ZADŁUŻENIE PUBLICZNE WE WSPÓŁCZESNYCH GOSPODARKACH RYNKOWYCH
Spis treści
WSTĘP
Państwo realizuje swoje cele między innymi za pośrednictwem budżetu państwa. Budżetem państwa jest plan finansowy, który planuje dochody i wydatki rządowe związane
z realizacją przyjętej polityki społecznej i gospodarczej. W momencie zatwierdzenia planu finansowego, kiedy staje się on aktem prawnym, umożliwia on organom wykonawczym jego realizację tzn. gromadzenie dochodów oraz dokonywanie wydatków.
Ponieważ dochody budżetowe są bardzo różnorodne istnieje ich klasyfikacja na: ekonomiczne, prawne i organizacyjne. Zajmę się drugim kryterium a mianowicie prawnym, które dzieli dochody na bezzwrotne i zwrotne, odpłatne i nieodpłatne, przymusowe
i dobrowolne, zasadnicze i uboczne. Większość dochodów ma charakter bezzwrotny, zwrotne natomiast mają mniejsze znaczenie, ponieważ nie można mówić o nich jak
o prawdziwych dochodach lecz jako o wpływach finansowych. I właśnie te wpływy będą tematem mojej pracy.
Zwrotne dochody są to pożyczki zaciągane przez państwo w celu pokrycia deficytu budżetowego. Jeżeli państwo zaciąga pożyczkę to nie stanowi ona jednak jego dochodu, ale koszty, które muszą być pokryte w przyszłości.
Zaciąganie pożyczek jest więc operacją, która wywołuje inne skutki zarówno ekonomiczne jak i prawne niż realizowanie dochodów publicznych w formie podatków czy przymusowych opłat. Władze publiczne w momencie uchwalania deficytu budżetowego muszą zdawać sobie sprawę, iż odpowiadają za sfinansowanie tego deficytu - czyli znalezieniu źródeł pożyczek oraz ich spłat. W chwili zaciągnięcia omawianych pożyczek powstaje tak zwany dług publiczny.
1. Rodzaje długu publicznego
Kiedy władze publiczne planują wydatki a nie chcą przez to zwiększać podatków nie mając jednocześnie możliwości zrobienia cięć w wydatkach bo większość z nich to wydatki konieczne władze zmuszone są do zaciągnięcia pożyczek publicznych, których skutkiem jest dług publiczny. „Poprzez państwowy dług publiczny rozumie się nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych, ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do sektora”.
Biorąc pod uwagę źródła zaciągania długu można wyróżnić dług wewnętrzny
i zewnętrzny. Wierzycielami długu wewnętrznego, czyli krajowego mogą być osoby fizyczne oraz przedsiębiorstwa, w tym oczywiście banki, towarzystwa ubezpieczeniowe jak również inne instytucje finansowe. Część dochodów budżetowych państwa jest przeznaczona na obsługę długu publicznego (spłaty rat, oprocentowanie). Wraz ze wzrostem długu wzrastają koszty jego obsługi, przede wszystkim za sprawą pożyczek państwowych.
Następstwem wewnętrznego zadłużenia jest redystrybucja dochodu narodowego
w obrębie danego społeczeństwa. Dług publiczny jest odzwierciedleniem żądań jednych podmiotów wobec drugich. Zarówno o ciężarze jak i o korzyściach redystrybucji dochodów decyduje podział obligacji i pożyczek państwowych między grupami społeczeństwa oraz struktura podatków. Wzrastające koszty obsługi długu są obciążeniem dla podatników, natomiast korzyści płynące z odsetek od udzielanych pożyczek są zyskiem instytucji finansowych. Prowadzi to do przesunięcia bogactwa społecznego od grup gospodarczo
i politycznie słabszych do silniejszych.
