Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Pojęcie administracji publicznej:
Pochodzenie słowa „administracja” – łac.
Administratio – pomoc, służba, przewodnictwo,
kierownictwo, prowadzenie, zarząd, zarządzenie
Administro – kierować, prowadzić, zarządzać,
zawiadywać, wykonywać, rozporządzać,
rozkazywać, wydawać zarządzenia, pełnić
służbę, pracować
Ministro – posługiwać, służyć, podawać, nalewać,
dostarczać, opatrywać
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Administracja:
- funkcja zarządzania, kierowania,
organizowania (ujęcie
przedmiotowe)
- Zespół podmiotów realizujących
ww. funkcje (ujęcie podmiotowe)
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Administracja:
System (zbiór) podmiotów (elementów):
- Uporządkowanych
- Zhierarchizowanych
- Połączonych między sobą wewnętrznymi
relacjami
- Powołanych do realizacji celów
usytuowanych poza systemem (w
otoczeniu systemu)
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Administracja – prywatna, publiczna
Funkcje administracji występują w
każdym zorganizowanym działaniu
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Co było pierwsze państwo czy
administracja?
Odp: administracja
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Sfery oddziaływania prawa na
administrację publiczną:
tworzenie, umiejscowienie w
systemie, wyznaczenie zakresu
działania określenie powiązań w
systemie
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Zakres działania – katalog
merytorycznych obszarów
aktywności administracji
publicznej, przypisanych danemu
podmiotowi administracji
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Sfery oddziaływania prawa na
administrację publiczną:
wyposażenie w kompetencje do
realizacji wyznaczonych jej zadań
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Kompetencja – uprawnienie i
równocześnie obowiązek podmiotu
administracji publicznej do
podjęcia działań w prawnie
przypisanej formie w celu
realizacji zadań należących do
jego zakresu działania
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Sfery oddziaływania prawa na
administrację publiczną:
określenie trybu ich realizacji
(procedury administracyjne)
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Źródła prawa:
-czynniki dające impuls do tworzenia
prawa
-akty zawierające treść, których
można skonstruować normę
postępowania
-nośniki informacji o prawie (źródła
poznania prawa)
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Postawy konstytucyjne:
Art. 87.
1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe
oraz rozporządzenia.
2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze
działania organów, które je ustanowiły, akty
prawa miejscowego.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Postawy konstytucyjne:
Art. 93.
1.Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady
Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i
obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe
organowi wydającemu te akty.
2.Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy.
Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec
obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
3.Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich
zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Postawy konstytucyjne:
Art. 88.
1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń
oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych
określa ustawa.
3. Umowy
międzynarodowe
ratyfikowane
za
uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane
w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania
innych umów międzynarodowych określa ustawa.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Akty normatywne o charakterze
wewnętrznym (uchwały i
zarządzenia)
Według ZTP
§ 133. Uchwały
Rady
Ministrów
są
wydawane na podstawie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a
uchwały
innych
organów
oraz
zarządzenia - na podstawie ustawy.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Akty normatywne o charakterze
wewnętrznym (uchwały i zarządzenia)
Według ZTP
§ 134. Podstawą wydania uchwały i
zarządzenia jest przepis prawny, który:
1) upoważnia dany organ do uregulowania
określonego zakresu spraw;
2) wyznacza zadania lub kompetencje
danego organu.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Akty normatywne o charakterze
wewnętrznym (uchwały i
zarządzenia)
Według ZTP
§ 135. W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się
przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z
zakresu przekazanego w przepisie, o którym
mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do
zadań lub kompetencji organu, o których mowa w
§ 134 pkt 2.
Źródła prawa ustroju administracji
publicznej
Typowe źródła prawa
wewnętrznego:
Statuty
Regulaminy
Instrukcje kancelaryjne
Wytyczne
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Podmioty administracji:
Organ administracji – jednostka organizacyjna utworzona
przepisami prawa (zazwyczaj nie posiadająca
osobowości prawnej), wyposażona w kompetencje do
realizacji zadań z zakresu administracji publicznej
Urząd administracji – aparat pomocniczy organu; zespół
środków osobowych i rzeczowych mający na celu
wsparcie organu przy realizacji jego zadań
Inne podmioty administracji – głównie tzw. organy
administracji w ujęciu funkcjonalnym (niektóre
organizacje społeczne, fundacje, przedsiębiorstwa, tzw.
