FINANSE PUBLICZNE



Podstawy prawne

funkcjonowania sektora

publicznego



oraz jego zakres



Wykładowca: dr T. Kaczmarek

dr T. Kaczmarek

1

Definicja

sektora publicznego –

zakres

.



W potocznym rozumieniu:



segment gospodarki
narodowej finansowany
podatkami i opłatami
pobieranymi przez władze
publiczne

albo



segment gospodarki
składający się z instytucji
publicznych i wykonujących –
na zasadach niekomercyjnych
– zadania państwa

dr T. Kaczmarek

2

Definicja sektora publicznego



Inna definicja

włącza do bilansu finansów

sektora publicznego

dochody i wydatki

:

- budżetu państwa
- państwowych jednostek gospodarki

pozabudżetowej

- państwowych funduszy celowych
- budżetów gmin
- gminnych jednostek gospodarki

pozabudżetowej

dr T. Kaczmarek

3

Definicja sektora publicznego



W ustawie o

finansach publicznych

z 20 grudnia 2005 r. sektor

publiczny tworzą (art. 4 ust. 1 i 2):
- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej,

organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały
- gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej

"jednostkami samorządu terytorialnego", oraz ich związki
- jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa

pomocnicze jednostek budżetowych
- państwowe i samorządowe fundusze celowe
- państwowe szkoły wyższe
- jednostki badawczo-rozwojowe
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
- państwowe i samorządowe instytucje kultury
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego

Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze
- Narodowy Fundusz Zdrowia

dr T. Kaczmarek

4

Definicja sektora publicznego

-

Polska Akademia Nauk oraz tworzone przez nią

jednostki organizacyjne
- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne

utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu

wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem

przedsiębiorstw, banków i spółek prawa

handlowego.

Sektor finansów publicznych dzieli się na

podsektory

:

- sektor rządowy
- sektor samorządowy
- sektor ubezpieczeń społecznych

dr T. Kaczmarek

5

Definicja sektora publicznego



Wg Instytutu Badań nad Gospodarką

Rynkową do sektora publicznego należą:
-

wszystkie instytucje

państwowe i komunalne
finansowane ze środków
publicznych, niezależnie
od ich formy
organizacyjnej

dr T. Kaczmarek

6

Podstawy prawne

funkcjonowania

sektora publicznego



System prawny w dziedzinie finansów w

Polsce można zhierarchizować w
następujący sposób:
-

Konstytucja

, która określa m.in. ogólne

zasady gospodarki budżetowej, podstawy
systemu dochodów publicznych oraz ustrój
banku centralnego, a także ogranicza do
60% PKB dopuszczalne rozmiary długu
publicznego

dr T. Kaczmarek

7

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego

-

ustawa o finansach publicznych

,

która pełni rolę swoistej konstytucji
finansów publicznych –

niestety

jej

status zwykłej ustawy pozwala innym
aktom tej samej rangi zmieniać lub
wyłączać jej przepisy, co w praktyce
jest drogą omijania niektórych
regulacji w niej zawartych

dr T. Kaczmarek

8

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego

-

inne ustawy

– regulacje albo konkretne

kwestie dotyczące sektora publicznego

(np. dochody jednostek samorządu

terytorialnego, zasady prawa podatkowego,
zamówienia publiczne, wynagrodzenia w
sferze budżetowej, zasady udzielania
poręczeń i gwarancji, zasady udzielania i
warunki dopuszczalności pomocy publicznej),

albo

ustrój, organizację i finanse -

poszczególnych instytucji sektora publicznego

dr T. Kaczmarek

9

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego

-

rozporządzenia

wydane na podstawie wcześniej
wymienionych ustaw.

dr T. Kaczmarek

10

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Rozdział X Konstytucji

zatytułowany

„Finanse publiczne” liczy zaledwie 12
artykułów.



