Zarządzanie w

Administracji

Publicznej

Bogdan Kawalec

Bogumił Ślęzak

Michał Wiśniewski

Rzeszów, Maj 2009 r.

POJĘCIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

•

Przez administrację publiczną rozumie się

zespół działań, czynności i przedsięwzięć

organizatorskich i wykonawczych,

prowadzonych na rzecz realizacji interesu

publicznego przez różne podmioty, organy

i instytucje, na podstawie ustawy i w

określonych prawem formach.

•

Wszystkie te działania mają na

celu zaspokojenie potrzeb

obywatela.

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – PODSTAWOWE PROBLEMY

W sferze zarządczej będą to następujące
sekwencje:

•

Przewidywanie (ustalenie celu działania)

•

Organizowanie (określenie środków i metod
umożliwiających osiągnięcie celu)

•

Koordynowanie (zgromadzenie tych środków)

•

Rozkazodawstwo (wykonanie zaplanowanych
zadań)

•

Kontrolowanie (sprawdzenie stanu faktycznego
)

Wyżej wymienione sekwencje działania
mają zastosowanie przy omawianiu
administracji publicznej, która jest złożoną
organizacją-zarówno gdy traktuje się ją jako
całość (system administracyjny państwa),
jak i wówczas, gdy przedmiotem analizy
są poszczególne większe czy mniejsze,
wyodrębnione jej fragmenty (np. rząd i cała
administracja rządowa, władze
i administracja konkretnej gminy, konkretny
urząd czy określony resort administracyjny).

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – PODSTAWOWE PROBLEMY

Podstawowe znaczenie dla oceny
racjonalności struktury organizacyjnej
instytucji oraz zasad jej działania ma
dokładne określenie misji która przyświeca
danej organizacji. W przypadku administracji
publicznej misje tą będzie stanowić

realizacja bieżących zadań administracji,

wynikających z obowiązujących ustaw,
wśród których występują zarówno
klasyczne działania władcze
(porządkowo-reglementacyjne),

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – PODSTAWOWE PROBLEMY

jak również administracja świadcząca (usługi
publiczne) i zarząd majątkiem publicznym
(funkcje właścicielskie administracji), a także
funkcje z zakresu zarządzania rozwojem
(w tym zwłaszcza czynności planistyczne
i koordynacyjne).

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – PODSTAWOWE PROBLEMY

Kolejnym ważnym zadaniem stojącym przed
sektorem administracji publicznej jest

zarządzanie zasobami danej organizacji
administracyjnej.

Do zasobów tych należą przede wszystkim:

•

zasoby ludzkie (personel)

•

zasoby materialne (niezbędne do

utrzymania organizacji w gotowości do

działania)

•

zasoby kompetencyjne

•

zasoby informacyjne

ADMINISTRACJA PUBLICZNA – PODSTAWOWE PROBLEMY

Od strony organizatorskiej jest istotne, by zadania
nie ulegały pomieszaniu – tak, aby każde z nich
było obsługiwane przez wyodrębniony aparat
administracyjny i wyspecjalizowany personel
z jasno określoną misją do wypełnienia.
Zadania i kompetencje administracyjne są precyzyjnie
przypisane poszczególnym podmiotom
i instytucjom przez ustawodawcę. W tym zakresie prawo
powinno ściśle wyznaczać sfery ich odpowiedzialności

oraz

precyzyjnie określać zasady współdziałania, to bowiem
decyduje o zdolności państwa jako całości do
wywiązywania się z obowiązków publiczno-prawnych.

