Wiele cech charakterystycznych dla działania nowoczesnej admini­stracji wykształciło się już w dobie państwa absolutnego, w XVII i XVIII wieku. Przeniesione w następne stulecia, były uzupełniane i rozwijane przez naukę administracji i prawa administracyjnego. Tym sposobem sformułowane zostały przez doktrynę następujące klasyczne zasady organizacji administracji publicznej:

1. ZASADA RESORTOWOŚCI

Jedną z najważniejszych zasad, na których poczęto opierać działa­nia nowożytnej administracji publicznej, była wykształcona we Fran­cji, szczególnie w okresie panowania Ludwika XIII i Ludwika XIV, za­sada resortowości. Zgodnie z jej założeniami, wykonywanie admini­stracji państwa podzielono pomiędzy niezależne od siebie struktury organizacyjne, zwane resortami. Początkowo stawiano na ich czele or­gany kolegialne, od XIX wieku natomiast jednoosobowo działających ministrów. Do najważniejszych, a jednocześnie najwcześniej wyodręb­nionych resortów należały: sprawy zagraniczne, skarbowość, woj­skowość, sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości. Później dołączono do tego sprawy wyznaniowe i oświatowe. Resort spraw wewnętrznych, odpowiedzialny za administrację ogólną pań­stwa, poddawany był postępującej specjalizacji, co powodowało tworze­nie organów zarządzających wyodrębnionymi działami, np. pocztą, ko­munikacją, lasami, górnictwem, opieką społeczną itp. W każdym z re­sortów dochodziło stopniowo do wykształcenia się swoistych metod i form wykonywania administracji, związanych ze specyfiką prowadzo­nej działalności. Postępująca od XIX wieku rozbudowa struktur resor­towych, przejawiająca się także w tworzeniu nowych organów obok już istniejących, prowadziła często do nadmiernego skomplikowania i za­wiłości w obrębie aparatu centralnego, dublowania wielu czynności, a w rezultacie do sporów kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi organami państwa. Przeciwdziałać temu miało koordynowanie działań różnych resortów na szczeblu centralnym (np. za pośrednictwem kole­gialnej rady ministrów), natomiast w terenie - zespolenie agend kilku ministrów w ręku jednego i tego samego pionu organizacyjnego (admi­nistracja zespolona) oraz tworzenie odrębnych pionów administra­cji, podporządkowanych hierarchicznie poszczególnym ministrom (ad­ministracja niezespolona, administracja specjalna). Zasada ze­spolenia pozwalała zmniejszać ujemne skutki skrajnej resortowości, podczas gdy zasada specjalizacji prowadziła do silniejszego związania pionów administracji specjalnej (wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, wyznaniowej, szkolnej, gospodarczej, pocztowej itp.) z administracją centralną, zwiększała stopień fachowości i koncentracji na specyficz­nym przedmiocie działania.

Nowy resortowy system organizacyjny administracji państwowej przyjął się w większości państw europejskich już w XVIII wieku. Po Francji oparły się na nim: Prusy, Austria oraz inne państwa niemiec­kie, księstwa włoskie, Belgia, Holandia, kraje skandynawskie, Rosja, a także Polska w II połowie XVIII stulecia.

Założona pierwotnie równość wszystkich resortów nie przetrwała długo. Dominującą rolę zaczął odgrywać resort skarbu, z uwagi na zna­czenie działań zwiększających dochody państwa, a także resort spraw wewnętrznych, w związku z rosnącą w państwach absolutnych inge­rencją monarchy we wszystkie dziedziny życia, nie wyłączając osobis­tych spraw jednostki. Prowadziło to w rezultacie do powstawania tzw. państw policyjnych, w których poddany pozbawiony był jakiejkol­wiek gwarancji respektowania swoich praw podmiotowych.

2. ZASADY CENTRALIZACJI I DECENTRALIZACJI

Do innych fundamentalnych zasad zaliczyć należy: zasadę centra­lizacji (centralizmu) oraz przeciwstawną jej - zasadę decentra­lizacji. Chodzi tu przede wszystkim o stosunki zachodzące między sa­mymi organami administracji, w tym o stosunki łączące organy cen­tralne lub wyższe jednostki organizacyjne administracji państwowej z organami niższego szczebla.

Pierwsza oznaczała podporządkowanie organów niższego stopnia organom nadrzędnym oraz skupianie decyzji w organach centralnych i naczelnych, druga - brak tej zależności i rozkład uprawnień decyzyj­nych pomiędzy władze centralne i lokalne (terytorialne).

Centralizacja zakłada brak samodzielności organów niższego szczebla i ścisłe ich uzależnienie od struktur nadrzędnych, które kieru­ją ich pracą.

Na pojęcie centralizacji składają się zależności: osobowa i służbowa. Zależność osobowa związana była z decydowaniem o przyjęciu do służ­by, dysponowaniem osobą pełniącą funkcję w organie administracyj­nym itp. Zależność służbowa wiązała się z kolei z upoważnieniem do wydawania poleceń służbowych, czy też wyznaczaniem kierunków działania organu podległego. Szczególnie charakterystyczne było stosowanie od XVII wieku zasa­dy centralizacji w absolutnych państwach policyjnych. W mniejszym stopniu występowała ona w tzw. republikach, do których zaliczyć możemy Polskę epoki stanisławowskiej. W XIX wieku wywarła znaczny wpływ na rozwiązania przyjęte w napoleońskiej Francji, ale także w państwach Europy Środkowowschodniej.

