Temat: Kodeks Etyki Służby Cywilnej.
Już ksiądz Piotr Skarga w XVI wieku mówił:
„Zginęła w Królestwie tym karność i dyscyplina, bez której żaden rząd uczynić się nie może, nikt się urzędów ani praw nie boi, na żadne się karanie nie ogląda.”
Problem uczciwości, etyki i prawości w urzędach istnieje odkąd pojawiły one same. Należy tu nadmienić, iż dobre funkcjonowanie państwa zależy w znacznym stopniu od funkcjonowania administracji rządowej, publicznej jak i w równym stopniu samorządowej. Idąc dalej, w znaczniej mierze zależy ono od przestrzegania norm etycznych przez urzędników administracji. W takim też oto duchu, poprzez zarządzenie Rady Prezesa Ministrów mając na uwadze podstawowe kryteria wykonywania zadań Państwa w urzędach administracji rządowej powstał Kodeks Etyki Służby Cywilnej.
Warto przypomnieć także, iż łaciński wyraz „ministrare” - służyć - stanowi trzon słowa „administrare”, co znaczy obsługiwać, zarządzać albo wykonywać. (Słowem tym nie oznaczano rządzenia, które określano słowem „gubernare”.)Tak więc, dla niektórych może to być sporym zdziwieniem jednakże słowo urzędnik ma służebny charakter. W etymologii tego słowa, wręcz u jego podstaw leży niepodważalna prawda, iż urzędnik to ten, co urządza państwo i społeczeństwo. Mówiąc kolokwializmem; „dogląda państwo” jest jego ogrodnikiem.
Kodeks Etyki Służby Cywilnej jest jedynym aktem w Polsce odnoszącym się do etyki. Jego fundamentem jest art. 153 Konstytucji, natomiast jego rozwinięciem jest ustawa o służbie cywilnej i właśnie Kodeks o którym mowa powyżej. Kodeks ten jest poprzedzony zobowiązaniem, bowiem zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 ma ten Kodeks upowszechnić (dokładnie Szef Służby Cywilnej) nie tylko przez publikacje, ale także stałe monitorowanie sposobu jego stosowania, a w razie zaistnienia potrzeby ów Szef Służby Cywilnej jest upoważniony do dokonywania wykładni pojęć w nim zawartych.
Trzeba jednakże zauważyć, iż w tym Kodeksie brak jest jakichkolwiek sankcji, wie o nim niewielka liczba osób. Zawiera on 5 artykułów powiązanych z art. 153 Konstytucji.
Odnosząc się do treści Kodeksu chciałabym omówić poszczególne zagadnienia i problematykę artykułów ujętych w tymże akcie. Przyjmę kolejność numerologiczną artykułów. W pierwszym mowa jest o cechach pożądanych u każdego urzędnika w odniesieniu do zawodowości. Warto tu nadmienić istotę pracy urzędnika; praca w urzędzie to swoistego rodzaju posłannictwo dla dobra wszystkich, a nie dla własnych korzyści. Urzędnik to podstawowy realizator stanowionego prawa, od którego poprawności postępowania zależy rzeczywista praworządność. Urzędnik spełnia misję służenia prawu. Jest realizatorem organizowanych przez prawo stosunków społecznych. Ma być on kompetentny w tym, co robi, co więcej sam musi regularnie podnosić swoje kompetencje nie wspominając już o ich rozwoju który jest rzeczą nader oczywistą, natomiast z punktu etyki ma być profesjonalistą. Od urzędnika wymaga się nie tylko znajomości prawa i spraw związanych z rozwojem lokalnym, chociaż i to jest ważna umiejętność. Radny musi wiedzieć to i owo o kanalizacji, latarniach ulicznych czy problemach transportu, musi też jednak mieć podstawowe cechy dobrego, współczesnego polityka. A są nimi: łatwość nawiązywania kontaktów, umiejętność pracy z ludźmi i przedstawiania swojego stanowiska oraz wysłuchania rozmówcy. Właśnie rozmowa jest bowiem podstawą rozwiązywania spraw na szczeblu lokalnym, gdzie kontakt między mieszkańcami a samorządem jest czymś zwyczajnym i naturalnym. Warto zaznaczyć, iż każdy urzędnik jest odpowiedzialny nie tylko za indywidualną pracę, ale przede wszystkim za całość wykonywanego zadania- odpowiedzialność solidarna. Powinien także być przygotowanym do jasnego i merytorycznego uzasadnienia swoich decyzji gdyż dobrze sporządzone uzasadnienie zmniejsza ilość odwołań. Zamiast wniosku czy podsumowania wyżej napisanych słów chciałabym przytoczyć cytat jednego z niemieckich satyryków który według mnie w sposób wręcz perfekcyjny oddaje jaką biegłość oraz erudycyjność powinien posiadać każdy urzędnik:
„Jest zawsze lepiej, gdy urząd jest niższy od umiejętności tego, kto go sprawuje”
Według kolejnego artykułu urzędnik ma być rzetelny. Słowo to łączy wiele cech charakteru, jest zbiorem, w którym zawierają się te cechy, a mianowicie być rzetelnym to znaczy być sumiennym, wnikliwym, rozważnym przy wykonywaniu zadań, wszystkie te wymienione atrybuty są nacechowane efektywnością pracownika; jest twórczy w podejmowaniu zadań, a wyznaczone obowiązki realizuje aktywnie, nie ograniczając się jedynie do litery prawa. Rzetelność to także, a raczej przede wszystkim umiejętność bycia konsekwentnym, to nie uchylanie się od odpowiedzialności, zwłaszcza za trudne rozstrzygnięcia. Nie można być pasywnym tylko z tego względu, iż boimy się nowego rozwiązania. Bycie rzetelnym to także zdolność dostrzeżenia innych alternatyw rozstrzygnięcia. „Właściwością człowieka jest błądzić, głupiego - w błędzie trwać” ta znana sentencja rzymskiego popularyzatora filozofii greckiej w całości oddaje zamierzenie twórców Kodeksu w aspekcie konsekwencji. Błędy zdarzają się każdemu człowiekowi jednakże urzędnik powinien się do niego przyznać, wziąć za niego odpowiedzialność, co więcej wyciągnąć z niego konsekwencje (czyli naprawienie skutków uchybionej decyzji bądź błędnego działania). Jest także gotowy na przyjęcie krytyki merytorycznej. Kim jeszcze jest ten ów rzetelny urzędnik? Otóż jest on osobą lojalną w wykonywaniu poleceń służbowych, wydawanych przez przełożonych, podwładnych. Cechuje go subordynacja względem tych pierwszych. Jednocześnie jest powściągliwy w wypowiedziach na temat swojej pracy, osób z nim współpracujących. Kodeks mówi także o zrozumieniu przez urzędnika, iż istnieją pewne granice w związku z jego pracą. W aspekcie emocjonalnym panuje on nad uczuciami, jest osobą nie tyle chłodną czy cyniczną lecz po prostu opanowaną.
W kolejnym artykule mowa jest o bezstronności. Czym właściwie jest bezstronność? Oznacza to, że postępowanie powinno być rzeczowe, obiektywne, wolne od uprzedzeń i wpływu rozbieżności zdań (sporów). Urzędnika obowiązują formy nakazów i zakazów. Otóż po pierwsze urzędnik nie dopuszcza do podejrzeń o istnieniu związku pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Wystrzega się okazji do promowania jakichkolwiek grup społecznych. Podczas prowadzenia spraw administracyjnych równo traktuje wszystkich uczestników nie ulegając naciskom ze względu na znajomość danej osoby, pokrewieństwo czy też przynależność do jakiejkolwiek organizacji. Myślę, iż istotnym problem którego nie da się nie poruszyć przy tym zagadnieniu jest problem korupcji. Czymże ona jest, czy rodzi się ona w człowieku ze względu na zajmowane stanowisko a co za tym idzie wszelkiego rodzaju zdolność do wykonywania czy zatwierdzania pewnych działań. Na początek chciałam przytoczyć znaną wiekową prawdę. A mianowicie: „Dobrego karczma nie zepsuje, a złego kościół nie naprawi” Dlaczegóż przytaczam owe przysłowie? Otóż dla wyjaśnienia prostej według mnie moralnej zasady: uczciwość, bo o nią przede wszystkim chodzi nie jest przypisana do zajmowanego stanowiska. Przekładając to na prostszy język; nasza uczciwość czy też poczucie moralności jest takie samo bez względu na to czy jesteśmy w wysokiej kadrze kierowniczej czy też zajmujemy stanowisko w klasie robotniczej. Idąc głębiej, jeżeli człowiek jest uczciwy to będzie nim, niezależnie od tego jak możliwie duże benificje może bezprawnie uzyskiwać z tytułu pełnionego stanowiska oraz jak bardzo nieprecyzyjne będzie prawo. W 2002 r. polski parlament uchwalił dwie ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację przez prezydenta RP Cywilnoprawnej konwencji o korupcji oraz Prawnokarnej konwencji o korupcji. W konwencji cywilnoprawnej - w art. 2 - zawarta jest następująca definicja korupcji: „Korupcja oznacza żądanie, proponowanie, wręczanie lub przyjmowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej, nienależnej korzyści lub jej obietnicy, która wypacza prawidłowe wykonywanie jakiegokolwiek obowiązku lub zachowanie wymagane od osoby przyjmującej łapówkę, nienależną korzyść lub obietnicę”.