zakłady administracyjne)
„Ruch” zadań i
kompetencji
• Upoważnienie
• Polecenie służbowe
• Porozumienie
• Pełnomocnictwo
• Umowa
„Ruch” zadań i
kompetencji
• Delegacja
• Dewolucja
• Subdelegacja
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Rodzaje organów administracji publicznej:
- organy administracji rządowej i organy
administracji samorządowej (charakter
wykonywanych zadań)
- obsadzane w drodze wyboru (bezpośredniego
lub pośredniego), nominacji, nominacji
poprzedzonej konkursem
- centralne, terenowe (zasięg działania)
- o kompetencjach decyzyjnych bądź
doradczych
Administracja publiczna
zagadnienia ogólne
Więzi zachodzące pomiędzy podmiotami
w systemie administracji publicznej:
- Kontrola
- Nadzór
- Kierowanie
- Koordynacja
- Współdziałanie
Kontrola
działanie polegające na:
a)
zbadaniu istniejącego stanu rzeczy,
b)zestawieniu tego co istnieje w rzeczywistości z
tym, co powinno być, tzn. co przewidują
odpowiednie wzorce czy normy postępowania i
ustaleniu ewentualnych rozbieżności,
c)wyjaśnieniu
przyczyn
powstania
tych
rozbieżności,
d)sformułowaniu zaleceń pozwalających na
uniknięcie
podobnych
rozbieżności
w
przyszłości
Kontrola
Mierniki
poprawności
działania
kontrolowanego:
- legalność
- celowość
- rzetelność
- gospodarność
- uwzględnienie interesu społecznego
- uwzględnienie interesu indywidualnego
- zgodność z polityką rządu
- inne
Kontrola
Typy kontroli:
Inspekcja – kontrola wykonywana poprzez bezpośrednią obserwację
zachowania badanej jednostki i porównywania tego zachowania z
odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego
Lustracja – kontrola skierowana na określony przedmiot (nie podmiot
kontrolowany) na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z
odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany
Rewizja – kontrola w dziedzinie finansów, polegająca na
bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych
i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z
odpowiednią
dokumentacją
i
na
ocenie
prawidłowości
dysponowania tymi składnikami
Wizytacja – kontrola mająca na celu bezpośredni wgląd w działalność
jednostki kontrolowanej w jej całokształcie.
Rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej (najmniejsza
aktywność organu kontrolującego)
Kontrola - rodzaje
1) zupełna (całość działania jednostki i wiele kryteriów)
2) ograniczona (fragment)
3) wstępna (badanie zamierzeń podjęcia określonego
działania przez organ kontrolowany np. przedstawienie
dokumentacji jeszcze przed podjęciem działań –
zapobiega powstaniu błędów i nadużyć)
4) faktyczna – wykonywana w czasie trwania działania
(np. prokurator w kpa)
5) następcza (typowa) – bada zakończone etapy działania,
a więc wnioski na przyszłe działania
6) wewnętrzna
7) zewnętrzna
(NIK,
sądowa,
prokuratorska,
parlamentarna, RPO)
Postulaty optymalnej
kontroli
1.zapewnienie systemu zróżnicowanych form kontroli
2.charakter wtórny, albowiem pierwotną jest sama
działalność administracji publicznej
3.wypełnienie
swojego
podstawowego
zadania
(zapobieganie błędom administracji)
4. proporcjonalność
5.bezstronność
6.fachowość
7. efektywność
8.oszczędność
9.skuteczność
Nadzór
Układ zależności między organami sprawującymi
funkcje administracji publicznej o charakterze
ciągłym,
polegający
na
sprawdzaniu
zachowania
podmiotu
nadzorowanego
i
możliwości podejmowania władczych działań w
razie
stwierdzenia
nieprawidłowości
w
zachowaniu tego podmiotu.
Władcza ingerencja nie może przekształcić się w
permanentne zastępowanie działań podmiotu
nadzorowanego przez interwencje
nadzorującego.
Nadzór -rodzaje
1) bezpośredni sprawowany przez
organ bezpośrednio nadrzędny w
stosunku do organu
nadzorowanego
Nadzór - rodzaje
2) zwierzchni, sprawowany przez
organ stojący na szczycie danego
układu organizacyjnego w
stosunku do wszystkich innych
organów w tym układzie
Nadzór - rodzaje
3) prewencyjny – wkroczenie organu
nadzorczego jeszcze przed
rozpoczęciem działalności przez
organ nadzorowany w celu
zapobieżenia nieprawidłowościom
Nadzór - rodzaje
4) weryfikacyjny – organ ma prawo
weryfikować (zmieniać, uchylać)
rezultaty działań nadzorowanego
Nadzór - rodzaje
5) represyjny – organ nadzoru ma
prawo wyciągania konsekwencji w
stosunku do osób postępujących
niewłaściwie
Nadzór - rodzaje
6) pozytywny – stosowany w celu
przeciwdziałania nieprawidłowym
stanom rzeczy, który służy
przymusowemu wykonaniu
obowiązków przez jednostkę
nadzorowaną
Nadzór - rodzaje
7) kształtujący – wpływa na zmianę sytuacji
prawnej jednostki nadzorowanej przez
nałożenie obowiązków lub wydanie zakazu
podejmowania działalności przez tę
jednostkę. Przyczyna podjęcia tego
nadzoru nie wynika z analizy działalności
jednostki nadzorowanej i stwierdzenia
ewentualnych nieprawidłowości.
Przesłanką ma być istniejąca obiektywnie
potrzeba podjęcia tego typu wkroczenia.
Nadzór - kryteria
1) legalności
Art. 171. konstytucji
1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu
widzenia legalności.