W przypadku decentralizacji brak jest wspomnianej wyżej zależno­ści, a w jej miejsce przyjmuje się domniemanie samodzielności i nieza­leżności podmiotów. Organ taki nie może być adresatem poleceń służ­bowych, a jego decyzje nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie nadzoru. W XIX wieku podstawową formę decentralizacji stanowił sa­morząd, którego istotą było powierzenie zarządu sprawami publiczny­mi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniu obywateli. Mogło ono mieć charakter terytorialny (zrzeszenie mieszkańców danego obszaru), zawodowy (korporacje lekarskie, adwokackie, notarialne itp.) lub go­spodarczy (korporacje przemysłowo-handlowe, rzemieślnicze, rolnicze). Inne formy decentralizacji, oparte nie na czynniku osobowym, lecz ma­jątkowym, pojawiły się lub zaczęły odgrywać znaczniejszą rolę dopiero w XX wieku (przedsiębiorstwo i zakład administracyjny).

3. ZASADY KONCENTRACJI I DEKONCENTRACJI

Z zasadami centralizacji i decentralizacji związane są ściśle dwie inne zasady: koncentracji i dekoncentracji, wykształcone na gruncie głównie niemieckiej nauki prawa w XIX wieku.

Z koncentracją mamy do czynienia wówczas, gdy kompetencje przy­znane administracji państwowej mają być spełniane przez szczeble wy­ższe, zwłaszcza przez szczebel centralny. Następuje wówczas skupienie decyzji z reguły w jednych rękach (ministra, wojewody, gubernatora itp.). Dekoncentracja polega natomiast na powierzeniu kompetencji administracyjnych także organom terenowym, zwłaszcza szczebla pod­stawowego, co prowadzi do rozłożenia prawa decyzji i odpowiedzialno­ści pomiędzy różne czynniki, niezależnie od tego, czy organy niższego stopnia mają jakikolwiek zakres niezależności od organów nadrzęd­nych. Najczęściej obie te zasady wzajemnie się przenikają i w praktyce o koncentracji lub dekoncentracji w organizacji administracji mówimy wówczas, gdy mamy do czynienia z przewagą jednego z tych elemen­tów.

Każdy zdecentralizowany układ organizacyjny administracji pań­stwowej związany jest ściśle z zasadą dekoncentracji. Nie oznacza to jednak odwrotnej zależności, bowiem dekoncentracja występować mo­że również w układach dalece scentralizowanych. Ma to miejsce w sy­tuacji, gdy wykonywanie administracji powierzone zostało organom te­renowym, przy jednoczesnym utrzymaniu ich zależności wobec organów nadrzędnych, zwłaszcza centralnych. Koncentracja natomiast wy­stępuje wyłącznie w powiązaniu z zasadą centralizacji.

4. ZASADA HIERARCHICZNEGO PODPORZĄDKOWANIA

Ze względu na powiązania pomiędzy organami administracji, zwła­szcza na zakres podporządkowania organów niższego szczebla orga­nom nadrzędnym, najwcześniej wykształconą zasadą organizacyjną była zasada hierarchicznego podporządkowania (hierarchicznej zależ­ności).

Początków jej stosowania dopatrywać się można już w starożytno­ści, zwłaszcza w despotiach wschodnich, gdzie panujący posiadał peł­nię władzy nad podległym sobie aparatem terenowym. Zależność praw­na była powiązana z podległością wynikającą z norm etycznych oraz religijnych, w związku z boską legitymacją władzy monarszej (panują­cy od wczesnego średniowiecza sprawował swą władzę Dei gratiae -„z bożej łaski"). Hierarchiczność przejawiała się także w zależności urzędników niższego szczebla od swych bezpośrednich przełożonych, reprezentujących wobec nich osobę władcy. Tak zorganizowany aparat panującego limitowany był w sprawowaniu władzy publicznej wolą monarchy, który określał zakres kompetencji przekazanych podległym sobie organom państwa.

W czasach nowożytnych stosowano tę zasadę najpełniej w monar­chiach absolutnych. Panujący lub upoważnieni przez niego urzędnicy centralni decydowali tu o obsadzie stanowisk, awansach, karach, odpo­wiedzialności służbowej itp. (podległość pod względem osobo­wym), a także mogli wydawać w stosunku do organów niższego szczebla wiążące polecenia i dyrektywy w odniesieniu do całego zakre­su ich działania (podległość pod wzglądem służbowym). Niewyko­nanie polecenia służbowego narażało urzędnika na różnorakie sankcje, do usunięcia ze stanowiska włącznie. Cechą charakterystyczną był także brak prawnej niezawisłości organów podległych w stosunku do nadrzędnych. System administracji oparty na zasadzie hierarchicznej zależności był zarazem systemem centralistycznym. Wiązał się także ściśle z zasadą koncentracji.

