dr hab. Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Pojęcie
administracji publicznej

2

Terminy

administracja i administracja publiczna

są niejednoznaczne.

3

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Nota bene

Andrew Dunsire

* doliczył się (w

języku angielskim) co najmniej piętnastu
różnych zna-czeń terminu „administracja”.

*Andrew Dunsire, Administration. The Word and the
Science, Martin Robertson, London 1973.

4

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Art. 10

Konstytucji

1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na

podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykona-wczej i władzy sądowniczej.

2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat,

władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej i Ra-da Ministrów, a władzę sądowniczą
sądy i trybunały.

5

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administracja publiczna a władza wykonawcza

Administrację publiczną można utożsamić z władzą
wykonaw-czą. Na ogół jednak w obrębie władzy
wykonawczej rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne:



egzekutywę polityczną



administrację publiczną

W tym ujęciu administrację publiczną charakteryzuje
się jako wykonawcę władzy wykonawczej lub też – żeby
podkreślić jej szczególną rolę w ramach władzy
wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej.

Takie rozumienie administracji publicznej upowszechnił w 1812 r. Charles-
Jean Bonnin rozróżniając rząd i administrację. Za podstawę tego rozróżnienia
przyjął oddzielenie należących do rządu decyzji politycznych (zasadniczych)
od pozostających w gestii administracji decyzji wykonawczych i technicznych
(rutyny administracyjnej). Jak w 1875 r. napisał M. Block: Rząd kieruje, daje
impuls, a administracja działa, wykonuje.

6

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Pochodzenie terminu administracja

Termin

administracja

pochodzi

od

łacińskiego

czasownika mini-strare (służyć), a ten prawdopodobnie
od rzeczownika manus, czyli ręka. Wzmocnienie
czasownika ministrare przedrostkiem ad dodatkowo
podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego
działania (w prawie rzymskim administrare znaczyło
zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy
kształtował

się

język

pra-wny

Europy,

termin

administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym
majątkiem).

Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę czy działalność
wykona-wczą,

wykonywaną

na

rzecz

kogoś

czy

czegoś

ważniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o służbę
na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w
demokratycznych państwach prawnych – o służbę na rzecz dobra
wspólnego/powszechnego/interesu publicznego i służbę pra-wu.

7

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Poszukiwanie definicji

administracji publicznej

8

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Jerzy Stefan Langrod

(1903-1990), :

Administracja w […] organicznym ujęciu
– to ludzie zorganizowani po to, aby
korzystając z przydzielonej im dziedziny
aktywności […] i z rozporządzalnych
rzeczy […], mogli spełnić swoje
zadania. Czy ujmiemy ich łącznie w
ramy teoretyczne służby publicznej, czy
inaczej, – zawsze będzie to przede
wszystkim

planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej
misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych
ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują.

9

Pojęcie administracji publicznej

Jan Boć

(ur. 1939):

Administracja
publiczna jest to
przejęte przez państwo i
realizowane przez jego
zawisłe organy, a także
przez organy samorządu
terytorialnego,
zaspokajanie zbiorowych i
indywidualnych potrzeb
obywateli, wynikających
ze współżycia ludzi w
społecznościach.

10

Pojęcie administracji publicznej

Jan Jeżewski

(ur. 1938)

Autor ten widzi administrację
publiczną jako „rodzaj
działalności zmierzającej do
osiągnięcia celów ogólnych
(interesu publicznego) w
państwie” i za Franciszkiem
Longchamps definiuje jako
„twórczą, zorganizowaną i
ciągłą działalność publiczną
w państwie, która polega na
obsłudze potrzeb
wynikających ze współżycia
ludzi w wielkich grupach”.

Franciszek Longchamps

w Paryżu 18 marca 1959 r.

11

Połowa lat 70. XX wieku. Jan Jeżewski w środku. Z prawej Adam Chełmoński i Piotr Jurek. Z lewej

Jan Boć. W głębi Bogdan Cybulski (z lewej), Marcin Miemiec (w środku) i Hanna Kilijan (z prawej).

