USTROJ MAT[1], Ustrój i funkcjonowanie administracji publicznej w Polsce


Prof. nadzw. dr hab. Marek Chmaj

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

Spis treści:

1. Pojęcie administracji publicznej

2. Organ i urząd

3. Kompetencje

4. Prawne formy działania

5. Centralne organy administracji

6. Wojewoda oraz organizacja zespolonej administracji rządowej

7. Samorząd terytorialny

1. Pojęcie administracji publicznej

Termin „administracja” wywodzi się z języka łacińskiego. Czasownik „ministrave” oznacza „posługiwać”, „wykonywać”, „kierować”. Dopełniony przedrostkiem „ad” przyjął się w języku polskim, a także w innych językach europejskich (np. francuskim i włoskim) jako synonim zarządu, czy też wykonawstwa. W języku polskim wyraz administracja jest pojęciem wieloznacznym i oznacza w ujęciu przedmiotowym funkcję zarządzania, organizowania, wykonawstwa, kierowania czymś itp., zaś w sensie podmiotowym oznacza zespół osób lub instytucję powołaną do zarządzania, kierowania określoną dziedziną.

Administracja publiczna jest to rodzaj działalności prowadzonej przez różne jednostki (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne, określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte w celu realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym ogniwom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.

2. Organ i urząd

2.1. Zagadnienia ogólne

Wykonywanie funkcji administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Występujące w nauce prawa administracyjnego określenie aparat administracyjny oznacza różne jednostki organizacyjne, a więc organy administracji publicznej (rząd owej i samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, organizacje społeczne, korporacje, a nawet upoważnione osoby prywatne. Przez aparat administracyjny należy więc rozumieć wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej bez względu na to czy są one państwowe, samorządowe czy też inne. Te o różnym charakterze jednostki, tworzące aparat administracyjny nazywane są też podmiotami administracji.

Zadania administracji publicznej wykonywane są więc przez podmioty o różnym charakterze. Stosowany jest ich podział z uwzględnieniem różnych kryteriów.

Kryterium funkcjonalne - pozwala wyodrębnić te podmioty (jednostki), które z uwagi na różne dziedziny administracji wymagają specjalnych, zróżnicowanych kwalifikacji. Na przykład administrowanie sprawami rolnictwa wymaga innej wiedzy aniżeli administrowanie obronnością państwa czy służbą zdrowia. Dlatego też w każdej z tych dziedzin administracji istnieją inne organy, podmioty, jednostki.

Kryterium terytorialne - uwzględnia podział terytorialny kraju, a tym samym różną wagę spraw na szczeblach tego podziału np. inną w gminie, powiecie, a inną w skali całego kraju. Różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru (terytorialnego) i stąd też wymagają, aby były podejmowane przez różne jednostki aparatu administracyjnego. Np. pozwolenie budowlane powinno być podejmowane na szczeblu lokalnym, podczas gdy decyzja o budowie autostrady czy linii kolejowej powinna być podejmowana na wyższym szczeblu przez organ, który zakresem swoich kompetencji obejmuje cały obszar tego przedsięwzięcia.

Kryterium organizacyjne - uwzględnia powiązania pomiędzy organami administracyjnymi; inne są te powiązania między organami samorządowymi, a inne między samorządem a administracją rządową, czy między administracją rządową (np. między wojewodą a Prezesem Rady Ministrów).

W okresie PRL cały niemal aparat administracyjny był faktycznie zcentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. Stąd też zdefiniowanie pojęcia organu administracji państwowej nie nastręczało trudności. W skład aparatu państwowego wchodziły więc organy władzy państwowej (Sejm, Rada Państwa, rady narodowe), organy administracji państwowej oraz organy sądownicze, a także organy kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli, Prokuratura). A zatem organami administracji państwowej były te wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa.

Podnoszono pewne cechy organu administracyjnego, a mianowicie: 1) wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, 2) wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji, 3) przyznanie przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa. W takim rozumieniu organ administracji państwowej występował w różnych aktach prawnych. Sytuacja radykalnie zmieniła się po 1990 r. czyli od czasu przywrócenia w Polsce samorządu terytorialnego. Wystąpiły wówczas dwie grupy organów - organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej, pomiędzy które zostały rozdzielone kompetencje dawnych organów administracji państwowej.

Zanim dokonana zostanie prezentacja podmiotów administracji wyjaśnienia wymagają następujące pojęcia:

- aparat administracyjny - na gruncie prawa administracyjnego nie jest to pojęcie jednoznaczne. Oznacza ono bowiem bądź to system państwowych organów administracyjnych, bądź to zespół pracowników tych organów, bądź też łącznie zarówno system organów jak i ich obsadę personalną. Jednakże można przyjąć, iż jest to zbiorcze określenie różnych jednostek organizacyjnych wykonujących funkcję administracji publicznej, takich jak organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (komunalne), organizacje społeczne, korporacje a nawet upoważnione osoby prywatne. Aparat administracyjny tworzą więc podmioty administracji o różnym charakterze;

-organ - jest to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa (gminy, powiatu, województwa), wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Istotne przy tym jest, że to uprawnienie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot, oraz że uprawnienie do wyrażania woli danego podmiotu prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Dlatego też nie każda wewnętrzna jednostka organizacyjna będzie organem, a tylko ta która posiada określone kompetencje do wyrażania woli danego podmiotu. Takie ujęcie organu ma zastosowanie zarówno do organów osób prawnych (gminy, przedsiębiorstwa), jak też do organów państwa, działającego jako podmiot prawa publicznego;

-organ państwa - jest to więc każda jednostka organizacyjna państwa wyposażona w uprawnienia do wyrażania woli tego państwa, a tym samym której przyznano określone kompetencje.

-organ administracji państwowej (publicznej) - to organ państwa bezpośrednio wykonujący funkcje administracyjne państwa, zajmujący się wykonywaniem prawa, a nie ustawodawstwem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Funkcja administracyjna państwa jest ujmowana jako wszystko to, co pozostanie z całości zadań państwa po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości).

Zdefiniowanie organu administracji publicznej (rządowej i samorządowej) - jest możliwe przy pomocy zespołu jego elementów konstrukcyjnych, którymi są:

  1. wyodrębnienie organizacyjne,

  2. część aparatu administracyjnego,

  3. działanie w imieniu i na rachunek państwa,

  4. ustalone prawem kompetencje,

  5. uprawnienie do korzystania ze środków władczych.

Organ administracyjny jest to więc wyodrębniona jednostka w organizacji państwowej, działająca w imieniu i na rachunek państwa, w ramach prawnie określonych kompetencji, uprawniona do korzystania ze środków władczych.

Poszczególne elementy tej definicji wymagają bliższego przedstawienia.

1. Wyodrębnienie organizacyjne - polega na tym, że organ ten stanowi prawnie wyodrębnioną część aparatu administracyjnego i posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, dzięki której stanowi pewną organizacyjną jedność. Należy więc odróżnić go od jego wewnętrznych składników. Organem administracji publicznej (samorządowej) jest np. rada gminy jako organ gminy określony przez ustawę o samorządzie gminnym, a nie zaś poszczególni radni wchodzący w skład tego organu; organem gminy jest też zarząd gminy, a nie poszczególni jego członkowie.

Z kolei organem administracji publicznej (rządowej) jest minister kierujący określonym ministerstwem, a nie sekretarz stanu czy podsekretarz stanu w ministerstwie. Jeśli np. umiera minister zdrowia nie znaczy to, że przestał istnieć organ administracji w tym zakresie. Oznacza to, że ten organ nie jest obsadzony personalnie. Warto przy tym podkreślić, iż minister jako jednoosobowy (monokratyczny) organ administracji rządowej może wchodzić w skład innego organu kolegialnego - Rady Ministrów.

Wyodrębnienie organizacyjne organów administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie ich organizacyjnemu i funkcjonalnemu powiązaniu. Mimo swej odrębności organizacyjnej, która ma swoje umocowanie w ustawach, organy te współdziałają ze sobą i są powiązane więzami organizacyjnymi i funkcjonalnymi.

2. Organ administracji rządowej działa w imieniu i na rachunek państwa, zaś organy innych podmiotów administracji - działają w imieniu i na rachunek tych podmiotów.

3. Kompetencje - przyznane przepisami prawa, to kolejna cecha charakterystyczna organu administracji. Prawne wyodrębnienie zadań, kompetencji wyróżnia organ administracji spośród innych jednostek czy organów i jest ono pierwotne w stosunku do wyodrębnienia organizacyjnego. Np. wg art. 149 ust. 1 Konstytucji RP „Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy”. Nie jest więc organem sekretarz stanu czy dyrektor generalny ministerstwa, ponieważ przepisy prawa nie określają dla nich odrębnych kompetencji w administracji.

W codziennej praktyce dość często działają oni samodzielnie, podejmując nieraz bardzo ważne rozstrzygnięcia, ale pod ogólnym kierownictwem i nadzorem ministra, realizując w ten sposób ustalone przez ustawy jego kompetencje jako naczelnego organu administracji państwowej.

Podobnie jest na szczeblu terenowym. Np. wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, któremu przysługują określone prawem kompetencje. Może je wykonywać sam, bądź przy pomocy I i II wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Urząd wojewódzki jest tylko aparatem pomocniczym wojewody.

Przy tej okazji należy wyjaśnić pojęcie „urząd”. Jest to pojęcie wieloznaczne, a dość często używane przez ustawodawcę. Pojęciem tym posługuje się np. Konstytucja RP. Stanowi ona np. w art. 130: „Obejmując z woli Narodu urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, uroczyście przysięgam...” lub w art. 151: „Obejmując urząd Prezesa Rady Ministrów (wiceprezesa Rady Ministrów, ministra) uroczyście przysięgam...” „Urząd” oznacza tu stanowisko a jednocześnie organ administracji. Używa się też takich określeń jak „urząd wojewódzki”, „urząd gminy”, „urząd skarbowy”. W tym przypadku urząd oznacza zespół osobowy oraz zespół środków materialnych potrzebnych do pomocy organowi administracyjnemu dla wykonania jego kompetencji. Tak więc urząd wojewódzki stanowi aparat pomocniczy wojewody. Urząd marszałkowski jest aparatem pomocniczym zarządu województwa, dzięki któremu wykonuje on zadania województwa. Starostwo powiatowe jest urzędem w powiecie i stanowi aparat pomocniczy, dzięki któremu swoje zdania wykonuje zarząd powiatu i starostwa będący kierownikiem starostwa powiatowego. Urząd gminy - służy do wykonywania zadań przez zarząd gminy. Obsługuje także pod względem organizacyjno-technicznym radę gminy i jej komisje, wójta lub burmistrza, który jest kierownikiem urzędu gminy.

Tak więc zgodnie z teorią prawa administracyjnego pod pojęciem „urząd” rozumieć należy zorganizowany zespół pracowników państwowych lub samorządowych przydzielony do pomocy organowi administracji i powołany do merytorycznej i technicznej obsługi tego organu.

4. Środki władcze - uprawnienie do korzystania z nich stanowi istotny element pojęcia organu administracji publicznej. Przejawem uprawnień władczych jest stanowienie aktów prawnych posiadających moc obowiązującą z możliwością użycia środków przymusu państwowego w celu zabezpieczenia ich wykonania.

2.2. Klasyfikacja organów administracji publicznej

Klasyfikacja organów administracji jest sprawą umowną i może odbywać się za pomocą różnych kryteriów. Zastosowane tu kryteria pozwalają na podział organów administracji na organy scentralizowane i zdecentralizowane. Temu podziałowi odpowiada podział na organy administracji rządowej i samorządowej.

2.2.1 Organy administracji rządowej (scentralizowane)

Są to organy podporządkowane w różnym zakresie Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów bądź poszczególnym ministrom. Ich pozycję określają odpowiednie ustawy szczegółowo regulując zakres, zasady i stopień tego podporządkowania.

W świetle obowiązującego prawa na obszarze województwa administrację rządową sprawują:

  1. wojewoda,

  2. kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży działający pod zwierzchnictwem wojewody wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawie w imieniu:

    1. wojewody na podstawie upoważnienia ustawowego (np. kurator oświaty, wojewódzki konserwator zabytków),

    2. własnym, jeśli tak stanowią ustawy, (np. organy Policji w województwie),

  3. organy administracji niezespolonej (np. dyrektorzy izb skarbowych, dyrektorzy urzędów celnych, dyrektorzy urzędów statystycznych,

  4. organy samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia.

5) działający pod zwierzchnictwem starosty, kierownicy powiatowych służb, inspekcji, straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach (np. powiatowy lekarz weterynarii, komendant powiatowy Policji).

6) organy innych samorządów, jeśli wykonanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.

2.2.2. Organy administracji samorządowej(zdecentralizowane)

Organy te z kolei dzielą się z uwagi na rodzaj samorządu. Tak więc można wskazać:

  1. organy samorządu terytorialnego obejmujące:

    1. organy gminy (rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta),

    2. organy powiatu (rada powiatu, zarząd powiatu),

    3. organy samorządu województwa (sejmik województwa i zarząd województwa),

  2. organy samorządu specjalnego(zawodowego, gospodarczego)

Ten podział oparty o kryterium stopnia organu dotyczy organów administracji rządowej.

Organy centralne - charakteryzują się następującymi cechami:

  1. są na najwyższym szczeblu w strukturze administracji,

  2. ich terytorialny zasięg działania obejmuje całe państwo, chyba, że tworzy się organ centralny dla zarządzania częścią terytorium państwa,

  3. dzielą się na organy naczelne i urzędy centralne.

Organy terenowe wyróżniają się takimi cechami:

  1. zawsze zarządzają tylko częścią terytorium państwa (np. województwem, powiatem, gminą,

  2. znajdują się na niższym szczeblu struktury zarządzania niż organy centralne.

Terenowe organy administracji rządowej to:

    1. wojewoda

    2. organy administracji zespolonej

    3. organy administracji niezespolonej

Organy decydujące - to te organy, które na mocy przepisów prawa mają uprawnienie władczego rozstrzygania spraw w drodze wiążących decyzji.

Organy pomocnicze (opiniodawcze) - są to organy mające jedynie prawo badania spraw, występowania z inicjatywą, opiniowania spraw przedstawionych im przez organ decydujący. Takimi organami są przykładowo Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, kolegium przy wojewodzie. Organy opiniodawcze mogą przedstawiać opinie z własnej inicjatywy, albo tylko na wniosek lub żądanie innego organu w zależności od tego co stanowi regulacja prawna odnosząca się do organu opiniodawczego.

Kryterium tego podziału jest struktura organu, jego skład osobowy. Może więc być organ monokratyczny, gdy działa jednoosobowo, bądź organ kolegialny, gdy w jego skład wchodzi kilka osób.

Organy jednoosobowe - to organy powoływane do załatwiania spraw konkretnych, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia; wówczas podjęcie decyzji bądź zajęcie stanowiska w sprawie należącej do przedmiotu działalności tego organu należy do jednej osoby. Organy jednoosobowe w sensie pozytywnym cechuje:

Natomiast wadą funkcjonowania tych organów jest m.in.: brak tych zalet, które posiadają organy kolegialne, a mianowicie:

Przykładem organu jednoosobowego jest minister, wojewoda, starosta, Prezes Rady Ministrów.

Organy kolegialne - są to organy powołane do rozstrzygania spraw przez kilka osób (trzy lub więcej). Wolę organu wyraża więc uchwała zespołu osób. Powstaje przy tym kwestia konsekwencji prawnych nieobecności osób w zespole dla ważności podejmowanych decyzji. Problem quorum może być uregulowany przepisami o powołaniu danego organu lub przepisami proceduralnymi.

Organy kolegialne tworzy się w celu ustalania pewnych ogólnych kierunków działania, celów strategicznych, założeń polityki państwa w poszczególnych dziedzinach działalności. Kolegialność organów aczkolwiek ma pewne pozytywne cechy (możliwość skupienia w jednym organie osób reprezentujących różny zasób wiedzy, różne interesy społeczne, co w większym stopniu niż w organie jednoosobowym wpływa na wyważenie (obiektywność) decyzji czy stanowiska), stanowi wyjątek od zasady. W strukturze organizacyjnej administracji państwowej przeważają zdecydowanie organy jednoosobowe.

Przykładem organu kolegialnego jest Rada Ministrów, zarząd powiatu, samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ zawodowy - to taki organ, w skład którego wchodzą osoby otrzymujące z tego tytułu wynagrodzenie, będące ich źródłem dochodu (utrzymania). Osoby te w zasadzie są zatrudnione w tym organie, np. urzędnicy służby cywilnej, pracownicy państwowi, pracownicy samorządowi.

Organ społeczny - jest to organ, w skład którego wchodzą osoby nie otrzymujące z tego tytułu wynagrodzenia, a swoją działalność w tym organie traktują honorowo. Mogą jedynie otrzymać diety lub ekwiwalent za utracony zarobek, co nie jest równoznaczne z otrzymywaniem wynagrodzenia za pracę.

3.1. Wyjaśnienie pojęć

Kompetencja - pod tym pojęciem rozumieć należy zespół uprawnień dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ państwowy ma prawo, a z reguły także obowiązek działania. Pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko określenie zakresu spraw przydzielonych danemu organowi, ale także określenie działań jakie ten organ ma prawo i obowiązek podejmować w tych sprawach. Przepisy prawa posługują się często pojęciem „właściwość”, które ma to samo znaczenie co termin „kompetencja”.

Zakres działania organu - wskazuje jakimi sprawami ma ten organ się zajmować. Zakres ten określają zazwyczaj ustrojowe przepisy prawa tworzące dany organ. Jednakże przepisy te nie są wystarczającą podstawą do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Do podjęcia konkretnych działań o charakterze władczym potrzebne są ponadto przepisy upoważniające do takiego działania, czyli przepisy kompetencyjne. Wskazują one w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie i są zawarte w zasadzie w ustawach regulujących poszczególne dziedziny administracji publicznej (np. w prawie budowlanym, wodnym, górniczym).

Właściwość inaczej kompetencja organu pozwala określić jaki organ administracyjny jest powołany do załatwienia spraw administracyjnych danego rodzaju. Właściwość organu administracyjnego jest właściwością ustalaną przez przepis prawa i stąd też jest dla tego organu właściwością nienaruszalną. Bez wyraźnej podstawy prawnej nie może tej właściwości przekazać innemu organowi, ani też przejąć jej od innego organu. Jedyną drogą zmiany kompetencji jest zmiana przepisów prawnych ustalających właściwość organu administracyjnego.

Wyróżnia się kilka rodzajów właściwości. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, instancyjną lub funkcjonalną.

  1. właściwość miejscowa - dotyczy określenia jaki organ terenowy ma kompetencję do rozstrzygnięcia danej sprawy ze względu na terytorium jego działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego, dla której jest ustanowiony. Np. na obszarze województwa, powiatu, gminy;

  2. właściwość rzeczowa - dotyczy przyznania organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Np. spraw z zakresu rolnictwa, budownictwa, przemysłu, oświaty, zdrowia;

  3. właściwość funkcjonalna czyli instancyjna - zakłada wielostopniową organizację administracji i określa instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Ustalenie organu I instancji przesądza o tym, jaki organ jest organem II instancji czyli organem odwoławczym.