Zacytowana definicja obejmująca wszelkie akty korupcji w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, dotyczy zarówno funkcjonariuszy publicznych, jak i przedsiębiorców. Należy zaznaczyć, iż w polskie prawodawstwo wręcz sprzyja zjawisku korupcji. Nieprecyzyjnie tworzone przepisy, luki w aktach prawnych, nieadekwatne kary sprawiają, iż eskalacja tego zjawiska jest wprost niemożliwa do przełożenia na liczby. I co w tym momencie może powiedzieć statystyczny urzędnik. Z pewnością brak jasnych i przejrzystych kryteriów wykonywania zadań administracji skutkuje nadmierna dowolnością władzy wykonawczej spowodowaną niekompletnością, niedostateczną precyzją sformułowań oraz niespójnością uregulowań prawnych. Braki te prowadzą do uznaniowości w obszarze interpretacji obowiązującego prawa. Także niestosowanie zasady jawności oraz przejrzystości procedur decyzyjnych (zwłaszcza sposobów wydatkowania publicznych pieniędzy) prowadzi do nierówności dostępu do dóbr, usług oraz zamówień publicznych. Trzeba tu także dobitnie zaznaczyć coraz widoczniej przejawiające się niestosowanie zasady odpowiedzialności urzędniczej oraz pełnej rozliczalnosci. Konsekwencją tego działania jest zwalnianie się urzędników z osobistej odpowiedzialności za sposób dysponowania środkami publicznymi.
Jednakże trzeba zaznaczyć, iż owe dysfunkcjonujące obszary tworzące podwaliny zachowań korupcyjnych stanowią element patologiczny, mówiąc kolokwializmem „chory”, czyli taki, który należy zwalczać. Czemu użyłam formy ciągłej? Gdyż tak naprawdę korupcji nie można usunąć na zawsze, nie da się tego zrobić poprzez jedną ustawę, należy eliminować luki prawne, niedociągnięcia prawa administracyjnego a przede wszystkim każdy urzędnik powinien odwołać się do własnego systemu aksjologicznego oraz moralnego za razem na piedestale stawiając uczciwość. Cytując słowa ks. prof. A. Szostka „(…) Nie wyjdziemy jednak z kryzysu (…), jeśli nie obudzimy w sobie elementarnej przyzwoitości i poszanowania prawa” pragnę zaznaczyć, iż zachowania korupcjogenne mają swe źródło u ludzi i tylko tam można je zakończyć szukając pożądanych (uczciwych) zachowań.
W ostatnim artykule mowa jest o zasadzie neutralności. zasada neutralności politycznej, przeciwstawiana antyzasadzie uczestnictwa politycznego urzędników, wyraża się w świetle polskiego Kodeksu etyki służby cywilnej poprzez lojalne i rzetelne realizowanie programu rządu Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na własne przekonania i poglądy polityczne, obiektywizm porad i opinii udzielanych zwierzchnikom, unikanie aktywności politycznej, odrzucanie wszelkich wpływów i nacisków politycznych, nieangażowanie się w działalność stronniczą, dbanie o jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, nieuczestniczenie w akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie rządu, eliminowanie wpływów politycznych na rekrutację i awanse w służbie cywilnej. Treści antyzasady przejawiają się poprzez uczestnictwo urzędników we wspomnianych formach aktywności politycznej.