Rozdział ten nie zawiera w ogóle ani

pojęcia sektora publicznego, ani nawet
odniesień

do tego sektora

dr T. Kaczmarek

11

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Najwięcej uwagi poświęcono problematyce

budżetu państwa



Pozostałe artykuły

zawierają regulacje

dotyczące:
- gromadzenia i wydatkowania środków na

cele publiczne
- nabywania, zbywania i obciążania

nieruchomości, udziałów i akcji oraz emisji

papierów wartościowych przez Skarb

Państwa, NBP i inne państwowe osoby

prawne

dr T. Kaczmarek

12

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja

- zakaz tworzenia monopoli
- zaciągania pożyczek i udzielania

gwarancji przez państwo
- nakładania podatków i innych danin

publicznych
- organizacji Sektora Publicznego
- funkcjonowania NBP jako

centralnego banku państwa

dr T. Kaczmarek

13

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Wniosek:

Aż w siedmiu przepisach rozdziału o finansach

publicznych znajdują się odesłania do ustaw, które

mają uregulować szczegółowo zagadnienia tylko

zasygnalizowane w Konstytucji.
Konstytucyjne przepisy przypominają więc bardziej

katalog problemów do rozwiązania, niż

szczegółową regulację prawną.

dr T. Kaczmarek

14

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Rozdział VII Konstytucji

(

Samorząd terytorialny

) zawiera

zasady odnoszące się do kwestii
organizacji i działania sektora
finansów publicznych przez
samorząd terytorialny

dr T. Kaczmarek

15

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Zasady te określają w jaki sposób

powinien być budowany system
prawny samorządu terytorialnego,
zawiera pewne

gwarancje

samodzielności

(w tym również

finansowej) dla jednostek samorządu
terytorialnego.

dr T. Kaczmarek

16

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Katalog tych zasad posiada również

istotne luki, z których najważniejszą
wydaje się brak jakichkolwiek odniesień do
struktury dochodów samorządu
terytorialnego

dr T. Kaczmarek

17

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Wśród innych przepisów

konstytucyjnych warto zwrócić
uwagę na regulacje dotyczące

jawności finansów publicznych

oraz zamknięcia rachunków
państwowych

dr T. Kaczmarek

18

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Art. 61 Konstytucji

gwarantuje obywatelowi

dostęp do dokumentów

oraz wstęp na

posiedzenia kolegialnych organów władzy

publicznej pochodzących z powszechnych

wyborów.



Ograniczenia tego prawa mogą mieć miejsce

tylko na mocy przepisów ustawowych oraz

wyłącznie ze względu na ochronę praw innych

osób i podmiotów gospodarczych oraz

ochronę porządku publicznego,

bezpieczeństwa lub ważnego interesu

społecznego

dr T. Kaczmarek

19

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Jednakże, w ustawie o finansach publicznych nie
przewidziano już prawa obywatela do żądania wglądu
w dokumenty dotyczące finansów publicznych.



O tym, jakie informacje zostaną udostępnione
decydują organy wykonujące



budżety i sporzą-

dzające odpowiednie



sprawozdania

dr T. Kaczmarek

20

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Zgodnie z art. 146 ust. 4 do

kompetencji

Rady Ministrów

należy

między innymi uchwalanie projektu

budżetu państwa

, kierowanie

wykonaniem budżetu państwa oraz
uchwalanie rachunków i
sprawozdanie z wykonania budżetu

dr T. Kaczmarek

21

Podstawy prawne funkcjonowania
sektora publicznego - Konstytucja



Problematyczne jest użycie określenia

„

zamknięcie rachunków państwowych”,

który w Konstytucji nie został wyjaśniony.