W powstających u progu XIX wieku - w wyniku przeobrażeń, jakie niosła ze sobą Wielka Rewolucja Francuska - państwach, opartych na zasadzie praworządności, system ten był charakterystyczny szczegól­nie dla Francji napoleońskiej oraz krajów czerpiących z niej wzory ustrojowe, zwłaszcza Księstwa Warszawskiego. Istotną różnicę stano­wiło tu jednak oparcie wszelkich działań organów administracji, w tym także zasad podległości służbowej, na przepisach stanowionego prawa, nie zaś wyłącznie na woli panującego.

5. ZASADY KOLEGIALNOŚCI I JEDNOOSOBOWEGO KIEROWNICTWA

Kolegialność i jednoosobowość rozpatrywać należy w dwu aspe­ktach: strukturalnym i funkcjonalnym. Pierwszy ma charakter ilościo­wy i różnicuje oba pojęcia w zależności od liczby osób tworzących dany organ: gdy na czele stoi grupa osób, mówimy o strukturze kolegialnej, gdy jednostka - o organie jednoosobowym. Drugi odnosi się do uzależ­nienia podejmowania decyzji od aktywności grupy lub jednostki. Uzna­nie danego organu za w pełni kolegialny lub w pełni jednoosobowy wy­maga spełnienia obu aspektów jednocześnie.

Zasada kolegialności stanowiła charakterystyczną cechę admini­stracji XVII i XVIII wieku. Decyzje podejmowane były wówczas wię­kszością głosów członków obecnych na posiedzeniu organu administra­cyjnego. Uważano, że system taki zapewnia wzajemną samokontrolę osób wchodzących w skład kolegium, a tym samym ogranicza skorum­powanie administracji oraz utrudnia działania sprzeczne z prawem. Ograniczano także w ten sposób polityczne wpływy władzy najwyższej. Również z punktu widzenia przygotowania merytorycznego określonej sprawy sądzono, iż powierzenie tego zadania większemu gronu osób daje lepsze rezultaty. Wzrost liczby załatwianych spraw, a także ich złożoność powodowały, że niezbędnym stawało się korzystanie przez kolegia z pomocy rozbudowującego się aparatu urzędniczego o chara­kterze biurokratycznym. Dalsza rozbudowa administracji prowadziła, z biegiem czasu, do odchodzenia od zasady kolegialności, ta bowiem przez swą ociężałość i zrutynizowanie - poczęła hamować tempo zała­twiania spraw.

Zgodnie z zasadą kolegialności kształtowana była administracja (głównie centralne organy resortowe) w monarchiach absolutnych, a także w XVIII-wiecznych republikach. W II połowie XVIII wieku oparto na niej nowo tworzoną strukturę administracji w Polsce, gdzie jednak, wskutek braku tradycji biurokratycznych, kolegia miały cha­rakter nieurzędniczy i niefachowy.

Zasada jednoosobowości wprowadzona została na szeroką skalę w początkach XIX wieku, pod wpływem rozwiązań przyjętych we Francji. Polegała ona na ześrodkowaniu całego zakresu przekazanej władzy oraz powierzeniu wyłącznego prawa podejmowania decyzji jed­nej osobie, np. stojącemu na czele resortu ministrowi, który rozstrzyga osobiście lub za pośrednictwem swoich podwładnych w ramach dekon­centracji wewnętrznej (w każdym wypadku ponosząc odpowiedzialność za zapadłe rozstrzygnięcie). Zaletą tej zasady była niewątpliwie szyb­kość i sprawność działania, jak również wyraźne określenie osoby od­powiedzialnej za wydaną decyzję. Wadę stanowiło natomiast ryzyko arbitralności rozstrzygnięć.

Zasadę jednoosobowości (czyli tzw. system „ministerialny"), za na­poleońską Francją, przyjęły: Rosja w latach 1802-1811, Prusy w 1808 roku, Bawaria w latach 1799-1808, Wirtembergia w 1805 ro­ku, natomiast Austria i Dania dopiero w roku 1848.

6. ZASADA BIUROKRATYZMU

Zasada biurokratyzmu pojawiła się w okresie monarchii absolut­nej, w związku z potrzebą specjalizacji i fachowości aparatu urzędni­czego, na którym opierał się zarząd państwem. Stanowiła ona hierar­chiczną organizację, opartą na zależności służbowej między zwierzch­nikiem a podwładnym. Cechę charakterystyczną stanowiło pobieranie przez personel stałego wynagrodzenia pieniężnego. Przy obsadzie sta­nowisk kierowano się przede wszystkim kryterium kwalifikacji, co po­wodowało powierzanie urzędów także osobom nie należącym do warstw uprzywilejowanych. Pozwalało to jednocześnie władcom umoc­nić swą pozycję wobec arystokracji. Z drugiej strony podkreślić należy, że sprawowanie urzędu wiązało się często z nabyciem szlachectwa, co prowadziło do wykształcenia się warstwy tzw. szlachty urzędniczej (we Francji określanej mianem noblesse de robe - szlachta w todze), wtapiającej się szybko w strukturę feudalnych instytucji i obyczajów. Przykładowo w XVIII-wiecznej Francji nobilitowano kilkanaście tysię­cy osób, z czego większość stanowili urzędnicy, w monarchii Habsbur­gów w XVIII i XIX wieku miało miejsce ponad 12 tysięcy nobilitacji, w tym jedna trzecia wiązała się z pełnionym urzędem, w Rosji liczby te były jeszcze wyższe, w związku z obowiązującą tam zasadą, według której osoby osiągające odpowiedni szczebel w karierze urzędniczej uzyskiwały automatycznie szlachectwo osobiste bądź dziedziczne.