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

Zgodnie z z artykułem 7 Ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca
1990r.
(DzU 01.142.1591 ze zmianami) zaspokojenie zbiorowych potrzeb
wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania
własne obejmują sprawy:

• ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony
środowiska
i przyrody oraz gospodarki wodnej,

• gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu
drogowego,

• wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i
oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz
urządzeń
sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

• lokalnego transportu zbiorowego,

• ochrony zdrowia,

• pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

• gminnego budownictwa mieszkaniowego,

• edukacji publicznej,

•

kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania

kultury,

•

kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń

sportowych,

•

targowisk i hal targowych,

•

zieleni gminnej i zadrzewień,

•

cmentarzy gminnych,

•

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony

przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i

utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

•

utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

oraz obiektów administracyjnych,

•

polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki

socjalnej, medycznej i prawnej,

•

wspierania i upowszechniania idei samorządowej,

•

promocji gminy,

•

współpracy z organizacjami pozarządowymi,

•

współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych

państw.

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o

charakterze

ponad gminnym w zakresie (Ustawa o samorządzie powiatowym z

dnia

5 czerwca 1998r., DZU 01.142.1592):

•

edukacji publicznej,

•

promocji i ochrony zdrowia,

•

pomocy społecznej,

•

polityki prorodzinnej,

•

wspierania osób niepełnosprawnych,

•

transportu zbiorowego i drób publicznych,

•

kultury i ochrony dóbr kultury,

•

kultury fizycznej i turystyki,

•

geodezji, kartografii i katastru,

•

gospodarki nieruchomościami,

•

administracji architektoniczno-budowlanej,

•

gospodarki wodnej,

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

•

ochrony środowiska i przyrody

•

rolnictwa, lecznictwa i rybactwa śródlądowego,

•

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

•

ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania
innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia ludzi oraz środowiska,

•

przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

•

ochrony praw konsumenta,

•

utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej oraz obiektów administracyjnych,

•

obronności,

•

promocji powiatu,

•

współpracy z organizacjami porządkowymi

Do zadań powiatu należy również zapewnienie wykonywania

określonych w

ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb inspekcji
i straży.

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

Samorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze

wojewódzkim

określone ustawami, w szczególności w (ustawa o

samorządzie

województwa z dnia 5 czerwca 1998r.,DzU 01.142.1590)

•

edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,

•

promocji i ochrony zdrowia,

•

kultury i ochrony zabytków,

•

pomocy społecznej,

•

polityki prorodzinnej,

•

modernizacji terenów wiejskich,

•

zagospodarowania przestrzennego,

•

ochrony środowiska,

•

gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w

szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich

magazynów przeciwpowodziowych,

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

•

transportu zbiorowego i dróg publicznych,

•

kultury fizycznej i turystyki,

•

ochrony praw konsumentów,

•

obronności,

•

bezpieczeństwa publicznego,

•

przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Samorząd ten tworzy strategię rozwoju województwa i

prowadzi

politykę rozwoju.

Podstawowe zadania realizowane przez administrację

publiczną.

W ramach wymienionych uprzednio zadań urzędy administracji
publicznej świadczą różne usługi, będą to przykładowo:

•

dokonywanie wpisów do ewidencji działalności gospodarczej,

•

wnioskowanie o wykreślenie z wyżej wymienionej ewidencji,

•

wnioskowanie o wydanie różnorakich licencji w tym np. licencji
na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką,

•

uzyskanie pozwolenia na budowę czy rozbiórkę,

•

wydawanie zaświadczeń o wpisie do rejestru organizatorów
turystyki i pośredników turystycznych,

oraz wiele innych usług, których nie sposób tu wymienić.

Usługi realizowane przez urzędy administracji publicznej

Istota działania zorganizowanej administracji

publicznej

Organy administracyjne w swym działaniu można ująć w

następujące

wspomniane na wstępie cykle:

•

przygotowania,

•

realizacja,

•

kontrola,

w podejściu ilościowym do wykonywanych zadań, etap pierwszy jest
potraktowany pobieżnie. Realizacja tym samym jest splotem
chaotycznych czynności, a kontrola będąca porównaniem stanu
faktycznego ze stanem zamierzonym jest przewlekła ze względu na
znaczne rozbieżności tych stanów.