Art. 85. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na
podstawie kryterium zgodności z prawem.
2) gospodarności
- 3) rzetelności
- 4) zgodności z polityką rządu
Art. 11. 1. Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością
wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką
rządu.
2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad
działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania
z prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności oraz
dokonuje okresowej oceny pracy wojewody.
Nadzór - środki
Limitowane:
- Personalne
- Rzeczowe (merytoryczne)
Kierowanie
więź łącząca podmioty administracji
publicznej, która charakteryzuje się
oddziaływaniem podmiotu kierującego
na podmiot kierowany wszelkimi
możliwymi środkami do granic
sprzeczności z prawem. Obejmuje
całość konsekwencji wynikających z
organizacyjnej nadrzędności jednego
podmiotu nad drugim w ramach
systemu administracji publicznej
Kierowanie
Kompetencja nadrzędnego podmiotu względem
podmiotu podporządkowanego, która mieści w
sobie obowiązek obserwowania całokształtu
zachowania się podporządkowanego podmiotu
i oddziaływania w różny sposób na różne
przejawy zachowania, tak aby w sumie
zachowanie podporządkowanego podmiotu
można było ocenić pozytywnie pod tymi
wszystkim względami, które w takich
wypadkach są zwykle brane pod uwagę, np.
pod względem legalności działania, skutków
politycznych itp.
Podstawowe różnice pomiędzy
kierowaniem i nadzorem
W kierowaniu nie ma potrzeby ustanawiania
enumeratywnego katalogu środków
władczych. W relacji tej brak jest
niezależności (swobody) podmiotu
kierowanego przy realizacji powierzonych mu
zadań, bądź też niezależność ta jest znacznie
ograniczona
Koordynacja
więź między podmiotami administracji publicznej, z
której wynika uprawnienie podmiotu
koordynującego względem podmiotów
koordynowanych, które nie są mu bezpośrednio
podporządkowane. Podmiot koordynujący ma stałą
możliwość oddziaływania na podmioty
koordynowane przy użyciu różnego rodzaju
środków w celu zharmonizowania działalności tych
podmiotów. Podmioty koordynowane są jednak
nadal podległe innym organom, bądź ze swego
założenia są podmiotami działającymi samodzielnie
Koordynacja
Podmiot
koordynujący
odpowiada
za
efekty
działalności
koordynacyjnej,
natomiast
jego
odpowiedzialność
za
działalność
jednostek
koordynowanych ogranicza się do zakresu, w
jakim może on wiążąco wpływać na tę działalność.
Koordynujący może stosować środki władcze wobec
podmiotów koordynowanych tylko wtedy, gdy
prawo to przewiduje i tylko takie jakie są mu
prawem nadane. W przypadku milczenia
prawodawcy w tym zakresie należy przyjąć, iż
podmiotowi koordynującemu przysługują
wyłącznie niewładcze środki.
Współdziałanie
Działania wspólne administracji:
- działalność organów doradczych
(opiniujących),
- „pomoc prawna”
- uzgadnianie
- działalność „w porozumieniu”
Koncepcje budowy
systemu administracji
publicznej
• Centralizacja
• Decentralizacja
• Koncentracja
• Dekoncentracja
• Układ scentralizowanego
podporządkowania
• Układ zdecentralizowanego
podporządkowania
Ustrój administracji
publicznej
I.
Podział podmiotów administracji
publicznej na podmioty
administracji:
a) Państwowej
b) Samorządowej
c) Innej
Ustrój administracji
publicznej
II. Podział podmiotów administracji
państwowej na:
a) Podmioty administracji rządowej
b) Podmioty administracji
pozarządowej
Ustrój administracji
publicznej
III. Podział podmiotów administracji
rządowej na organy:
a)
Naczelne
b)
Centralne organy administracji
rządowej
c)
Terenowe organy administracji
rządowej
(zespolonej i niezespolonej)
Ustrój administracji
publicznej
Podziały terytorialne państwa:
1. Zasadniczy (gminy, powiaty,
województwa)
2. Pomocniczy (sołectwa, dzielnice,
osiedla)
3. Specjalny (np. dla administracji
skarbowej, morskiej)
Ustrój administracji
publicznej
IV. Podział podmiotów administracji
pozarządowej na:
a)
Organy niezależne od
administracji rządowej (Prezydent
RP, PiP, NBP, KRRiT, GIODO)
b)
Organy zależne od administracji
rządowej m.in..: agencje
państwowe i fundusze publiczne
Ustrój administracji
publicznej
V. Podział podmiotów administracji
samorządowej:
a) Samorząd terytorialny (na
szczeblu gminnym, powiatowym,
wojewódzkim)
b) Samorząd zawodowy
c) Samorządy specjalne
Ustrój administracji
publicznej
VI. Inne podmioty administracji
(administrujące)
a) Organizacje społeczne i fundacje
b) Przedsiębiorcy
(przedsiębiorstwa)
c) Zakłady administracyjne