12

Pojęcie administracji publicznej

Hubert Izdebski

(ur. 1947)

Michał Kulesza

(ur. 1948):

Przez administrację
publiczną rozumie się
zespół działań, czynności
i przedsięwzięć
organizatorskich i
wykonawczych,
prowadzonych na rzecz
interesu publicznego przez
różne podmioty, organy
i instytucje, na podstawie
ustawy i w określonych
prawem formach.

Michał Kulesza

Hubert Izdebski

13

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Zygmunt Niewiadomski

(ur. 1950), Pojęcie

administracji publicznej, [w:] System prawa
administracyjnego, Tom 1, Instytucje prawa
administracyjnego,

red.

R.

Hauser,

Z.

Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, Instytut Nauk
Praw-nych PAN, Warszawa 2010

Administracja publiczna jest to ogół działań o
chara-kterze organizatorskim i wykonawczym,
mających na celu realizację dobra wspólnego przez
różne

podmioty

(nieko-niecznie

państwowe)

związane co do podstawy i form działalności
ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną.

14

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Opisywanie administracji publicznej

przez jej cechy

Jan Zimmermann

(ur. 1949):

„w obrębie prawa administracyjnego […] pełne, logiczne i
zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne, a
nawet celowe. […] zgromadzenie różnych cech, które
można przypisać administracji pu-blicznej w każdym
(przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu te-go słowa,
wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej
definicji”.

15

Pojęcie administracji publicznej

dr. hab. Jerzy Supernat

Administracja publiczna jest wszechobecna…

Ingo von Münch

(ur. 1932):

Von der Wiege bis zur Bahre: Formulare, Formulare.

16

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Małgorzata Stahl

(ur. 1946) /

Janusz Łętowski

(1939-1999):



działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od

państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało
część swojej władzy (imperium)



możność działania w formach władczych i stosowania przymusu

państwowego



działanie w interesie publicznym



polityczny charakter



działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych



aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działań

z własnej inicjatywy



działanie w sposób ciągły i stabilny



oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu



charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach

powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w
określonej kategorii spraw) i bezosobowy (w ramach jej struktur
działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np.
funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę naz-wę)



z zasady brak dążenia do osiągania zysku, co nie oznacza braku

odpłatności za świadczone usługi

17

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Jan Zimmermann:



działanie w imieniu państwa i na jego rachunek (jeżeli chodzi o

administrację samo-rządową to działa ona przede wszystkim na „rachunek
własny”, ale będąc częścią administracji państwa, również na jego
rachunek)



(wynikająca

z

prawa)

możliwość

dysponowania

władztwem

administracyjnym (dzia-łania jednostronnego) i korzystania z przymusu
państwowego



realizowanie

funkcji:

porządkowo-reglamentacyjnej,

świadczącej,

kierującej i właści-cielskiej



działanie w interesie publicznym



działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych

(konsekwencją związania prawem jest zasada, że dozwolone jest tylko to, co
jest bezpośrednio dopu-szczone przez ustawy)



wykonawczy charakter (wykonywanie i konkretyzowanie obowiązującego

prawa)



aktywność oraz możność podejmowania zadań i działań z własnej

inicjatywy



organizowanie życia społecznego na terenie, który podlega jej

kompetencji



działanie w sposób ciągły i stabilny



działanie przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą



charakter monopolistyczny (administracja publiczna jest jedna nawet

wtedy, kiedy w jej ramach działają różne organy, a także wtedy, kiedy
poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie)

18

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administracja publiczna jako zjawisko historyczne

Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza
funkcja państwa wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla
H. Izdebski:
Nie każda dawna organizatorska działalność państwa
zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem
działalność

wyodrębniona,

a

zatem

uporządkowana

organizacyjnie i kompetencyjnie, a także formalnie.
Administracją w pełni będzie dopiero organizatorska
działalność państwa:
 realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy
systemu biuro-kratycznego (stąd czasami administrację
publiczną nazywa się biu-rokracją – JS)
 obejmująca obszerny zakres spraw o znaczeniu
społecznym
 regulowana przez generalne normy prawne

I chociaż administracja publiczna rozwija się od końca średniowiecza, to o
administracji publicznej, odpowiadającej zarysowanej powyżej współczesnej
formie, można zdaniem H. Izdebskiego mówić dopiero od epoki Oświecenia,
a więc od wieku XVIII.