Samo pojęcie biurokratyzmu sformułowane zostało we Francji w 1747 roku przez fizjokratę Vincenta de Gournay (będącego także twórcą typowego dla liberalizmu gospodarczego hasła laissez faire, lai-ssez passer, oznaczającego, że państwo powinno, ograniczając swe fun­kcje, zezwolić wszystkim na dowolność działań i na samoczynne prze­mijanie rzeczy i zjawisk). Wiązało się ono początkowo z systemem biuralizmu, czyli oparcia administracji na biurach złożonych z urzędników. Biurokracja w znaczeniu funkcjonalnym oznaczała zatem „rządy urzędników", których częstą wadą było dążenie aparatu urzędniczego do wychodzenia poza przepisane mu, służebne wobec społeczeństwa, role. W znaczeniu podmiotowym biurokracja wiązała się ściśle z poja­wieniem się warstwy zawodowych funkcjonariuszy - tzw. korpusu urzędniczego.

Biurokratyzm łączył się ściśle z centralizmem i hierarchiczną stru­kturą władz. Jego pojawienie się uznawane było za charakterystyczną cechę nowoczesnej administracji. Od XIX wieku biurokracja nieroze­rwalnie wiąże się się z administracją publiczną, wtedy bowiem po­wszechnym staje się oparcie aparatu zarządu na tej zasadzie, także tam, gdzie wcześniej ona nie występowała (np. w Anglii).

W latach trzydziestych i czterdziestych XIX wieku w Niemczech, a następnie w innych krajach, upowszechniło się negatywne rozumie­nie biurokracji jako synonimu wad administracji oraz dysfunkcji orga­nizacyjnej. Związane to było z pojawieniem się skłonności do nadmier­nego formalizowania pracy i stanowiska, a także z postępującym prze­rostem personelu administracyjnego. Pojęcie biurokratyzmu stopniowo poczęło nabierać zabarwienia głównie pejoratywnego. Dziś kojarzone jest często w języku potocznym z wadami administracji.

Na przełomie XIX i XX wieku niemiecki uczony Max Weber sfor­mułował neutralne rozumienie biurokracji. Przypisywał on idealnemu systemowi biurokratycznemu następujące cechy:

1. Zawodowy charakter administracji, oznaczający pełnienie funkcji urzędniczych w sposób profesjonalny (fachowy), związany ponadto z określonym wynagrodzeniem, stanowiącym podstawowe źródło utrzymania.

2. Specjalizację w załatwianiu określonych kategorii spraw, a także związany z tym poziomy i pionowy podział pracy. Poziomy - polegać miał na rozgraniczeniu zadań pomiędzy urzędnikami tego samego szczebla, na podstawie kryterium rzeczowego (rodzaj załatwianych spraw). Pionowy - oznaczał podział pracy pomiędzy urzędników róż­ nych szczebli. Związane z tym było ścisłe sprecyzowanie zadań, co mia­ło przeciwdziałać powstawaniu kolizji i sporów kompetencyjnych.

3. Hierarchiczność struktury władzy, zakładająca podległość orga­nów niższego szczebla organom nadrzędnym pod względem osobowym i służbowym.

4. Tworzenie norm generalnych, określających działalność aparatu biurokratycznego w sposób jednolity.

System biurokratyczny ukształtowany niemal w pełni w XVIII wie­ku, zwłaszcza w monarchiach tzw. światłego absolutyzmu, stał się jed­ną z najistotniejszych instytucji państwa absolutnego, którą przejęło w następnym stuleciu państwo burżuazyjne. Prowadził on do racjonalizacji władzy państwowej, usprawniając działania rodzącej się wów­czas nowoczesnej organizacji zarządu państwem.

Przyjęcie tego systemu pociągało za sobą konieczność zatrudnienia przez aparat administracyjny coraz większej liczby zawodowych urzęd­ników, co prowadziło do powstania korpusu państwowej służby cywilnej.

7. KORPUS URZĘDNICZY

Powstanie scentralizowanej monarchii absolutnej wiązało się z ko­niecznością budowy nowoczesnego aparatu zarządu państwem. Za­trudnieni w nim ludzie musieli posiadać wykształcenie i odpowiednie kompetencje, musieli też być posłuszni woli władcy. Praca dla państwa zapewniała im z kolei byt i możliwość awansu społecznego. Tak doszło do wyodrębnienia się nowej warstwy: urzędników, określanej też jako stan urzędniczy (niem. - Beamtenstand). Byli to najczęściej ludzie wywodzący się z drobnej szlachty oraz mieszczaństwa, pobierający pensje ze skarbu państwa, z czasem także uposażenia emerytalne. Po­czątkowo płacone urzędnikom wynagrodzenie było stosunkowo niskie, niekiedy wręcz symboliczne. O ile w monarchii pruskiej było ono przy­najmniej regularnie wypłacane, to w wielu państwach następowało ze znacznym opóźnieniem, często w niepełnym wymiarze. Prowadziło to do uzupełniania dochodów pieniędzmi otrzymywanymi od interesan­tów, co rodziło rosnącą na coraz większą skalę korupcję urzędniczą. In­ną cechą charakterystyczną powstającego stanu urzędniczego była sprzedawalność urzędów. Kupowano je wprost od monarchy, bądź -w zasadzie za jego zgodą - od dotychczasowych posiadaczy (warunka­mi były w tym wypadku tylko wiek i odpowiednie wykształcenie). Sy­stem ten najpełniej rozwinął się we Francji (gdzie objął także stopnie wojskowe) i przetrwał aż do rewolucji. Z uwagi na praktyczną niezależ­ność tych urzędów od władzy królewskiej, koniecznym stawało się rów­noległe tworzenie nowych, w pełni już biurokratycznych struktur, to jednak wiązało się często z dublowaniem wielu z nich.