Tak więc kończąc, chciałabym porównać ideał to rzeczywistości. Nie oszukując się nasze społeczeństwo tak naprawdę nie ma zaufania do urzędów, nie wspominając o ich pracownikach. „Sąd sądem, a sprawiedliwość musi być po naszej stronie". Ta pamiętna kwestia w jednej z klasycznych już komedii polskich rozbawiała przez lata widzów. I nadal rozbawia. O ile płynie z ekranów. Nieco mniej zabawnej wymowy nabiera, gdy się materializuje w rzeczywistości. Wnikając głębiej w regulacje ustawy o służbie cywilnej można odnieść wrażenie, że oto przenosimy się w świat kargulowej filozofii myślenia. Niejasne przeczucia umacniają się wraz z poznawaniem praktycznych sposobów stosowania tych interesujących regulacji. kiedy mówi się o urzędnikach to najczęściej z perspektywy doznanych od nich krzywd czy zaniedbań. Wśród podstawowych wad urzędników wyróżnia się: pychę - pierwszy z siedmiu grzechów głównych, nieuczciwość, niewytrwałość, bezmyślność, kradzieże, korupcję i kupczenie wpływami, a także zawłaszczanie państwa. Tak więc według mnie ów Kodeks jest na swój sposób a także i w wymiarze państwowym milowym krokiem w stworzeniu urzędów, które byłyby nie tylko przyjaznym miejscem ale przede wszystkim wzorem zachowania etycznego. Jednakże brak sankcji powoduje nieprzestrzegania owych zasad. Aby były one w pełni respektowane, a co za tym idzie przestrzegane potrzebna jest prawomocna ustawa, ogólnie dostępna zawierająca zarówno normy etycznego postępowania jak i sankcje, będące dolegliwością za niestosowanie ich. Najlepsze nawet prawo nie pomoże jednak, jeśli zabraknie wśród obywateli elementarnej prawości, uczciwości, poszanowania praw innych, lojalności i rzetelności w pracy. Tą myślą kończę moje rozważania na temat Kodeksu Etyki Służby Cywilnej.
Zarządzenie nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej
wyrażone w art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, Nr 70, poz. 778 i Nr 110, poz. 1255, z 2001 r. Nr 102, poz. 1116, Nr 111, poz. 1194, Nr 128, poz. 1403 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 150, poz. 1237 i Nr 153, poz. 1271)
D. Janicka, „Ustrój administracji w nowożytnej Europie”, Toruń 2002
W art. 153 konstytucji sformułowana została powinność prawna, skierowana między innymi do ustawodawcy, aby w systemie prawa obowiązywała szczegółowa podstawa normatywna do powołania i funkcjonowania korpusu służby cywilnej. Celem działania służby cywilnej miałoby być “zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa” (art. 153 ust. 1 in principio konstytucji). Pod względem organizacyjnym, zgodnie z art. 153 ust. 1 in fine konstytucji, korpus służby cywilnej należałoby umiejscowić w “urzędach administracji rządowej” i oddać pod “zwierzchnictwo” prezesa Rady Ministrów (art. 153 ust. 2).
Ustawa z dnia 26 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej. Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, ustawę z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, ustawę z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, ustawę z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne, ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, ustawę z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej, ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
Kodeks Etyki Służby Cywilnej został opublikowany w Monitorze Polskim Nr 46, poz. 683.
Cztery z nich są bezpośrednio powiązane z art. 153, natomiast 1 reguluje i wyjaśnia w jakim celu istnieje służba cywilna, jej funkcje, organy, powinności
DEKALOG ZASAD DOBREGO URZĘDNIKA SAMORZADOWEGO
/Kodeks Postępowania Etycznego/
10 Cyceron - wybitny mówca rzymski, popularyzator filozofii greckiej, polityk, słynny ze stłumienia spisku Katyliny
Dz. U. 2002 nr 41, poz. 359.
Dz. U. 2002 nr 126, poz. 1066.
- 1 -