Istota samorządu terytorialnego
W 1990 roku w Polsce został przywrócony dualistyczny model administracji publicznej w terenie, który składa się z pionu rządowego, zbudowanego na zasadzie centralizmu i opartego na zawodowym aparacie urzędniczym oraz z pionu samorządowego, ukształtowanego na zasadzie decentralizacji i pomocniczości.
Chcąc określić istotę samorządu terytorialnego, należy przyjąć, że o istocie tej przesądzają podmiot oraz przedmiot samorządu, a także sposób wykonywania przez nią zadań publicznych.
,,Samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań''.
Idea utworzenia samorządu terytorialnego i wprowadzenia go w życie została zawarta w Konstytucji Marcowej w 1921 roku. W Konstytucji tej został określony trójszczeblowy podział terytorialny państwa na województwa, powiaty, gminy wiejskie i miejskie, które były jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Samorząd lokalny miał określony zakres ustawodawstwa, szczególnie z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, a także miał zagwarantowaną samodzielność decydowania oraz działania. Samodzielność ta była ograniczona przez uprawnienia nadzorcze organów administracji rządowej.
Realizacja tej idei, która została zapowiedziana w 1921 roku, została zawarta w uchwalonej 23 marca 1933 roku tzw. „ustawie scaleniowej”. Na jej mocy w Polsce został wprowadzony jednolity ustrój samorządu na szczeblu gminy wiejskiej, miasta i powiatu, z wyjątkiem województwa śląskiego, który był autonomiczny. Nie wprowadzono samorządu na szczeblu województwa.
23 kwietnia 1935 roku uchwalono Konstytucję Kwietniową, którą poprzedził proces umacniania pozycji monokratycznych organów administracji rządowej, a także wzrost dominacji wojewodów i starostów nad organami samorządu terytorialnego. Do czasu wybuchu drugiej wojny światowej miała miejsce centralizacja władzy państwowej, która charakteryzowała się przypisaniem decydującej roli w administracji terenowej organom władzy administracji ogólnej. Zasada decentralizacji, która pojawiła się w Konstytucji z 1921 roku nie została umieszczona w Konstytucji Kwietniowej. Samorząd był identyfikowany z administracją państwową. W Polsce powojennej do 1950 roku obowiązywał model samorządu terytorialnego z 1921 roku. Jednak było to tylko formalne odtworzenie samorządu terytorialnego. W 1946 roku została znowelizowana ustawa o radach narodowych, przyznano im uprawnienia do kontrolowania rządowych i samorządowych organów wykonawczych. Po nowelizacji z 1946 roku samorząd terytorialny został sprowadzony do roli samorządowych organów wykonawczych, a na mocy ustawy z 20 marca 1950 roku został całkiem zniesiony.
8 marca 1990 roku to data reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce, została uchwalona ustawa o samorządzie terytorialnym, ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także ustawa o ordynacji wyborczej do rad gmin. W Ustawie Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku gmina została określona jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, a samorząd został uznany za podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego. Gminy stały się jednostkami samorządu terytorialnego. Samorząd do 31 grudnia 1998 roku utożsamiany z gminą otrzymywał osobowość prawną i jako osoba prawna uzyskał prawo do korzystania z ochrony sądowej. Gmina stała się podmiotem stosunków cywilnoprawnych, osobą prawną w rozumieniu prawa cywilnego. Miała wykonywać istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo na rzecz kompetencji administracji rządowej. Gmina traktowana była jako związek mieszkańców danego obszaru, powoływała w drodze wyborów organy wykonujące w sposób bezpośredni zadania nałożone nań.
1 stycznia 1999 roku została przeprowadzona reforma administracji publicznej. Zmiany dotyczyły ustroju terytorialnego państwa, a także decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej. Wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny, utworzono samorząd terytorialny na szczeblu powiatu i województwa, a także zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych organów administracji specjalnych. Podstawę prawną dla trójszczeblowego podziału samorządu terytorialnego w Polsce stanowią obok ustawy zasadniczej ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie, a także ustawy z 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, ustawy z 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W miejsce 49 województw utworzono 16 jednostek wojewódzkich o charakterze regionalnym.
W modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat pośrednią, a województwo najwyższą. Każdy ze szczebli ma rozgraniczone zdania i dlatego są niezależne od siebie.