Korpus urzędniczy posiadał odrębny status prawny, którego zasad­niczą cechą była trwałość stosunku służbowego. W Niemczech, gdzie stosunek państwowej służby cywilnej zaliczano do sfery prawa prywat­nego, państwo pozbawiając urzędu nie mogło, bez odpowiedniej proce­dury (sądowej lub dyscyplinarnej), odebrać prawa do uposażenia. Z ko­lei we Francji służba państwowa traktowana była jako udział w wyko­nywaniu suwerenności państwowej, co osłabiało w pewnym stopniu stabilizację urzędników, bowiem zmiany w obsadzie personalnej dokonywane być mogły w następstwie przemian politycznych. Nie korzy­stano zresztą z tego nadmiernie. W Rosji, gdzie w XVIII wieku wpro­wadzono obowiązek odbywania przez całą szlachtę służby publicznej (cywilnej lub wojskowej), trwała ona w zasadzie dożywotnio. Ze wzglę­du na opór szlachty system ten nie przetrwał długo.

Zawodowy charakter korpusu urzędniczego wynikał także z zasady fachowości. Dostęp do urzędów już w okresie monarchii absolutnej (zwłaszcza w XVIII wieku) uzależniano od posiadania przez kandyda­ta odpowiednich kwalifikacji. Prowadziło to do powstawania formacji profesjonalnej kadry administracyjnej, legitymującej się odpowiednim wykształceniem (często akademickim) uzupełnionym przez praktykę w administracji. Awans na wyższe stanowisko uzależniano od zdania egzaminu przed specjalną komisją. W krajach niemieckich kształcenie przyszłych kadr urzędniczych już w XVIII wieku prowadziły katedry kameralistyki i nauki policji działające na większości uniwersytetów, we Francji, powstające wówczas wyższe szkoły techniczne. Od XIX wieku podstawą przygotowania merytorycznego były głównie stu­dia prawnicze (Niemcy, Księstwo Warszawskie, Królestwo Polskie), politechniczne lub administracyjne (Francja).

Stabilizacja zatrudnienia w administracji, zawodowy charakter korpusu urzędniczego, stałość uposażenia, z czasem także prawo do rent i emerytur, powodowały stopniowe alienowanie się tej grupy od społeczeństwa, a w rezultacie jej kastowość. W monarchii absolutnej towarzyszyła temu zjawisku skłonność do formalizmu i tendencyjnego załatwiania spraw, z wyraźnym eksponowaniem interesu władzy. Było to tym łatwiejsze, że zażalenia ze strony ludności na decyzje urzędni­ków rozpatrywane były przez te same organy, które je wydały. Stan ten zmienić miał dopiero wiek XIX, w szczególności poddanie działań ad­ministracji prawu oraz powstanie instytucji sądowej kontroli admini­stracji.

8. GRANICE DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACYJNEJ

Od XIX wieku, w związku z poddaniem administracji rządom pra­wa, granice działalności administracyjnej określały dwie nowe zasady:

1. zasada legalności (praworządności),

2. zasada odpowiedzialności za wyrządzone szkody.

Zasadą legalności, polegającą na związaniu administracji pra­wem, próbowano wprowadzić już w schyłkowej fazie monarchii abso­lutnej. Fizjokraci, w ramach programu absolutyzmu praworządnego (despotisme legal), domagali się przestrzegania przepisów prawnych przez cały aparat państwowy, w tym także przez monarchę. Brak nie­zawisłej, zewnętrznej kontroli administracji znacznie to jednak ograni­czał.

Dopiero XIX wiek, a zwłaszcza okres państwa prawnego, wprowa­dził wymóg zgodności aktów administracyjnych z ustawami oraz, sto­jące na straży tej zgodności, sądownictwo administracyjne. Od tego momentu odwołania obywateli od nielegalnych decyzji administracyj­nych zaczęły rozpatrywać niezawisłe od administracji organy.

Zasada odpowiedzialności zarówno urzędnika, jak i państwa, za szkody wyrządzone obywatelom przez administrację w związku z wy­konywaniem jej funkcji, pojawiła się również w XIX wieku. W monar­chii absolutnej jednostka pozostawała bezbronna wobec nadużyć ze strony administracji, stąd odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji dochodzona na drodze sądowej, czy jakiejkolwiek innej, była wykluczona. Dopiero francuska doktryna rewolucyjna oraz zasa­dy przyjęte w państwie prawnym spowodowały, że - podobnie jak w stosunkach cywilnoprawnych - szkody wyrządzone obywatelom przez organ administracji państwowej zaczęły rodzić określone skutki prawne. Uznano, że obowiązek odszkodowawczy nie tylko gwarantuje lepszą ochronę interesów obywateli, lecz także wpływa korzystnie na sprawność funkcjonowania samego aparatu administracyjnego. Istot­ne znaczenie miały również wypływające stąd pożytki dla ochrony pra­worządności i poprawności działania w administracji.