W podejściu jakościowym organizator niezmiennie starannie

przygotowuje działanie. Ustala cel, bada środki metody działania,
pozyskuje środki, ustala udział wykonawców.

Realizacja przebiega bez zakłóceń, szybko i w sposób

uporządkowany.

Kontrola w tym przypadku jest zdecydowanie mniej czasochłonna.

Zrozumienie cyklu działań zorganizowanych jest podstawą do

racjonalizacji procesów organizacyjnych, a oparcie tych procesów o
logiczne powiązane ze sobą etapy sprzyja efektywniejszej pracy
organizacji.

Odnosząc te uwagi do działań administracji publicznej można

przytoczyć następujące ogólne zasady działania organów

administracji:

•

praworządność,

•

efektywność,

•

jawność,

•

zaufanie,

•

odpowiedzialność,

Istota działania zorganizowanej administracji

publicznej

Praworządność

działań organu administracji obejmuje tak sferę

formalną – zachowanie kompetencji organu, przestrzegania określonych

reguł

postępowania, zachowania właściwej

formy działania, jak i sferę

materialną – przestrzegania zasad zgodności z prawem materialnym,
zakazu nadużywania władzy i szeregu podobnych działań.

Efektywność

działania administracji winna być rozpatrywana nie tylko

w odniesieniu do decyzji administracyjnej, lecz do wszelkich form aktywności
administracji.

Jawność działania

administracji publicznej stała się jedną z wartości

społecznych wpisanych w system demokratycznego państwa. Jest to
zagadnienie dość subtelnej natury – jawność działania może bowiem

naruszać

sferę prywatności.

Istota działania zorganizowanej administracji

publicznej

Zasada zaufania

dotyczy takiej działalności administracji, która

umożliwiałaby zwiększenie pewności pozycji obywatela w jego

stosunkach z

państwem. W skład tej zasady wchodzą takie elementy jak:

•

ograniczenie wstecznego działania przepisów,

•

ograniczenie uchylania korzystnych dla obywatela decyzji,

•

dotrzymywania obietnic złożonych przez organ administracji

•

zagwarantowanie rzetelności udzielanych informacji

•

zapewnienie jawności, stabilności i prawnej efektywności planów,
które dotyczą obywateli,

•

trwałości regulacji stosunków własnościowych.

Istota działania zorganizowanej administracji

publicznej

Zasada odpowiedzialności

za podjęte działania administracji

oznacza

odpowiedzialność za działania oraz odpowiedzialność przed

przełożoną

instancją. Odpowiedzialność pełni funkcję organizatorską jako

gwarancja

realizacji określonych funkcji, jest elementem statusu pracownika

administracji

i przejawia się w formie odpowiedzialności karnej, odszkodowawczej

oraz

służbowej.

Istota działania zorganizowanej administracji

publicznej

Modele zarządzania w administracji publicznej

ZARZĄDZANIE jest to zestaw

działań obejmujących planowanie i
podejmowanie decyzji,
organizowanie, przewodzenie
i kontrolowanie skierowanych na
zasoby organizacyjne i
wykonywanych z zamiarem
osiągnięcia celów organizacji w
sposób sprawny i skuteczny.

Modele zarządzania w administracji publicznej

•

Model biurokratyczny

•

Nowe zarządzanie publiczne

•

Dobre zarządzanie

Modele zarządzania w administracji publicznej



Zawodowy charakter administracji



Pionowy i poziomy podział pracy



Specjalizacja



Hierarchiczna struktura władzy



Obowiązywanie formalnych, generalnych reguł
określających zachowania na poszczególnych
stanowiskach

• Podstawowe

cechy modelu

biurokratycznego :

Modele zarządzania w administracji publicznej

• Strategia nowego zarządzania
publicznego

Strategia

Działania

Kontrola

„polityczna”