Generalną, powszechnie przyjętą zasadą jest obowiązek przestrzegania z urzędu przez wszystkie organy administracji swej właściwości. Zasada ta jest określona w art. 19 k.p.a., który stanowi: „Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej”. Przepis ten nie wspomina o właściwości instancyjnej. Jednakże dla ustalenia organu właściwego należy uwzględniać wszystkie wymienione rodzaje właściwości. Organ właściwy rzeczowo i instancyjnie musi być jednocześnie organem właściwym miejscowo. Przekroczenie zakresu swej właściwości np. przez wydanie decyzji w sprawie należącej do innego organu oznacza, że takie działanie (taka decyzja) organu administracji dotknięta jest wadą nieważności. Stanowi o tym wyraźnie art. 156 § 1 k.p.a.: „Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. (...)” W praktyce mogą zaistnieć przypadki, zwłaszcza na tle niejasnych przepisów kompetencyjnych lub ze względu na skomplikowane sytuacje faktyczne, że w jednej sprawie dwa organy uznają się za kompetentne lub stwierdzą, że nie są kompetentne, mimo że jeden z nich powinien sprawę rozstrzygnąć. Wówczas mają miejsce tzw. spory kompetencyjne, czyli spory o właściwość. Może to być spór pozytywny, kiedy kilka organów uznaje się za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy lub negatywny, gdy żaden z nich nie uważa się za właściwy. Tryb rozstrzygania sporów o właściwość reguluje m.in. art. 190-195 k.p.a.

Przeniesienie kompetencji oznacza, że kompetencje z jednego organu zostały przeniesione na inny organ. Zakres działania danego organu administracji określa ustawa.

Ustawa może określać, iż pewne zadania stanowią zadania własne określonego podmiotu administracji, np. gminy. Jednakże w praktyce z uwagi na efektywność działania administracji lub pomniejszenie kosztów administrowania ustawodawca może powierzyć określonemu podmiotowi wykonanie zadań zleconych z zakresu zadań innego podmiotu administracji. Tak np. ustawy nakładają na organy samorządu terytorialnego obowiązek wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Podstawą zadań zleconych dla tych organów może być także porozumienie zawarte z organami administracji rządowej. Jednakże zawarcie takiego porozumienia musi mieć upoważnienie ustawowe. Upoważnienie takie zawarte jest w ustawie o samorządzie gminnym (art. 8), w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 5) oraz w ustawie o administracji rządowej w województwie (art. 33). Wyzbycie się przez organ administracji przydzielonych mu zadań i w związku z tym zmiana jego właściwości w zakresie załatwiania spraw administracyjnych jest możliwa także wyłącznie na podstawie ustawowego upoważnienia.

Przenoszenie właściwości w ten sposób pociąga za sobą szereg konsekwencji. Zlecenie zadań organowi administracji pociąga za sobą przekazanie określonych środków, w tym środków finansowych organowi przejmującemu. Ponadto należy poinformować obywateli o zmianie właściwości organów, dlatego też porozumienie o zleceniu zadań musi być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

4. Prawne formy działania administracji.

4.1. Zagadnienia ogólne.

Organy administracji w celu realizacji powierzonych im zadań musza się posługiwać określoną forma działania. Podobnie jak podmioty prawa cywilnego, które dokonują czynności prawnych kształtując swoją sytuację prawną, korzystając z praw lub wykonując obowiązki - tak organy administracji działają w określonych prawem formach, oddziaływując tym samym na administrowane podmioty. Sposób działania - korzystania z kompetencji, zgodny z prawem jest gwarancją jego celowości i skuteczności

Za pomocą określonych prawem form zadania i cele mogą być realizowane, natomiast z ich pominięciem są bezprawne. Dlatego zastosowanie właściwej formy zamierzonego działania zapewnia spełnienie przez administrację powierzonych jej zadań.

W niniejszym opracowaniu omówione zostały następujące z form:

Każdą z prawnych form działania administracji można sklasyfikować według następujących kryteriów:

  1. kryterium obowiązywania w sferze zewnętrznej i wewnętrznej,

  2. władczy lub niewładczy charakter,

  3. terytorialny zakres obowiązywania.

Ad. 1.

Prawne formy działania administracji mogą znajdować zastosowanie w sferze zewnętrznej (gdy działania te podejmowane są w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych podległością organizacyjną ani służbową danemu organowi administracji), bądź w sferze wewnętrznej (gdy chodzi o podmioty podporządkowane służbowo lub organizacyjnie organowi korzystającemu z danej formy działania.

Ad. 2.

Przez władcze formy działania organ administracji może bez zgody czy woli adresata jednostronnie kształtować jego prawa i obowiązki.

Poprzez niewładcze formy działania natomiast nie jest możliwe jednostronne kształtowanie praw podmiotów administrowanych.

Ad. 3.

Ze względu na terytorialny zakres obowiązywania wyróżniamy podejmowanie we właściwych formach działania administracji, mające zasięg ogólnokrajowy (gdy pochodzą od centralnych organów administracji), bądź lokalny (tzw. akty prawa miejscowego).

4.2. Akty normatywne administracji.

Przez akty normatywne administracji rozumie się władcze rozstrzygnięcia organów administracji w zakresie ich kompetencji, skierowane do generalnie określonego adresata i nakazujące mu pewne zachowanie w abstrakcyjnie opisanej sytuacji.

Aktem normatywnym jest również ustawa, z tym że nie pochodzi ona od organu administracji, lecz od organu stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest Sejm . Dla odróżnienia aktów normatywnych pochodzących od Sejmu od aktów normatywnych pochodzących od organów administracji stosujemy przymiotnik administracji po sformułowaniu akty normatywne. Przedmiotem naszych rozważań są wyłącznie akty normatywne administracji, nie akty normatywne w ogólności.

Akt normatywny administracji określa adresata w sposób generalny, poprzez podanie takiego zespołu cech, które mogą odnieść się do bliżej nie określonej liczby podmiotów. Sytuacja, w której adresatowi nakazano określone zachowanie się jest opisana w akcie normatywnym administracji w sposób abstrakcyjny, to jest przez podanie takich cech rzeczywistości, które pozwolą na stosowanie aktu normatywnego wielokrotnie. Można powiedzieć, iż akt normatywny będzie odpowiadał wzorowi - Każdy X w sytuacji Y na obowiązek zachowania się w sposób Z. Gdzie X - będzie określonym przez pewne cechy adresatem (każdy posiadacz nieruchomości) sytuacja Y będzie określona abstrakcyjnie (w przypadku powodzi) na obowiązek określonego zachowania się (ma obowiązek w udzielania pomocy rzeczowej)

Zrealizowanie przez adresata aktu normatywnego obowiązku określonego w akcie nie powoduje, że nie będzie on musiał zachować się w ten sam sposób ponownie, gdy znów skonkretyzuje się abstrakcyjnie określona sytuacja. Dopóki podmiot odpowiada cechom generalnie określonego adresata, obowiązek zachowania się objęty tym aktem go dotyczy. Powoduje to występowanie cech aktu normatywnego administracji, jaką jest jego powtarzalność.

Akt normatywny różni się więc od aktu administracyjnego:

a) sposobem określenia adresata - akt normatywny wskazuje cechy, przy których wystąpieniu podmiot staje się jego adresatem;

b) sposobem określenia sytuacji - akt normatywny ma zastosowanie zawsze, gdy zaistnieje określona w nim sytuacja.

Klasyfikacja aktów normatywnych:

Możliwe jest dokonywanie różnych podziałów aktów normatywnych przy zastosowaniu różnych kryteriów, zaś zakwalifikowanie danego aktu normatywnego do jednej z kategorii nie wyklucza możliwości przyporządkowania go jednocześnie do innej.

1.Według kryterium zakresu obowiązywania:

2. Według kryterium pozycji organu stanowiącego:

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Takie rozwiązanie świadczy o dążeniu do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., III SA 1721/99, OSS 2000/4/114 w Warszawie).

Zgodnie z art. 88 Konstytucji warunkiem wejścia warunkiem w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (Dz. U. z dnia 1 sierpnia 2000 r. nr 62. poz. 718 ze zm.)

Akty normatywne ogłaszane są w oficjalnych organach publikacyjnych (dziennikach urzędowych), w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (np. poprzez rozplakatowania), przez rozmieszczenie obwieszczeń, w środkach masowego przekazu (prasa lokalna, odczyt treści aktu w lokalnym radiu, czy telewizji). Wśród dzienników urzędowych wyróżnia się dzienniki promulgacyjne i informacyjne.

Dzienniki promulgacyjne to takie, w których następuje promulgacja aktu, czyli ogłoszenie będące warunkiem jego wejścia w życie. Typowym dziennikiem promulgacyjnym jest np. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”.

Dzienniki informacyjne to takie, w których publikuje się akty, których ogłoszenie nie jest warunkiem ważności. Ogłasza się tu zwykle akty o charakterze wewnętrznym, skierowane do jednostek podległych organizacyjnie.Typowymi dziennikami informacyjnymi są: Dziennik Urzędowy Ministerstwa Edukacji Narodowej, Dziennik Urzędowy Ministerstwa Finansów, Dziennik Urzędowy Ministerstwa Sprawiedliwości itp.

4.3. Akt administracyjny.

Akt administracyjny jest w teorii prawa uznawany za podstawową prawna formę działania administracji publicznej. Jest to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze rozstrzygnięcie (oświadczenie woli) organu administracji publicznej, wydawane w konkretnej sprawie i dotyczące indywidualnie oznaczonego adresata.

Takie oświadczenie woli ma charakter jednostronny i zmierza do wywołania skutków prawnych w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Oświadczenie to jest zawsze wydawane w imieniu i na rachunek państwa i niezależnie od dalszego istnienia organu administracyjnego, który go wydał, ma zagwarantowany byt w hierarchii aktów prawnych i moc wiążąca w stosunku do adresatów.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na różnice pojęciowe między władczym oświadczeniem woli a oświadczeniem wiedzy, jakim jest np. zaświadczenie, nie nastawione na zmianę sytuacji prawnej, a jedynie poświadczające sytuację istniejącą.

Akt administracyjny musi pochodzić od organu uprawnionego do wydawania danego rodzaju aktów, musi nadto spełniać inne wymogi prawem przewidziane, np. co do formy. Podstawą prawną wydania takiego aktu są przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy.

Wykonanie aktu administracyjnego jako władczej formy działania administracji jest zagwarantowane możliwością zastosowania przymusu państwowego. Adresat aktu nie może zwolnić się ze skutkiem prawnym od obowiązku określonego w skierowanym do niego (indywidualnie, nie generalnie) akcie administracyjnym, np. poprzez zawarcie umowy z osobą trzecią o wykonanie tego obowiązku.

Tryb wydawania aktów administracyjnych oraz tryb ich zaskarżania jest uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach prawa

Zasadniczym kryterium wyróżniającym akt administracyjny jest jego tzw. „podwójna konkretność”. Adresat określony jest imiennie (może to być jedna lub kilka osób indywidualnie oznaczonych), oraz sytuacja do której akt się odnosi, oznaczona jest konkretnie. Ten sposób określenia adresata i sytuacji jest przeciwieństwem generalnego i abstrakcyjnego oznaczenia w aktach normatywnych, a zatem stanowić będzie istotny wyróżnik omawianej instytucji.

W praktyce można spotkać szereg aktów dotyczących konkretnej sytuacji, ale określających uprawnienia i obowiązki generalnie oznaczonego adresata, np. rozporządzenie wojewody o utworzeniu parku krajobrazowego (art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.), decyzja organu w sprawie założenia lub zamknięcia cmentarza komunalnego albo przeznaczenia terenu cmentarnego na inny cel (art. 1 i 6 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tekst jednolity Dz. U. z 1997, Nr 47, poz. 298 ze zm.). Doktryna przyjmuje, iż są to akty o charakterze pośrednim między aktami normatywnymi a administracyjnymi.

Cechą aktu administracyjnego jest także to, że wywołuje on określony skutek prawny, który polega na tym, ze akt ten tworzy, zmienia lub znosi stosunki administracyjnoprawne (akt konstytutywny), bądź ustala te stosunki u sposób wiążący (akt deklaratoryjny).

Akt administracyjny może wywoływać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, ale np. w sferze prawa cywilnego (np. w drodze decyzji wywłaszczeniowej własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, co wywołuje zasadnicze skutki w prawie rzeczowym), w sferze prawa pracy (np. rozwiązanie stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym), czy w sferze prawa karnego (np. określając granice dopuszczalnych norm zanieczyszczeń grożących powszechnym niebezpieczeństwem).

Dodać należy, że w treści przepisów nie spotykamy raczej terminu „akt administracyjny”. Stosowane są natomiast taki nazwy jak: „nakaz” - np. rozbiórki domu, „pozwolenie” - np. budowlane, wodnoprawne, „postanowienie”, „decyzja administracyjna”.

W literaturze przedmiotu dokonywane są różne podziały aktów administracyjnych, przy zastosowaniu różnych kryteriów. Zakwalifikowanie danego aktu do jednej z kategorii nie wyklucza możliwości przyporządkowania go jednocześnie do innej. Ten sam akt administracyjny może należeć do różnych grup klasyfikacyjnych.

a) Według kryterium podmiotowego zakresu obowiązywania wyróżniamy:

Organ administracji publicznej wydaje decyzję, gdy załatwia sprawę administracyjną co do istoty (merytorycznie) w całości lub w części, albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.).

Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, czyli przepis ustawy (i aktów z nią zrównanych), oraz przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (wyrok NSA z 6 lutego 1981 r. , SA 819/80, oraz wyrok z 20 lipca 1981 r. SA 805/81).

Wśród decyzji administracyjnych można wyróżnić decyzje które mają własne określone nazwy. W wśród takich decyzji można wyróżnić np.:

Zezwolenie dotyczy przypadków, gdy wobec faktu reglamentacji przez państwo pewnego rodzaju działalności istnieje możliwość indywidualnego uchylenia generalnego zakazu ich podejmowania. Wsród zezwoleń możemy wyróżnić licencje która stanowi stwierdzenie nabycia określonych umiejętności pozwalających na wykonywanie pewnej działalności

Koncesja dotyczy sytuacji, w której państwo ze względu na szczególne znaczenie i użyteczność publiczną określonej sfery działalności zastrzega sobie wyłączność. Udzielając koncesji państwo może odstąpić prawa wykonywania takiej działalności objętej wyłącznością innym podmiotom.

b) Według kryterium treści aktu administracyjnego:

Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego są aktami konstytutywnymi i z reguły noszą nazwy: „zarządzenie”, „zakaz”, „nakaz”, „zezwolenie”, „pozwolenie”;

Akt deklaratoryjny stwarza natomiast nowa sytuację prawną w zakresie prawa procesowego. Dopiero bowiem od chwili wydania takiego aktu strona może robić użytek z praw i obowiązków wynikających z aktu normatywnego, i skutecznie powoływać się na swoje prawo lub obowiązek, np. stwierdzenie prawa studenta do otrzymania stypendium naukowego, stwierdzenie nabycia obywatelstwa.

W tym miejscu warto wskazać różnicę między deklaratoryjnymi aktami administracyjnymi a zaświadczeniami, aby uniknąć pułapek stosowania tych terminów zamiennie. Otóż zaświadczenia są czynnościami faktycznymi, bo nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy, nie rozstrzygają żadnej sprawy, za ich pomocą organ administracyjny stwierdza jedynie co jest mu wiadome.

W każdej sprawie administracyjnej może być wydany tylko jeden akt administracyjny rozstrzygający co do istoty, zaś wiele zaświadczeń może mówić o stanie prawnym z tego aktu wynikającym.

  1. Według kryterium zależności wydania aktów lub niezależności od woli adresata:

d) Według kryterium regulacji przez akt administracyjny sytuacji prawnej osób lub rzeczy :

Generalnie wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób fizycznych, osób prawnych czy jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.

Prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być w zasadzie przenoszone na inne podmioty.

Jednak gdy prawa i obowiązki określone takim aktem, adresowane do indywidualnie określonego podmiotu są powiązane z konkretną rzeczą, w przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą automatycznie na nabywcę (następcę prawnego), który wstępuje w prawa i obowiązki określone aktem, np. uznanie pewnego obiektu za zabytek wywołuje skutki wobec każdego posiadacza zabytku.

e). Według kryterium oddziaływania aktu administracyjnego w szerokim znaczeniu:

Są też akty administracyjne, które wywołują pośrednio skutki cywilnoprawne, stanowiąc jedynie przesłankę dokonania czynności prawnej w sferze prawa cywilnego, np. decyzja o sprzedaży nieruchomości.

Ta kategoria przeważa w praktyce.

f) Według kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu:

4.3.2. Moc obowiązująca aktów administracyjnych.

Moc obowiązująca aktu administracyjnego jest uzależniona od następujących przesłanek:

Jeżeli akt został wydany zgodnie z tymi przesłankami to możemy powiedzieć, że nie jest on dotknięty nieważnością i zgodnie z art. 110 k.p.a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Rozróżniamy dwa rodzaje prawomocności:

Prawomocność aktu nie stoi na przeszkodzie do wydania kolejnych aktów administracyjnych dotyczących tej samej sprawy w sytuacji zmiany okoliczności. Przykładowo organ odmówił wydania zezwolenia obywatelowi na prowadzenie działalności detektywistycznej ze względu na to, że nie spełnił on wszystkich przewidzianych ustawą wymogów. Po upływie pewnego czasu obywatel ten, czyniący już zadość tym wymogom ponownie składa wniosek i otrzymuje zezwolenie.

Ostateczne decyzje które cechują się prawomocnością mogą być jednak uchylane bądź zmieniane w trybie art. 161 k.p.a. stanowiącego, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Stronie zaś, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił decyzję. Organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu.

Na prawomocność aktu administracyjnego wpływ może mieć też wykorzystanie tzw. lex surneniens, czyli możność uchylenia aktu administracyjnego przez ustawę lub akt normatywny wydany na podstawie ustawowego upoważnienia.

Jeżeli treść aktu administracyjnego uchybia przepisom prawa materialnego czy też ustrojowego lub procesowego mówimy o wadliwości aktu. Wyróżniamy wadliwość istotna i nieistotną.

Wadliwość nieistotna nie pociąga za sobą nieważności aktu. Do przyczyn tej wadliwości zaliczyć możemy zawarte w nim oczywiste omyłki pisarskie, błędy rachunkowe, podanie złej podstawy prawnej aktu, brak pouczenia o prawie wniesienia odwołania itp.

Pomimo mocy wiążącej aktu obarczonego wadą nieistotną akt taki należy sprostować.

Jeżeli akt administracyjny jest dotknięty wadą istotną, to taka wada może być przesłanką jego uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności.

Stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc. Akt wówczas jest traktowany jakby nigdy nie istniał, nigdy nie wywołał skutków prawnych.

Przesłanki nieważności aktu są zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jednakże nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Należy pamiętać, że dopóki nie zostanie stwierdzona nieważność aktu ma on ciągle moc obowiązującą - przyjmuje się domniemanie ważności aktu.

Jest to uzasadnione tym, że akt administracyjny jest władczym rozstrzygnięciem państwa. Następstwem tego domniemania jest fakt, że osoba która podporządkowała się aktowi nieważnemu nie może ponosić z tego względu ujemnych konsekwencji.

Uchylenie aktu administracyjnego może polegać bądź na jego obaleniu i zastąpieniu rozstrzygnięcia nowy, bądź też na obaleniu aktu i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Uchylenie aktu administracyjnego powoduje utratę jego mocy ex nunc.

Gdy decyzja nie jest ostateczna, a strona złoży od niej odwołanie, organ który wydał decyzję może, pod pewnymi warunkami określonymi w k.p.a. wydać nową decyzję, którą uchyli lub zmieni dotychczasowe rozstrzygnięcie.

Decyzja może zostać uchylona również przez organ II instancji na skutek postępowania odwoławczego.

Uchylenie decyzji ostatecznej mocą której strona nabyła prawa jest możliwe wyłącznie za zgodą tej strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Natomiast gdy drogą takiej decyzji strona nie nabyła prawa wystarczającą przesłanką jej uchylenia jest interes społeczny lub słuszny interes strony.

Szczególny przypadek uchylenia decyzji przewiduje art. 161 k.p.a., omówiony już w tym podrozdziale.

4.4. Porozumienie administracyjne

Porozumienie administracyjne, zwane też umową administracyjną, należy do niewładczych prawnych form działania administracji. Jest to dwu - lub wielostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego, której stronami są podmioty wykonujące administrację publiczną, a istotą tej czynności jest zgodne oświadczenie woli tych podmiotów. Związana jest zwykle ze wspólnym wykonywaniem zadań nakładanych na podmioty, ich przekazywaniem lub powierzaniem stronom porozumienia administracyjnego.