9. KRYTERIA KSZTAŁTOWANIA PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH

Nauka prawa administracyjnego odróżnia trzy rodzaje podziału terytorialnego: podstawowy (zasadniczy), pomocniczy oraz dla celów specjalnych. Zasadniczy podział terytorialny dokonywany jest z reguły na potrzeby organów administracji rządowej ogólnej oraz samorządu terytorialnego. Podział pomocniczy dokonywany jest na potrzeby orga­nów o charakterze pomocniczym w stosunku do wyżej wymienionych (np. podział gminy na sołectwa). Podziały specjalne służą realizacji za­dań, których wykonanie w ramach podziału zasadniczego nie jest uza­sadnione (np. na cele administracji wojskowej). W opinii współczesnej nauki korzystne jest występowanie jak najmniejszej liczby podziałów specjalnych oraz dostosowanie administracji specjalnej do podziału za­sadniczego.

Rozróżnia się dwa systemy podziału terytorialnego: podział typu historycznego oraz podział typu racjonalistycznego.

Podziały historyczne kształtowane były na drodze wielowiekowego rozwoju, zmieniając się z upływem czasu w niewielkim stopniu. Przy podziałach racjonalistycznych, charakterystycznych głównie począ­wszy od XIX wieku, nowe jednostki tworzono w oderwaniu od tradycji historycznych, opierając się na przesłankach geograficznych, demogra­ficznych, ekonomicznych, komunikacyjnych itp., uwzględniających aktualne potrzeby kraju.

Pierwszy typ podziału, charakterystyczny głównie do końca XVIII wieku, występuje do dziś w takich krajach, jak Szwecja (podział na „ziemie" ukształtowane od przełomu XVI i XVII wieku), w dużym stopniu także Anglia (z podziałem na hrabstwa i parafie), Holandia (prowincje), Szwajcaria (kantony), Stany Zjednoczone Ameryki (stany), czy Austria (kraje), choć dokonywano tu pewnych korekt wprowadzają­cych elementy racjonalizmu.

Klasycznym przykładem podziału racjonalistycznego był natomiast francuski departament, utworzony w 1790 roku. Zasadniczym kryte­rium rozstrzygającym o kształcie terytorialnym nowej jednostki był tu przeciętny zasięg marszu pieszego. Obszar departamentu musiał po­zwalać na dotarcie od jego granic do stolicy departamentu, i z powro­tem, pieszo w ciągu jednego dnia. Tak więc odległość od tych miast do najdalszych krańców departamentu nie powinna przekraczać 10 mil. W celu zerwania z nazwami dawnych historycznych prowincji, depar­tamentom nadawano nazwy od rzek, gór czy mórz. Zwiększono znacz­nie też ich liczbę; o ile prowincji było we Francji niespełna czterdzieści, to departamentów początkowo 83, a obecnie aż 96 (wraz z departa­mentami zamorskimi - 100). Z uwagi na istnienie tych jednostek ponad dwieście lat, nabrały one obecnie w dużej mierze także histo­rycznego znaczenia.

System racjonalistyczny przyjęły, za Francją, takie kraje, jak np.: Hiszpania (w 1833 roku), Włochy (po zjednoczeniu w II połowie XIX wieku), Japonia (od 1871 roku), po części także Prusy (w roku 1815, w związku z powołaniem obwodów rejencyjnych).

W Polsce podział terytorialny różnie był kształtowany w ciągu dzie­jów. W epoce przedrozbiorowej miał on wyłącznie charakter history­czny.

Dawny podział Polski na dzielnice zaczął być, w procesie jednocze­nia państwa w pierwszej połowie XIV wieku, zastępowany podziałem na ziemie. Większe z nich, w których utrzymał się urząd wojewody, za­częto w XV wieku nazywać województwami (przy jednoczesnym utrzy­maniu niektórych ziem). W drugiej połowie XIV stulecia wykształciły się ponadto z dawnych kasztelanii powiaty - okręgi szlacheckich są­dów ziemskich i administracji skarbowej, których było od kilku do kil­kunastu w każdej ziemi (następnie województwie). Ukształtowany w ten sposób schemat podziału administracyjnego na: województwa, ziemie i powiaty utrzymał się w zasadzie do końca Rzeczypospolitej szlacheckiej. Był to podział dość zawiły z uwagi na brak systematycz­ności i niezbyt precyzyjne rozróżnienie przeprowadzone pomiędzy wo­jewództwem a ziemią. Próbę wprowadzenia systematycznego podziału administracyjnego podjęto dopiero na sejmie grodzieńskim w 1793 ro­ku.

Z drugiej strony, wobec utrzymywania się partykularyzmów regio­nalnych, istniał również podział na prowincje, których było trzy: Wielkopolska, Małopolska oraz - po unii lubelskiej z 1569 roku - Li­twa. W szerszym znaczeniu wyróżniano nawet sześć prowincji: cztery w Koronie (Wielkopolska, Małopolska, Mazowsze, Prusy Królewskie) oraz Litwę i Inflanty. Zaznaczyć przy tym wypada, że Wielkie Księstwo Litewskie miało już od 1566 roku znacznie nowocześniejszy, jednolity podział administracyjny (tylko na województwa i powiaty).