W praktyce oznacza to, że stwierdzenie

poprawności sprawozdania o stanie
finansów państwa przypisano organowi,
który to sprawozdanie zestawił i w którym
zwarte są wyniki jego własnej działalności

dr T. Kaczmarek

22

Podstawy prawne funkcjonowania

sektora publicznego



Przyjęcie takiego rozwiązania jest

niewątpliwie nietypowe oraz budzące
pewne kontrowersje.

dr T. Kaczmarek

23

Finanse publiczne

lata 1989 - 2005

dr T. Kaczmarek

24

Do działów, których zadania są obecnie realizowane

wyłącznie lub w przeważającym stopniu przez jednostki
sektora państwowego, należą przede wszystkim:



Obrona narodowa



Bezpieczeństwo publiczne



Wymiar sprawiedliwości



Nauka



Szkolnictwo wyższe



Leśnictwo



Łączność



Ochrona zdrowia



Ubezpieczenia społeczne

Finanse publiczne w latach 1989-
2006

dr T. Kaczmarek

25



Sektor

państwowy

wykonuje



ponadto wszystkie zadania



centralnej

i

terenowej

administracji rządowej oraz

zadania

związane

z

funkcjonowaniem organów

państwa nie należących do

administracji

rządowej,

takich jak np. Kancelarie

Sejmu i Senatu, Najwyższa

Izba Kontroli, Państwowa

Inspekcja Pracy czy Krajowe

Biuro Wyborcze.