19

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Hubert Izdebski:

Termin administracja publiczna przestał już być jedynym
terminem opisu-jącym służbę społeczeństwu przez świadczenie
usług publicznych. Termin ten pojawił się i jest właściwy dla opisania
relacji administracji publicznej z syste-mem politycznym i prawem.
Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do
gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne
są inne pojęcia.



W pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania

publicznego z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego
zarządzania (New Public Mana-gement – NPM) kładącą nacisk na
obywatela jako konsumenta usług publi-cznych, outsourcing,
instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość itd.



W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z

punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej
stosowanym pojęciem na jej opisanie jest trudne do przetłumaczenia
na język polski, a także do zde-finiowania pojęcie governance czy –
raczej – public governance. W każdym razie public governance to nie
struktury administracyjne czy rządowe (govern-ment), ale proces
zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmio-tów
sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której
miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji
publicznej (zarzą-dzanie przez współrządzenie).

20

Pojęcie administracji publicznej

dr. hab. Jerzy Supernat

System polityczny

Prawo

Gospodarka

rynkowa

Administracja

publiczna

Społeczeństwo obywatelskie

(obywatele)

Hubert Izdebski:

21

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

System

organizacyjny

administracji

publicznej

Administracja publiczna w Rzeczypospolitej
Polskiej skła-da się z trzech podstawowych
segmentów:



administracja państwowa rządowa



administracja państwowa nierządowa



administracja samorządowa

Jacek Lang

(ur. 1938):

W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch
znacze-niach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną
organizacją […] Zgodnie z drugim znaczeniem, administracja jest
pewną działalnością. Gdy działa-lność tę prowadzi państwo jako
określona organizacja, mamy wtedy do czynienia z administracją
państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką
prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić o
administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji
publicznej – obejmującej ad-ministrację państwową w znaczeniu
ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje.

22

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administracja

publiczna

Administracja

państwowa

rządowa

(segment 1)

Administracja

państwowa

nierządowa

(segment 2)

Administracja

samorządowa

(segment 3)

23

Pojęcie administracji publicznej

Segment pierwszy

wg

Jacka Jagielskiego

(ur.

1951):

Administracja

rządowa

jest

to

układ

organizacyjno-

funkcjonalny

o

jednolitym,

relatywnie scentralizowanym

charakterze, który

realizuje

zadania

publiczne

za

które

odpowiedzialność ponosi rząd, i który pośrednio lub
bezpośrednio podlega Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3

Konstytucji: Rada Ministrów kieruje administracją

rządo-wą).

W

jego

skład

wchodzą

podmioty

odpowiadające następu-jącym przesłankom:



wykonywanie funkcji administracji publicznej



podejmowanie działań w formach prawnych

właściwych or-ganom administracyjnym, w tym w
formach władczych



oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym

zaso-bie państwowym



pozostawanie

w

układzie

organizacyjno-

funkcjonalnym pod-danym kierownictwu Rady Ministrów

dr hab. Jerzy Supernat

24

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Wskazanym

przesłankom

odpowiadają

trzy

grupy

podmiotów:

 organy i urzędy administracyjne (trzon
administracji rządowej)
 agencje rządowe inne niż centralne organy
administracji rządowej:

 agencje – spółki kapitałowe (na przykład
Agencja Ro-zwoju Gospodarczego czy Krajowa
Agencja Poszanowa-nia Energii)
 agencje – państwowe osoby prawne (na
przykład Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa czy Agencja Mienia Wojskowego)

 państwowe jednostki organizacyjne: na przykład
Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny

25

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Organy i urzędy administracyjne (trzon
admini-stracji rządowej)



Organy bezpośrednio rządowego szczebla:



Rada Ministrów



Prezes Rady Ministrów



ministrowie



przewodniczący określonych w ustawach

komitetów

(na

przykład

Komitetu

Badań

Naukowych czy Komitetu Integracji Europejskiej)



podległe tym organom urzędy (ministerstwa

itd.)

