnątrzadministracyjna) - jest to kontrola

sprawowana przez podmioty należące do systemu jednostek
organizacyjnych administracji państwowej, kontrola sprawowana w
warunkach, gdy kontrolujący i kontrolowany wchodzą w skład tej
samej jednostki organizacyjnej.

68

W literaturze znajdujemy również podział

kontroli

wewnętrznej

ze względu na rzeczowy i terenowy zasięg

tej kontroli na kontrolę :

1.

kontrola międzyresortowa

Jest także określana jako kontrola specjalna. W tym wypadku kontrolę
wykonują specjalistyczne jednostki instytucjonalnej kontroli zawodowej lub
niektóre instytucje powołane do wykonywania w zasadzie innych rzeczowo
określonych zadań.

(a) kontrola międzyresortowa o pełnym zakresie

W tym wypadku organy kontrolujące wbudowane są w system określonego
resortu, ale zakres kontroli jest powszechny. Tutaj należy np. kontrola
skarbowa, podporządkowana ministrowi właściwemu w sprawach finansów
publicznych, a mogący kontrolować jednostki wchodzące w skład różnych
resortów. Podobne uprawnienia przysługują Inspekcji Sanitarnej oraz
Inspekcji Handlowej.

(b) kontrola międzyresortowa o ograniczonym zakresie

Ograniczenie zakresu kontroli przejawia się w jej rzeczowym zawężeniu, tzn.
wprawdzie możliwa jest kontrola jednostek z różnych resortów, jednakże
może ona dotyczyć tylko wybranych zagadnień. Tutaj możemy zaliczyć
Inspekcję Handlową, Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,
Inspekcję Ochrony Roślin (właściwą w sprawach nadzoru nad ochroną roślin
uprawnych), Inspekcję Nasienną.

69

2.

kontrola wewnątrzresortowa

Jest to kontrola wykonywana w ramach jednego resortu, a
więc tego samego pionu administracyjnego. Ma miejsce
wówczas, gdy organ kontrolujący oraz kontrolowany
podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub
centralnemu organowi administracji rządowej.

(a)kontrola funkcjonalna

(b)kontrola instytucjonalna (niesamoistna)

70

(a)

kontrola funkcjonalna

to kontrola związana z funkcją, stanowiskiem kierowniczym w
jednostce, do której obowiązków należą czynności kontrolne, np..
główny księgowy jednostki ma szerokie obowiązki kontrolne.
Ten rodzaj kontroli jest wykonywany przez upoważnionych
pracowników, kierowników wewnętrznych jednostek
organizacyjnych, gdy kontrola jest tylko związana z
wykonywanymi w ramach resortu zadaniami.

(b)

kontrola instytucjonalna (niesamoistna)

Ten rodzaj kontroli pełnią wyodrębnione i wyspecjalizowane w
kontroli jednostki organizacyjne danego resortu, czyli gdy mamy
do czynienia z tym rodzajem kontroli, gdy jej sprawowanie jest
wyłączną lub główną funkcją jednostki lub pracownika.
To kontrola prowadzona przez specjalne, wyodrębnione organy
kontroli, np. w urzędach wojewódzkich- wydziały kontroli,
w ministerstwach- departamenty.

71

4. Kontrola może być wykonywana pod względem:
legalności, rzetelności, celowości i
gospodarności działalności jednostki
kontrolowanej.

Wyznaczenie organowi kontrolującemu określonych
kryteriów działania, według których kontrola będzie
przeprowadzona musi być przestrzegane,
albowiem nie można domniemywać uprawnienia
do wykonywania kontroli pod innym aspektem
aniżeli wynika to z przepisów uprawniających do
kontroli (zob. np. art. 5 UNIK)

(art. 5 UNIK)
1. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę pod względem legalności,
gospodarności, celowości i rzetelności, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.
2. Kontrola działalności samorządu terytorialnego przeprowadzana jest pod
względem legalności, gospodarności i rzetelności.
3. Kontrola działalności jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców, o
których mowa w art. 2 ust. 3, jest przeprowadzana pod względem legalności i
gospodarności.