Zarządzanie strategiczne poprzez polityczne i

administracyjne przywództwo, jasne zasady

udzielania mandatu i finansowania

Uszczuplona i

elastyczna

struktura

organizacyjna

Decentralizacja, większa niezależność instytucji

administracji publicznej, współpraca między

departamentami

Procesy

Koncentrowanie się na wynikach, sporządzanie

raportów i ocen wykonanych zadań

Rozwój zawodowy i

organizacyjny

Zwiększenie zakresu odpowiedzialności pracowników

szczebla kierowniczego, zwiększenie liczby szkoleń,

planowanie kariery i rozwoju zawodowego

pracowników

Relacje z

obywatelami

Polepszanie kontaktów z obywatelami przez działania

marketingowe i poprawę jakości rządzenia

Modele zarządzania w administracji publicznej

Cecha

Znaczenie

Otwartość

Dostępność do instytucji publicznych i procesów

podejmowania decyzji

Uczestnictwo

Wzrost zaufania społecznego wobec instytucji, wzrost

udziału społeczeństwa w procesach politycznych

Przejrzystość

Przejrzystość ról i powiązań instytucji w procesach

legislacyjnych i wykonawczych

Efektywność

Efektywne realizowanie celów na podstawie oceny

dotychczasowych doświadczeń i prognozy przyszłych

wydarzeń

Zgodność

Zgodność polityki i podejmowanych działań,

zaangażowanie przywództwa politycznego, zapewnienie

spójności i logiki

• Cechy dobrego zarządzania

Porównanie modeli zarządzania w administracji publicznej

Wyszczególnie

nie

Model
biurokratycz

Nowe
zarządzanie

publiczne

Dobre
zarządzan

Sposób

zarządzania

Hierarchia

Rynek

Sieć

Podstawa

normatywna

Prawo

administracyjne

Kontrakty

Konwencje

Styl kierowania

Biurokratyczny –

administrowanie

Menedżerski –

zarządzanie

Partnerski –

konsultowani

Charakter relacji

Dominacja i

podporządkowanie

Konkurencja i

współpraca

Równość i

współzależnoś

Cel działań

Utrwalanie

porządku

Wywoływanie zmian

Budowanie

porozumienia

społecznego

Ukierunkowanie

działań

Procedury

Efekty

Potrzeby

Organizacja

państwa

Układy

monocentryczne

Układy autonomiczne

Społeczeństw

obywatelskie

Zarządzanie w administracji publicznej

Administracja publiczna danego

państwa funkcjonuje w ramach:

•

określonej kultury ogólnej,

•

kultury politycznej

•

kultury administracyjnej

Zarządzanie w administracji publicznej

Współczesna administracja publiczna w

państwie demokratycznym może być określona
jako zespół działań, czynności i przedsięwzięć
organizatorskich

i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji

interesu publicznego przez różne podmioty, organy

i instytucje, na podstawie i w określonych prawem

formach. Administracja publiczna ma podstawowy
cel w postaci realizacji interesu publicznego.

Zarządzanie w administracji publicznej

W systemie administracji publicznej w Polsce po roku 2000

wyróżnić można:

Strukturę administracji państwowej

Strukturę administracji samorządowej

Ramy prawne i ustrojowe funkcjonowania administracji

publicznej wyznacza Konstytucja Państwa

Zasady funkcjonowania administracji publicznej :

•

Zasada demokratycznego państwa prawnego zawarta w
art.. 2 Konstytucji RP

•

Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej,
wynikająca z art. 7 ustawy zasadniczej;

•

Zasada podziału i równowagi władz: ustawodawczej,
sądowniczej, wykonawczej, art. 10 ustawy

•

Zasada decentralizacji władzy publicznej, art. 15 ustawy

Zarządzanie w administracji publicznej

Administracja rządowa jest częścią

administracji publicznej, którą tworzą
centralne organy władzy państwowej
i ich urzędy, a także szereg
instytucji ogólnokrajowych i
terenowych, realizujących zadania
publiczne na rzecz
indywidualnych obywateli i
podmiotów zbiorowych

Zarządzanie

w administracji publicznej

Na funkcjonowanie administracji publicznej w państwie

wpływa wiele czynników otoczenia zewnętrznego i spośród

nich należy wymienić:



ustrój polityczny (podstawowy czynnik ustalający model),



system prawny,



wewnętrzne i międzynarodowe procesy polityczne,



społeczeństwo: kultura, system wartości a także mobilność.