Inaczej przedstawia się sytuacja zadłużenia zewnętrznego, czyli pożyczek zagranicznych. Efekty uzyskiwane z zagranicznego zadłużenia są uzależnione od sposobu wykorzystania pożyczek. I tak, jeżeli pożyczki są zaciągane na inwestycje dzięki którym państwo zwiększy swój dochód, może unowocześnić gospodarkę i możliwie szybko spłacić kredyty. Jeżeli natomiast pożyczki zostaną wzięte na bieżące potrzeby jak np. konsumpcja czy zbędne inwestycje to koszty obsługi długu publicznego będą stale wzrastać i przyszłe pokolenia będą musiały je również spłacać z własnej kieszeni.
Jednak nie każdy podmiot ma możliwość wyboru czy chce czy nie chce udzielić pożyczki władzy publicznej. Jeżeli chodzi o długi okres czasu nie ma znaczenia czy ciężary nałożone na społeczeństwo mają charakter pożyczki czy podatku.
Oprócz długu przymusowego istnieje również dobrowolność pożyczek zaciąganych przez władze publiczne u różnych podmiotów. Podmioty te, mogą same zdecydować czy chcą udzielić pożyczki czy też nie. Inny podział długu publicznego można zaobserwować biorąc pod uwagę okoliczności, które zmuszają do zaciągnięcia długu. Mianowicie podział ten zależy od czasu na jaki ma powstać dług. Może być płynny bądź refundowany.
Płynny dług może być zaciągany na konkretne cele, jest związany z bieżącymi koniecznymi wydatkami i dlatego jest zaciągany na krótki okres czasu. Przy czym trzeba zaznaczyć, iż państwo nie powinno dopuszczać do finansowania pożyczkami wydatków bieżących budżetu, ponieważ nie przyczyniają się one do zwiększenia majątku państwa
a wręcz przeciwnie i spłata „jest wyłącznie obciążeniem dla państwa”.
Natomiast dług refundowany rodzi się z pożyczek długoterminowych, z których finansuje się wydatki majątkowe np. budowa obiektów dla użyteczności publicznej, który
w późniejszym czasie będzie przynosił dochody, a te będą źródłem spłaty długu.
W niektórych państwach wydatki bieżące i kapitałowe ze względu na ich znaczenie
i sprawniejsze wygospodarowanie środkami budżetowymi tak budżet może dzielić się na bieżący i inwestycyjny. Pierwszy z nich finansowany jest głównie wpływami z podatków,
a drugi pożyczkami publicznymi.
2. Przyczyny powstawania
Kiedy powstaje dług publiczny? Wtedy, gdy strumień dochodów jest innych rozmiarów niż strumień wydatków. W wyniku porównania powyższych czynników zauważamy, iż powstaje bądź nadwyżka bądź deficyt budżetowy. Mówiąc krótko kiedy deficyt budżetowy jest większy niż finansowe zasoby publiczne powstaje dług publiczny, który jest sumą deficytów z poprzednich okresów.
Główną przyczyną powstania długu jest stale utrzymujący się deficyt budżetowy, który w konsekwencji przekształca się w dług. Inna przyczyna to okres zwiększonych wydatków, których trzeba dokonać zaciągając pożyczki, które to następnie należy sfinansować- powstaje lub zwiększa się nasz dług. Oczywiście czas kiedy wydatki są większe i ważniejsze niż w innym okresie to przede wszystkim czas wojen lub kryzysów gospodarczych. Odmiennym przypadkiem jest stan kiedy władza rządząca nie chce podnieść podatków tylko woli zaciągnąć pożyczki, ponieważ uważa, iż jest to korzystniejsze rozwiązanie dla rządu. Oznacza to, że władza decyduje się dobrowolnie na proces powstawania długu, ponieważ jego powstanie przyniesie oczekiwane korzyści. Wytłumaczę dlaczego państwo woli się zadłużyć niż czerpać wpływy z większych podatków. Na pierwszy rzut oka każdy z nas powiedziałby: po co rząd ma pożyczać od nas skoro może wyciągnąć od nas jeszcze więcej wskutek podniesienia podatków.
