Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Pojęcie administracji publicznej:
Pochodzenie słowa „administracja” – łac.
Administratio – pomoc, służba, przewodnictwo,

kierownictwo, prowadzenie, zarząd, zarządzenie

Administro – kierować, prowadzić, zarządzać,

zawiadywać, wykonywać, rozporządzać,
rozkazywać, wydawać zarządzenia, pełnić
służbę, pracować

Ministro – posługiwać, służyć, podawać, nalewać,

dostarczać, opatrywać

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Administracja:
- funkcja zarządzania, kierowania,

organizowania (ujęcie
przedmiotowe)

- Zespół podmiotów realizujących

ww. funkcje (ujęcie podmiotowe)

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Administracja:
System (zbiór) podmiotów (elementów):
- Uporządkowanych
- Zhierarchizowanych
- Połączonych między sobą wewnętrznymi

relacjami

- Powołanych do realizacji celów

usytuowanych poza systemem (w
otoczeniu systemu)

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Administracja – prywatna, publiczna

Funkcje administracji występują w

każdym zorganizowanym działaniu

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Co było pierwsze państwo czy

administracja?

Odp: administracja

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Sfery oddziaływania prawa na

administrację publiczną:

tworzenie, umiejscowienie w

systemie, wyznaczenie zakresu
działania określenie powiązań w
systemie

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Zakres działania – katalog

merytorycznych obszarów
aktywności administracji
publicznej, przypisanych danemu
podmiotowi administracji

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Sfery oddziaływania prawa na

administrację publiczną:

wyposażenie w kompetencje do

realizacji wyznaczonych jej zadań

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Kompetencja – uprawnienie i

równocześnie obowiązek podmiotu
administracji publicznej do
podjęcia działań w prawnie
przypisanej formie w celu
realizacji zadań należących do
jego zakresu działania

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Sfery oddziaływania prawa na

administrację publiczną:

określenie trybu ich realizacji
(procedury administracyjne)

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Źródła prawa:
-czynniki dające impuls do tworzenia

prawa

-akty zawierające treść, których

można skonstruować normę
postępowania

-nośniki informacji o prawie (źródła

poznania prawa)

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Postawy konstytucyjne:

Art. 87. 

1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa

Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe
oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa

Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze
działania organów, które je ustanowiły, akty
prawa miejscowego.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Postawy konstytucyjne:

Art. 93. 

1.Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady

Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i
obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe
organowi wydającemu te akty.

2.Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy.

Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec
obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

3.Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich

zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Postawy konstytucyjne:
Art. 88. 

1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń

oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych

określa ustawa.

3. Umowy

międzynarodowe

ratyfikowane

za

uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane

w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania

innych umów międzynarodowych określa ustawa.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Akty normatywne o charakterze

wewnętrznym (uchwały i
zarządzenia)

Według ZTP
§ 133. Uchwały

Rady

Ministrów

są

wydawane na podstawie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a
uchwały

innych

organów

oraz

zarządzenia - na podstawie ustawy.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Akty normatywne o charakterze

wewnętrznym (uchwały i zarządzenia)

Według ZTP
§ 134. Podstawą wydania uchwały i

zarządzenia jest przepis prawny, który:
1) upoważnia dany organ do uregulowania

określonego zakresu spraw;
2) wyznacza zadania lub kompetencje

danego organu.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Akty normatywne o charakterze

wewnętrznym (uchwały i
zarządzenia)

Według ZTP

§ 135. W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się

przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z
zakresu przekazanego w przepisie, o którym
mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do
zadań lub kompetencji organu, o których mowa w
§ 134 pkt 2.

Źródła prawa ustroju administracji

publicznej

Typowe źródła prawa

wewnętrznego:

Statuty
Regulaminy
Instrukcje kancelaryjne
Wytyczne

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Podmioty administracji:
Organ administracji – jednostka organizacyjna utworzona

przepisami prawa (zazwyczaj nie posiadająca
osobowości prawnej), wyposażona w kompetencje do
realizacji zadań z zakresu administracji publicznej

Urząd administracji – aparat pomocniczy organu; zespół

środków osobowych i rzeczowych mający na celu
wsparcie organu przy realizacji jego zadań

Inne podmioty administracji – głównie tzw. organy

administracji w ujęciu funkcjonalnym (niektóre
organizacje społeczne, fundacje, przedsiębiorstwa, tzw.
zakłady administracyjne)

„Ruch” zadań i

kompetencji

• Upoważnienie
• Polecenie służbowe
• Porozumienie
• Pełnomocnictwo
• Umowa

„Ruch” zadań i

kompetencji

• Delegacja
• Dewolucja
• Subdelegacja

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Rodzaje organów administracji publicznej:
- organy administracji rządowej i organy

administracji samorządowej (charakter
wykonywanych zadań)

- obsadzane w drodze wyboru (bezpośredniego

lub pośredniego), nominacji, nominacji
poprzedzonej konkursem

- centralne, terenowe (zasięg działania)
- o kompetencjach decyzyjnych bądź

doradczych

Administracja publiczna

zagadnienia ogólne

Więzi zachodzące pomiędzy podmiotami

w systemie administracji publicznej:

- Kontrola
- Nadzór
- Kierowanie
- Koordynacja
- Współdziałanie

Kontrola

działanie polegające na:
a)

zbadaniu istniejącego stanu rzeczy,

b)zestawieniu tego co istnieje w rzeczywistości z

tym, co powinno być, tzn. co przewidują

odpowiednie wzorce czy normy postępowania i

ustaleniu ewentualnych rozbieżności,

c)wyjaśnieniu

przyczyn

powstania

tych

rozbieżności,

d)sformułowaniu zaleceń pozwalających na

uniknięcie

podobnych

rozbieżności

w

przyszłości

Kontrola

Mierniki

poprawności

działania

kontrolowanego:

-         legalność
-         celowość
-         rzetelność
-         gospodarność
-         uwzględnienie interesu społecznego
-         uwzględnienie interesu indywidualnego
-         zgodność z polityką rządu
-         inne

Kontrola

Typy kontroli:

Inspekcja – kontrola wykonywana poprzez bezpośrednią obserwację

zachowania badanej jednostki i porównywania tego zachowania z

odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego

Lustracja – kontrola skierowana na określony przedmiot (nie podmiot

kontrolowany) na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z

odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany

Rewizja – kontrola w dziedzinie finansów, polegająca na

bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych

i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z

odpowiednią

dokumentacją

i

na

ocenie

prawidłowości

dysponowania tymi składnikami

Wizytacja – kontrola mająca na celu bezpośredni wgląd w działalność

jednostki kontrolowanej w jej całokształcie.

Rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej (najmniejsza

aktywność organu kontrolującego)

Kontrola - rodzaje

1) zupełna (całość działania jednostki i wiele kryteriów)
2) ograniczona (fragment)
3) wstępna (badanie zamierzeń podjęcia określonego

działania przez organ kontrolowany np. przedstawienie

dokumentacji jeszcze przed podjęciem działań –

zapobiega powstaniu błędów i nadużyć)

4) faktyczna – wykonywana w czasie trwania działania

(np. prokurator w kpa)

5) następcza (typowa) – bada zakończone etapy działania,

a więc wnioski na przyszłe działania

6) wewnętrzna
7) zewnętrzna

(NIK,

sądowa,

prokuratorska,

parlamentarna, RPO)

Postulaty optymalnej

kontroli

1.zapewnienie systemu zróżnicowanych form kontroli
2.charakter wtórny, albowiem pierwotną jest sama

działalność administracji publicznej

3.wypełnienie

swojego

podstawowego

zadania

(zapobieganie błędom administracji)

4. proporcjonalność
5.bezstronność
6.fachowość
7. efektywność
8.oszczędność
9.skuteczność

Nadzór

Układ zależności między organami sprawującymi

funkcje administracji publicznej o charakterze

ciągłym,

polegający

na

sprawdzaniu

zachowania

podmiotu

nadzorowanego

i

możliwości podejmowania władczych działań w

razie

stwierdzenia

nieprawidłowości

w

zachowaniu tego podmiotu.

Władcza ingerencja nie może przekształcić się w

permanentne zastępowanie działań podmiotu

nadzorowanego przez interwencje

nadzorującego.

Nadzór -rodzaje

1) bezpośredni sprawowany przez

organ bezpośrednio nadrzędny w
stosunku do organu
nadzorowanego

Nadzór - rodzaje

2) zwierzchni, sprawowany przez

organ stojący na szczycie danego
układu organizacyjnego w
stosunku do wszystkich innych
organów w tym układzie

Nadzór - rodzaje

3) prewencyjny – wkroczenie organu

nadzorczego jeszcze przed
rozpoczęciem działalności przez
organ nadzorowany w celu
zapobieżenia nieprawidłowościom

Nadzór - rodzaje

4) weryfikacyjny – organ ma prawo

weryfikować (zmieniać, uchylać)
rezultaty działań nadzorowanego

Nadzór - rodzaje

5) represyjny – organ nadzoru ma

prawo wyciągania konsekwencji w
stosunku do osób postępujących
niewłaściwie

Nadzór - rodzaje

6) pozytywny – stosowany w celu

przeciwdziałania nieprawidłowym
stanom rzeczy, który służy
przymusowemu wykonaniu
obowiązków przez jednostkę
nadzorowaną

Nadzór - rodzaje

7) kształtujący – wpływa na zmianę sytuacji

prawnej jednostki nadzorowanej przez
nałożenie obowiązków lub wydanie zakazu
podejmowania działalności przez tę
jednostkę. Przyczyna podjęcia tego
nadzoru nie wynika z analizy działalności
jednostki nadzorowanej i stwierdzenia
ewentualnych nieprawidłowości.
Przesłanką ma być istniejąca obiektywnie
potrzeba podjęcia tego typu wkroczenia.