26

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat



Centralne organy administracji rządowej i

podlegle im urzędy. Między innymi:



Prezes Głównego Urzędu Statystycznego



Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i

Konsumentów



Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego



Szef Agencji Wywiadu



Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego



Prezes Wyższego Urzędu Górniczego



Prezes Głównego Urzędu Miar

27

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat



Główny Inspektor Sanitarny



Główny Geodeta Kraju



Komendant Główny Policji



Główny Inspektor Ochrony Środowisk



Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

*



Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej

*



Prezes Urzędu Transportu Kolejowego

*



Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego

*

*

organ regulacyjny

28

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat



Terenowe organy administracji rządowej:



wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych

służb, in-spekcji i straży działających pod jego
zwierzchnictwem: Służby Ochrony Zabytków,
Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Straży
Pożarnej itd.)



organy administracji niezespolonej (dyrektor

izby skar-bowej, naczelnik urzędu skarbowego,
dyrektor urzędu statystycznego, dyrektor urzędu
morskiego itd.)



Organy

o

charakterze

pomocniczym

i

opiniodawczo-doradczym działające na rzecz
organów o charakterze de-cydującym (Rada
Statystyki, Rada Działalności Pożytku Publicznego,
Rada Telekomunikacji itd.)

29

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Segment

drugi

(administracja

państwowa

nierządowa): organy i urzędy administracyjne,
które nie są podporzą-dkowane Radzie Ministrów.

Jan Boć:

Wyróżnienie osobnej administracji państwowej, w
obręb której nie wchodzi administracja rządowa,
jest celowe, logiczne i niezbędne.

30

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Do administracji państwowej nierządowej należą:



Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej



organy Najwyższej Izby Kontroli



Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji



Rzecznik Praw Obywatelskich



Krajowa Rada Sądownictwa



organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa Rada

Polityki Pieniężnej



centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny

Inspek-tor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców)



urzędy

w/w

organów

(Kancelaria

Prezydenta

Rzeczypospolitej Pol-skiej itd.)



administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu

31

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Segment

trzeci

(administracja

samorządowa) tworzą:



administracja samorządu terytorialnego



administracja samorządu zawodowego

32

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

•

podmioty o statusie prawnym organów i urzędów
admini-stracyjnych (organy stanowiące, organy
wykonawcze, apa-rat pomocniczy tych organów)

•

samorządowe jednostki organizacyjne (gminne,
powiatowe,

wojewódzkie):

służbowymi

zwierzchnikami

tych

jednostek

są

wójt/burmistrz/prezydent, starosta, marszałek)

Administracja samorządu terytorialnego:

układ organizacyjno-funkcjonalny działający w
ramach struktur samorządu terytorialnego, czyli w
ramach gmin, powiatów i województw jako
jednostek

samorządowych

–

wspólnot

samorządowych, w skład którego wchodzą:

33

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administracja samorządu zawodowego:
idea tego samorządu polega na powierzeniu
sprawowania części władzy publicznej korporacjom
– zrzeszeniom wyo-drębnionym na podstawie
kryterium więzi interesu zawo-dowego określonej
grupy osób.

Jan Boć:
Istotą samorządu zawodowego jest udzielona mu przez
ustawodawcę samo-dzielność w zakresie organizacji wykonywania
zawodu, określenia warunków jego wykonywania oraz kontroli
należytego wykonywania zawodu.