Jednak studiując politykę gospodarczą i analizując wszystkie za i przeciw oraz różne poglądy na politykę i ekonomię możemy sobie uzmysłowić, że tak naprawdę to rząd widzi w tej operacji swój cel. Wyjściowym punktem w tych wyjaśnieniach jest pojęcie inflacji, która w naszym przypadku „jest ukrytym wspólnikiem władz publicznych a wrogiem pożyczkodawców”.Władze publiczne decydują się na zaciąganie pożyczek, bo zdają sobie sprawę z tego, iż w długim okresie czasu przy wystąpieniu inflacji pożyczki same się spłacą. Widać tu przewagę państwa nad pożyczkodawcami. Państwo może narzucić pożyczkodawcom swoje warunki spłaty zaciąganych pożyczek lub zaniechaniu ich spłaty.
3. Zaciąganie długu publicznego
Pożyczki publiczne
Kiedy dochody są niższe niż wydatki, w budżecie powstaje deficyt publiczny, wymagający finansowania długiem publicznym. Państwo w tym celu może emitować własne papiery wartościowe (obligacje, weksle skarbowe) lub może zaciągnąć kredyt w banku.
Papiery wartościowe mogą być sprzedawane publiczności lub bankom komercyjnym za gotówkę lub centralny pieniądz rezerwowy (z wykluczeniem publiczności). Państwo może emitować papiery wartościowe krótkoterminowe takie jak weksle skarbowe lub długoterminowe obligacje. Weksle skarbowe są emitowane zazwyczaj w wysokich nominałach na okres od kilku tygodni do kilku miesięcy - co ogranicza krąg potencjalnych nabywców. Weksle są sprzedawane na przetargach i zapewniają płynność budżetowi państwa pozwalając mu na dokonywanie bieżących wydatków nie zależnie od gromadzenia dochodów. Emitowanie weksli skarbowych jest najtańszą formą sfinansowania bieżących potrzeb Skarbu Państwa.
Podmiot, który nabywa weksel nie czerpie korzyści w trakcie jego posiadania, dopiero w momencie sprzedaży tego weksla ma zysk. Innego rodzaju papierem wartościowym jest obligacja. W przeciwieństwie do weksla skarbowego jest średnio lub długoterminowym papierem wartościowym jego emisja jest związana z realizacją zadań państwa w długim okresie czasu, głównie w celu zrównoważenia budżetu.
Obligacje dzielimy na skarbowe i municypalne. Powszechniej znane - skarbowe, mogą być emitowane o stałym i zmienionym oprocentowaniu. Podmioty, które zakupują od państwa obligacje skarbowe mają pewne przywileje: np. zwolnienie z podatku dochodowego z tytułu uzyskania dochodu z kapitału czyli procentu z obligacji lub odliczenie od dochodu wydatków na ich zakup.
Drugi rodzaj obligacji to obligacje municypalne, które są emitowane przez władze lokalne w celu sfinansowania infrastruktury lokalnej.
Państwo zaciąga pożyczki u ludności lub u przedsiębiorstw. Nie zawsze jednak ludność ma wystarczające oszczędności aby przekształcić je w obligacje państwa i nie jest zainteresowana ich zakupem. W takim przypadku państwo musi zrobić inny ruch - emitować dodatkowe pieniądze za pośrednictwem banku emisyjnego. Rząd zleca bankowi emisyjnemu zakup obligacji pod zastaw rządowych papierów wartościowych. Bank w zamian za obligacje udziela państwu długoterminowy kredyt aby mogły one finansować swoje wydatki. Nie zależnie od tego czy bank nabywa od rządu papiery wartościowe czy udziela budżetowi kredytu, emituje dla budżetu nowe zasoby centralnego pieniądza rezerwowego. Po pierwsze zasoby centralnego pieniądza rezerwowego znajdują się na otwartym rachunku budżetu przez bank, następnie owe zasoby są wydawane na finansowanie wydatków objętych deficytem publicznym. Emisja papierów wartościowych ma przede wszystkim za zadanie zrównoważyć budżet na koniec roku lub finansować planowane inwestycje.