Przykładem wspólnego wykonywania zadań nałożonych na strony porozumienia będzie utworzenie przez gminy związków komunalnych w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 i nast. ustawy o samorządzie gminnym);

Za przykład porozumienia administracyjnego przewidującego przeniesienie pewnych zadań z jednego podmiotu na drugi może posłużyć porozumienie komunalne zawierane przez gminy w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych (art. 74 Ustawy o samorządzie gminnym), czy porozumienie zawierane przez organy administracji rządowej z gminą w sprawie przejęcia przez gminę do wykonania określonych zadań z zakresu administracji rządowej (art. 8 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym).

Stronami porozumienia administracyjnego mogą być podmioty wykonujące administrację publiczną, a więc także jednostki nie będące organami administracji państwowej, takie jak przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne, stowarzyszenia. Aby porozumienie miało charakter porozumienia administracyjnego, obydwie ze stron powinny realizować funkcje administracji publicznej.

Warto przytoczyć tu orzecznictwo NSA, zgodnie z którym stroną przejmującą zadanie może być tylko jedna , wybrana jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przewiduje obecności po stronie przyjmującej zadanie do realizacji więcej niż jednej jednostki a tylko po stronie powierzającej może występować większa liczba tych jednostek (wyrok NSA z 27 września 1994 r. S.A./ Łd 1906/94, OSP 1995, z. 2, poz. 52, Wspólnota 1995, nr 31, s. 16).

Przedmiotem porozumienia administracyjnego są umowy dotyczące realizacji zadań ze sfery administracji publicznej. Przedmiot ten leży więc w zakresie prawa administracyjnego i jako taki ma za podstawę prawną przepisy prawa administracyjnego. Tym różni się m. in. porozumienie administracyjne od czynności cywilnoprawnych.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a jednostka organizacyjna przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je poprzez swoje organy.

Porozumienia jako niewładcze formy działania administracji opierają się na zasadzie równości stron. Zawierane są one pomiędzy podmiotami nie będącymi w podległości służbowej czy organizacyjnej względem siebie.

W wyniku porozumienia administracyjnego dochodzi do współpracy pomiędzy jednostkami administracji publicznej, jak też do współpracy tych jednostek z organizacjami spółdzielczymi czy społecznymi. Porozumienia administracyjne mogą być zawierane tylko przez jednostki, które są samodzielne i mogą same decydować o zawarciu porozumienia lub realizacji zadań publicznych do nich należących.

Porozumienia komunalne są jednym z przykładów porozumień administracyjnych. Zgodnie z postanowieniem art. 4 ust. 5 Ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może przekazać zadania z zakresu swojej właściwości gminie. Powinno to nastąpić na uzasadniony wniosek gminy, nie zaś powiatu. Przekazane zadania nie mogą przekraczać możliwości gminy. Z tej regulacji wynika, że powiat w wyniku zawartego porozumienia nie odbiera gminie żadnych zadań, gdyż możliwe jest przekazanie kompetencji tylko w jedną stronę - z powiatu do gminy. Jest to przykład szczególnej ingerencji ustawodawcy, który wyklucza możliwość przejmowania przez powiat zadań gminy np. w drodze porozumień między gminą a powiatem. Gminy mogą natomiast zawierać porozumienia komunalne w celu powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych (art. 74 pkt. 1 Ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin a te mają obowiązek uczestniczenia w kosztach realizacji powierzonego zadania (art. 74 pkt. 2 Ustawy o samorządzie gminnym) .Także powiaty mogą zawierać porozumienia administracyjne w sprawie przekazania jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych (art.72 Ustawy o samorządzie powiatowym). Miasto na prawach powiatu może zawierać porozumienia komunalne również z gminami (art.74 Ustawy o samorządzie powiatowym).

Przyjmuje się, że porozumienia mają charakter wiążący. Spory powstałe na tle porozumienia mogą być rozstrzygane przez wspólną jednostkę nadrzędną nad stronami tego porozumienia (o ile w danym przypadku jednostka taka istnieje). Wspólna jednostka nadrzędna może zastosować środki nadzoru do wymuszania wykonania porozumienia. Brak w tym przypadku kompleksowych i jednoznacznych uregulowań prawnych sprawia, że w przypadku braku wspólnej jednostki nadrzędnej, lub gdy przepisy nie dają takiej jednostce prawa do zastosowania środków nadzoru w razie nie wywiązania się przez podległy podmiot z porozumienia, pozostaje stronie jedynie wstrzymanie się z wykonaniem zobowiązań. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania sporów wynikających z porozumień dotyczących spraw majątkowych będzie sąd powszechny.

Biorąc pod uwagę przedmiot porozumień administracyjnych, jakim jest realizacja zobowiązań dotyczących zadań z zakresu administracji publicznej, takie wstrzymanie się traktowane jako środek oddziaływania wobec braku innych środków, może spowodować straty i brak efektywności na pewnych odcinkach działalności administracji publicznej.

Dodatkowo za kompleksową i płynną regulację prawną kwestii niewykonywania porozumienia administracyjnego przemawia fakt braku możliwości rozpatrywania sporów wynikających z takich porozumień przez sądy powszechne. Powództwo odszkodowawcze za spowodowane szkody przez niewykonanie swego zobowiązania jest w tych wypadkach wyłączone.

Porozumienia administracyjne mają charakter publicznoprawny, gdyż podstawą prawną zawierania tych porozumień są przepisy prawa administracyjnego. Nie stoi to w sprzeczności z faktem iż w pewnym zakresie treść porozumienia zależy od dyspozycji stron, wyrażonej wszak w ramach prawa.

Porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego, oraz między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym

4.5. Ugoda administracyjna.

Ugoda administracyjna jest to porozumienie zawarte w formie pisemnej między stronami mającymi w toczącym się postępowaniu administracyjnym sprzeczne interesy, przed organem, który prowadzi to postępowanie w I lub II instancji, zatwierdzone przez ten organ.

Zawieranie ugody jest dopuszczone gdy:

Zatem gdy sprzeczne interesy doprowadziły strony do konieczności szukania rozwiązania spraw przed organ administracyjny, w celu uproszczenia lub przyśpieszenia toczącego się już postępowania strony mogą z własnej inicjatywy bądź z inicjatywy samego organu zawrzeć pisemną ugodę, która nie będzie stała w sprzeczności z obowiązującym prawem.

Zawarcie ugody wyłącza rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji.

Zgodnie z ogólną zasadą polubownego załatwiania spraw spornych wyrażoną w art. 13 § 2 k.p.a. urzędnik prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek nakłaniania stron do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie, natomiast strony mogą tą inicjatywę przyjąć, odrzucić, bądź zawrzeć ugodę z własnej inicjatywy - w każdym przypadku zgodnie z własną wolą.

Ugoda może być zawarta w każdym stadium postępowania, aż do chwili wydania decyzji w danej instancji.

W razie złożenia przez strony zgodnego oświadczenia o zamiarze zawarcia ugody organ administracji odracza wydanie decyzji i wyznacza (w formie postanowienia) termin do jej zawarcia. W przypadku jego niedotrzymania organ administracyjny, przed którym toczy się postępowanie, załatwia sprawę w drodze decyzji.

Decyzję organ wyda także, gdy strony lub jedna ze stron odstąpiły od zamiaru zawarcia ugody, albo gdy wprawdzie ugodę zawarły, ale organ odmówił jej zatwierdzenia.

Sporządzona wyłącznie w formie pisemnej ugoda powinna zawierać:

Fakt zawarcia ugody utrwala się w aktach sprawy w formie protokołu.

Aby postępowanie w sprawie zostało zakończone, a ugoda nabrała mocy konieczne jest zatwierdzenie ugody przez organ administracji prowadzący postępowanie. Zatwierdzenie ugody następuje w formie postanowienia, gdy:

Jeżeli zawarta ugoda nie spełnia tych wymogów, organ odmówi jej zatwierdzenia. Postanowienie wydane w takim przypadku nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a jedynie poprzedza wydanie takiej decyzji.

Natomiast postanowienie zatwierdzające ugodę zastępuje akt administracyjny, wywołuje więc takie skutki jak decyzja i w zakresie egzekucji obowiązków stąd wynikających podlega przepisom postępowania egzekucyjnego w administracji.

Podpis organu administracji państwowej pod ugodą jest wyrazem tego, że ugoda została zawarta w obecności pracownika tego organu i że jest to ugoda administracyjna, a więc akt prawa publicznego, za którego zawarcie ten organ pozostaje odpowiedzialny tak, jak za decyzję.

Postanowienie, zarówno zatwierdzające ugodę, jak i odmawiające jej zatwierdzenia, powinno być wydane w ciągu 7 dni od dnia zawarcia ugody.

Na postanowienie stronom (także organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, prokuratorowi) służy zażalenie (art. 119 k.p.a.) oraz skarga na postanowienie do NSA (art.16 ust.1 pkt.1 Ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).

Odpis ugody doręcza się stronom łącznie z postanowieniem zatwierdzającym ugodę. Nie dotyczy to przypadku odmowy zatwierdzenia ugody przez organ.

Ugoda staje się wykonalna (w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z dniem, w którym postanowienie organu administracji państwowej o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne, tzn. po upływie 7 - dniowego terminu do wniesienia zażalenia lub odmowy załatwienia zażalenia.

Jeżeli ugoda została zawarta w toku postępowania odwoławczego, decyzja organu I instancji traci moc z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie zatwierdzające ugodę.

Wzmiankę o tym zamieszcza się w postanowieniu (np. „ Z dniem ... postanowienie z dnia ... zatwierdzające ugodę z dnia ... stało się ostateczne wskutek upływu terminu do wniesienia zażalenia. Traci moc decyzja organu I instancji z dnia ... , syg. akt ...”).

Zatwierdzona ugoda jest równorzędna z decyzją wydaną w toku postępowania administracyjnego, odpowiada ona wymogom prawa i interesu społecznego oraz interesu stron samodzielnie kształtujących swe obowiązki i prawa.

Organ administracji państwowej, nie będąc stroną porozumienia uczestniczy w ugodzie kontrolując prawidłowość tego porozumienia. To od niego zależy, czy takie porozumienie będzie dalej funkcjonowało w obrocie prawnym, jak decyzja samego organu.

Porozumienie stron oraz zatwierdzenie tego porozumienia przez organ administracji to dwa elementy ugody administracyjnej.

Ugoda administracyjna nie określa praw i obowiązków w stosunkach prawnych pomiędzy jednostkami, ale prawa i obowiązki uczestników tej ugody do administracji publicznej. Wobec jednostki, która nie spełnia zobowiązań zawartych w ugodzie, władza publiczna może prowadzić egzekucję administracyjną.

Zawierając ugodę administracyjną jednostka godzi się na świadczenie będące spełnieniem obowiązku publiczno - prawnego. Świadczenie to obejmuje inne jeszcze jednostki za ich zgodą. Władza publiczna może domagać się od jednostki ustawowo przewidzianego obowiązku udziału w spełnianiu świadczenia.

4.6. Czynności cywilnoprawne.

Czynnościami prawa cywilnego są czynności prawne, które są uregulowane przepisami kodeksu cywilnego.

Omówienie tych czynności w podręczniku prawa administracyjnego jest celowe ze względu na fakt, ze organy administracji poza czynnościami administracyjnoprawnymi, działają także według przepisów prawa cywilnego.

W sferze prawa cywilnego organy administracji występują jako organy osoby prawnej, jaką jest Skarb Państwa (gmina, powiat). Jednostki wchodzące w skład aparatu administracji publicznej mogą też występować we własnym imieniu, gdy mają osobowość prawną, np. niektóre zakłady administracyjne, organizacje samorządowe, przedsiębiorstwa państwowe, czy organizacje społeczne.

Najczęściej omawianą i wykorzystywaną w stosunkach administracyjnoprawnych instytucją prawa cywilnego jest umowa. Pamiętajmy ponadto, że niektóre z działań administracji wywołują obok skutków administracyjnych także cywilnoprawne - organy administracji składają przecież np. oświadczenia woli, które można analizować również w tych dwóch płaszczyznach.

W związku z dysponowaniem przez organy administracji publicznej majątkiem Skarbu Państwa lub majątkiem komunalnym, aby pozyskać dobra niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania aparatu administracji, zawiera się umowy cywilnoprawne, takie jak np. umowa sprzedaży, najmu, dzierżawy, dostawy czy pożyczki.

Należy zauważyć, że organy administracji zostały wyposażone w pewne szczególne uprawnienia, np. możliwość wydawania decyzji o skorzystaniu z prawa pierwokupu, która wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego.

Czasami też celowa jest modyfikacja umowy - nie tylko uczynienie jednej ze stron uprzywilejowaną, ale także zastępowanie pewnych narzędzi prawa cywilnego innymi administracyjnoprawnymi, aby osiągnąć optymalny z punktu widzenia uzyskiwania dóbr dla administracji efekt. Celowe jest więc np. wprowadzenie do umów związanych z nabywaniem nieruchomości instytucji wywłaszczenia nieruchomości, która jako instrument zastosowany przez organ administracji przenosi prawo własności. Jest to więc przykład aktu administracyjnego powodującego skutki cywilnoprawne.

Często zresztą w praktyce zdarza się tak, że istnieje ścisły związek między treścią aktu administracyjnego a samym zawarcie umowy. Akt administracyjny może również rozwijać postanowienia umowy cywilnoprawnej, może dopuszczać bądź nie do jej zawarcia. Zawarta umowa podlegać może rejestracji zgodnie z przepisami prawa administracyjnego. Może wreszcie podlegać przepisom o nadzorze, które to przepisy umożliwiają zatwierdzenie umowy lub odmowę takiego zatwierdzenia.

Inna z form stosowania instytucji prawa cywilnego w odniesieniu do administracji publicznej związana jest z obowiązkiem zapewnienia obywatelom przez tą administrację różnego rodzaju świadczeń i usług o podstawowym znaczeniu społecznym. Są to zarówno świadczenia nieodpłatne, jak i odpłatne, np. dostarczanie energii, gazu, wody, usuwanie nieczystości, zapewnienie łączności, komunikacji itp.

Świadczenia te realizowane są na podstawie tzw. umów adhezyjnych. Zawierając taką umowę strony przystępują do postanowień zawartych w warunkach lub wzorach umów.

Ze względu na fakt, iż świadczenia, których umowy adhezyjne dotyczą, mają kluczowe znaczenie dla społeczeństwa, niejednokrotnie występuje przymus zawarcia takiej umowy, która z kolei przyznaje przedsiębiorstwu użyteczności publicznej wykonującemu świadczenia pewne szczególne uprawnienia.

Przedsiębiorstwo może mieć gwarantowane umową prawo do kontroli wykonywania obowiązków przez drugą stronę, prawo do stosowania restrykcji wobec niewykonania zobowiązania. Umowa adhezyjna może też przewidywać ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa za niewykonanie świadczeń lub, gdy jakość świadczeń jest niezgodna z umową, może przewidywać kary umowne za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań przez drugą stronę, czy też obowiązkowe postępowanie reklamacyjne przed skierowaniem roszczenia przeciwko przedsiębiorstwu użyteczności publicznej na drogę sądową.

Umowy takie dają więc uprzywilejowaną pozycję podmiotowi wykonującemu usługi i świadczenia istotne ze społecznego punktu widzenia. Jest to wyraźna modyfikacja umów cywilnoprawnych, które ze względu na niejako gwarantowaną prawem nierówność stron, nabierają przez to cech stosunku administracyjnoprawnego.

Na zakończenie należy podkreślić, że działalność jednostek samorządu terytorialnego stanowi wdzięczne źródło możliwości stosowania instytucji prawa cywilnego do działalności organów administracji publicznej. Po pierwsze dlatego, iż z jednej strony organy te mają różnorodne powinności wobec obowiązku zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych, a po drugie dlatego, że ze względu na zdecentralizowany charakter administracji w tym przypadku dysponują pewną dozą samodzielności, jeśli chodzi o decyzje gwarantujące zaspokajanie tych potrzeb.

Organy administracji publicznej wykonują świadczenia i usługi przez powołane w tym celu specjalistyczne przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przedsiębiorstwa te pozostają w stosunkach cywilnoprawnych z użytkownikami - odbiorcami świadczeń i usług.

4.7. Czynności faktyczne.

Omawiając te prawne formy działania administracji, jakimi są czynności faktyczne, rozpoczniemy od wyjaśnienia samego pojęcia i jego istoty, aby zrozumieć funkcjonowanie na tle innych form będących przedmiotem niniejszego opracowania.

Próby takiego wyjaśnienia rozpoczniemy od zestawienia czynności faktycznych z czynnościami prawnymi.

Otóż czynności faktyczne są to te działania organów administracji, które nie wywołują bezpośrednio skutków prawnych i kształtują stosunki prawne nie poprzez tworzenie pewnych norm postępowania, tak jak czynności prawne, ale przez fakty, konkretne dokonane działania. Bywa jednak, że te działania, czynności faktyczne wywołują określone skutki prawne. Przypadki obrazujące te sytuacje można mnożyć: doręczenie decyzji przez organ administracji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia; zajęcie ruchomości przez poborcę skarbowego pozbawia jej właściciela władztwa nad rzeczą i stanowi podstawę prawną do przejścia do następnego etapu postępowania egzekucyjnego.

Jakie więc kryteria przyjąć, aby wyodrębnić czynności faktyczne od działań prawnych, skoro poprzednie nie daje ostrego rozgraniczenia ?

W związku z trudnościami na tym tle doktryna nie wypracowała jasnej definicji, wypracowała natomiast wskazówki jakimi należy się kierować, by takiego wyodrębnienia dokonywać w praktyce.

Pozostaje więc zgodnie doktryną uznać, że elementem decydującym o zakwalifikowaniu danej czynności do działań faktycznych lub prawnych nie będzie fakt wywołania bądź niewywołania bezpośrednich czy pośrednich skutków prawnych, ale sposób ich wywołania.

Gdy przepisy prawa powierzają organom administracji dokonanie określonego działania w sensie fizycznym (rozbiórkę obiektu, doręczenie decyzji), będziemy mieli do czynienia z czynnością faktyczną, zaś gdy przepisy prawa zobowiązują do uregulowania lub rozstrzygnięcia danej kwestii (wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie) - z czynnością prawną.

Fakt przeciwstawienia czynnościom faktycznym czynności prawnych nie oznacza dopuszczalności podejmowania czynności faktycznych bez podstawy prawnej. Taka interpretacja była by sprzeczna z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 7, który brzmi : organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dotyczy to wszelkich aspektów działania, zarówno działań prawnych jak i faktycznych.

Często zdarza się tak, że dokonanie czynności faktycznych może być poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego. Przykładowo właściwy miejscowo organ wydaje akt administracyjny - nakaz rozbiórki obiektu budowlanego grożącego zawaleniem się, następnie wykonuje czynność faktyczną - dokonuje rozbiórki tego obiektu.

Kolejność tych czynności pozwala przypuszczać, że czynność faktyczna została wykonana zgodnie z procedurą przewidzianą prawem.

Tryb dokonywania czynności faktycznych określony jest szczegółowo w aktach prawnych dotyczących tych czynności, np. w przypadku podejmowania czynności egzekucyjnych - w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lub wydawania zaświadczeń, sporządzania protokołu lud doręczania zawiadomienia - w k.p.a. albo w ordynacji podatkowej.

Różnorodne działania, jakie zawierają się w pojęciu czynności faktycznych doktryna pozwala usystematyzować, dzieląc je na działania społeczno - organizacyjne i czynności materialno - techniczne.

Najogólniej charakteryzując ten podział można wskazać, że działania społeczno - organizacyjne są działaniami niewładczymi - nie jest dopuszczalne stosowanie środków przymusu za niepodporządkowanie się tym działaniom.