Członkami jednostek samorządu terytorialnego są wszyscy mieszkańcy, każdy mieszkaniec Polski z dniem 1 stycznia 1999 roku stał się jednocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych. Gmina, powiat i województwo stanowią terytorialną korporację samorządową (korporację prawa publicznego) składającą się z następujących elementów:
obszaru zajmowanego przez gminę, powiat lub województwo,
mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową (w gminie i powiecie jest to wspólnota lokalna, a w województwie regionalna),
władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy gminy, powiatu i województwa,
jednostek organizacyjnych.
Podmiotem samorządu terytorialnego w Polsce jest społeczność zamieszkała na danym obszarze zorganizowana w związek samorządowy, który powołany jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Związek mieszkańca z daną jednostką samorządu terytorialnego oparty jest na stałym zamieszkaniu na danym terenie. Mieszkańcem więc nie jest tylko obywatel Polski, ale także cudzoziemcy i bezpaństwowi, choć nie maja oni praw wyborczych. Na pojęcie podmiotu samorządu składa się również osobowość prawna dzieląca się na publiczną i prywatną. Osobowość publicznoprawna umożliwia samorządowi nawiązywanie stosunków prawnych z organami Państwa, a osobowość cywilnoprawna - swobodne dysponowanie mieniem we własnym imieniu, jako uczestnikowi obrotu gospodarczego. Natomiast przedmiotem samorządu jest wykonywanie zadań publicznych. Gmina, powiat i województwo nie ma charakteru pełnej niezależności władz lokalnych i regionalnych od władz centralnych ponieważ razem tworzą administrację publiczną. Samorząd terytorialny wykonuje te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.
Do istotnych cech samorządu terytorialnego zalicza się:
korporacyjny charakter samorządu, który polega na zabezpieczeniu określonym grupom społecznym, w drodze przepisów prawnych, prawa do zarządzania ,, ich" sprawami,
obligatoryjny udział w wykonywaniu samorządu - członkiem korporacji samorządowej staje się z mocy ustawy , a nie na podstawie własnego aktu woli,
samorząd i jego organy wykonują zadania z zakresu administracji publicznej,
samorząd jest strukturą zdecentralizowaną - nadzór nad działalnością samorządu jest możliwy jedynie w formach określonych ustawą i nie naruszających zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu.
Z punktu widzenia prawa administracyjnego samorząd terytorialny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zdania własne na własną odpowiedzialność. Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego są adresatami norm prawnych sytuujących je jako wyodrębnione podmioty prawne w strukturze organizacyjnej państwa. Zakres działalności samorządu terytorialnego jest określony w drodze ustawy i w tym zakresie podlega ochronie sądowej. Natomiast z faktu wykonywania administracji państwowej wynika wyposażenie organów samorządowych w możliwość stosowania władztwa administracyjnego jak i poddanie jego działalności nadzorowi ze strony organów państwa, jedynie według kryterium legalności.
Samorząd nie jest i nie może być organizacją autonomiczną. Samodzielność samorządu nie polega na całkowitym uniezależnieniu od państwa, lecz na dokładnym określeniu, kiedy i w jakich formach organy państwa mogą ingerować w sferę zastrzeżoną dla samodzielnego działania organów samorządu terytorialnego.
Jednostkami samorządu terytorialnego są:
gmina - to terytorialny związek samorządowy należący do kategorii związków publicznoprawnych, utworzony z mocy prawa, oznaczający samorządową wspólnotę (korporację) wszystkich mieszkańców zamieszkujących terytorium gminy (w znaczeniu podstawowej jednostki podziału terytorialnego kraju),
powiat - to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium, posiada osobowość prawną wyodrębniającą go zarówno od państwa, jak i od pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego, która obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin (powiat ziemski) albo cały obszar miasta (miasto na prawach powiatu),
województwo - to regionalna wspólnota samorządowa i największa jednostka zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej. Posiada ono wymiar społeczny, a kwalifikacja do niego następuje z mocy prawa. Posiada osobowość prawną, co wyodrębnia je od państwa oraz od pozostałych jednostek samorządu terytorialnego.
Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Wspólnota samorządowa powstaje z mocy samego prawa , a przynależność do niej ma charakter powszechny i przymusowy. O przynależności do danej wspólnoty przesądza fakt zamieszkiwania na terenie danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Trwa ona przez czas zamieszkiwania, nie jest możliwe odmówienie przynależności do wspólnoty ani też wykluczenie z niej np. w drodze uchwały jej organu.
Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję RP z 2 kwietnia 1997 r. lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Wspólnota samorządowa uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej . Przyznaną mu w ramach ustaw część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak zakres tych zadań zależy zawsze od władz centralnych, gdyż jest określany w drodze ustawy.
Z przepisów Konstytucji wynikają trzy podstawowe zasady odnoszące się do funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce:
zasada pomocniczości - adresowana do wszystkich władz publicznych, aby w swoich działaniach umacniały uprawnienia obywateli i ich wspólnot. W stosunkach prawnych z udziałem organów jednostek samorządowych ma ona dwojakie znaczenie. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspakajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Powiat i województwo jako jednostki działające na większym obszarze pełnią funkcję pomocniczą w stosunku do gmin w tym sensie, że na nich spoczywa obowiązek realizacji zadań o charakterze ponadgminnym. Lub też może polegać na tym, iż organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania z zakresu administracji rządowej, jeśli to wynika z uzasadnionych potrzeb państwa.
zasada samodzielności - wynika z art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji, jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Oznacza to iż, jednostki samorządowe są niezależne od organów administracji rządowej. Gmina , powiat , województwo nie są sobie hierarchicznie podporządkowane .
zasada domniemania właściwości samorządu terytorialnego - wyrażona w art. 163 Konstytucji. W przypadku gdy przypis ustawy nie zastrzega wyraźnie właściwości do załatwienia określonej sprawy dla administracji państwowej, to sprawa ta należy do właściwości organów samorządu terytorialnego.
Miejsce i rola samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej.
Samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej w państwie. Reforma administracji polegała na decentralizacji, czyli przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi środków finansowych, i stworzeniu prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywanie przekazanych zadań.
Utworzyła ona warunki do tego, aby na szczeblu centralnym były realizowane zadania mające wymiar ogólnopaństwowy , natomiast sprawy o charakterze lokalnym i regionalnym mogły być wykonywane na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego.
Na samorząd terytorialny składają się regionalne , powiatowe i gminne wspólnoty samorządowe, które usytuowane zostały na trzech różnych stopniach zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Między poszczególnymi jednostkami samorządu nie ma stosunków zależności organizacyjnej, są one sobie równorzędne, a różnice wynikają z postawionych przed nimi zadań. Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin, natomiast zakres działania samorządu województwa nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy.
Zadania o charakterze podstawowym pozostały w kompetencji gminy, powiat zaś ma spełniać w stosunku do gminy rolę uzupełniającą. Wspólne działania gminy i powiatu mają gwarantować zaspakajanie zbiorowych potrzeb miejscowych. Natomiast istotą województwa samorządowego jest przygotowanie strategii rozwoju regionu i tworzenia warunków do tego rozwoju. Strategia ta jest realizowana przez programy wojewódzkie.
Ochendowski E. (2002): Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń.
Prawne podstawy tego odtworzenia zawarte były w Manifeście PKWN z 22 lipca 1944 roku.
Dz. U. nr 16, poz.94.
Dz. U. nr 16, poz. 96.
Dz. U. nr 106, poz. 668, ost. zm. Dz. U. z 2000 roku nr 84, poz. 948.
Dz. U. nr 133, poz. 872, ost. Zm. Dz. U. z 2001 roku nr 145, poz. 1623.
Leoński Z. (1999): Samorząd terytorialny w RP, Warszawa.
,,Autonomia jest to forma ustroju państwowego zagwarantowanego w aktach prawnych władzy centralnej i oznacza, że terytorium lub terytoria wyróżniające się od pozostałych części państwa przynajmniej jedną cechą specyficzną i z uwagi na nią posiadają ustanowiony przez tę władzę zakres praw szerszych od tego, którym władają jednostki administracyjno-terytorialnego podziału państwa'' (K. Skotnicki, Pojęcie autonomii w teorii prawa państwowego, SPE 1986, t. XXXVI).
Art. 163 Konstytucji