Samorząd zawodowy może reprezentować:



osoby wykonujące zawody zaufania publicznego

(adwokatów, rad-ców prawnych, notariuszy, lekarzy,
architektów itd.)



osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej

(rolników, rzemieślników, marynarzy itd.)

34

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Jan Boć:

Państwo zawsze zostawi sobie
pewien zakres władzy, która
nigdy nie przejdzie całkowicie w
ręce samorządu, jeśli, oczywiście,
chce istnieć.

35

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Preambuła do
Konstytucji

(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej
Polskiej ja-ko prawa podstawowe dla państwa
oparte

na

poszanowa-niu

wolności

i

sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dia-logu
społecznym oraz na zasadzie pomocniczości
uma-cniającej

uprawnienie

obywateli

i

ich

wspólnot.

36

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Aleksandra Wiktorowska

:

Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy
unikaniu centralizacji i omnipotencji państwa, a jej
prawną konse-kwencją jest:



podział władzy publicznej, znajdujący wyraz

między in-nymi w konstytucyjnej zasadzie podziału
władzy oraz w dualizmie administracji terytorialnej



decentralizacja władzy publicznej



podział zadań i kompetencji na szczeble

organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz
na

szczeble

organiza-cyjne

samorządu

terytorialnego w szczególności



domniemanie kompetencji na rzecz gminy

37

Niezapomniana Konferencja w Olszanicy w 2001 r.

Od prawej: Aleksandra Wiktorowska, Jan Grabowski, Barbara Adamiak, Krystyna Wojtczak i Jerzy

Supernat.

38

Wspaniałymi
organizatorami
i gospodarzami
„Olszanicy” byli
Elżbieta Ura
i Stanisław
Pieprzny. Tutaj na
czele uczestników
konferencji
"Sprawność działania
administracji
samorządowej" -
Sandomierz
21-23 maja 2006 r.

39

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Art. 15 ust. 1
Konstytucji

Ustrój

terytorialny

Rzeczypospolitej

Polskiej

zapewnia de-centralizację władzy publicznej.

Art. 16 ust. 2
Konstytucji

Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu
władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach
ustaw istotną część zadań publicznych samorząd
wykonuje w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność.

40

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Art. 17
Konstytucji

1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy
zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące
zawody zaufania publi-cznego i sprawujące pieczę
nad należytym wykonywa-niem tych zawodów w
granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

2. W drodze ustawy można tworzyć również inne
rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą
naruszać wolności wy-konywania zawodu ani
ograniczać wolności podejmowania działalności
gospodarczej.

41

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Art. 163
Konstytucji

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne
nie za-strzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla
organów in-nych władz publicznych.

Art. 164 ust. 1
Konstytucji

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego
jest gmina.

42

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W innym ujęciu na system organizacyjny
administra-cji

publicznej

składają

się

następujące trzy podstawowe segmenty:



administracja bezpośrednia



administrację pośrednia



prywatnoprawnie zorganizowana administracja

publi-czna

43

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administracja

publiczna

Administracja

bezpośrednia

Administracja

pośrednia

Prywatno-prawnie

zorganizowana

administracja publiczna

44

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administrację bezpośrednią stanowią państwowe
organy

administracji

publicznej

(administracja

bezpośrednia

nie

obej-muje

zatem

organów

samorządowych), przy czym w definicji J. Bocia
(państwowy)

organ

administracji

publicznej

to

„człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu
kolegialnego): 1) znajdu-jący się w strukturze
organizacyjnej państwa [...], 2) powołany w celu
realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami
właściwymi temu prawu, 3) działający w granicach
przyzna-nych mu przez prawo kompetencji”.

Organ administracji jest immanentną częścią państwa i
nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej.
Nie może być zatem traktowany jako podmiot od
państwa samodzielny, któremu mogłyby przysługiwać
wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki.