Przeciwnie czynności materialno - techniczne są jedną z władczych form działania administracji, gdzie w przypadku gdy podmioty administrowane nie wykonują nałozonych na nie obowiązków istnieje możliwość zastosowania wobec nich sankcji.

Jako przykłady działań społeczno - organizacyjnych można wymienić urządzanie zebrań czy prelekcji, podczas których nakłania się uczestników do określonych zachowań, podejmowanie apeli nawołujących obywateli do działań lub inicjatyw, wywieszanie plakatów lub ogłoszeń.

Działania takie nie wymagają wyraźnej podstawy prawnej, jednak ich podejmowanie musi być uzasadnione celami, do których realizacji dany organ został powołany i nie może być sprzeczne z prawem.

Przykładami czynności materialno - technicznych są: zatrzymanie przez funkcjonariusza Policji obywatela popełniającego wykroczenie, postawienie w miejscu publicznym tablicy ostrzegawczej nakazującej lub zakazującej określonego zachowania, zablokowanie kół pojazdu parkującego nieprawidłowo, doręczanie zawiadomień czy sporządzanie protokołu z czynności.

Dokonanie tych czynności w przeciwieństwie do poprzednich, wymaga wyraźnej podstawy prawnej w postaci bądź to aktu normatywnego (zatrzymanie osoby, która popełniła wykroczenie, sporządzenie protokołu stanu faktycznego), bądź aktu administracyjnego (dokonanie rozbiórki budynku, doprowadzenie zwierzęcia do przymusowego szczepienia).

Dla pełnej systematyzacji należy wspomnieć, że czynności materialno - techniczne dzielą się na zewnętrzne (obejmują działania organu administracyjnego w stosunku do adresatów nie podporządkowanych służbowo ani organizacyjnie), oraz wewnętrzne (obejmujące czynności w sferze wewnętrznej działania administracji).

Te pierwsze są normowane przez akty normatywne o charakterze źródeł prawa albo akty administracyjne, drugie zaś - przez przepisy dotyczące wewnętrznej organizacji urzędów, instrukcje kancelaryjne.

Do czynności materialno - technicznych zewnętrznych zaliczymy przymusowe doprowadzenie zwierzęcia do szczepienia, wyburzenie obiektu budowlanego, opróżnienie lokalu, zajęcie ruchomości itp., typowymi zaś czynnościami materialno - technicznymi wewnętrznymi będą czynności kancelaryjne czy sporządzanie sprawozdań.

W konkluzji można zawrzeć pogląd, iż praktyka sugeruje stosowanie działań społeczno - organizacyjnych subsydiarnie, obok działalności podejmowanej w formie czynności materialno - technicznych.

Przykładowo organ gminy wydał przepisy porządkowe nakazujące mieszkańcom segregowanie odpadów. Oprócz tego została urządzona prelekcja z udziałem m. in. członków ruchu na rzecz ochrony środowiska. Na prelekcji zostały przedstawione argumenty przemawiające za podporządkowaniem się tym przepisom, dotyczące np. konieczności ochrony środowiska, możliwości uzyskania oszczędności w związku z odzyskiwaniem surowców wtórnych, czy wreszcie edukacyjnej roli takiego zachowania. W ten sposób wykonanie aktu normatywnego jest wspierane za pomocą działań społeczno - organizacyjnych.

Oczywiście działania społeczno - organizacyjne mogą też występować samoistnie, gdy przepisy zobowiązują organ administracyjny do realizacji pewnych celów i zadań, nie przyznając jednocześnie konkretnych środków działania.

Ze względu na niewładczy charakter takie samoistne stosowanie tych środków wydaje się mieć mniejszą siłę oddziaływania, a często być niewystarczającym środkiem do realizacji tych celów i zadań.

5. Ustrój organów naczelnych i centralnych

    1. Wprowadzenie

Mówiąc o organach centralnych administracji mamy na myśli organy naczelne oraz pozostałe organy centralne nazywane urzędami centralnymi. Do kategorii organów centralnych zaliczymy wszystkie te organy, których zasięg działania rozciąga się na obszar całego państwa. Obecnie wszystkie organy naczelne są organami centralnymi, jednakże nie każdy organ centralny jest organem naczelnym. Co prawda przepisy Konstytucji RP nie wyróżniają i nie posługują się pojęciem naczelnych organów administracji, to śledząc ustawodawstwo zwykłe zauważymy że niektóre ustawy określają je wprost naczelnymi organami administracji rządowej, np. w ustawie o Komitecie Integracji Europejskiej.

Organy naczelne, w strukturze administracji, zajmują pozycję nadrzędną w stosunku do pozostałych organów centralnych. Sprawują bowiem nad nimi zwierzchni nadzór. Urzędy centralne podporządkowane są organom stopnia rządowego.

Prawne ramy działania administracji centralnej określone są w przepisach ustawy zasadniczej - Konstytucji RP oraz w licznych ustawach zwykłych. Szczegółowych zaś regulacji w przedmiotowym zakresie należy poszukiwać w aktach wykonawczych do ustaw.

    1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Stosownie do art. 10 Konstytucji RP Prezydent RP, obok Rady Ministrów, jest organem władzy wykonawczej. Przyjęcie w ustawie zasadniczej takiego rozwiązania równoznaczne jest z przyznaniem Prezydentowi szeregu kompetencji z zakresu administracji publicznej.

Konstytucja stanowi, iż Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1). Czuwa on nad przestrzeganiem Konstytucji a ponadto stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2).

Prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Kadencja Prezydenta trwa pięć lat i rozpoczyna się w dniu objęcia przez niego urzędu. Na urząd ten może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu (bierne prawo wyborcze). Kandydata zgłasza co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (czynne prawo wyborcze). Na Prezydenta zostaje wybrany kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli zaś żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, wówczas przeprowadza się ponowne głosowanie, w którym dokonuje się wyboru spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę głosów.

Wybory Prezydenta zarządza Marszałek Sejmu, natomiast ważność wyboru stwierdza Sąd Najwyższy.

Jeżeli Prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu, zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki Prezydenta. W sytuacji gdy i Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu.

Urząd Prezydenta może być opróżniony przed upływem kadencji jeżeli będzie miała miejsce którakolwiek z poniższych sytuacji:

Prezydent za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa ponosi odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu. Postawienie Prezydenta w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego, podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego. Z dniem podjęcia takiej uchwały sprawowanie urzędu przez Prezydenta ulega zawieszeniu.

Spośród kompetencji, jakie przysługują Prezydentowi możemy wyróżnić te, które wykonuje on względem:

Sejmu i Senatu:

- zarządza wybory do Sejmu i Senatu,

Rady Ministrów:

Polityki zagranicznej

Należy podkreślić, iż w zakresie polityki zagranicznej Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem.

Sadów i trybunałów

Sił Zbrojnych

Organem doradczym Prezydenta, zarówno w zakresie wewnętrznego jak i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego.

oraz określane jako: Tradycyjne uprawnienia głowy państwa

Ponadto, w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień Prezydent wydaje rozporządzenia i zarządzenia (art. 142). Korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji Prezydent wydaje akty urzędowe. Jednakże akty te dla swojej ważności wymagają podpisu (kontrasygnaty) Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Wymóg kontrasygnaty nie dotyczy katalogu aktów Prezydenta enumeratywnie wymienionych w Konstytucji, np. zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu, inicjatywy ustawodawczej, desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 Konstytucji). Poza tym w czasie stanu wojennego Prezydent może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, które zatwierdzane są przez Sejm (art. 234).

Organem pomocniczym Prezydenta, czyli urzędem przy pomocy którego realizuje on nałożone na niego obowiązki, jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii.

    1. Rada Ministrów

Rada Ministrów, podobnie jak Prezydent RP, zaliczona jest w ustawie zasadniczej do władzy wykonawczej. Pełni ona rolę najważniejszego organu administracji spośród wszystkich innych centralnych organów administracji. Kieruje administracją rządową. Oprócz tego, Radzie Ministrów przypisuje się pełnienie roli (funkcji) politycznej. Związane jest to z tym, iż Rada Ministrów de facto w znacznej części jest reprezentantem tych sił politycznych, które mają większość w parlamencie. A zatem, realizacja konstytucyjnych obowiązków nałożonych na Radę Ministrów będzie w większym bądź w mniejszym stopniu stanowiła realizację programów politycznych najliczniejszych partii parlamentu.

Działanie Rady Ministrów znajduje swoje oparcie w przepisach Konstytucji - Rozdział VI, a ponadto w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 929 ze zm.).

5.3.1. Skład i reprezentowanie Rady Ministrów

W myśl art. 147 Konstytucji, Rada Ministrów składa się z:

Ponadto, fakultatywnie, w skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów a także przewodniczący określonych w ustawach komitetów.

Zarówno Prezes jak i wiceprezes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra. Aktualnie, w skład Rady Ministrów wchodzą Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o Komitecie Badań Naukowych, tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 33, poz. 389) oraz Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej, Dz.U. Nr 106, poz. 494 ze zm.).

Z art. 148 Konstytucji wynika, iż Prezes Rady Ministrów reprezentuje Radę Ministrów i kieruje jej pracami. Z powołanego przepisu można wywodzić generalną zasadę uznającą prymat Premiera w zakresie dotyczącym reprezentowania Rady Ministrów. Na forum zewnętrznym Rada Ministrów reprezentowana jest nie tylko przez Prezesa Rady Ministrów, choć bez wątpienia przyznać należy, że pełni on rolę pierwszoplanową, ale także przez pozostałych członków Rady Ministrów.

Członek Rady Ministrów realizuje politykę ustaloną przez Radę Ministrów a w swoich wystąpieniach zobligowany jest do reprezentowania stanowiska zgodnego z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów.

Członek Rady Ministrów, upoważniony przez Radę Ministrów, reprezentuje Rząd przed Sejmem w sprawach rozpatrywanych z inicjatywy Rady Ministrów. Wówczas minister, po porozumieniu się z Prezesem Rady Ministrów, składa wszelkie oświadczenia w imieniu Rządu. Członek Rady Ministrów może też być upoważniony, w uzasadnionych wypadkach przez Prezesa RM, do reprezentowania Rządu w innych sprawach rozpatrywanych przez Sejm.

Prezes Rady Ministrów może na wniosek ministra udzielić upoważnienia do reprezentowania Rządu:

Przedstawione zasady, dotyczące reprezentowania Rady Ministrów w kontaktach z Sejmem mają odpowiednie zastosowanie do wszystkich innych sytuacji wymagających upoważnienia do reprezentowania Rządu przed innymi organami państwowymi, w szczególności przed Senatem RP i Trybunałem Konstytucyjnym (art. 9 ustawy o Radzie Ministrów).

5.3.2. Pełnomocnik Rządu

Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika Rządu do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. W świetle przepisów ustawy o Radzie Ministrów pełnomocnikiem Rządu może być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym - wojewoda. Pełnomocnicy Rządu ustanawiani są w celu prowadzenia określonych spraw, istotnych dla polityki Rządu, mających jednakże charakter czasowy.

Pełnomocnik Rządu jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Ustanowienie pełnomocnika następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, która określa zakres udzielonych pełnomocnikowi upoważnień, sposób sprawowania nadzoru nad jego działalnością oraz sposób zapewnienia pełnomocnikowi obsługi merytorycznej, organizacyjno-prawnej, technicznej i kancelaryjno-biurowej.

Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 96, poz. 848) ustanowiono Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Pełnomocnikiem jest sekretarz albo podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. Do zadań Pełnomocnika należy przygotowanie koncepcji, koordynowanie procesu negocjacyjnego o członkostwo RP w Unii Europejskiej oraz negocjowanie traktatu między RP a państwami członkowskimi Unii Europejskiej o członkostwie RP w Unii Europejskiej. Zadania te Pełnomocnik realizuje w szczególności przez przygotowanie harmonogramu prac w zakresie negocjacji, inicjowanie i prowadzenie prac związanych z przygotowaniem projektów aktów prawnych i projektów organizacyjnych dotyczących negocjacji.

Pełnomocnik przedstawia Radzie Ministrów i Komitetowi Integracji Europejskiej oceny i wnioski związane z zakresem jego działania. Ponadto, informuje on Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych i Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej o przebiegu negocjacji.

Jako przykład ustanowienia pełnomocnika w osobie wojewody można wskazać Pełnomocnika Rządu do Spraw Organizacji Światowej Wystawy EXPO 2010 we Wrocławiu (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r., Dz. U. Nr 3, poz. 27). Pełnomocnikiem jest Wojewoda Dolnośląski.

Do zadań Pełnomocnika należy inicjowanie, koordynacja i realizacja działań mających na celu przyznanie Polsce i miastu Wrocław prawa do organizacji Światowej Wystawy EXPO w 2010 r., w tym przygotowanie niezbędnych informacji, analiz i opracowań wymaganych w procedurze aplikacji o prawo organizacji Wystawy, reprezentowanie Polski w kontaktach z Międzynarodowym Biurem Wystaw z siedzibą w Paryżu. Zadania te Pełnomocnik realizuje w szczególności przez nadzór nad przygotowaniem i realizacją działań prowadzonych przez podmioty, w stosunku do których Pełnomocnik wykonuje funkcję koordynacyjną, współdziałanie z organizacjami rządowymi i pozarządowymi oraz innymi podmiotami uczestniczącymi w działaniach mających na celu uzyskanie prawa organizacji Wystawy.

Pełnomocnik przedstawia Prezesowi Rady Ministrów analizy, oceny i wnioski związane z realizacją powierzonych mu zadań oraz okresowe sprawozdania z działalności.

Dodatkowo, przedstawić tu można przykłady ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Informacji Europejskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 84, poz. 754), Pełnomocnika Rządu do Spraw Dostosowania Polskiego Rolnictwa do Wymogów Unii Europejskiej (ro

zporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 96, poz. 847), Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji w Ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) - (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r., Dz.U. Nr 31, poz. 283), Pełnomocnika Rządu do Spraw Programu dla Odry-2006 (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 marca 2002 r., Dz.U. Nr 31, poz. 278) czy też ustanowienia Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r., Dz.U. 96, poz. 849).

5.3.3. Tryb powoływania Rady Ministrów

Konstytucja poświęca tylko dwa artykuły dotyczące trybu powoływania Rady Ministrów. Przewiduje ona trzy alternatywne procedury tworzenia Rady Ministrów.

► Pierwsza czynność należy do Prezydenta, który desygnuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek powołuje Radę Ministrów w składzie zaproponowanym przez Prezesa Rady Ministrów. Dla dokonania tej czynności Konstytucja wyznacza 14 dniowy termin od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów. Następnie, Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów wraz z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Sejm uchwala wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

► Jeżeli w przedstawionym trybie Rada Ministrów nie została powołana bądź też nie udzielono jej wotum zaufania, wówczas Sejm w ciągu 14 dni od upływu terminów o których była mowa w poprzednim akapicie, wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków Rady Ministrów bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera przysięgę od jej członków.

► Jeżeli zaś i w tym trybie Rada Ministrów nie zostanie wyłoniona, wówczas Prezydent w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów, odbierając od nich przysięgę. Następnie Sejm w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez Prezydenta udziela jej wotum zaufania, tym razem już zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W sytuacji nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania Prezydent skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory.

W Konstytucji unormowane są również zagadnienia dotyczące dymisji Rady Ministrów. W zasadzie nic nie stoi na przeszkodzie, by kadencja Rady Ministrów trwała dokładnie tyle samo co kadencja parlamentu. Istnieją jednakże okoliczności, które pociągają za sobą konieczność złożenia przez Prezesa Rady Ministrów dymisji Rady Ministrów. Należą do nich:

Konwenansem konstytucyjnym jest obowiązek dymisji Rady Ministrów, jeżeli nie otrzyma ona absolutorium z wykonania budżetu.

Przyjmując dymisję Rady Ministrów Prezydent powierza jej dalsze sprawowanie obowiązków, aż do czasu powołania nowej Rady Ministrów.

Sejm może wyrazić wotum nieufności całej Radzie Ministrów jak i poszczególnym ministrom.

Prezydent, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może dokonywać zmian w składzie Rady Ministrów.

5.3.4. Zadania Rady Ministrów

Rada Ministrów, o czym już wspomniano, kieruje administracją rządową. Prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust.1 Konstytucji). Należą do niej te wszystkie sprawy polityki państwa, które nie są wyraźnie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego, obowiązuje tu tzw. zasada domniemania kompetencji (art. 146 ust. 2).

Poza tymi ogólnymi kierunkami polityki Rady Ministrów, Konstytucja zawiera przykładowe wyliczenie spraw należących do właściwości tego organu. W szczególności

Przedstawiając konstytucyjne kompetencje Rady Ministrów nie sposób pominąć istotnego uprawnienia, jakim jest przysługujące jej prawo inicjatywy ustawodawczej. Co więcej, należy mieć na uwadze, iż inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów.

Ponadto, Rada Ministrów w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia może wprowadzić na czas oznaczony stan klęski żywiołowej.

Na potwierdzenie doniosłego znaczenia wymienionych kompetencji stanowić może wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. (Syg. SN III RN 108/98) w którym Sąd stwierdza, iż niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia niezbędnego w celu zapewnienia wykonania ustawy narusza prawa uprawnionych podmiotów, a tym samym konstytucyjnych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego w związku z czym stanowi delikt konstytucyjny.

5.3.5. Organy wewnętrzne Rady Ministrów

Podstawę prawną do tworzenia organów wewnętrznych stanowi ustawa o Radzie Ministrów. W myśl jej przepisów istnieje możliwość utworzenia organów pomocniczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, a w szczególności:

Organy pomocnicze tworzone są w drodze zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, z jego własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów.

W celu inicjowania, przygotowania i uzgadniania rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów, Prezes Rady Ministrów może utworzyć stały komitet lub komitety Rady Ministrów, określając ich nazwę, skład, zakres działania oraz tryb postępowania.

Prezes Rady Ministrów może tworzyć organy pomocnicze w postaci komitetów do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy. Z brzmienia przepisu stanowiącego podstawę do utworzenia takiego rodzaju komitetów wynika, iż mają one charakter czasowy, doraźny, co oznacza utratę ich bytu prawnego po rozpatrzeniu określonej sprawy czy też określonych kategorii spraw.

Tworzone są również rady i zespoły jako organy pomocnicze o charakterze opiniodawczym lub doradczym w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów.

Obecnie istnieje stały komitet Rady Ministrów będący organem opiniodawczo-doradczym (zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2002 r., M.P. Nr 27, poz. 447). Zadaniem stałego komitetu Rady Ministrów jest przygotowywanie, uzgadnianie i przedstawianie Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów projektów rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów przez wyrażanie opinii albo udzielanie rekomendacji projektom dokumentów rządowych, które będą przedstawione do rozpatrzenia Radzie Ministrów lub Prezesowi. Ponadto, stały komitet Rady Ministrów rozpatruje również inne sprawy, które zostaną mu powierzone przez Radę Ministrów lub Prezesa.

Organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów jest Narodowa Rada Integracji Europejskiej (zarządzenie Nr 20 Prezesa RM z dnia 11 lutego 2002 r.). Do zadań Rady należy przedstawianie opinii w sprawach związanych z procesem integracji europejskiej, wspieranie dialogu społecznego w zakresie problematyki integracji oraz działanie na rzecz społecznego porozumienia w sprawie integracji europejskiej. W ramach Rady działają środowiskowe rady konsultacyjne do spraw samorządu terytorialnego, środków masowego przekazu, środowisk gospodarczych, środowisk wiejskich, nauki, organizacji pozarządowych a także młodzieży. Środowiskowe rady konsultacyjne przygotowują projekty dokumentów Rady w sprawach należących do ich zakresu działania.

Z dniem 13 września 2002 r., zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów (M.P. Nr 40, poz. 629), powołano Radę do Spraw Zrównoważonego Rozwoju, jako organ opinodawczo-doradczy w sprawach dotyczących zrównoważonego rozwoju, należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa RM.