W czasach Księstwa Warszawskiego, mimo formalnego przyjęcia francuskiego systemu podziału administracyjnego na departamenty, faktycznie zachowany został jego historyczny charakter. Księstwo utworzono bowiem z ziem II i III zaboru pruskiego, pozostawiając ist­niejące tam podziały terytorialne. Ograniczono się jedynie do zmiany nazwy — z pruskich departamentów kamer na francuskie departamen­ty. Dopiero w Królestwie Polskim, przywracając na mocy konstytucji z 1815 roku jako najwyższą jednostkę podziału województwo, wprowa­dzono po raz pierwszy systematyczny podział terytorialny. Województa dzieliły się wówczas na obwody, te zaś na gminy. Podział na województwa utrzymał się do 1837 roku, kiedy to przemianowano je na mocy carskiego ukazu na gubernie, dokonując zmian przebiegu granic w 1844, 1866 i 1912 roku. W miejsce obwodów wprowadzono w 1842 roku, na wzór rosyjski, powiaty {ujezdy).

Na pozostałych ziemiach dawnej Rzeczypospolitej istniały podziały terytorialne państw zaborczych.

Po odzyskaniu w 1918 roku niepodległości, Druga Rzeczpospolita przyjęła w 1919 roku trójstopniowy podział administracyjny na woje­wództwa, powiaty i gminy, co potwierdziła następnie konstytucja marcowa i utrzymała konstytucja kwietniowa. Miał on po części chara­kter historyczny, trzymał się bowiem niemal do końca dawnych granic pomiędzy państwami zaborczymi, utrzymywał dysproporcje w wielko­ści powiatów (duże w dawnej Kongresówce, małe w dawnym zaborze pruskim). Jedynym wyjątkiem było województwo śląskie, w skład któ­rego weszły ziemie dwóch zaborców - pruskiego i austriackiego. Dopie­ro w latach 1938-1939 dokonano zmian granic części województw cen­tralnych, co zatarło w podziale na województwa tej części Polski dawną granicę rosyjsko-pruską.

Po II wojnie światowej uchylono formalnie podział terytorialny wprowadzony przez okupantów. Utrzymano zasadniczą koncepcję trój­stopniowego podziału z okresu międzywojennego (województwa, po­wiaty, gminy) i rozciągnięto ją na tzw. ziemie odzyskane. W 1954 roku dokonano istotnych zmian w podziale zasadniczym: zlikwidowano gmi­ny, które zastąpiono gromadami. Wprowadzono także nową jednostkę podziału zasadniczego - osiedla.

W latach 1972-1975 przeprowadzono kolejną istotną reformę po­działu terytorialnego. W 1972 roku zlikwidowano gromady i przywró­cono gminy, a w roku 1975 wprowadzono nowy, dwustopniowy po­dział terytorialny (gminy, województwa). Utworzono 49 nowych, małych województw, znosząc całkowicie powiaty.

Reforma administracji publicznej, dokonana w 1998 roku, przywró­ciła z dniem 1 stycznia 1999 roku tradycyjny, trójstopniowy podział za­sadniczy na gminy, powiaty oraz województwa.

ROZDZIAŁ II

NARODZINY NOWOŻYTNEJ

ADMINISTRACJI I POCZĄTKI

MYŚLI ADMINISTRACYJNEJ

W DOBIE PAŃSTWA

ABSOLUTNEGO

1. REFORMY ZARZĄDU WE FRANCJI W OKRESIE MONARCHII ABSOLUTNEJ

Monarchia absolutna charakteryzowała się skupieniem w jednym ręku pełni władzy, a także instytucjonalnym utożsamieniem osoby mo­narchy z najwyższym organem państwa. Klasyczny reprezentant tej formy ustrojowej Ludwik XIV miał wyrazić tę zasadę w formule: „pań­stwo to ja". Władca absolutny był jednocześnie najwyższym ustawo­dawcą, wykonawcą praw i sędzią. Podległy mu aparat administracyjny państwa spełniał niepomierną rolę w utrwaleniu i zabezpieczeniu nie­ograniczonej władzy króla. Dlatego też w procesie wykształcania i ugruntowywania się władzy absolutnej budowano nowoczesną, dosto­sowaną do potrzeb strukturę zarządu zarówno centralnego, jak i lokal­nego. Miała ona zarazem zapewnić poddanym racjonalny ład, stabili­zację, porządek i bezpieczeństwo.

Administracja publiczna oparta została na dwóch podstawowych zasadach: centralizmu i biurokratyzmu. Pierwsza związana była z obowiązkiem podporządkowania się organu niższego organowi wyższemu, a ostatecznie z podporządkowaniem całej struktury władzy monarsze. Wiązała się z nią zasada koncentracji wszystkich decy­zji w ręku organów centralnych i ograniczeniem do minimum upraw­nień władczych organów terytorialnych. Zasadę biurokratyzmu cecho­wał natomiast zawodowy charakter administracji i profesjonalizm jej przedstawicieli, czyli urzędników, podległych zarówno osobowo (w za­kresie nominacji, uposażenia, zatrudnienia, nagród i kar), jak i służbo­wo (podporządkowanie się poleceniom służbowym) przełożonym.