dr T. Kaczmarek

26

197

0

78

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

dochody

392,

1

1107,

7

1220,

2

1341,

4

2353,

4

2629,

1

3299,

7

4043,

4

4898,

6

5850,

5

10088,

7

30108,

5

196240,

5

budżet centralny

344,

1

1054,

2

1151,

7

1276,

5

2192,

2

2334,

2

2892,

6

2809,

7

3357,

7

3928,

7

6702,1

19349

137795,

1

budżety terenowe

45,5

49,3

63,5

58,1

153,1

241,7

344,4

1173,

7

1442,

4

1825,

7

3239

10426

57343,5

nadwyżka z lat

poprzednich

2,5

4,2

5

6,5

8,1

53,2

62,7

60

88,5

96,1

147,6

333,5

1101,9

środki

wyrównawcze

55,4

171,3

207

272

629,1

653,5

733,4

204,2

284,5

380,7

661,7

3135,8

16458,5

wydatki

379,

3

994,1

1246,

2

1465,

6

2434,

2

2654,

4

3367,

8

4078,

6

4952,

5

5973,

2

10010,

2

33687,

1

193801,

3

bieżące

328,

8

882,6

1141,

7

1366

2166,

4

2272,

1

2915,

9

3487,

6

4192,

9

5030,

6

8430,6

29617,

5

172165,

3

Nadwyżka/Deficyt

12,8

8,6

-26

-124,5

-80,7

-25,3

-68,1

-35,2

-53,9

-122,7

78,5

-3578,6

2439,2

Finanse publiczne w latach 1980-
1990

dr T. Kaczmarek

27

Finanse publiczne w latach 1980-
90

dr T. Kaczmarek

28

Finanse publiczne w latach 1990-
2004

91

92

93

94

95

96

97

98

99

2000

2001

2002

2003

2004

dochody

21088,5

31277,

5

45900,

8

63125,

2

83721,

7

99674,5

119772,

1

126559,

9

125922,

2

135663,

9

140526,

9

143519,

8

15211

1

15628

1

wydatki

24185,8

38189

50242,

8

68865

91169,

7

108841,

7

125674,

9

139751,

5

138401,

2

151054,

9

172885,

2

182922,

4

18915

4

19769

8

wynik budżetu

-3097,3

-
6
9

1
1

,

5

-4342

-
5
7

3
9

,

8

-7448

-9167,2

-5902,8

-

1
3
1

9
1

,

6

-12479

-15391

-

3
2
3

5
8

,

3

-

3
9
4

0
2

,

6

-

3

7
0
4

3

-

4

1
4
1

7

źródła finansowania

6911,5

4342

5739,8

7448

9167,2

5902,8

13191,6

12479

15391

32358,3

39402,6

37043

41417

krajowe

7194,4

4928,3

6979,4

6519,5

9779,7

8085,4

16488,2

13627,3

20410,8

43670,8

35954,6

31081

38292

zagraniczne

-282,8

-586,3

-
1
2

3
9

,

6

928,5

-612,5

-2182,6

-3296,6

-1148,3

-5019,8

-

1
1
3

1
2

,

5

3448

5962

3125

dochody podatkowe

16317,

3

24615,

4

36962,

1

51568,

4

68975,

2

83864,5

98688,5

113949,

5

112776,

9

119643,

9

119101,

3

128750,

9

13522

8

13557

1

jako % całości

dochodu

77,38

78,70

80,53

81,69

82,39

84,14

82,40

90,04

89,56

88,19

84,75

89,71

88,90

86,75

dr T. Kaczmarek

29

Finanse publiczne w latach 1990-

2004

dr T. Kaczmarek

30

Wydatki wg funkcji

dr T. Kaczmarek

31

Wydatki sektora państwowego

dr T. Kaczmarek

32

Dochody

sektora

państwowego

dr T. Kaczmarek

33

dr T. Kaczmarek

34

Nasze podatki …

udział podatków dochodowych od osób fizycznych w dochodach

budżetowych z tytułu podatków w krajach OECD (%)

95

2000

PL

22,9

23,2

OECD ogółem

27

26

OECD Europa

25,3

24,4

UE

26,3

25,6

udział podatków dochodowych od osób prawnych w dochodach

budżetowych z tytułu podatków w krajach OECD (w%)

PL

7,7

6,9

OECD ogółem

8

9,7

OECD Europa

6,9

8,8

UE

6,9

9,2

dr T. Kaczmarek

35

Państwowy dług publiczny

Państwowy dług publiczny

1. jednostki samorządu

terytorialnego

2. samorządowe fundusze

z osobowością prawną

3. samodzielne publiczne zakłady

opieki zdrowotnej

4. samorządowe instytucje kultury

5. samorządowe osoby prawne

utworzone na podstawie
odrębnych ustaw

Dług samorządowy

Dług rządowy

1. skarb państwa

2. ZUS (wraz z zarządzanymi przez

niego funduszami)

3. państwowe fundusze celowe

z osobowością prawną

4. Narodowy Fundusz Zdrowia

5. państwowe szkoły wyższe

6. jednostki badawczo-rozwojowe

7. samodzielne zakłady opieki

zdrowotnej

8. państwowe instytucje kultury

9. PAN (wraz z jego jednostkami

organizacyjnymi)

10. inne osoby prawne utworzone na

podstawie odrębnych ustaw

dr T. Kaczmarek

36

dr T. Kaczmarek

37

dr T. Kaczmarek

38

Sektor publiczny

Synteza oceny

dr T. Kaczmarek

39

Sektor publiczny – synteza oceny



Sektor publiczny w Polsce jest ogromnie
rozbudowany, źle zarządzany, a przez to –
nieefektywny.



Dostosowanie polskiego sektora publicznego do
wymagań Unii Europejskiej wymaga poważnych
zmian w jego organizacji i zasadach gospodarki
finansowej.

dr T. Kaczmarek

40

Sektor publiczny – synteza oceny

Zakres sektora publicznego w gospodarce:



Do sektora publicznego zalicza się ponad 55.000
jednostek i instytucji



Ze środków publicznych całkowicie lub prawie
całkowicie finansowana jest działalność instytucji
administracji, obrony narodowej, bezpieczeństwa
publicznego, wymiaru sprawiedliwości, pomocy
społecznej, ochrony zdrowia, kultury i edukacji
łącznie ze szkolnictwem wyższym

dr T. Kaczmarek

41

Sektor publiczny – synteza oceny



Zatrudnienie w sektorze publicznym wynosi
ponad 3 mln osób, co stanowi ok. 30% całego
zatrudnienia w gospodarce narodowej



Ze środków pochodzących z sektora publicznego
utrzymuje się ok. 15,8 mln osób, czyli prawie 41%
ludności Polski



Wydatki sektora publicznego stanowią ok. 48,7%
PKB

dr T. Kaczmarek

42

Sektor publiczny – synteza oceny



Dochody sektora publicznego – głównie podatki i
obowiązkowe składki stanowią ok. 47,3% PKB

dr T. Kaczmarek

43

Sektor publiczny – synteza oceny



Zadłużenie sektora publicznego wynosi ok. 55%
PKB

, a koszty jego obsługi pochłaniają ok. 7,7%

dochodów publicznych



Państwowe jednostki sektora publicznego
gospodarują majątkiem o wartości ponad 460 mld
zł.