Na mocy zarządzenia Nr 16 Prezesa RM z dnia 8 lutego 2002 r. utworzono Zespół do Spraw Funkcjonowania Gospodarki zaś na mocy zarządzenia Nr 17, z dnia 8 lutego 2002 r., utworzono Zespół do Spraw Reformy Finansów Publicznych.

Rada Ministrów, w uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem społecznym może powoływać, w drodze rozporządzenia, komisje wspólne. W skład takich komisji wchodzą przedstawiciele Rządu oraz tej instytucji lub środowiska. Celem komisji jest wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych z punktu widzenia polityki Rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska.

Przykład komisji wspólnej stanowi Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego powołana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002 r. (Dz.U. Nr 13, poz. 124). W jej skład, co wynika już z nazwy, wchodzą przedstawiciele Rządu i samorządu terytorialnego. Do zadań Komisji należy wypracowanie wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w sprawach ważnych z punktu widzenia polityki państwa oraz zadań samorządu terytorialnego. W ramach Komisji działają stałe zespoły problemowe, np. Zespół do Spraw Polityki Europejskiej, Zespół do Spraw Obszarów Wiejskich, Wsi i Rolnictwa.

W rozdziale „Organy wewnętrzne Rady Ministrów” ustawy o Radzie Ministrów zawarto regulacje dotyczące Rady Legislacyjnej, Rządowego Centrum Legislacji oraz Rządowego Centrum Studiów Strategicznych.

Rada Legislacyjna działa przy Prezesie Rady Ministrów, który powołuje jej członków. Jest organem o charakterze opiniodawczo-doradczym w sprawach stanowienia prawa i oceny jego stanu w określonych dziedzinach. Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady ustala w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej a także zasady rejestrowania normatywnych aktów prawnych wydawanych przez organy administracji rządowej oraz zasady ogłaszania tych aktów, pod warunkiem braku regulacji w odrębnych przepisach.

Przy Prezesie Rady Ministrów działa również Rządowe Centrum Legislacji, będące państwową jednostką organizacyjną podległą Prezesowi Rady Ministrów. Centrum, kierowane przez Prezesa Centrum, zapewnia:

  1. opracowuje stanowiska prawno-legislacyjne do rządowych projektów aktów prawnych,

  2. koordynuje przebieg uzgodnień rządowych projektów aktów prawnych,

  3. opracowuje pod względem legislacyjnym rządowe projekty aktów prawnych skierowane do rozpatrzenia przez Radę Ministrów, w tym poprzez ich ocenę pod względem prawnym i redakcyjnym przez Komisję Prawniczą prowadzoną przez Centrum,

  4. redaguje Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”,

  5. współdziała z Komitetem Integracji Europejskiej w sprawie harmonizacji prawa polskiego z wymogami prawa Wspólnot Europejskich,

  6. współdziała z Radą Legislacyjną w zakresie opiniowania rządowych projektów aktów normatywnych pod względem ich zgodności z Konstytucją RP oraz spójności z systemem prawa.

Państwową jednostką organizacyjną, podległą Prezesowi Rady Ministrów, jest działające przy nim Rządowe Centrum Studiów Strategicznych. RCSS prowadzi prace służące Prezesowi Rady Ministrów, w tym związane z pracami Rady Ministrów, do programowania strategicznego oraz prognozowania rozwoju gospodarczego i społecznego. W szczególności do zadań RCSS, kierowanego przez Prezesa, należy:

  1. przygotowywanie prognoz oraz długookresowych strategicznych programów rozwoju gospodarczego i społecznego,

  2. przygotowywanie koncepcji i programów polityki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz długofalowych strategii rozwoju regionalnego kraju,

  3. opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych koncepcji polityki zagranicznej,

  4. sporządzanie ocen skutków społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji,

  5. przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen, zleconych przez Prezesa Rady Ministrów.

5.3.6. Posiedzenia Rady Ministrów

W myśl art. 2 ustawy o Radzie Ministrów, Rada Ministrów wykonując ustanowione dla niej w Konstytucji RP i ustawach zadania i kompetencje, rozpatruje sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach (in pleno). Ustawa ta dopuszcza, by Rada Ministrów rozstrzygała poszczególne sprawy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk (drogą obiegową). Wówczas sprawa, która podlega rozstrzygnięciu w tym trybie wymaga uprzedniego zajęcia stanowiska przez poszczególnych członków Rady Ministrów.

Posiedzenia Rady Ministrów zwołuje Prezes Rady Ministrów. On też im przewodniczy i ustala porządek obrad. Jedynie w sytuacji zwołania przez Prezydenta Rady Gabinetowej Prezes Rady Ministrów nie przewodniczy posiedzeniu Rady Ministrów. Radzie Gabinetowej nie przysługują kompetencje Rady Ministrów.

Przygotowanie i obsługa posiedzeń Rady Ministrów należy do obowiązków sekretarza Rady Ministrów. Przyjmuje on od wnioskodawców projekty dokumentów rządowych oraz przekazuje je członkom Rady Ministrów, opracowuje protokół ustaleń przyjętych przez Radę Ministrów, przygotowuje dokumenty rozpatrywane przez Radę Ministrów oraz przedkładane do podpisu Prezesowi Rady Ministrów. Sekretarz uczestniczy w rozpatrywaniu spraw przez Radę Ministrów.

Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne. Jednakże, Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy bądź na wniosek członka Rady Ministrów, może zezwolić zaproszonym osobom na przysłuchiwanie się posiedzeniu Rady Ministrów w całości lub w części oraz na udzielanie wyjaśnień.

Rada Ministrów zobowiązana jest do informowania opinii publicznej o przedmiocie posiedzenia a także o podjętych rozstrzygnięciach - oczywiście obowiązek ten nie dotyczy spraw w stosunku do których Prezes Rady Ministrów zarządził tajność obrad.

5.4. Prezes i wiceprezesi Rady Ministrów

Najistotniejsza rola w ramach Rady Ministrów powierzona jest jej Prezesowi. Pozycja Premiera w Radzie Ministrów związana jest z jednej strony z pełnieniem przez niego roli przewodniczącego organu kolegialnego (Rady Ministrów) z drugiej zaś strony jest on podmiotem realizującym własne kompetencje, które nie mogą być realizowane przez Radę Ministrów. Wokół Premiera skupia się organizacja administracji na szczeblu centralnym. W szczególności Prezes Rady Ministrów:

Prezesowi Rady Ministrów przysługują określone kompetencje wynikające z ustaw zwykłych. Mianowicie, Prezes Rady Ministrów:

Ponadto, przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 928 ze zm.) stanowią, iż Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością administracji rządowej nie objętą zakresem działów administracji rządowej, wykonywaną obecnie przez: Główny Urząd Statystyczny, Polski Komitet Normalizacyjny, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu, Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych i Urząd Służby Cywilnej.

Zakres sprawowania przez Prezesa Rady Ministrów nadzoru nad wymienionymi organami określają ustawy normujące te organy. Wykonując politykę Rady Ministrów, Prezes Rady Ministrów wydaje kierownikom nadzorowanych urzędów wiążące wytyczne i polecenia, które nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

W celu wykonania zadań i kompetencji, o których mowa w Konstytucji RP jak i w ustawach zwykłych, Prezes Rady Ministrów może:

  1. wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów,

  2. żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody a także od pracowników urzędów organów administracji rządowej,

  3. zarządzić przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów,

  4. zwoływać, brać udział i przewodniczyć posiedzeniom organów pomocniczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów,

  5. zwoływać posiedzenia z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych lub wojewodów i im przewodniczyć,

  6. rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między nimi.

Konstytucja RP wskazuje na możliwość powołania wiceprezesów Rady Ministrów. Wicepremierzy mają udzielać pomocy Prezesowi Rady Ministrów w realizacji jego licznych kompetencji. To od uznania Prezesa zależy ilu wicepremierów zostanie powołanych i czy w ogóle uzna on potrzebę ich powołania.

Wiceprezes Rady Ministrów nie kieruje żadnym działem administracji rządowej. Wyjątek stanowi tu sytuacja, kiedy powierzono mu jednocześnie pełnienie funkcji ministra.

Wiceprezes Rady Ministrów, wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów, kieruje pracami Rady Ministrów w przypadku nieobecności Prezesa czy też czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków w Radzie Ministrów. Jeżeli wiceprezes Rady Ministrów nie został powołany, wówczas pracami kieruje jeden z ministrów.

Prezes Rady Ministrów określa zakres zadań i kompetencji wiceprezesa, który wykonuje je w imieniu i z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów.

Urzędem zapewniającym obsługę:

jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Kancelaria może obsługiwać również pełnomocnika Rządu oraz wskazane przez Prezesa Rady Ministrów organy pomocnicze, komisje i komisje wspólne.

Kancelarią kieruje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, powoływany i odwoływany przez Prezes Rady Ministrów.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów realizuje z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów wskazane przez niego zadania, a w szczególności określone w art. 29 ustawy o Radzie Ministrów:

Szczegółowy zakres zadań należących do właściwości Kancelarii, jej organizację oraz jednostki organizacyjne nadzorowane przez Szefa Kancelarii, określa w drodze zarządzenia Prezes Rady Ministrów w nadanym Kancelarii statucie.

    1. Zakres i zasady działania ministrów

W myśl art. 149 Konstytucji ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy.

Dział lub działy administracji rządowej przyporządkowane ministrowi nazywamy resortem. Z kolei ministra kierującego określonym działem określa się jako ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu, np. minister właściwy do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw gospodarki.

Szczegółowe regulacje, dotyczące klasyfikacji działów administracji rządowej oraz właściwości ministra kierującego danym działem, zawarte są w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Ustawa ta nakłada na ministra kierującego określonym działem administracji rządowej obowiązek inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, oraz do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów i koordynuje jej wykonywanie przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane.

Prezes Rady Ministrów, niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, wydaje tzw. rozporządzenie atrybucyjne, w którym ustala szczegółowy zakres działania ministra. Jeżeli zaś minister został powołany w innym czasie - rozporządzenie to wydaje niezwłocznie po jego powołaniu. Prezes Rady Ministrów określając szczegółowy zakres działania ministra wskazuje dział lub działy, którymi kieruje minister. Jedynie kierowanie działami: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe powierza się jednemu ministrowi.

Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów tracą moc z dniem powołania nowej Rady Ministrów bądź też z dniem powołania dla danego działu administracji rządowej nowego ministra. Do dnia wejścia w życie nowych przepisów Prezes Rady Ministrów wykonuje zadania ministra, którego uchylony przepis dotyczy.

Minister, członek Rady Ministrów realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów:

  1. współdziała z innymi członkami Rady Ministrów,

  2. nadzoruje działalność terenowych organów administracji rządowej,

  3. współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi oraz przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych,

  4. występuje do Prezesa Rady Ministrów o powołanie zespołów międzyresortowych do wykonywania zadań wykraczających poza zakres jego działania,

  5. po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów powołuje rady i zespoły, jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego działania (art. 7 ust. 4 ustawy o Radzie Ministrów).

Poza tym minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, może wydawać wskazanym podmiotom wiążące ich wytyczne i polecenia. Nie mogą one jednak dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Minister jako organ monokratyczny kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek, a w szczególności:

  1. tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

  2. powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

  3. organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.

Minister, na podstawie ustaw i na zasadach określonych w tych ustawach, nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek w stosunku do których uzyskał uprawnienia nadzorcze, np. minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działalnością Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Obrony Cywilnej Kraju, Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej oraz Biura Ochrony Rządu. Minister, który sprawuje nadzór nad określonym urzędem centralnym, przedstawia sprawy dotyczące tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów. Jeżeli zaś odrębne przepisy nie stanowią inaczej, minister nadzorujący określony urząd centralny:

  1. składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu,

  2. składa Prezesowi Rady Ministrów wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego,

  3. powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego,

  4. organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez urząd centralny (art. 35 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów).

W sytuacji nieobsadzenia stanowiska ministra bądź też jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, ministra zastępuje Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez Prezesa RM członek Rady Ministrów.

Rada Ministrów może powołać przy ministrze komitet doradczy i określić zakres jego zadań.

Oprócz ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej istnieje kategoria ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Nazywani są oni potocznie „ministrami bez teki”. Ministrowie ci nie kierują żadnym działem administracji rządowej. Zakres ich kompetencji obejmuje wyłącznie te uprawnienia i obowiązki które przypisane są Premierowi i tylko te z nich które Premier powierzył im do wykonania.

Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego.

Sekretarza i podsekretarza stanu powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra. Również Prezes Rady Ministrów odwołuje sekretarza i podsekretarza stanu, jednakże nie jest tu wymagany wniosek ministra.

Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Sekretarz stanu zastępuje ministra, w zakresie przez niego ustalonym, a jeżeli sekretarz stanu nie został powołany wówczas ministra zastępuje podsekretarz stanu.

Podkreślić należy, iż w razie przyjęcia dymisji Rządu przez Prezydenta RP, dymisję składają sekretarze i podsekretarze stanu a także wojewodowie i wicewojewodowie. O przyjęciu dymisji Prezes Rady Ministrów rozstrzyga w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rady Ministrów.

Urzędem, aparatem pomocniczym, przy pomocy którego minister, sekretarz oraz podsekretarze stanu wykonują swoje zadania i kompetencje jest ministerstwo. Ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.

W skład ministerstwa wchodzą następujące komórki organizacyjne:

W każdym ministerstwie tworzy się gabinet polityczny ministra a także komórki organizacyjne, biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska do spraw: prawnych, informacji, budżetu i finansów, kadr, szkolenia i organizacji, integracji europejskiej i współpracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, obronnych, kontroli, skarg i wniosków, ochrony informacji niejawnych, audytu wewnętrznego.

Bezpośredni nadzór nad departamentami, biurami, sekretariatami oraz komórkami organizacyjnymi zajmującymi się wskazanymi powyżej sprawami, sprawuje dyrektor generalny. Zapewnia on też prawidłowe wykonywanie zadań określonych przez ministra, sekretarza lub podsekretarza stanu. Dyrektor generalny zatwierdza wewnętrzne regulaminy organizacyjne komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych ministrowi.

Szczegółową strukturę organizacyjną ministerstwa określa statut nadany, w drodze zarządzenia, przez Prezesa Rady Ministrów.

5.6. Komitety o szczególnej pozycji prawnej

W skład Rady Ministrów, o czym już pisano, mogą być powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Z kolei ustawa, na mocy której powołuje się komitet musi expressis verbis wskazywać, iż przewodniczący tego komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów. Stąd też, jeżeli przewodniczący określonego w ustawie komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów, jego pozycja prawna równa jest pozycji prawnej ministra kierującego określonym działem administracji rządowej. Pomimo, że Konstytucja nie sytuuje komitetów wśród organów naczelnych, to fakt że przewodniczący wchodzi w skład Rady Ministrów i de facto pełni rolę ministra, pozwala zaliczyć je do tej kategorii organów.

Naczelnym organem administracji rządowej jest Komitet Badań Naukowych. Jest to organ kolegialny, utworzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2001, Nr 33, poz. 389), właściwy w sprawach polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa.

Do zadań Komitetu należy w szczególności:

  1. opracowywanie projektów założeń polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa,

  1. określanie kierunków badań naukowych i prac rozwojowych szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, nauki, techniki, gospodarki narodowej, zdrowia społeczeństwa,

  2. ocenianie realizacji badań naukowych i prac rozwojowych oraz ich wyników, działalności wspomagającej badania i innych zadań finansowanych lub dofinansowywanych przez Komitet,

  3. dokonywanie podziału środków finansowych pomiędzy jednostki naukowe.

W skład Komitetu wchodzą:

Przewodniczący Komitetu wchodzi w skład Rady Ministrów. Jest on powoływany i odwoływany w trybie przewidzianym Konstytucją dla powoływania i odwoływania członków Rady Ministrów. Kieruje pracą Komitetu i reprezentuje go na zewnątrz. Przewodniczącym Komitetu Badań Naukowych jest minister właściwy do spraw nauki (art. 18 ustawy o działach administracji rządowej).

Zastępców Przewodniczącego Komitet wybiera spośród swoich członków, zaś Sekretarza Komitetu powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Przewodniczącego Komitetu.

Członkami Komitetu są:

Komitet wydaje Dziennik Urzędowy Komitetu Badań Naukowych.

5.7. Urzędy Centralne i agencje

Przepisy Konstytucji nie normują statusu prawnego centralnych organów administracji. Niemniej jednak, na szczeblu centralnym oprócz naczelnych organów administracji rządowej istnieje liczna grupa centralnych organów administracji rządowej, które nazywane są urzędami centralnymi.

W ustawodawstwie przyjęło się, iż pod pojęciem urzędy centralne, czy też centralne organy administracji rządowej, należy rozumieć kierownika organu lub urzędu podlegającego lub nadzorowanego przez:

Wynika z tego, że wszystkie urzędy centralne podporządkowane są organom stopnia rządowego. Centralne organy administracji nie wchodzą w skład Rady Ministrów. Kierownik urzędu nie ma rangi ministra ani też niektórych kompetencji zastrzeżonych ministrowi. Jednakże wszystkie urzędy centralne wyposażone są we własne, określone prawem kompetencje.

Kierownicy urzędów centralnych, podobnie jak ministrowie, są organami monokratycznymi. Czasami występują też jako organy kolegialne. Jako przykład może tu posłużyć Polski Komitet Normalizacyjny podlegający Prezesowi Rady Ministrów, powołany do organizowania i prowadzenia krajowej działalności normalizacyjnej oraz tworzenia Polskich Norm, czy Centralna Komisja do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych która działa przy Prezesie Rady Ministrów.

W celu ustalenia, czy dany organ centralny objęty jest określonym działem administracji rządowej należy sięgnąć do przepisów ustawy o działach administracji rządowej. Ustawa ta wyraźnie wskazuje który z właściwych ministrów, bądź też sam Prezes Rady Ministrów, sprawuje zwierzchni nadzór nad działalnością określonego urzędu.

Centralne organy administracji powoływane są do zarządzania sprawami ze sfery administracji publicznej. Zarządzanie obejmuje zarówno podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych jak również o charakterze generalnym. Art. 35 ustawy o Radzie Ministrów określa zakres kompetencji ministra sprawującego nadzór nad określonym urzędem centralnym; składa Premierowi wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu oraz wniosek o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego, powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego, zapewnia współdziałanie podległych urzędów centralnych.

A zatem, naczelne organy administracji rządowej sprawujące nadzór nad organami centralnymi mają ustawowo zagwarantowany udział w obsadzie stanowisk kierowniczych poszczególnych urzędów.

Oprócz wymienionych organów centralnych istnieje, aczkolwiek nie tak liczna, grupa organów centralnych nazywanych inspekcjami. Obszar ich działania, kompetencje, organizacja czy usytuowanie w istocie zbliża je do roli urzędów centralnych. Wskazać tutaj można m.in. Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Weterynaryjną, Państwową Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję Handlową.

Inspekcje wykonują swoje zadania poprzez organy działające w terenie, wchodzące w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz zespolonej administracji powiatowej, a także będące organami administracji niezespolonej.

Warto też dodać, że Główni Inspektorzy, którzy są centralnymi organami administracji rządowej podlegają ministrom kierującym określonym działem.

W celu przedstawienia organizacji i zadań inspekcji można posłużyć się przykładem wymienionej Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.). Powołano ją do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy, higieny wypoczynku i rekreacji, zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku, higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne. Nadzór sprawowany jest w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.

Państwowa Inspekcja Sanitarna podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Kieruje nią Główny Inspektor Sanitarny, który jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Jest on powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują następujące organy:

  1. Główny Inspektor Sanitarny,

  2. państwowy wojewódzki inspektor sanitarny,

  3. państwowy powiatowy inspektor sanitarny,

  4. państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich, portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych.