72

1. Kontrola pod względem

legalności

Legalność oznacza zgodność z prawem.
Organ kontrolujący sprawdza w tym wypadku, czy zachowanie
jednostki kontrolowanej odpowiada Konstytucji, ustawom i
ratyfikowanym umowom międzynarodowym.
Miarodajny jest przy tym stan prawny i faktyczny obowiązujący w
dniu wydania decyzji.

• jest to zasada o charakterze formalno – prawnym i warunkuje

możliwość pełnego przestrzegania innych zasad kontroli.

Ścisłe

przestrzeganie tej zasady jest obowiązkiem każdego
kontrolera, ponieważ przesądza ona o tym, czy wykonywane
przez niego czynności kontrolne będą miały charakter
prawnego działania, które to działanie decyduje o ważności
poszczególnych czynnościach kontrolnych, a tym samym o
skuteczności kontroli.

Czynności kontrolne przeprowadza się wg

przepisów.

73

2.

Kontrola pod względem

rzetelności

Rzetelność oznacza natomiast uczciwość, sumienność,
solidność . RZETELNOŚĆ DOKUMENTOWANIA USTALEŃ !!!!!

3. Kontrola pod względem

celowości

Celowość oznacza działanie zgodne z założeniami
wykonywanej ustawy, przyjętymi przez ustawodawcę.

4. Kontrola pod względem

gospodarności

Gospodarność to z kolei racjonalność w wykorzystywaniu
środków przeznaczonych na działalność organu
kontrolowanego

74

5. Kontrola pod względem innych kryteriów

Niekiedy ustawy wymieniają jeszcze inne kryteria kontroli jak np.

terminowość, szybkość działania administracji

.

Terminowość jest np. usankcjonowana w przepisach KPA, które
nakładają na organy terminy załatwienia spraw zależne od stopnia
ich skomplikowania (art. 35 KPA)

art. 35 KPA

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej
zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w
oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia
postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi,
przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie
danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić
nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż
w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu
odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w
terminach krótszych niż określone w § 3.
§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów
przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów
zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo
z przyczyn niezależnych od organu.

75

6. Podział ze względu na kryterium

sposobu zainicjowania kontroli

Tutaj możemy wyodrębnić kontrolę przeprowadzaną na
wniosek uprawnionego organu oraz wszczynaną z urzędu
przez uprawniony organ.
a. kontrola prowadzona

na wniosek

Ten rodzaj kontroli ma na celu przede wszystkim ochronę
interesu indywidualnego jednostki, jej praw podmiotowych.
Stąd też jest to kontrola wybranych przypadków, a przez to
bardzo fragmentaryczna. Żądanie wszczęcia postępowania
kontrolnego jest zazwyczaj uprawnieniem przyznawanym
podmiotom na mocy przepisów ustaw lub aktów
wykonawczych.

b. kontrola prowadzona

z urzęd

u

Kontrola prowadzona z urzędu ma przede wszystkim na celu
ochronę interesu społecznego, publicznego. Wszczyna ją organ
uprawniony w wyniku otrzymania danych skłaniających do
podjęcia działań o charakterze kontrolnym albo w wyniku
nakazu skierowanego przez organ nadzorczy. Wszczęcie
postępowania kontrolnego z urzędu przez odpowiedni organ
musi mieć swoje oparcie w przepisach.

76

Rodzaje i kryteria kontroli

• Zasięg kontroli:

nieograniczona i fragmentaryczna.

• Zakres kontroli: kompleksowa i wycinkowa.
• Tryb kontroli: planowa i doraźna.
• Kontrola z urzędu i na wniosek.
• Kontrola zewnętrzna i wewnętrzna.
• Kontrola społeczna i zawodowa.
• Kontrola legalna, rzetelna, celowa,

efektywna.

77

Kryteria są to mierniki oceny, na podstawie których

kontrolujący ocenia działalność badanej jednostki.

Kryteria kontroli to:

- legalność,
- gospodarność,
- rzetelność,
- celowość,
- przejrzystość (transparentność),
- jawność.

78

kryteria kontroli

Kontrola winna spełniać postulaty:

bezstronności, fachowości, efektywności i sprawności.