„Kredyt bankowy jest uniwersalnym instrumentem zaspokajania popytu władz publicznych na pieniądz”. Władze publiczne mogą zaciągać kredyt w banku centralnym,
w bankach komercyjnych oraz w międzynarodowych instytucjach finansowych. Kredyty
w bankach mogą być zaciągane na podstawie umowy kredytowej między bankami lub mogą się opierać na papierach wartościowych. Jednocześnie państwo może zaciągnąć dług
w instytucjach finansowych jak np. firmy ubezpieczeniowe, które traktują korzystne oprocentowanie obligacji jako źródło stałego dochodu. Taka forma finansowania wydatków rządowych umożliwia tworzenie dodatkowego popytu, co z jednej strony pozwala oddziaływać na koniunkturę zaś z drugiej strony dodatkowy popyt może doprowadzić do inflacji.
Przyznać należy, że czasami zaciągniecie kredytu bankowego jest jedynym możliwym sposobem aby zdobyć środki w celu bieżącego zrównoważenia dochodów i wydatków budżetowych.
W momencie gdy państwo jest zmuszone do zaciągnięcia pożyczki rozważa różne czynniki, które pomogą mu w wyborze formy zapożyczenia. Jeżeli państwo decyduje się na wyemitowanie papierów wartościowych może przypuszczać, że gdy papiery te znajdą swoich nabywców to przyniesie im to spodziewane korzyści i może posłużyć jako proces antyinflacyjny. Zaciągnięcie kredytu wiąże się ze spłaceniem odsetek od zaciągniętego kredytu i istnieje ryzyko, że może wystąpić zjawisko inflacji.
Jeżeli wydatki pokrywane z deficytu są wykorzystywane do budowania dróg, szkół, parków narodowych lub pobudzania prywatnych inwestycji przez dotacje rządowe, przyszłe pokolenia faktycznie z nich skorzystają. I chociaż będą musiały spłacić oprocentowanie zadłużenia to będą również otrzymywać wyższe dochody, z których łatwiej będzie im płacić odsetki.
4. Zarządzanie długiem i jego finansowanie
Zaciągniecie długu publicznego przez państwo ciągnie za sobą różne następstwa. Władze muszą zadbać o to, aby regulowanie zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów nie zachwiało stabilnej realizacji zadań polityki społeczno-gospodarczej państwa.
„Być może głównym, najpoważniejszym następstwem dużego długu publicznego jest wypieranie przez dług kapitału z narodowego zasobu majątku”.
Społeczność pracując przez długie lata oszczędza, gromadzi swój kapitał w postaci nieruchomości, rachunków oszczędnościowych, akcji, obligacji przedsiębiorstw jak również obligacji rządowych. Tak więc z jednej strony ludzie trzymają swoje pieniądze w papierach wartościowych, które są pożyczką dla państwa - czyli długiem publicznym z drugiej zaś strony kumulują oszczędności w kapitale rzeczowym. Co się jednak dzieje gdy dług publiczny rośnie?. Ludzie muszą ograniczać swoje inne aktywa, które ostatecznie są własnością prywatnego kapitału. Dlatego też mówimy, iż dług wypiera prywatny kapitał. Nasuwa się przy tym pytanie jak dużo dług może wyprzeć tego kapitału? Zależy to od warunków produkcji i zachowań gospodarstw domowych w ramach oszczędzania.
Jeżeli nastąpi powyżej opisana sytuacja to można powiedzieć, iż dług publiczny przysporzy znacznych kosztów społecznych. Cała sytuacja opiera się na tym, że obligacje
i akcje przedsiębiorstw mogą być substytutami obligacji rządowych i tak dochodzi do tego, że wzrost długu zmniejsza zasoby kapitału w gospodarce.