Główny Inspektor Sanitarny koordynuje i nadzoruje ustawową działalność państwowych inspektorów sanitarnych. Natomiast, państwowy wojewódzki, powiatowy i graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno-epidemiologicznej, będących zakładami opieki zdrowotnej.

Ponadto, wśród organów na szczeblu centralnym funkcjonują państwowe jednostki organizacyjne noszące nazwę agencji, nie będące jednak ani naczelnymi ani też centralnymi organami administracji państwowej. Chodzi tu na przykład o następujące Agencje: Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Własności Rolnej Skarbu Państwa, Rynku Rolnego, Rezerw Materiałowych, Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Państwową Agencję Atomistyki czy Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Spośród wymienionych agencji warto przyjrzeć się Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która została utworzona z dniem 1 stycznia 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. Nr 109, poz. 1158 ze zm.). Agencja jest państwową osobą prawną działającą na podstawie cytowanej ustawy oraz statutu nadanego w drodze rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 216). Agencja przejęła zadania likwidowanej Agencji Techniki i Technologii oraz Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego.

Agencja realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania:

  1. rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw,

  2. eksportu,

  3. rozwoju regionalnego,

  4. wykorzystania nowych technik i technologii,

  5. tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich.

Swoje zadania Agencja realizuje poprzez:

Agencja nie podejmuje działań, których celem jest osiągnięcie zysku.

Organami Agencji są Prezes powoływany przez ministra właściwego do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw pracy, spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Radę Nadzorczą, wyłonionych w drodze konkursu oraz Rada Nadzorcza składająca się od 4 do 11 członków powoływanych przez ministra właściwego do spraw gospodarki.

Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Przychodami Agencji są m.in. dotacje podmiotowe, środki budżetu państwa pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, w szczególności środki z funduszy Unii Europejskiej, przeznaczone na realizację zadań Agencji a także środki pochodzące z pomocy zagranicznej.

6. Wojewoda oraz organizacja zespolonej administracji rządowej

Organizacja administracji rządowej na terenie województwa nie jest sprawowana przez organy o jednolitym charakterze, powiązane ze sobą jednorodnymi więzami zależności. Struktura tej administracji jest złożona, uwzględnia m.in. funkcjonowanie na trzech szczeblach podstawowego podziału terytorialnego samodzielnego samorządu terytorialnego, posiadającego własne kompetencje czy tendencję do odejścia od sektorowości administracji, na rzecz ustanowienia terenowego centrum, w postaci wojewody, ogniskującego kompetencje, koordynującego i ponoszącego odpowiedzialność.

Administracja rządowa na obszarze województwa jest wykonywana przez organy administracji rządowej, jak również inne organy w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym, np. organy samorządowe.

Podstawową regulacją organiczną normującą funkcjonowanie administracji rządowej w województwie jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, Dz.U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm, zwana dalej ustawą, która od dnia 1 stycznia 1999r. zastąpiła ustawę z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Organizacyjne podstawy prawne działania administracji rządowej w województwie zawarte są również w ustawie z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 496 z późn. zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 - j.t. z późn. zm.), ustawie z dnia 5 maja 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 - j.t. z późn. zm.), ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 - j.t. z późn. zm.) oraz ustawach regulujących wycinkowe zagadnienia funkcjonowania tej administracji, np. odnoszących się do poszczególnych służb, inspekcji i straży.

Administrację rządową na obszarze województwa wykonują

0x08 graphic

0x08 graphic

Centryczna pozycja wojewody na powyższym schemacie oddaje jego normatywny status. W wyniku reformy, od 1 stycznia 1999r. poszerzyła się bowiem jego rola jako organu administracji ogólnej, mającego moc władczego lub nadzorczego oddziaływania na inne organy. Założeniem reformy było przełamanie resortowości, tj. silnych zależności pionowych, występujących m.in. w administracji specjalnej, na rzecz relacji terenowych. W modelu dotychczasowym administracja specjalna posiadała zapewnioną resortową odrębność, bowiem funkcjonowała w układzie hierarchicznego podporządkowania m.in. służbowego i osobowego organom wyższego stopnia, tj. ministrom i organom centralnym. Wojewoda nie posiadał silnych instrumentów oddziaływania wobec tej administracji; jego kompetencje sprowadzały się głównie do koordynowania i opiniowania oraz - w niewielkim zakresie do kierowania. Zależność terenowa ustępowała więc przed pionowym układem resortowym, stanowiącym przejaw centralizacji.

Przełożenie punktu ciężkości na więzy terenowe oznaczało oderwanie części organów administracji specjalnej od układu pionowego i wyposażenie wojewody we władcze kompetencje wobec tych jednostek. Reforma administracji publicznej na szczeblu wojewódzkim polegała na przekształceniu rządowej administracji ogólnej i niektórych organów rządowej administracji specjalnej w rządową administrację zespoloną (której wojewoda jest zwierzchnikiem) oraz administrację samorządową województwa. Administracja zespolona w województwie obejmuje wojewodę (realizującego kompetencje przy pomocy urzędu wojewódzkiego) oraz kierowników służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania pod zwierzchnictwem wojewody (komendy, inspektoraty i jednostki organizacyjne tych służb są aparatem pomocniczym kierowników). Zespolenie dotyczy - co do zasady - tych organów, którym przypisana jest działalność inspekcyjna, posiadających funkcje nadzorczo-kontrolne. Pracownicy urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej oraz jednostek organizacyjnych, wchodzących w skład dotychczasowej rządowej administracji ogólnej, których sprawy przeszły do wojewódzkiej administracji zespolonej, z dniem 1 stycznia 1999r. stali się pracownikami jednostek organizacyjnych zespolonych służb, inspekcji i straży (art. 53 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną).

Wojewoda zyskał możliwość oddziaływania merytorycznego i organizacyjnego na zespolone służby, inspekcie i straże, co stało się podstawą do przyjęcia przez niego odpowiedzialności za skutek ich działania.

Mimo że zasadą jest zespolenie, poza zespoloną strukturą pozostała część organów administracji specjalnej, która na gruncie ustawy nazywana jest niezespoloną. Organy, które nie zostały poddane nowej regulacji, są w sposób enumeratywny ujęte w załączniku do ustawy. Zamknięta lista obejmuje 15 pozycji. W porównaniu z pierwotnym brzmieniem ustawodawca wykreślił z niej Głównego Inspektora i inspektorów dozoru technicznego, żeglugi morskiej oraz Prezesa Agencji Rynku Rolnego, dodał okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego oraz Głównego Inspektora Sanitarnego i inspektorów sanitarnych. Uzasadnieniem wyodrębnienia organów administracji niezespolonej jest ogólnopaństwowy charakter wykonywanych zadań lub terytorialny zasięg działania przekraczający obszar jednego województwa. Stąd zespoleniem nie została objęta m.in. administracja celna, górnicza, żeglugi śródlądowej czy skarbowa.

Silna pozycja wojewody znalazła swój wyraz nie tylko w odniesieniu do administracji zespolonej. Wojewoda zapewnia bowiem współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej, działających na obszarze województwa, również innych niż zespolone organów i jednostek, w tym organów administracji niezespolonej i samorządowych.

Środki oddziaływania, w które wyposażony jest wojewoda, są zróżnicowane. Silnymi instrumentami dysponuje on wobec organów administracji zespolonej. Środki oddziaływania wojewody na pozostałe jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządowej działające na obszarze województwa, są pochodną rodzaju zależności, jaka łączy te jednostki z wojewodą, a ta z kolei może być uwarunkowana rodzajem wykonywanych działań czy szczególną sytuacją. Np. jedynie w sytuacjach szczególnych, o których będzie mowa niżej, wojewodzie przysługuje prawo wydawania poleceń organom administracji niezespolonej.

Poza tym należy pamiętać, że rola wojewody nie wyczerpuje się tylko w zakresie zadań rządowych. Jest on konstytucyjnym organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, nie tylko wtedy, gdy realizują one zadania z zakresu administracji rządowej, tj. zadania zlecone (a zatem gdy wykonują administrację rządową w województwie), lecz również w zakresie wypełniania przez nie zadań własnych. Np. w stosunku do uchwał rady gminy z zakresu spraw powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą nadzorcze środki są inne niż odnoszące się do uchwał, mających za przedmiot zadania ustawowo poruczone gminie, jako zadania własne.

6.1. Ustrojowa pozycja wojewody.

Podstawowe wyznaczniki statusu wojewody zawiera Konstytucja. Przepis art. 152 ust.1 tej ustawy, zawarty w rozdziale VI „Rada ministrów i administracja rządowa” określa wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów. Z kolei art. 171 ust. 2 zalicza go - obok Prezesa Rady Ministrów i regionalnych izb obrachunkowych - do organów nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Jako przedstawiciel Rady Ministrów działa m.in. w płaszczyźnie politycznej, jako organ nadzoru realizuje swoje kompetencje kierując się kryterium legalności. Wojewodzie przynależna jest również pozycja organu administracji publicznej władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych.

Zarysowany w Konstytucji status wojewody znajduje odzwierciedlenie m.in. w ustawie o administracji rządowej w województwie. Przepisy tej ustawy określają tryb powoływania i odwoływania wojewody oraz podstawowe wskaźniki zakresu jego działania.

Precyzyjniej określone podstawy do działania wojewody, poza ustawą o administracji rządowej w województwie, rozsiane są po licznych ustawach szczegółowo normujących jego pozycję pod względem ustrojowym, materialnoprawnym i proceduralnym.

Przy wojewodzie działa kolegium doradcze, będące organem pomocniczym i opiniodawczym. W jego skład (zgodnie z art. 37 ust 2 ustawy) wchodzą:

1) wicewojewodowie,

2) dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego,

3) komendant wojewódzki Policji,

4) komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,

5) inne osoby wymienione w statucie urzędu wojewódzkiego.

Do udziału w pracach i posiedzeniach kolegium wojewoda może zaprosić inne osoby, w szczególności kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz dyrektorów wydziałów. Wojewoda może również tworzyć inne zespoły doradcze.

6.2. Nadzór i kontrola działań podejmowanych przez wojewodę.

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Nadzór nad wojewodą oraz dokonywanie okresowych ocen jego pracy, powierzone jest również Prezesowi Rady Ministrów. Sprawuje go on m.in. poprzez wydawanie zarządzeń i poleceń wojewodzie. Ponieważ brak jest dookreślenia spraw, które akty te mogą dotyczyć, przyjmuje się, że ich zakres odpowiada zakresowi działania wojewody.

Polityczne relacje między Radą Ministrów a wojewodą przejawiają się m.in. w razie przyjęcia dymisji Rady Ministrów przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wówczas bowiem dymisję składają sekretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie. O przyjęciu dymisji Prezes Rady Ministrów rozstrzyga w ciągu trzech miesięcy od dnia powołania Rady Ministrów (art. 38 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, t.j: Dz.U z 1999 r. Nr 82, poz. 929 z późn,. zm.). Ponadto Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika Rządu do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Pełnomocnikiem Rządu może być - w szczególnie uzasadnionych wypadkach, w zakresie zadań o zasięgu regionalnym - wojewoda (art. 10 wskazanej ustawy).

Prezes Rady Ministrów sprawuje nad wojewodą wewnątrzadministracyjny nadzór. Ponadto działalność wojewody stanowi przedmiot kontroli sądowej, dotyczącej, podobnie jak nadzór Prezesa Rady Ministrów nie tylko aktów władczo rozstrzygających o prawach i obowiązkach podmiotów administrowanych.

Kryterium nadzoru wewnątrzadministracyjnego stanowi zgodność działania wojewody z prawem i polityką rządu, jak również rzetelność i gospodarność. Prezes Rady Ministrów kieruje działalnością wojewody, wydając w tym zakresie zarządzenia i polecenia oraz sprawuje kontrolę nad ich wykonaniem. W tym celu Prezes Rady Ministrów może m.in. żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od wojewody oraz od pracowników urzędu wojewódzkiego i zwoływać posiedzenia, z udziałem wojewodów i im przewodniczyć oraz brać udział w posiedzeniach komisji i komitetów sprawujących funkcje organów administracji rządowej i przedstawiać wnioski (art. 5 powołanej ustawy).

Wojewoda przedstawia sprawozdanie z wykonywanej działalności za dany rok kalendarzowy, według stanu na dzień 31 grudnia w terminie do dnia 15 lutego następnego roku. Sprawozdanie to dotyczy m.in. realizacji funkcji przedstawiciela Rady Ministrów w województwie (w szczególności poprzez podanie liczby projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa przygotowanych przez wojewodę), funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej w województwie (w tym poprzez wskazanie liczby wykrytych nieprawidłowości w efekcie kontroli przeprowadzonych przez wojewodę w jednostkach organizacyjnych, stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich), podejmowania przez niego aktów indywidualnych i normatywnych, skuteczności i prawidłowości wykonywania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Spory między wojewodami oraz między wojewodą a właściwym ministrem rozstrzyga Prezes Rady Ministrów.

Minister właściwy do spraw administracji publicznej może zostać uprawniony przez Prezesa Rady Ministrów do wykonywania jego uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewodą a właściwym ministrem.

Poza kontrolą wewnątrzadministracyjną, działalność wojewoda poddana jest również kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności.

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone niewykonaniem przez wojewodę czynności nakazanych prawem może wszczęć postępowanie sądowoadministracyjne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu wojewody lub Prezesa Rady Ministrów do podjęcia działania. Uprawnienie to przysługuje również w przypadku, gdy podejmowane przez wojewodę czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Sąd uwzględniając skargę może wówczas nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (art. 45 ustawy).

W orzecznictwie uznaje się, że uwzględnienie skargi na niewykonanie przez wojewodę czynności nakazanych prawem jest - pod względem skutków orzeczenia sądu administracyjnego - podobne do skutków uwzględnienia skargi na bezczynność. Oznacza to, że w wyroku zobowiązującym organ do wykonania czynności nakazanej prawem, wydanym na podstawie art. 45 ust. 1, w związku z art. 44 ustawy, Sąd określa także termin wykonania tej czynności, albowiem nie może być wątpliwości, jaka czynność i w jakim terminie ma być przez organ wykonana. Stwierdzenie bezczynności w wykonaniu całości lub części orzeczenia Sądu obwarowane jest m.in. możliwością orzeczenia o wymierzeniu wojewodzie grzywny.

Do kręgu podmiotów uprawnionych do zaskarżenia wojewody w trybie art. 45 ustawy należą również podmioty administrujące, w tym jednostki samorządu terytorialnego.

Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozciąga się również na decyzje i postanowienia podejmowane przez wojewodę oraz na jego bezczynność jako organu administracji w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: DZ.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), przy czym procedura kontroli jest nieco inna, niż w przypadku art. 44 i art. 55 ustawy.

Dualizm trybów kontroli, tj: kontrola wewnątrzadministracyjna i sądowoadministracyjna, dotyczy również aktów prawa miejscowego wydawanych przez wojewodę, o czym będzie mowa niżej.

6. 3. Organizacja zespolonej administracji rządowej

Zgodnie z art. 4 ustawy zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i - o ile ustawa nie stanowi inaczej - w jednym urzędzie. Organizacyjne zespolenie w jednym urzędzie nie zostało jednak zachowane w ustawach normujących działanie poszczególnych służb, inspekcji i straży. Posiadają one wyodrębnioną strukturę organizacyjną, działającą poza urzędem wojewódzkim. Wyjątkiem było potraktowanie inspekcji geodezyjnej i kartograficznej nie jako jednostki wydzielonej z tego urzędu, lecz jako wydziału urzędu wojewódzkiego przez Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji w ustalonych zarządzeniami, wydanymi z upoważnienia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W stałych statutach stanowisko to zostało powielone.

Budżety zespolonej administracji wojewódzkiej, w tym dochody i wydatki budżetu wojewódzkiego oraz jednostek organizacyjnych zespolonych służb, inspekcji i straży, ujęte są jednak w części budżetu państwa, obejmującej budżet właściwego wojewody.

Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę, podlegający (z wyjątkiem drobnych zmian, wyszególnionych w art. 29 ust. 5 ustawy) zatwierdzeniu przez Prezesa Rady Ministrów i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda posiada zatem znaczący wpływ na organizacyjny kształt zespolonej administracji. Statut zawiera m.in. ustalenia dotyczące: nazwy i siedziby urzędu, nazwy stanowisk dyrektorów wydziałów, nazwy wydziałów oraz innych komórek organizacyjnych urzędu, zakres kompetencji przypisanych określonym w ustawach stanowiskom lub funkcjom urzędowym, nazwy stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, skład kolegium wojewody i tryb jego pracy. Szczegółowe wskazania co do organizacji i trybu pracy urzędu wojewódzkiego zawiera regulamin ustanowiony przez wojewodę w drodze zarządzenia. Jest to w istocie część regulaminu, dotycząca urzędu wojewódzkiego.

Mimo faktycznego pozostawienia służb, inspekcji i straży poza urzędem wojewódzkim, na pozostałą część regulaminu urzędu wojewódzkiego składają się regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Ta cześć regulaminu ustalana jest przez kierowników tych jednostek i zatwierdzana przez wojewodę, chyba że ustawy stanowią inaczej, tak jak jest to w odniesieniu do Policji. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) regulamin komendy wojewódzkiej Policji nie stanowi części regulaminu urzędu wojewódzkiego.

W przypadku niezatwierdzenia regulaminów, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich mogą wystąpić do właściwego ministra o wszczęcie przez niego sporu z wojewodą.

Wpływ na organizacyjną strukturę administracji zespolonej zapewnia wojewodzie również tworzenie delegatur komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich (art. 36 ust. 2 ustawy).

Wyrazem zespolenia osobowego jest możliwość powoływania i odwoływania przez wojewodę kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży (art. 31 ust. 1 ustawy), przy czym ustawy normujące działalność poszczególnych służb, inspekcji i straży uzależniają obsadę od spełnienia dodatkowych przesłanek, np. uzgodnienia z organem centralnym.

Wskazany generalny przepis nie ma zastosowania do wszystkich kierowników.

Po pierwsze z samej ustawy wynika, że komendant wojewódzki Policji oraz Państwowej Straży Pożarnej powoływany jest w odmienny sposób ze względu na charakter tych służb. Ich powołanie leży w gestii właściwego ministra. Po drugie ustawy normujące działalność innych służb mogą przewidywać odmienną procedurę powołania, np. wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska od 1 stycznia 1999r. powoływał i odwoływał minister właściwy do spraw ochrony środowiska, aż do 23 lutego 2000r., kiedy weszła w życie zmiana ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, ustanawiająca tą kompetencję na rzecz wojewody, zgodnie z ustawą o administracji rządowej w województwie.

Do zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich należy:

a) Policja,

b) Państwowa Straż Pożarna,

c) Inspekcja Handlowa,

d) Służba Ochrony Zabytków,

e) Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych,

f) Służba Geodezyjna i Kartograficzna,

g) Inspekcja Ochrony Środowiska,

h) Inspekcja Farmaceutyczna,

i) Inspekcja Budowlana,

j) Inspekcja Ochrony Roślin i Nasienna,

  1. Inspekcja Weterynaryjna,

  2. Kuratorium Oświaty.

Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonych służb, inspekcji i straży, posiadając liczne atrybuty kontroli terenowej (ogólnie na jego pozycję wskazuje art. art. 23 ust. 1 ustawy).

wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej

0x08 graphic
0x08 graphic
0x08 graphic

0x08 graphic
0x08 graphic
0x08 graphic

Ponadto na działaniu wojewody odbija się jego status jako przedstawiciela Rady Ministrów. Z tego tytułu wojewodzie przypisana jest kompetencja do kontrolowania wykonywania przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz poleceń i zarządzeń Prezesa Rady Ministrów (art. 15 ust. 1 ustawy).