45

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Administrację pośrednią stanowią te podmioty,
które są w sensie prawnym samodzielne i które
posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną,
a nawet własną odrębną oso-bowość prawną.
W odróżnieniu od organów administracji tworzących
admini-strację bezpośrednią podmioty wchodzące w
skład

administra-cji

pośredniej

są

podmiotami

zdecentralizowanymi, którym przysługuje określony
zakres prawnie chronionej samodzielno-ści. Ich
typowymi przykładami są:



korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede

wszyst-kim samorząd terytorialny)



zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w

tym szkoły wyższe, a także Zakład Ubezpieczeń
Społecznych)



fundacje prawa publicznego (należy do nich Zakład

Narodo-wy imienia Ossolińskich)

46

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Prywatnoprawnie zorganizowaną administrację
publi-czną tworzą podmioty zorganizowane w formach
prawa pry-watnego, czyli podmioty, których forma
organizacyjno-prawna oparta jest na przepisach prawa
cywilnego i handlowego. Należą do nich agencje –
spółki kapitałowe, agencje – pań-stwowe osoby prawne
(agencje

nie

będące

centralnymi

organami

administracji rządowej) oraz fundacje prawa pry-
watnego.

Podmioty

te

są

w

sensie

organizacyjnym

i

funkcjonalnym czę-ścią administracji publicznej, gdyż
zostały powołane (najczę-ściej drogą ustawową) do
wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych.
Niemniej jednak ich organizacja odbiega od organizacji
pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako
że w ich przypadku w tym zakresie podstawową rolę
od-grywa prawo prywatne.

47

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Przykład

Przykładem

prywatnoprawnie

zorganizowanej

administracji pu-blicznej jest Państwowa Agencja
Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) – państwowa osoba
prawna utworzona ustawą z 9 lis-topada 2000 r.

PARP nie należy do administracji pośredniej:



nie jest korporacją publicznoprawną (nie jest

przymusowym związkiem osób)



nie jest zakładem publicznym (nie jest związkiem

osób i rze-czy przeznaczonych dla destynatariuszy)



nie jest fundacją prawa publicznego

48

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W Unii Europejskiej termin administracja publiczna
jest terminem prawnym (art. 45 ust. 4 TFUE stanowi, że
postanowień Traktatu o swobodnym przepływie pracowników
wewnątrz Unii nie stosuje się do zatrudnienia w administracji
publicznej), który ma autonomiczne znaczenie. Pojęcie
administracji publicznej należy do tzw. pojęć prawa unijnego,
którym państwa nie mogą przypisywać partykularnego
znaczenia zapożyczonego z własnego ustawo-dawstwa,
ponieważ zagroziłoby to jednolitości stosowania prawa
unijnego.

Zgodnie z relewantnym orzecznictwem ETS administracja
publiczna w rozumieniu art. 45 ust. 4 TFUE powinna być
pojmowana nie instytu-cjonalnie, lecz funkcjonalnie i
obejmować te rodzaje działalności, z którymi jest związana
szczególna władza (władza publiczna) oraz szczególna
odpowiedzialność (odpowiedzialność za ochronę ogólnych
interesów państwa lub danej jednostki terytorialnej).

49

Osobno

warto

jeszcze

przedstawić pojęcie

administracji regulacyjnej.

Administrację

tę,

tak

jak

admini-strację w ogóle, można
rozumieć

w

sposób

przedmiotowy lub podmio-towy
(w konsekwencji także przed-
miotowo-podmiotowy).

Administracja
regulacyjna

50

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Przedmiotowo rozumiana administracja regulacyjna oznacza
w ogól-nym przypadku wszelkie administracyjno-prawne sposoby
wpływania na ry-nek (społeczną gospodarkę rynkową) przez
państwo. W konkretnym przypa-dku, tutaj ważniejszym, oznacza
specyficzne