Zarządzanie długiem publicznym ma za zadanie jak najmniej krzywdząco dla gospodarki przyjmować następstwa i nie dopuścić do tego aby zaważyły one na polityce społeczno-gospodarczej państwa. Ważnym punktem w tej kwestii jest obsługa długu publicznego. Wydatki publiczne mające na celu obsługę długu publicznego odnoszą się do skupu krótkookresowych weksli skarbowych i obligacji państwowych, wyemitowanych
w przeszłości po to aby zapewnić płynność finansową funduszom publicznym. Spłaty rat kapitału oraz spłaty oprocentowania średnio i długookresowych pożyczek, zarówno wewnętrznych jak i zewnętrznych zaciąganych w związku z coraz bardziej powiększającym się deficytem budżetowym. Władze publiczne mają tak zarządzać długiem aby zdobywać środki pieniężne na jego obsługę przy jak najmniejszych kosztach.
Przykładem zmniejszenia kosztów obsługi długu przez budżet może być potanienie obligacji rządowych dzięki obniżeniu stopy depozytowej - wskutek zamiaru wprowadzenia opodatkowania odsetek bankowych. Koszty obsługi długu pomniejszają w przyszłości bieżące dochody i są przyczyną zaciągania następnych pożyczek.
Jedną z najjaśniejszych stron finansowania wydatków publicznych za pomocą długu jest fakt, iż dzięki temu procesowi rząd ma możliwości ukrycia w krótkim czasie rzeczywistych rozmiarów redystrybucji dochodów. Dlatego też, jak wspomniałam rząd woli wydawać i zaciągać na poczet wydatków pożyczki niż podnosić podatki i opłaty, ponieważ podniesienie podatków nie będzie dobrze przyjęte przez społeczeństwo i będzie ono wiedziało na jakie cele dokonano wydatków. Jeżeli chodzi o dług, to ludzie nie zdając sobie sprawy
z istoty wydatków wcześniej zaciągniętych a jeżeli później ludność dowiaduje się
o obciążeniach fiskalnych jest to tłumaczone jako nieuniknioną i wręcz konieczną spłatę długu. Tak więc zadłużenie powoduje przeniesienie obciążeń finansowych na przyszłość.
Jeżeli państwo ma wyraźne dochody, może samo sfinansować swój dług publiczny, jeżeli natomiast pierwotne saldo budżetu czy różnica między dochodami a wydatkami pomniejszona o koszty obsługi długu jest niższa od bieżących kosztów długu publicznego to państwo nie ma możliwości samofinansowania i zmuszona jest do ponownego zapożyczenia się.
5. Ograniczenia poziomu długu publicznego
Najprostszą drogą do znalezienia pokrycia wydatków jeżeli nie mają one pokrycia
w dochodach jest zaciągnięcie pożyczki lub kredytu. Niestety zaciągnięcie pożyczek wiąże się z różnymi następstwami między innymi pozostawieniem przyszłym pokoleniom do spłaty odsetek z tytułu obsługi długu publicznego.
Głównym ograniczeniem zdolności rządu do powiększania długu jest skłonność obywateli do kupowania obligacji oraz ich skłonność do płacenia podatków w celu sfinansowania procentów od ich zadłużenia. Oczywiście wysokość zadłużenia jest uzależniona od stabilności pozycji rządu i skłonności ludzi do oszczędzania. Jeżeli rząd będzie stabilny i będzie płacił aktualną stopę procentową z wpływów podatkowych to obligacje rządowe będą atrakcyjne równie jak obligacje prywatne. Jednak jeżeli rząd będzie blisko obalenia normalną rzeczą jest, że nikt nie będzie chętny do udzielania mu pożyczek.