Zarządzanie w administracji publicznej

Administracja publiczna odznacza się pewnymi

cechami:



działa w imieniu i na rachunek państwa



ma działać na podstawie prawa i w tych granicach, jakie prawo dla

niej przewiduje



ma charakter polityczny



ma działać w interesie publicznym a nie w interesie grupy



działa w ramach przyzwolonej prawem kompetencji, a z reguły ma

charakter monopolistyczny (zwykle pewien organ jest wyłącznym

gospodarzem w określonej kategorii spraw)



ma charakter bezosobowy. Wykorzystywana jest przez ustanowione

prawem organy, nie zaś przez pełniące ich funkcje osoby publiczne



ma charakter władczy



działa na zasadach kierownictwa i podporządkowania



w administracji pracuje fachowy personel, urzędniczy.

Pojecie zarządzania publicznego- funkcje administracji

Idea funkcjonowania samorządu terytorialnego
a. Pełnienie służebnej roli wobec mieszkańców,

b. Skuteczne zarządzanie zakresem zadań
publicznych w celu zaspokojenia zbiorowych
potrzeb,
c. Szczególny ekonomiczny charakter
samorządu terytorialnego

Zarządzanie w administracji publicznej – zadania samorządu

terytorialnego

ZADANIA Gminy :

Do zakresu zadań gminy należy realizowanie spraw publicznych

na jej terytorium o wymiarze lokalnym, które zostały ustawowo

ustanowione jako zakres jej działania. Realizuje ona również

takie zadania, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję

lub ustawy dla innych organów władz publicznych.

Zadania własne gmin z zakresu:

•

Infrastruktury technicznej gminy

•

Infrastruktury społecznej

•

Porządku i bezpieczeństwa publicznego

•

Ładu przestrzennego i ekologicznego

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Zarządzanie w administracji publicznej – zadania samorządu

terytorialnego

ZADANIA POWIATU

Powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze

ponadgminnym w zakresie:

•

Infrastruktury technicznej gminy

•

Infrastruktury społecznej

•

Porządku i bezpieczeństwa publicznego

•

Ładu przestrzennego i ekologicznego

Zarządzanie w administracji publicznej – zadania samorządu

terytorialnego

ZADANIA SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA

Regionalne usytuowanie samorządu województwa sprawia,

że jest on właściwy w sprawach określania strategii rozwoju

województwa, realizowanej przez programy wojewódzkie,

uwzględniającej zgodnie z ustawą następujące cele:

•

pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie

świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej

mieszkańców,

•

pobudzanie aktywności gospodarczej,

•

podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności

gospodarki województwa,

•

zachowanie wartości środowiska kulturowego i

przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych

pokoleń,

•

kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

Zarządzanie w administracji publicznej – zadania samorządu

terytorialnego

Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze

wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w

zakresie:

•

infrastruktury technicznej

•

infrastruktury społecznej

•

bezpieczeństwa publicznego

•

ładu przestrzennego i ekologicznego

Zarządzanie w administracji publicznej

Sprawne i efektywne działanie administracji

publicznej jest niezbędne dla właściwego
funkcjonowania państwa i dynamicznego
rozwoju gospodarki. Duże znaczenie ma również
potrzeba zwiększenia przejrzystości i jawności
działań administracji oraz zmniejszenie kosztów
funkcjonowania pracujących na jej rzecz
systemów informatycznych.