Nadzór - kryteria

1) legalności
Art. 171.  konstytucji
1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu

widzenia legalności.

Art. 85. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na

podstawie kryterium zgodności z prawem.

2) gospodarności
-  3) rzetelności
-  4) zgodności z polityką rządu

Art. 11. 1. Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością

wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką

rządu.

2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad

działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania

z prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności oraz

dokonuje okresowej oceny pracy wojewody.

Nadzór - środki

Limitowane:
- Personalne
- Rzeczowe (merytoryczne)

Kierowanie

więź łącząca podmioty administracji

publicznej, która charakteryzuje się

oddziaływaniem podmiotu kierującego

na podmiot kierowany wszelkimi

możliwymi środkami do granic

sprzeczności z prawem. Obejmuje

całość konsekwencji wynikających z

organizacyjnej nadrzędności jednego

podmiotu nad drugim w ramach

systemu administracji publicznej

Kierowanie

Kompetencja nadrzędnego podmiotu względem

podmiotu podporządkowanego, która mieści w

sobie obowiązek obserwowania całokształtu

zachowania się podporządkowanego podmiotu

i oddziaływania w różny sposób na różne

przejawy zachowania, tak aby w sumie

zachowanie podporządkowanego podmiotu

można było ocenić pozytywnie pod tymi

wszystkim względami, które w takich

wypadkach są zwykle brane pod uwagę, np.

pod względem legalności działania, skutków

politycznych itp.

Podstawowe różnice pomiędzy

kierowaniem i nadzorem

W kierowaniu nie ma potrzeby ustanawiania

enumeratywnego katalogu środków
władczych. W relacji tej brak jest
niezależności (swobody) podmiotu
kierowanego przy realizacji powierzonych mu
zadań, bądź też niezależność ta jest znacznie
ograniczona

Koordynacja

więź między podmiotami administracji publicznej, z

której wynika uprawnienie podmiotu
koordynującego względem podmiotów
koordynowanych, które nie są mu bezpośrednio
podporządkowane. Podmiot koordynujący ma stałą
możliwość oddziaływania na podmioty
koordynowane przy użyciu różnego rodzaju
środków w celu zharmonizowania działalności tych
podmiotów. Podmioty koordynowane są jednak
nadal podległe innym organom, bądź ze swego
założenia są podmiotami działającymi samodzielnie

Koordynacja

Podmiot

koordynujący

odpowiada

za

efekty

działalności

koordynacyjnej,

natomiast

jego

odpowiedzialność

za

działalność

jednostek

koordynowanych ogranicza się do zakresu, w

jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność.

Koordynujący może stosować środki władcze wobec

podmiotów koordynowanych tylko wtedy, gdy

prawo to przewiduje i tylko takie jakie są mu

prawem nadane. W przypadku milczenia

prawodawcy w tym zakresie należy przyjąć, iż

podmiotowi koordynującemu przysługują

wyłącznie niewładcze środki.

Współdziałanie

Działania wspólne administracji:
- działalność organów doradczych

(opiniujących),

- „pomoc prawna”
- uzgadnianie
- działalność „w porozumieniu”

Koncepcje budowy

systemu administracji

publicznej

• Centralizacja
• Decentralizacja
• Koncentracja
• Dekoncentracja
• Układ scentralizowanego

podporządkowania

• Układ zdecentralizowanego

podporządkowania

Ustrój administracji

publicznej

I.

Podział podmiotów administracji
publicznej na podmioty
administracji:

a) Państwowej
b) Samorządowej
c) Innej

Ustrój administracji

publicznej

II. Podział podmiotów administracji

państwowej na:

a) Podmioty administracji rządowej
b) Podmioty administracji

pozarządowej

Ustrój administracji

publicznej

III. Podział podmiotów administracji

rządowej na organy:

a)

Naczelne

b)

Centralne organy administracji
rządowej

c)

Terenowe organy administracji
rządowej

(zespolonej i niezespolonej)

Ustrój administracji

publicznej

Podziały terytorialne państwa:
1. Zasadniczy (gminy, powiaty,

województwa)

2. Pomocniczy (sołectwa, dzielnice,

osiedla)

3. Specjalny (np. dla administracji

skarbowej, morskiej)

Ustrój administracji

publicznej

IV. Podział podmiotów administracji

pozarządowej na:

a)

Organy niezależne od

administracji rządowej (Prezydent

RP, PiP, NBP, KRRiT, GIODO)

b)

Organy zależne od administracji

rządowej m.in..: agencje

państwowe i fundusze publiczne

Ustrój administracji

publicznej

V. Podział podmiotów administracji

samorządowej:

a) Samorząd terytorialny (na

szczeblu gminnym, powiatowym,
wojewódzkim)

b) Samorząd zawodowy
c) Samorządy specjalne

Ustrój administracji

publicznej

VI. Inne podmioty administracji

(administrujące)

a) Organizacje społeczne i fundacje
b) Przedsiębiorcy

(przedsiębiorstwa)

c) Zakłady administracyjne