Bezpośredni i pośredni wpływ na realizowanie zadań przez administrację zespoloną wywiera również Rada Ministrów. Przypisanie zadań tym podmiotom może nastąpić nie tylko na podstawie ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ale również zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów. Kontrole w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich przeprowadzane przez wojewodę, ukierunkowane są na m.in. na sprawdzenie stanu realizacji tych zadań.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy, organem zespolonej administracji rządowej w województwie jest wojewoda, a w przypadkach określonych w ustawach, w szczególności w zakresie wydawania indywidualnych aktów administracyjnych - kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej.

Kompetencje przyznane wojewodzie wykonuje on sam osobiście, przy czym zasada ta doznaje ograniczeń. Zadania określonej służby, inspekcji czy straży wykonuje wojewoda, przy pomocy kierowników tych jednostek. Taka konstrukcja została zastosowana w poszczególnych ustawach, stanowiących podstawę do działania zespolonych służb, inspekcji i straży.

Do ostatniej grupy należy komendant wojewódzki Policji, będący organem, przy pomocy którego wojewoda wykonuje zadania związane m.in. z utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego czy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Podejmowanie decyzji w imieniu własnym albo wojewody stało się kryterium do wyróżniania w doktrynie administracji zespolonej bezpośrednio i pośrednio.

6.4. Powiatowa administracja zespolona.

Koncepcyjne założenie zespolenia na szczeblu powiatowym, tj. wskazanie jednoosobowego organu, wyposażonego w środki oddziaływania na organy administracji i odpowiedzialnego za efekty tego działania, przejęte zostało z konstrukcji zespolenia na szczeblu wojewódzkim. Zespolenie na szczeblu powiatowym nastąpiło pod zwierzchnictwem starosty. On jest organem administracji ogólnej, wyposażonym w instrumenty oddziaływania na zespolone powiatowe inspekcje, służby i straże (art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.: DZ.U. z 2001 Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.).

Zwierzchnictwo to - tak jak w przypadku zwierzchnictwa nad administracją zespoloną w województwie - nie zostało w sposób wyczerpujący ujęte w ustawie organicznej, lecz unormowane jest w ustawach dotyczących poszczególnych jednostek zespolonych.

Mimo konstrukcyjnego podobieństwa, pomiędzy administracją zespoloną na obu szczeblach występują różnice. Należy do nich m.in.:

Zgodnie z art. 33b. ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1) starostwo powiatowe,

2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu,

3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Do podmiotów zespolonych pod zwierzchnictwem starosty na szczeblu powiatowym art. 17 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zalicza cztery. Ponadto zespoleniu podlegają służby na podstawie ustaw szczególnych.

W sumie zespoleniu na szczeblu powiatowym podlega sześć służb, inspekcji i straży:

  1. komendy powiatowe Policji, kierowane przez komendantów,

  2. komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, kierowane przez komendantów,

  3. powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego, kierowane przez powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego,

  4. powiatowe inspektoraty weterynarii, kierowane przez powiatowych inspektorów weterynaryjnych,

  5. stacje sanitarno-epidemiologiczne, kierowane przez powiatowych inspektorów sanitarnych,

  6. powiatowe urzędy pracy, kierowane przez kierownika urzędu pracy.

Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów.

Wojewoda może przekształcać i likwidować jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 33 a pow. ustawy).

Zwierzchnictwo starosty nad zespolonymi służbami, inspekcjami i strażami przejawia się m.in. w:

W myśl art. 35 ust.3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta, sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą. Przepisy ustaw stanowiących podstawę funkcjonowania administracji zespolonej na szczeblu powiatowym, przewidują jednak odmienną procedurę obsady osobowej.

Komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje zasadniczo komendant wojewódzki Policji, w porozumieniu ze starostą (art. 6c ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.). Natomiast komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej powołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w porozumieniu ze starostą (art. 13 ust. 1 ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.)..

Z kolei ustawy precyzujące funkcjonowanie pozostałych zespolonych jednostek nie przewidują trybu uzgadniania z wojewodą, lecz z wojewódzkimi inspektorami. Np. zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), powiatowego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje starosta, w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym.

Wyjątkiem jest powiatowy urząd pracy; jego kierownika powołuje i odwołuje starosta, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia (art. 6b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.).

Jak wskazano, kierownicy powiatowych zespolonych służb, inspekcji i straży wykonują kompetencje orzecznicze w imieniu własnym. Pamiętać jednak należy, że starosta, czy to na podstawie ustawowej, czy też np. delegacji kompetencji, może występować jako organ w zakresie wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, w tym decyzji.

Przykładowo wojewoda może zawrzeć ze starostą porozumienia, których celem będzie powierzenie prowadzenia w imieniu wojewody niektórych spraw z zakresu swojej właściwości (art. 33 ustawy).

6.5. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów.

Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów - stosownie do art. 15 ustawy o ad. rząd. - odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności:

1) kontroluje wykonywanie przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów,

2) kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej,

3) dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu oraz - w zakresie i na zasadach przewidzianych w ustawach - koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań,

4) zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach,

5) reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych,

6) wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw,

7) współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych,

8) przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa,

9) wykonuje inne zadania przewidziane w ustawach oraz ustalone przez Radę

Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

W zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, wojewoda może wydawać akty wewnętrznego kierowania tj. polecenia, obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej (w tym również organy samorządu terytorialnego, w kontekście wykonywania zadań administracji rządowej), a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 15 pkt 4, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy na mocy ustawy lub porozumienia wykonują zadania zlecone.

O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra, który władny jest wstrzymać wykonanie poleceń kierowanych do administracji niezespolonej i wystąpić do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu (art. 16 pow. ustawy). Realizacja wykonania poleceń wydanych organom samorządu terytorialnego stanowi przedmiot oceny wojewody pod kątem współdziałania administracji rządowej i samorządowej i jest przekazywana Radzie Ministrów m.in. w dorocznym sprawozdaniu.

6.6. Oddziaływanie wojewody na administrację niezespoloną.

Organy administracji niezespolonej w rozumieniu ustawy to terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa.

Funkcje kontrolne sprawowane wobec organów administracji niezespolonej są w dużej mierze wykonywane przez centralne organy administracji niezespolonej, a nie przez wojewodę, który nie sprawuje nad nimi zwierzchnictwa.

Tym niemniej udziałem wojewody jest m.in. wpływ na powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej (następuje ono na wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody, chyba że ustawa stanowi inaczej).

Korelatem uprawnień wojewody wobec organów administracji niezespolonej jest obowiązek:

1) uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych ustaw,

  1. zapewnianie zgodności swoich działań z poleceniami wojewody,

  2. składanie wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody - także bieżących

wyjaśnień o swej działalności na obszarze województwa.

W sytuacjach nadzwyczajnych, tj. m.in.: zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, środowiska, bezpieczeństwa państwa, utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym wojewodzie przysługuje, niezależnie od uprawnień wynikających z odrębnych przepisów, uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika rządowej administracji niezespolonej, który dopuścił się naruszenia prawa. Liczba wystąpień o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników rządowej administracji niezespolonej, którzy dopuścili się naruszenia prawa w sytuacjach nadzwyczajnych, jest podawana w corocznym sprawozdaniu wojewody ze swej działalności.

Projekty aktów prawa miejscowego stanowione przez te organy na podstawie odrębnych ustaw podlegają uzgodnieniu z wojewodą, przy czym podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy administracji niezespolonej leży w gestii Prezesa Rady Ministrów, który obowiązany jest do ich uchylenia z powodu niezgodności z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania. Skutek ten fakultatywnie może nastąpić odnośnie do aktów niezgodnych z polityką rządu lub naruszających zasady rzetelności i gospodarności.

6.7. Wojewoda jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz prawny w konstrukcji prawnej nadzoru. Konstytucja reguluje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej - czyli legalność (art. 171), po drugie, organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencje wojewodzie (ust. 2).

Zasady sprawowania nadzoru nad samorządem województwa określają przede wszystkim ustawy o administracji rządowej w województwie oraz ustawy: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie województwa.

Wojewoda sprawuje nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego, niezależnie od ich szczebla (w tym zakresie ustawodawca nie powtórzył rozwiązania międzywojennego, tj. sprawowania nadzoru nad gminami w pierwszej instancji przez starostę, w drugiej przez wojewodę).

Podstawowe kompetencje nadzorcze wojewody w stosunku do samorządu terytorialnego, sprowadzają się do:

Środki nadzoru są częściowo zróżnicowane, w zależności od tego czy dotyczą zadań własnych realizowanych przez samorząd, czy też zadań administracji rządowej (zleconych).

Administrację rządową na obszarze województwa organy samorządu terytorialnego wykonują wówczas, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia.

Stosownie do art. 33 ustawy wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów z obszaru województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa. To powierzenie kompetencji legitymuje jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia spraw.

Możliwość wykonywania kompetencji przez wojewodę w zakresie objętym powierzeniem w czasie jego trwania jest wyłączona.

Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W aspekcie administracji rządowej w województwie istotne są instrumenty nadzoru, którymi dysponuje wojewoda w stosunku do organów samorządowych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej.

W porozumieniu w sprawie powierzenia zadań określa się zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań.

Zasady sprawowania kontroli sformowane przez strony porozumienia mają charakter uzupełniający wobec obowiązujących norm ustawowych, wyposażających wojewodę w środki nadzoru. Wojewoda nadzoruje sprawy z zakresu administracji rządowej według kryterium legalności.

Na mocy art. 43 ustawy, w zakresie spraw powierzonych, wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorządu województwa i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia. Jeżeli uchwała organu gminy, powiatu lub samorządu województwa podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia wskazań, o których wyżej mowa, wojewoda władny jest uchylić uchwałę i wydać w to miejsce zarządzenie, informując o tym właściwego ministra. Zarządzenie wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty jego wydania, chyba że w tym czasie właściwy minister wyda inne rozstrzygnięcie.

Postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjne. Zarówno wstrzymanie, jak i uchylenie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gmina występuje wówczas jako strona przeciwna w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewoda - jako organ nadzoru - może wkraczać w działalność jednostek samorządu tylko w przypadkach określonych ustawami (np. art. 87 ustawy o sam. gmin.), nie może zatem poszerzać ani zawężać katalogu środków nadzoru i spraw nimi objętych.

Na mocy art. 43 ustawy, w zakresie spraw powierzonych, wojewoda władny jest wstrzymać wyłącznie wykonanie uchwały, nie mając możliwości użycia tego przepisu do innych przypadków, np. bezczynności gminy.

Aby zapewnić możliwość nadzorowania uchwał wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały w sprawie przepisów porządkowych wójt lub burmistrz przekazuje w ciągu dwóch dni od ich podjęcia (art. 90 ust. 1 ustawy o sam. gmin). Na staroście, z mocy art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym ciąży taki obowiązek w odniesieniu do uchwał rady powiatu, a w stosunku do uchwał zarządu województwa podlegających nadzorowi obowiązek ich przedstawienia dotyczy marszałka województwa (art. 81 ustawy o samorządzie wojewódzkim).

Nadto wojewoda ma prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu, województwa, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych (art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, art. 80 ustawy o samorządzie województwa).

Do kompetencji nadzorczych, posiadających wymiar personalny, należą środki bezpośrednio lub pośrednio służące zmianie struktur i osób zarządzających organami samorządowymi.

Jeżeli zarząd gminy dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa radę gminy do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu gminy. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 96 ust. 2 ustawy o sam. gmin.).

Analogiczne rozwiązania w stosunku do zarządu powiatu i zarządu województwa zawierają odpowiednio art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 84 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Drugim środkiem nadzoru personalnego wojewody jest nie rokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się stan braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, powiatu i województwa. Wówczas Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy, powiatu, czy województwa i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 85 ustawy o samorządzie wojewódzkim).

6.8. Wojewoda jako reprezentant Skarbu Państwa

Na zasadach określonych w poszczególnych ustawach wojewoda:

1) reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań,

  1. wykonuje inne uprawnienia wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa,

  2. wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i obowiązków z innych tytułów.

Reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę uregulowana jest m.in.:

6.9. Stanowienie przez wojewodę aktów prawa miejscowego.

Wojewoda na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, podobnie jak organy administracji niezespolonej, stanowi akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze województwa lub jego części (art. 39 ustawy). Wśród prawotwórczych kompetencji wojewody można wymienić np. rozporządzenia w sprawie: uznania obszarów za rezerwaty przyrody i zniesienia ochrony rezerwatowej, utworzenia, zniesienia lub ograniczenia parku krajobrazowego, wprowadzenia na czas określony ochrony gatunków roślin lub zwierząt (w oparciu o art. 23 ust. 3, 24, i art. 24 c ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, t.j.: Dz.U z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), czy określania ogólnej powierzchni przeznaczonej pod uprawy maku i konopi włóknistych (na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - Dz.U. Nr 75, poz. 468, z późn. zm.).

Ponadto, w celu uzupełnienia prawotwórczych kompetencji uregulowanych w poszczególnych ustawach, wojewodzie przyznano możliwość realizacji administracji rządowej w sytuacjach nadzwyczajnych w formie rozporządzeń porządkowych. Szczególne delegacje do wydania tego typu rozporządzeń zawarte są w ustawach. Formę tą przewiduje np. art. 89 ustawy z dnia z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe, (Dz.U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18 z późn. zm.) dla wprowadzenia działań interwencyjnych w związku ze zdarzeniem radiacyjnym, którego zasięg skutków nie przekracza obszaru jednego województwa.

Jednak ustawa o administracji rządowej w województwie dopełnia regulacje szczególne, zawierając samoistną podstawą do wydania rozporządzeń porządkowych. Zgodnie z art. 40 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe nadzoruje Prezes Rady Ministrów, przy czym właściwy rzeczowo minister dokonuje wstępnej kontroli aktu. W związku z czym wojewoda, niezwłocznie po podpisaniu, przekazuje wydany akt prawa miejscowego, wraz z uzasadnieniem, właściwemu rzeczowo ministrowi, a gdy ten akt reguluje sprawy należące do właściwości dwóch lub więcej ministrów - wszystkim zainteresowanym ministrom. W razie stwierdzenia uchybień uzasadniających uchylenie kontrolowanego aktu przez Prezesa Rady Ministrów, minister przekazuje akt ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, wraz z wnioskiem w sprawie uchylenia, zawierającym uzasadnienie.

Zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej (Dz.U. Nr 162, poz. 1149), Minister właściwy do spraw administracji publicznej przedstawia Prezesowi Rady Ministrów, wraz z uzasadnieniem, projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia aktu prawa miejscowego ustanowionego przez wojewodę. Przed przedstawieniem Prezesowi Rady Ministrów projektu rozstrzygnięcia, możliwe jest jednak wystąpienie przez właściwego rzeczowo ministra lub ministra spraw wewnętrznych do wojewody o uchylenie lub zmianę kwestionowanego aktu we własnym zakresie. Wystąpienie powinno wskazywać dostrzeżone uchybienia oraz zawierać uzasadnienie. Wystąpienie nie wiąże wojewody, który nie musi dokonywać korekty aktu. W przypadku gdy wojewoda nie uchyli albo nie zmieni aktu prawa miejscowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia, minister właściwy do spraw administracji publicznej lub właściwy rzeczowo minister niezwłocznie przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia kwestionowanego aktu, wraz z uzasadnieniem.

Drugi tryb kontrolny aktów prawa miejscowego wojewody inicjowany jest przez każdego, czyj interes prawy lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia osobom tym przysługuje legitymacja do zaskarżenia przepisu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 44 ustawy).

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), publikacja aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodę ma miejsce w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Tam też ogłoszeniu podlegają akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego wojewody oraz wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na te akty.

Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest - co do zasady - obowiązkowe.

7. Samorząd terytorialny

W Konstytucja w art. 169 stwierdza, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w formie statutu ich organy stanowiące. Oczywiście mogą to czynić tylko w granicach określonych przez ustawy.

Konstytucja przewidziała funkcjonowanie instytucji demokracji bezpośredniej. W art. 170 zastrzegła, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z późn. zm.). W 2002 r. doszło do zmiany systemu władzy w gminie. Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym wprowadziła w miejsce organu wieloosobowego - zarządu gminy, organ jednoosobowy - wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednocześnie ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wprowadzono wybór tego organu w gminnym głosowaniu powszechnym.

1.1. Organy gminy

W gminie organami samorządu terytorialnego są obecnie:

Według ustawy rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1). Kadencja rady gminy trwa 4 lata, rozpoczyna się w dniu wyboru, a kończy po upływie 4 lat (art. 16). Kadencja ta może być skrócona z następujących przyczyn:

a) w razie odwołania przez mieszkańców rady w drodze referendum;

b) w razie rozwiązania rady uchwałą Sejmu w przypadku powtarzającego się naruszania przez radę konstytucji lub ustaw;

c) w razie rozwiązania rady z mocy prawa w wyniku zmian w podziale terytorialnym kraju.

W razie zaistnienia jednej z powyższych przyczyn przeprowadza się wybory przedterminowe. Według ordynacji samorządowej (art. 196 ust. 3) wyborów takich nie przeprowadza się, jeżeli przypadałyby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Ratio legis tego przepisu jest oczywiste: nie ma sensu wybierania organu przedstawicielskiego na okres kilku miesięcy, ponieważ jego kadencja upłynie, zanim zacznie on w pełni realizować swoje funkcje. Kadencja radnych i rad wybranych w wyborach przedterminowych wpływa z dniem zakończenia kadencji wszystkich rad wybranych w normalnym trybie na czteroletnią kadencję. Wraz z upływem kadencji rady wygasają mandaty radnych oraz uprawnienia do działania organów rady gminy (komisji).

Liczba radnych jest uzależniona od ilości mieszkańców w gminie. Rada gminy może liczyć od 15 radnych w gminach do 2.000 mieszkańców do 45 radnych w największych gminach miejskich.

Mandat radnego wszystkich szczebli samorządu jest mandatem wolnym. Nie przewidziano instytucji odwołania radnego przez wyborców, lub pozbawienia go mandatu decyzją samej rady (sejmiku). Radny jest w swoich działaniach niezależny od jakiegokolwiek podmiotu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek zaistnienia jednej z sześciu przyczyn określonych w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 190 ust. 1), a mianowicie:

a) odmowy złożenia ślubowania;

b) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

c) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

d) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;

e) prawomocnego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej;

f) śmierci.

Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza właściwa rada (sejmik) w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W przypadku zaistnienia odmowy złożenia ślubowania albo utraty lub braku prawa wybieralności, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

Według ustawy, rada może samodzielnie stanowić we wszystkich sprawach, które nie zostały powierzone przez ustawę innym podmiotom lub nie zostały zastrzeżone przez ustawę do rozstrzygnięcia w drodze referendum (samoopodatkowanie się mieszkańców oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji). Od tej zasady istnieją wyjątki określone w art. 18 ust. 2 ustawy, zawierającym zamknięty katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady. Katalog ten obejmuje pięć głównych kategorii spraw:

1) stanowienie o organizacji i kierunkach działania gminy,

2) dokonywanie obsady osobowej organów,

3) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat,

4) decydowanie o współdziałaniu z innymi gminami,

5) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1 do 3 wiceprzewodniczących. Wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie przewidzianym dla wyboru tych podmiotów. Przewodniczący rady nie jest organem gminy, dotyczy to również jego zastępców. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy.

Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku.

W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym w 2002 r. w miejsce zarządu gminy został utworzony organ jednoosobowy: wójt lub burmistrz (prezydent). Reguły stosowania poszczególnych nazw są następujące: a) burmistrz jest organem w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy; b) prezydent jest organem w miastach liczących powyżej 100.000 mieszkańców oraz w tych miastach, które liczą wprawdzie poniżej 100.000 mieszkańców, ale w których przed 27 V 1990 r. prezydent był organem wykonawczo-zarządzającym; c) wójt jest organem w gminie wiejskiej.