działania

specjalnie

utworzonych

organów

regulacyjnych, do których to działań można za

Markiem Szydło

zaliczyć: dopuszczanie do działalności gospodarczej, ustanawianie
praw wyłącznych i szczególnych, regulację świadczenia usług w
ogólnym interesie gospodarczym, zapewnianie dostępu do sieci,
regulację cen, rachunkowość regulacyjną oraz ochronę dóbr
policyjnych. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku
administracyjne działania regulacyjne polegają na wpływa-niu na
rynek za pomocą instrumentów, których jurydycznym wyrazem jest
stanowienie norm prawnych i ich władcze stosowanie.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej powoduje, że krajowa regulacja ma w
dużym zakresie charakter wykonawczy i/lub komplementarny wobec
unijnego porządku pra-wnego. Tak jak w pozostałych państwach Unii
Europejskiej, regulacja w Polsce po-dejmowana jest w następstwie
liberalizacji i prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych, czyli sektorów, w
których działalność gospodarcza (świadczenie usług użyteczności pu-
blicznej)

prowadzona

jest

przy

wykorzystaniu

określonej

sieci

infrastrukturalnej: teleko-munikacyjnej, elektroenergetycznej, kolejowej,
lotniczej, pocztowej oraz wodociągowo-kanalizacyjnej.

51

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Podstawową

funkcją

administracyjnych

działań

regulacyjnych jest ochrona i wspieranie rynku, aby
zapewnić

związane

z

nim

wartości

(efektywność,

innowacyjność, wybór, wolność i równość, a także
dostępność, przystępność oraz pożądaną jakość określonych
i niezbędnych dla funkcjonowania społeczeństwa i
gospodarki świad-czeń).

Oznacza to, że każda administracyjna regulacja rynku musi
mieć bar-dzo poważne uzasadnienie. Najogólniej można
powiedzieć, że regula-cja rynku ma dwojakie cele:



ekonomiczne (dokonanie korekty źle funkcjonującego

rynku w celu zapewnienia jego efektywności)



pozaekonomiczne (dokonanie korekty rynku w celu

zapewnienia sprawiedliwość społecznego porządku)

52

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Funkcje i cele regulacji realizuje podmiotowo
rozumiana administracja regulacyjna (chociaż
także inne podmioty), którą tworzą przede wszystkim
specjalne

organy

regulacyjne

(administracja

regulacyjna sensu stricto).

Ich tworzenie w państwach Unii Europejskiej ma swój początek w latach
osiemdzie-siątych XX wieku, kiedy Unia Europejska rozpoczęła w odniesieniu
do sektorów infra-strukturalnych program liberalizacji i rozwoju wspólnego
rynku. Realizując ten pro-gram, Komisja Europejska oraz Parlament
Europejski i Rada wydały liczne dyrektywy (rzadziej rozporządzenia)
sektorowe

normujące

warunki

efektywnego

i

konkuren-cyjnego

funkcjonowania sektorów infrastrukturalnych. Ich praktyczna realizacja –
zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania prawa unijnego – należy
głównie do specjalnie w tym celu powołanych krajowych organów
regulacyjnych.

W Polsce są to obecnie:



Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej



Prezes Urzędu Regulacji Energetyki



Prezes Urzędu Transportu Kolejowego



Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego

53

Pojęcie administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

 Funkcje i cele regulacji realizują nie tylko specjalne
organy regulacyjne: administracja regulacyjna
sensu stricto.

 W grę wchodzą jeszcze w szczególności ministrowie
właści-wi

w

sprawach

danego

sektora

infrastrukturalnego, których uwzględnienie prowadzi do
pojęcia administracji regulacyj-nej sensu largo.

 Gdyby natomiast uwzględnić dalsze podmioty
realizujące zadania regulacyjne, zarówno na poziomie
centralnym (przede wszystkim Sejm), jak i terenowym
(organy gminy, które regu-lują sektor gospodarki
wodociągowo-kanalizacyjnej), to można wprowadzić
jeszcze pojęcie administracji regulacyjnej sensu
largissimo.

54

Myśl końcowa

dr hab. Jerzy Supernat

If it is dangerous to suppose that government is
always right, it will sooner or later be awkward for
public admini-stration if most people suppose that
it is always wrong.

John Kenneth Galbraith