Dwie instytucje zaliczane do sektora publicznego:
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe
i Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa
administrują gruntami stanowiącymi 42%
powierzchni Polski

dr T. Kaczmarek

44

Sektor publiczny – synteza oceny



Redystrybucyjne funkcje sektora publicznego – aż
47% środków publicznych przeznaczanych jest na
wypłaty świadczeń, dotacji i subwencji.

dr T. Kaczmarek

45

Sektor publiczny – synteza oceny



Brak przepisów odwołujących się bezpośrednio do
sektora publicznego – brak przepisów i zasad
tworzących jednolitą podstawę do zarządzania
finansami publicznymi:



Ustawa o finansach publicznych nie mająca
zastosowania do agencji rządowych i do państwowych i
samorządowych funduszy celowych,



Ustawa o zamówieniach publicznych – nie obejmująca
np. zamówień finansowanych środkami własnymi szkół
wyższych i instytucji kultury



Ustawa o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w
państwowej sferze budżetowej – poza zasięgiem której
pozostają wszystkie agencje rządowe i duża część
jednostek gospodarki pozabudżetowej

Przyczyny niesprawności sektora publicznego

dr T. Kaczmarek

46

Sektor publiczny – synteza oceny

Przyczyny niesprawności sektora publicznego



Nadmierna różnorodność form organizacyjnych
występująca w sektorze publicznym



Trudności ewidencyjne



Brak skonsolidowanego bilansu Skarbu Państwa



Brak rejestru państwowego komunalnych jednostek i
zakładów budżetowych



Brak centralnego rejestru instytucji kultury



Brak rejestru agencji rządowych i innych państwowych
osób prawnych zaliczanych do sektora publicznego



Brak jednolitych zasad ewidencji dochodów i wydatków
lub przychodów i kosztów



Brak jednolitego systemu sprawozdawczości podmiotów
i jednostek sektora publicznego

dr T. Kaczmarek

47

Sektor publiczny – synteza oceny



Dezintegracja finansów publicznych



Zły stan dyscypliny finansowej (powszechne
przyzwolenie na łamanie dyscypliny budżetowej)

Przyczyny niesprawności sektora publicznego

dr T. Kaczmarek

48

Sektor publiczny – synteza oceny



Niska ściągalność dochodów należnych sektorowi
publicznemu



Traktowanie pożyczek udzielanych ze środków
publicznych jak dotacji



Brak skutecznej kontroli zaciągania zobowiązań



Brak kontroli wykorzystywania dotacji i innych wypłat z
budżetu



Opóźnienia w wydawaniu aktów normatywnych
regulujących gospodarkę finansową instytucji
publicznych

Przyczyny niesprawności sektora publicznego

dr T. Kaczmarek

49

Sektor publiczny – synteza oceny

Przyczyny niesprawności sektora publicznego



Podatność sektora publicznego na naciski
polityczne

dr T. Kaczmarek

50

Sektor publiczny – synteza oceny



Zaostrzenie kontroli operacji finansowych jednostek
sektora publicznego i zwiększenie sankcji za
naruszenie dyscypliny budżetowej powodującej
bezpośrednie, wymierne straty w środkach
publicznych



Ujednolicenie i uporządkowanie statusu prawnego jednostek
sektora publicznego



Zniesienie ograniczeń istniejących w dostępnie do
dokumentów obrazujących stan finansów publicznych



Konsekwentne egzekwowanie karnej i politycznej
odpowiedzialności za łamanie dyscypliny budżetowej i za
brak nadzoru umożliwiający jej łamanie



Samoograniczenie kompetencji Parlamentu w sprawach
budżetowych

Kroki zaradcze

dr T. Kaczmarek

51

dr T. Kaczmarek

52

Dziękuję za uwagę