1. Bezstronność

Oznacza to, że ocena kontrolowanej działalności powinna być w
pełni obiektywna (np. kontrola sądowa, kontrola NIK, kontrola
RPO, kontrola społeczna).
Bezstronność kontroli jest zagwarantowana, gdy organ
kontrolujący nie jest powiązany z podmiotem
kontrolowanym.

Z brakiem obiektywizmu będziemy mieli np. do czynienia
w przypadku, gdy organ kontrolujący będzie ponosił
odpowiedzialność za działalność jednostki kontrolowanej.

79

2. Fachowość

Przez fachowość należy rozumieć zdolność oceny
działalności jednostki kontrolowanej z
określonego punktu widzenia, tzn. że
kontrolujący winien być wybitnym znawcą
badanej działalności administracji.
Fachowość kontroli oznacza także umiejętność
wyboru takiej metody jej prowadzenia, aby przy
możliwie najmniejszym nakładzie pracy uzyskać
jak najlepsze wyniki.

80

3. Efektywność

Efektywność kontroli polega na tym, że ma ona zapewnić
prawidłowość działania administracji i dlatego winna prowadzić do
skutecznego skorygowania wadliwej działalności administracyjnej,
co z kolei zależne jest od istnienia i funkcjonowania takich
prawnych urządzeń, które prowadziłyby do skutecznego
korygowania wadliwej działalności administracyjnej.
Niekiedy efektywność rozumie sie tak, jak produktywność - oznacza
ona wówczas najlepszy stosunek pomiędzy nakładami a wynikami.

4. Sprawność
Sprawność kontroli oznacza jej szybkie przeprowadzenie i
opracowanie jej wyników bez hamowania działalności jednostki
kontrolowanej.

81

Cechy prawidłowej kontroli

• obiektywizm,
• bezstronność,
• sprawność,
• kompletność,
• efektywność,
• profesjonalizm,
• fachowość.

82

Prawny system kontroli nad

administracją

• Celem kontroli administracji jest badanie

stanu funkcjonowania administracji,

wychwytywanie błędów i uchybień, czyli

sprawdzanie prawidłowości wykonywania

nałożonych na nią zadań.

• Kontrola ma na celu utrzymywanie

odpowiednich standardów w administracji i

przeciwdziałanie patologiom.

83

• Kontrola powinna pomagać w

usuwaniu nieprawidłowości.

• Kontrola spełnia funkcję instruktażową,

informacyjną i pomocniczą w

doskonaleniu systemu administracji.

• Kontrola ma zapewnić jawność,

przejrzystość funkcjonowania

administracji.

84

Reasumując:

85

Kontrola zewnętrzna

• Kontrola społeczna.
• Kontrola parlamentarna.
• Kontrola Trybunału Stanu i Trybunału

Konstytucyjnego.

• Kontrola Rzecznika Praw Obywatelskich.
• Kontrola Najwyższej Izby Kontroli.
• Kontrola sądowa.
• Kontrola Państwowej Inspekcji Pracy i

Generalnego Inspektora Danych Osobowych.

86

Kontrola społeczna

(obywatelska)

• Stworzenie obywatelom możliwości

sprawdzania i oceniania administracji

publicznej jest nieodzownym składnikiem

systemu kontroli administracji.

• W Polsce Ludowej kontrola społeczna miała

umożliwiać szerokim masom udział w

rządzeniu państwem.

• Kontrola bezpośrednia (petycje, skargi i

wnioski).

• Kontrola pośrednia (zrzeszenia, związki,

media)

87

Kontrola parlamentarna

• Funkcja kontrolna Sejmu dotyczy

głównie Rady Ministrów.

• Działania bezpośrednie (posiedzenia,

komisje, posłowie) i pośrednie Sejmu.

• Ustawowe kształtowanie systemu

kontroli w państwie i obsadzanie
stanowisk.

• Nadzór Sejmu nad NIK, PIP.

88

Kontrola Rzecznika Praw

Obywatelskich

• Podstawowa funkcja Rzecznika – stanie na

straży wolności i praw człowieka określonych w

Konstytucji.

• Rzecznik może:
- sam prowadzić postępowanie wyjaśniające,
- zwrócić się o o zbadanie sprawy do innych

organów,

- żądać wszczęcia postępowania

administracyjnego,

- zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego,
- wystąpić z wnioskiem o ukaranie.