Ustawa o samorządzie gminnym nadaje burmistrzowi wiele różnych uprawnień. Do najważniejszych spośród nich można zaliczyć:

a) kierowanie bieżącymi sprawami gminy;

b) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

c) reprezentowanie gminy na zewnątrz;

d) zwierzchnictwo służbowe w stosunku do pracowników urzędu gminy;

e) wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Ważnym uprawnieniem burmistrza wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W tej sferze działa on jako organ (w rozumieniu art. 1 § 1 pkt.. 1 k.p.a.) ustawowo upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 i nast. k.p.a. Zakres spraw rozwiązywanych w drodze decyzji administracyjnej określany jest na podstawie odpowiednich przepisów materialnego prawa administracyjnego, przy czym zakres administracji publicznej obejmuje wszystkie sprawy indywidualne, które są realizowane przez gminę, zarówno w obrębie zadań własnych, jak i zleconych.

1.2. Organy powiatu

Według art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu, organami powiatu są:

a) rada powiatu,

b) zarząd powiatu.

Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Jej kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Skrócenie kadencji może nastąpić z następujących przyczyn:

a) w razie odwołania rady przez mieszkańców w drodze referendum;

b) w razie rozwiązania rady uchwałą Sejmu w przypadku powtarzającego się naruszania przez radę konstytucji lub ustaw;

c) po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, jeżeli rada nie wybierze w tym czasie zarządu;

d) w razie rozwiązania rady z mocy prawa w wyniku zmian w podziale terytorialnym kraju.

Podobnie jak w przypadku rad gmin, w razie zaistnienia jednej z powyższych przyczyn przeprowadza się wybory przedterminowe. Wyborów takich nie przeprowadza się, jeżeli przypadałyby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad.

W skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie 15 w powiatach liczących do 40.000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20.000 mieszkańców, ale nie więcej niż 29 radnych.

Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad.

 Rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku.

Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. (art. 12):

Uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Ustawodawca zastrzegł, że członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora (zasada incompatibilitas).

Rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, w przeciwnym razie ulega rozwiązaniu z mocy prawa i przeprowadza się wybory przedterminowe.

Starosta jest wybierany bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Następnie, na wniosek starosty rada wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Rada powiatu może odwołać starostę (co jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu):

a) poprzez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium z wykonania budżetu (art. 30), chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny. Uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu.

b) poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu starosty z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium. Wniosek w takiej sprawie składa co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.

Poszczególnych członków zarządu rada powiatu może odwołać na uzasadniony wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Ustawa określa (art. 32), że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady,

2) wykonywanie uchwał rady,

3) gospodarowanie mieniem powiatu,

4) wykonywanie budżetu powiatu,

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Starostwo powiatowe stanowi aparat pomocniczy zarządu powiatu. Organizację i zasady funkcjonowania starostwa określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Kierownikiem starostwa powiatowego jest starosta, który jest zarazem zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa

Ustawa określa (art. 34), że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne starosta podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu. Starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży:

1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

2) zatwierdza programy ich działania,

3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu,

4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek,

5) zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

1.3. Organy samorządu województwa

Według art. 15 ustawy o samorządzie województwa, organami tego samorządu są:

a) sejmik województwa,

b) zarząd województwa.

Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Kadencja sejmiku województwa trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Skrócenie kadencji może nastąpić z takich samych przyczyn, jak skrócenie kadencji rady powiatu.

W skład sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich w liczbie 30 w województwach liczących do 2 mln mieszkańców oraz po 3 radnych na każde kolejne rozpoczęte 500 tys. mieszkańców. W sprawie odwołania sejmiku województwa przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum wojewódzkiego.

Ustawa zastrzega (art. 18), że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy m.in.:

Uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Sejmik obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego sejmiku w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Zarząd województwa jest według ustawy (art. 31) organem wykonawczym województwa. W skład zarządu, liczącego 5 osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie. Ustawodawca zastrzegł, że członkostwa w zarządzie województwa nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora (zasada incompatibilitas).

Ustawa zastrzega (art. 32), że sejmik województwa musi wybrać zarząd województwa, w tym marszałka województwa i nie więcej niż 2 wicemarszałków, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Jeżeli sejmik nie dokona wyboru w powyższym terminie, ulega rozwiązaniu z mocy prawa, po czym przeprowadza się wybory przedterminowe. Do czasu wyboru zarządu przez nowy sejmik Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organów samorządu województwa.

Sejmik województwa wybiera marszałka województwa bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym. Wicemarszałkowie oraz pozostali członkowie zarządu są wybierani na wniosek marszałka. Do ich wyboru wymagane jest uzyskanie tylko zwykłej większości głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym. Ustawa dopuszcza, aby marszałek, wicemarszałkowie i pozostali członkowie zarządu województwa mogli być wybrani spoza składu sejmiku województwa.

Sejmik województwa może odwołać marszałka województwa (co jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu):

a) poprzez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium z wykonania budżetu (art. 34), chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd województwa został odwołany z innej przyczyny. Uchwałę w sprawie absolutorium sejmik podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku.

b) poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu marszałka województwa z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium (art. 37). Wniosek w takiej sprawie składa co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku, w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. Odwołanie marszałka województwa następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym. Jeżeli wniosek o odwołanie marszałka województwa nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.

Odwołanie marszałka województwa albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu województwa albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd województwa.

Poszczególnych członków zarządu województwa odwołuje sejmik województwa, na uzasadniony wniosek marszałka województwa, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym. W przypadku złożenia rezygnacji przez marszałka województwa jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów.

Ustawa zastrzega (art. 39), w przypadku odwołania albo rezygnacji całego zarządu sejmik województwa winien dokonać wyboru nowego zarządu, odpowiednio, w ciągu 3 miesięcy od dnia odwołania albo od dnia przyjęcia rezygnacji. W przypadku niedokonania wyboru nowego zarządu we wskazanym wcześniej terminie, sejmik ulega rozwiązaniu z mocy prawa i przeprowadza się wybory przedterminowe. W razie odwołania członka zarządu niebędącego jego przewodniczącym, sejmik województwa dokonuje wyboru nowego członka zarządu w terminie 1 miesiąca od dnia odwołania.

Zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Do zadań zarządu województwa w szczególności należy (art. 41):

1) wykonywanie uchwał sejmiku województwa,

2) gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo,

3) przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa,

4) przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie,

5) organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi,

6) kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników,

7) uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego.

Marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. W sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne marszałek województwa podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu województwa. Czynności podjęte w tym trybie wymagają przedstawienia do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu województwa.

Marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Na wniosek marszałka, sejmik województwa powołuje i odwołuje skarbnika województwa (głównego księgowego budżetu województwa), bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym.

Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej marszałek województwa wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (decyzje administracyjne). Marszałek może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu wspomnianych decyzji. Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.

Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.

2. Komisje

Komisje są pomocniczymi organami wewnętrznymi rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa. Istnienie komisji nie jest obligatoryjne, ponieważ przepisy ustaw: o samorządzie gminnym (art. 21), o samorządzie powiatowym (art. 17) oraz o samorządzie województwa (art. 28 ust. 1) pozostawiają uznaniu rady (sejmiku) możliwość powoływania komisji. Obligatoryjne jest jedynie powołanie komisji rewizyjnej, której głównym zadaniem opiniowanie wykonania budżetu i występowanie z wnioskiem do rady (sejmiku) z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi. Komisja rewizyjna wykonuje również inne zadania z zakresu kontroli.

Przepisy przewidują dwa rodzaje komisji: a) komisje stałe; oraz b) komisje doraźne. Komisje stałe funkcjonują przez cały okres trwania kadencji rady (sejmiku). Nowo wybrana rada (sejmik) nie jest związana uchwałami rady (sejmiku) poprzedniej kadencji o ustanowieniu komisji stałych. Komisje doraźne powoływane są do wykonania określonego zadania. Można nawet określić termin zakończenia prac danej komisji. Rada (sejmik) ma znaczny zakres swobody w przedmiocie powoływania komisji. Od jej uznania zależy liczba komisji, sposób ich działania, nazwy, okres działania w przypadku komisji doraźnych, a także, z pewnymi zastrzeżeniami, skład osobowy.

3. Zadania samorządu terytorialnego

Według klasycznej teorii prawa administracyjnego zadania samorządu terytorialnego można podzielic na własne i zlecone. Z takiego podziału nie wynika przeciwstawienie sobie samorządu państwu, ponieważ z prawnego punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego, również we własnym zakresie sprawują administrację publiczną. Zadania własne samorządu, to te, które mają byc wykonywane przez gminę, powiat lub województwo samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej ingerencji organów państwowych. Ingerencja tego rodzaju jest tylko dopuszczalna w formie nadzoru, polegającego na korygowaniu niezgodnych z prawem działań organów samorządu.

Ratyfikowana również przez Polskę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) zawiera następujące zasady:

a) podstawy funkcjonowania samorządu komunalnego są określone w wewnętrznych przepisach prawnych i w miarę możliwości w konstytucjach;

b) komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom (art. 4, ust. 2);

c) podstawowe kompetencje komunalnych korporacji terytorialnych są określone w konstytucji lub ustawach” (art. 4, ust. 1);

d) samorząd komunalny oznacza prawo i faktyczną możność komunalnych korporacji terytorialnych do regulowania i kształtowania, w ramach ustaw, znacznej części spraw publicznych, na własną odpowiedzialność dla dobra mieszkańców.

Polski ustawodawca w art. 163 Konstytucji z 1997 r. wprowadził regulację, iż “samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Z normy tej można wnioskowac, iż zadania publiczne nie zastrzeżone na rzecz administracji rządowej przypadają samorządowi, o ile jednak kompetencje do realizacji tych zadań są klarownie rozdzielone pomiędzy właśnie te dwa podmioty.

3.1. Zadania własne

Zadania własne gminy

Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zakres działania gminy przedstawił za pomocą swoistej klauzuli generalnej, wskazując, iż „do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Oznacza to uniwersalność zakresu działań własnych gminy, bowiem gmina nabyła możliwość wykonywania wszystkich zadań publicznych o znaczeniu lokalnym na swoim terenie, według swego swobodnego uznania, ograniczonego jedynie regulacjami zawartymi w ustawie.

Ustawa wskazuje, iż głównym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują M.IN. sprawy (art. 7, ust. 1):

Zadania własne gminy można podzielić na:

a) takie które gmina ma obowiązek wykonywać (obligatoryjne).

b) takie, których gmina nie ma obowiązku wykonywać (fakultatywne).

Zadania własne mające charakter obligatoryjny mogą byc nałożone na gminę tylko przez ustawy. Osobną kwestią są zadania gminy w zakresie spraw gospodarczych. Art. 9 ust. 2. ustawy o samorządzie gminnym określa, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

Zapewne u źródła wprowadzenia takiej regulacji leżała obawa, iż gminy korzystając ze swoich uprawnień władczych mogą ograniczac stosowanie w gospodarce zasad rynkowych oraz mogą wpływać na wypieranie z rynku, a co za tym idzie, również osłabianie sektora prywatnego. Jednym z instrumentów służących realizacji wykonania zadań o charakterze użyteczności publicznej - było przyznanie gminie w art. 2 ust. 2 tejże ustawy osobowości prawnej ze wszystkimi jej skutkami - faktycznymi i prawnymi, aby m. in. zapewnić stały, pewny i równy udział w życiu gospodarczym i stosunkach cywilno-prawnych.

W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa, i zawierać umowy z tymi podmiotami.

Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gminy następuje w drodze współdziałania międzykomunalnego (art. 10). Zasady tego współdziałania są unormowane w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca przy tym nie ogranicza ani zakresu przedmiotowego ani form prawnych współdziałania. Współdziałanie to może mieć charakter cywilno-prawny lub publiczno-prawny.

Według 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie:

Ustawa do określonego powyżej zakresu działań powiatu dołączyła również wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 4 ust. 2).

Zadania własne mogą byc nałożone na powiat tylko przez ustawy (art. 4 ust. 1 i 3). Nie jest zatem dopuszczalne nałożenie na powiat zadań własnych w drodze rozporządzenia, zarządzenia lub uchwały jakiegokolwiek organu państwowego. Swoje zadania własne powiat ma obowiązek wykonywać. Mają one charakter obligatoryjny ponieważ powiat samodzielnie nie może je scedować na inne jednostki samorządu terytorialnego (gmina, województwo). Ustawa dopuszcza jednak (art. 4 ust. 5) aby powiat, na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazał tej gminie zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu (np. w wielu gminach pozwolenie na budowę wydaje burmistrz z upoważnienia starosty).

Odnośnie zadań powiatu w zakresie spraw gospodarczych ustawa o samorządzie powiatowym zastrzega, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2). Ustawodawca w ten sposób zapobiegł sytuacji, w której powiat korzystając ze swoich uprawnień władczych mógłby ograniczac stosowanie w gospodarce zasad rynkowych. Na zasadzie analogii do powiatu można odnieść wyrok NSA z dnia 6 października 1994 r.

W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 6 ust. 1). Ustawa ponadto dopuszcza, aby dla wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogły tworzyć związki z innymi powiatami (art. 65 ust. 1).

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576) określa zadania własne samorządu województwa w sposób bardzo ogólny i szeroki. Według ustawy najważniejszym zadaniami samorządu województwa jest określanie strategii rozwoju województwa oraz prowadzenie polityki rozwoju województwa (art. 11). Strategia rozwoju województwa ma uwzględniać następujące cele:

1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców;

2) pobudzanie aktywności gospodarczej;

3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa;

4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń;

5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego

Z kolei na politykę rozwoju województwa składa się:

1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego w tym kreowanie rynku pracy;

2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim;

3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych, publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej;

4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli;

5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju;

6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji;

7) wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa kulturowego;

8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa.

Ustawa nałożyła na samorząd województwa obowiązek, przy realizacji powyższych zadań, współpracy z następującymi podmiotami: a) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym; b) administracją rządową, szczególnie z wojewodą; c) innymi województwami; d) organizacjami pozarządowymi; e) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi; f) organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich.

Podobnie jak w przypadku samorządu gminnego czy samorządu powiatowego, zadania własne mogą być nałożone na samorząd województwa tylko w formie ustawy. Ustawodawca nie określił ewentualnej granicy, w ramach której mogą być nakładane zadania własne. Uściślono jedynie, iż zadania te muszą mieć charakter wojewódzki.

3.2. Zadania zlecone

Zadania zlecone są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego obok zadań własnych. Istotną cechą tych zadań jest to, iż mają one charakter ogólnopaństwowy; nie mogą byc w sposób zdecentralizowany przekazane do zakresu samodzielnego działania określonej rady (sejmiku). Zadania te gmina, powiat czy samorząd województwa podejmują na zasadzie dekoncentracji - realizują je więc nie w imieniu własnym, ale w imieniu administracji rządowej.

Ustawy samorządowe wyodrębniają dwa rodzaje zadań zleconych jednostek samorządu terytorialnego:

a) zadania nakładane na gminę, powiat lub województwo w drodze ustawy;

b) zadania nakładane na gminę lub powiat w drodze porozumienia pomiędzy gminą lub powiatem a organem administracji rządowej.

Pierwsze z powyższych zadań mają charakter przymusowy (obligatoryjny) i dotyczą wszystkich gmin (powiatów, samorządów województw) na terenie kraju. Intencją ustawodawcy było zapewne dążenie do tego, aby organy tych jednostek nie były bardziej uzależnione od administracji rządowej niż od mieszkańców. Dlatego też przekazanie gminie, powiatowi lub samorządowi województwa zadań zleconych następuje na podstawie ustawy, a nie na podstawie przepisów niższego rzędu. Do tego rodzaju zadań zleconych ustawa zalicza takie zadania z zakresu administracji rządowej których realizacja przez daną jednostkę samorządu terytorialnego jest podyktowana znacznymi oszczędnościami finansowymi, wygodą obywateli bądź lepszym rozeznaniem jej organów w rozwiązywanych problemach (np. przeprowadzanie powszechnych spisów ludności, prowadzenie ewidencji ludności, ewidencjonowanie działalności gospodarczej, organizacja przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów, itd.).

Drugi rodzaj zadań zleconych, nie występujący w przypadku samorządu województwa, to zadania nakładane na gminy lub powiaty w drodze porozumienia pomiędzy gminą lub powiatem a organem administracji rządowej, np. wojewodą. W porozumieniu tym powinien być określony przedmiot i zakres realizowanych zadań, prawa i obowiązki podmiotów realizujących te zadania oraz wszystkie inne istotne elementy związane z przekazanym zadaniem. Tego rodzaju zadania zlecone gmina (powiat) może podejmować dobrowolnie (fakultatywnie), niezależnie od ustawowo nałożonego obowiązku. Do zawarcia porozumienia może w ogóle nie dojść, jeżeli w danej sprawie gmina (powiat) zajmie stanowisko negatywne. Ustawodawca nie określa charakteru prawnego porozumienia. Może zostac ono zawarte w formie umowy cywilnoprawnej bądź porozumienia administracyjnego. Zawarta umowa ostatecznie wiąże gminę (powiat), zaś właściwy organ administracji może żądac, aby zadanie zlecone zostało wykonane na podstawie i według warunków zawartych w umowie.

Na obydwa przedstawione wyżej rodzaje działań zleconych, konieczne jest przekazanie właściwym jednostkom samorządu terytorialnego środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania tych środków finansowych, określają ustawy nakładające na gminy (powiaty, lub samorządu województw) obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. W przypadku niedotrzymania tych terminów, właściwym jednostkom samorządu terytorialnego przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

Gmina (powiat, samorząd województwa) wykonując zadania zlecone działa od kontrolą właściwych organów administracji rządowej i zgodnie z ich wytycznymi. Organom tym służą ponadto w zakresie spraw zleconych uprawnienia nadzorcze sprawowane nie tylko na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem), ale również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Należy zaznaczyć, iż ocena działalności z punktu widzenia szeroko rozumianej celowości (w tym także rzetelności i gospodarności), nie zawsze oznacza, że organ nadzoru ma w tym względzie pełną swobodę. Ustawodawca bowiem niejednokrotnie determinuje zastosowanie tego kryterium nadzoru, wskazując, jakiego rodzaju przesłanki muszą być spełnione, aby uznać dane działanie za niecelowe.

Uogólniając należy podkreślic, iż obarczanie jednostek samorządu terytorialnego zadaniami zleconymi tylko na podstawie ustawy lub na podstawie właściwego porozumienia, chroni te jednostki przez nadmiernym wyręczaniem się ich ze strony administracji rządowej w sprawach o charakterze ponadlokalnych.

Niniejsze opracowanie powstało na podstawie publikacji: Prawo administracyjne. Część ogólna, (red.) Marek Chmaj, Warszawa 2003.

Wojeowda

zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa

i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innych sytuacji nadzwyczajnych,

jest zwierzchnikiem administracji zespolonej, przysługują mu środki nadzoru m.in. wobec administracji niezespolonej i organów samorządu terytorialnego

kieruje nią i koordynuje jej działalność

zapewnia warunki do jej skutecznego działania

ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania

2


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
25.11.[1], Ustrój i funkcjonowanie administracji publicznej w Polsce
ustroj administracji publicznej w polsce
ustroj administracji publicznej w polsce(1)
ustroj notatki wykłady, magisterium - I rok, Ustrój i funkcjonowanie adm publ w Polsce
USTROJ TEST[1], magisterium - I rok, Ustrój i funkcjonowanie adm publ w Polsce
Kopia testy z ustroju i funkcjonowania administracji[1]
Ustrój organów administracji publicznej, I rok Magister Administaracja
Skrypt Jagielskiego, magisterium - I rok, Ustrój i funkcjonowanie adm publ w Polsce
Kopia testy z ustroju i funkcjonowania administracji[1]
Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej B123 - wyklad NSA, ▬ Studia Administracja Publ
02.Organy i ich kreacja-stud., studia, Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej
ORGANIZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE
Aspekty funkcjonowania administracji publicznej, Warmiński
System administracji publicznej w Polsce, nauka administracji

więcej podobnych podstron