Wydatki publiczne można zmniejszyć poprzez powierzenie sprywatyzowaniu niektórych instytucji jak chociażby służby zdrowia, szkolnictwa wyższego itd. Ponieważ
w sferze budżetowej istnieje nieefektywna struktura instytucjonalna, prowadzi to do nieracjonalnego systemu gospodarki funduszami publicznymi w sferze budżetowej istnieje szansa, że prywatyzacja publicznych instytucji mogłaby „uzdrowić” finanse publiczne
a poprzez to zredukować publiczny dług.
Inną formą ograniczenia długu z racji ryzyka inflacji byłaby coraz bardziej ukracająca się rola NBP w udziale finansowania długu na rzecz banków komercyjnych, lecz z drugiej strony może być to bariera dla sprywatyzowania polskiej gospodarki. Dlatego też najbardziej korzystne jest finansowanie pożyczek publicznych przez sektor poza bankowy.
Aby móc pokonać „zły okres” finansów publicznych czyli wyjście z dużego zadłużenia trzeba w jakiś sposób interweniować w system finansów poprzez zaniechanie lub zawieszenie spłaty pożyczek państwowych, samorządowych. Gdy nadchodzi termin spłaty części zadłużenia rząd może wyemitować nowe obligacje aby zdobyć środki na spłacenie tego zadłużenia. Problem może zaistnieć wtedy, gdy w „przypadku zużycia zasobów kapitałowych, gdy dług jest głównie w rękach cudzoziemców a odsetki z tytułu zadłużenia rosną i powstają kłopoty z ich spłaceniem”.
ZAKOŃCZENIE
Istota zadłużenia państwa polega na tym, iż rząd nie musi pożyczać tylko po to aby finansować wydatki lecz po to by spłacić odsetki od zaciągniętych długów.
Jednak życie polega na różnych wyrzeczeniach jednych dóbr na korzyść innych, często równie niezbędnych. Jeżeli w swoim gospodarstwie domowym budżet jest ograniczony i nie stać nas na większość niezbędnych dóbr potrzebnych do codziennego życia jak np.: sprzęt AGD, telewizor, lodówka to zaciągamy krótkoterminowy kredyt w banku
i kosztem bieżących wydatków spłacamy zakupione dobra. Kiedy jednak nasza sytuacja finansowa nie wygląda najgorzej a nawet jest w stanie pozwolić sobie na większe zadłużenie dla zwiększenia komfortu życia np.: kupna samochodu, mieszkania, budowy domu
to decydujemy się na długoterminowe pożyczki uwzględniając i analizując różne oferty pożyczkodawców tzn: najmniejsze oprocentowanie, okres spłaty. Podobnie działa państwo, jeżeli chce podnieść standard życia społecznego i ulepszyć gospodarkę to musi inwestować co konieczne jest często z zadłużeniem się. A to „ciągle kosztuje, niezależnie od tego czy odbierzemy gospodarce pieniądze, kredyt czy waluty obce”.
LITERATURA
1. Ćwikliński H., Polityka Gospodarcza, Gdańsk 1997r.
2. Owsiak O., Finanse publiczne Teoria i praktyka.
3. Samuelson, Nordhaus, Ekonomia I, Warszawa 1997r.
4. Gazeta Bankowa nr.21, warszawa 1999r.
Ustawy i akty prawne:
1. Ustawa z dn.26.02.1998r. o Finansach Publicznych Dz.U.Nr 155, poz.1014 art. 9 p.1.
Ustawa z dn.26.02.1998r. o Finansach Publicznych Dz.U.Nr 155, poz.1014 art. 9 p.1.
S. Owsiak, Finanse Publiczne, Teoria i Praktyka s.225.
S. Owsiak Finanse ..... s.227.
Samuelson, Nordhaus Ekonomia I, Warszawa 1997r.
Gazeta Bankowa nr 21, Warszawa 1999r. s.46
H. Ćwikliński, Polityka Gospodarcza, Gdańsk 1997r.
2