89

Kontrola

wewnątrzadministracyjna

• Obejmuje wszystkie dziedziny działalności

aparatu administracyjnego.

• Kontrola administracji nad innymi podmiotami.
• Kontrola ogólnoadministracyjna (nadzór i

kierownictwo):

- rządowa,

- resortowa,
- terenowa,
- kontrola w administracji samorzadowej

90

Kontrola specjalistyczna

• Kontrola inspekcji i nadzorów (IH, PIS,

IOŚ, PIF, IORiN, ITD, IW, nadzór
budowlany, geodezyjny, dozór
techniczny)

• Wyspecjalizowane organy kontroli,

służby i straże.

• Kontrola finansowa (podatkowa,

budżetowa i skarbowa).

91

Kontrola wewnętrzna

• Kontrola kierownicza – sprawowana

samodzielnie przez osoby na
stanowiskach.

• Kontrola instytucjonalna –

wykonywana przez odpowiednie
wyspecjalizowane komórki

92

STANDARDY PRACY KONTROLERA

• Kontroler, czyli osoba nadzorująca lub wykonująca kontrolę,

powinna posiadać odpowiednie kwalifikacje i kompetencje. Swoje
zadania kontroler obowiązany jest wykonywać starannie i rzetelnie.

• Kontroler powinien przestrzegać przepisów wewnętrznych

dotyczących wykonywania kontroli wewnętrznej oraz innych
przepisów obowiązujących pracowników w danej jednostce. 

• Kontroler oraz jego przełożony mają obowiązek rzetelnie planować

kontrole mając na uwadze dobro i potrzeby jednostki oraz ciągłe
doskonalenie jej funkcjonowania.

• Kontroler powinien rzetelnie i bezstronnie przeprowadzać kontrole,

nie podlegać żadnym wewnętrznym naciskom podczas ustalania
faktów kontroli. Musi brać pod uwagę ryzyko, iż informacje
uzyskane w związku z kontrolą mogą być mylące lub nieprawdziwe.

93

• Kontroler w czasie przeprowadzania kontroli wewnętrznej ma obowiązek

jedynie stwierdzać fakty

. Ocenę kontrolowanej dziedziny należy

przedstawić po zebraniu całego materiału dowodowego i

jedynie w

oparciu o fakty w nim zawarte.

• Swoje czynności kontrolne - Kontroler powinien

odpowiednio

rzetelnie

dokumentować

wszelkie czynności związane z kontrolą (tj.: z

planowaniem i przeprowadzaniem kontroli, informowaniem o jej
wynikach przełożonych,

podawanie propozycji rozwiązań problemów

jakie zauważył podczas przeprowadzania kontroli

.

• W wypadku kiedy wykonywanie zadań, ze względu na pokrewieństwo

lub bliską znajomość mogłyby wpływać na ich obiektywność – kontroler
powinien poinformować o tym swego przełożonego i „wyłączyć” się z
kontroli.

 

94

• Kontroler jest zobowiązany do przestrzegania

tajemnicy ustawowo chronionej – informacje
zdobyte podczas przeprowadzania kontroli powinny
być wykorzystywane jedynie do celów służbowych.

 
• Kontroler ma obowiązek stale podnosić swoje

kwalifikacje zawodowe, tak aby jego wiedza
pozwalała mu na sprawne i efektywne
przeprowadzanie czynności kontrolnych oraz tak,
aby brak wiedzy nie naraził szefa jednostki na „brak
zaufania” i „ośmieszenie” funkcji instytucji kontroli
wewnętrznej.

95

AKTY OBOWIĄZUJĄCE

:

 ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie

i administracji rządowej w województwie
(Dz. U. z 26 lutego 2009 r.Nr.31poz.206)

 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 26

czerwca 2009 r. w sprawie kontroli prowadzonej przez

wojewodę (Dz.U.09.106.884)

 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia

2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego

ustanowionych przez wojewodę i organy niezespolonej

administracji rządowej (Dz.U.09.222.1754).

 Wytyczne w sprawie kontroli w administracji rządowej Ministra

Spraw Wewnętrznych i Administracji

96