Stopniowo kształtowały się wówczas dalsze zasady organizacji apa­ratu władzy, takie jak: resortowość, hierarchiczne podporządko­wanie oraz kolegialność.

Zasada resortowości narodziła się we Francji za panowania Ludwi­ka XIII i Ludwika XIV i polegała na podziale kompetencji wykonaw­czych administracji pomiędzy niezależne od siebie piony organizacyj­ne, czyli tzw. resorty, na których czele stali ministrowie. Posiadali oni podległy sobie zespół działających w terenie urzędników.

Zasada hierarchicznego podporządkowania wiązała się ściśle z za­sadą centralizacji. W myśl jej założeń cały aparat terenowy podlegał panującemu, który osobiście podejmował decyzje i bezpośrednio inge­rował w obsadę personalną, jak również działalność organów jemu podległych. Jednocześnie urzędnik wyższego szczebla stawał się bezpo­średnim przełożonym urzędnika zajmującego niższe stanowisko, jako reprezentujący wobec niego osobę panującego - zwierzchnika całej ad­ministracji.

Zasada kolegialności stanowi jedną z najistotniejszych cech admini­stracji XVII i XVIII wieku. W państwie absolutnym władca pragnął za jej pomocą formować struktury administracyjne bardziej wszechstron­ne, a zarazem uczciwsze i bardziej bezstronne. Kolegia, w przeciwień­stwie do urzędów jednoosobowych dających więcej szans na rywalizo­wanie z monarchą, wydawały się dla władzy bezpieczniejsze. Szefowie kolegiów nie odgrywali decydującej roli, pełnili głównie funkcje koordy­nacyjne. Instytucje kolegialne zdawały się gwarantować utrzymanie ciągłości polityki i zapewniały płynną wymianę kadr. Były także korzy­stne dla poddanych, sprzyjając ochronie ich praw i przywilejów. Ruty­na i powolność ich działania stanowiły zarazem osłonę przed arbitralnością rozstrzygnięć stojącego ponad prawem despoty.

Przy wieloosobowym składzie kolegiów, decyzje podejmowane były większością głosów członków obecnych na posiedzeniu. Wzajemna sa­mokontrola członków kolegium utrudniała skorumpowanie admini­stracji, czy jej działalność sprzeczną z prawem. Przy podejmowaniu de­cyzji brano pod uwagę zdanie większej liczby osób, poprzedzone dysku­sją, a tym samym bardziej zobiektywizowane.

System ten posiadał jednak także liczne wady. Trudno było określić odpowiedzialność personalną, bowiem rozkładała się ona na wielu. Rozkład kompetencji pomiędzy poszczególne organy był często nie­ostry, co prowadziło do sporów kompetencyjnych. Niełatwo było koor­dynować ich działania. Były to wreszcie ciała ociężałe, spowalniające funkcjonowanie administracji publicznej.

Zasady te (omówione w szerszym kontekście w rozdziale I), chara­kterystyczne dla administracji państwa absolutnego, wykształciły się bądź rozwinęły w XVII-wiecznej Francji, która szczególnie za panowa­nia Ludwika XIV stała się klasycznym modelem tej formy ustrojowej.

We Francji już od końca XV wieku władza królewska stawała się coraz silniejsza. Wiek XVI przyniósł jednocześnie pierwsze uzasadnie­nia teoretyczne absolutyzmu monarszego, szczególnie w dziele Jana Bodina Sześć ksiąg o rzeczypospolitej (1576). Ostateczne określenie zakresu władzy królewskiej w państwie absolutnym nastąpiło w XVII stuleciu. Przyczynili się do tego ci, którzy absolutne rządy realizowali w praktyce lub co najmniej na praktykę tę mieli duży wpływ. Najbar­dziej znani praktycy, a zarazem teoretycy francuskiego absolutyzmu to: kardynał Armand du Plessis de Richelieu, pierwszy minister na dworze Ludwika XIII, autor Testamentu politycznego (1688), sam król Ludwik XIV, autor Rozważań nad rzemiosłem królewskim, oraz bi­skup Jacques Bossuet, wychowawca następcy tronu, którego dziełem była Polityka wywiedziona z Pisma Świętego (1709). Wszyscy oni wypowiadali się za pełnią władzy monarszej, niczym ani przez nikogo nie limitowanej, dającej władcy prawo nieograniczonej reglamentacji życia poddanych. Akcentowali boskie pochodzenie tej władzy, nadając jej re­ligijną legitymizację (królem jest się Dei gratiae). Boski charakter przypisywali także zasadzie następstwa tronu („Ten, kto rodzi się przez następstwo tronu, wie, że Bóg powierzył mu tę godność bezpo­średnio, bez interwencji ludzkiej" - głosił jeden z apologetów absoluty­zmu). Obok argumentów natury religijnej, podnosili także argumenty racjonalistyczne, głosząc, że król jest symbolem rozumu. „Władca widzi bardziej z daleka i bardziej z wysoka, jest się obowiązanym wierzyć, że widzi lepiej" - pisał Bossuet. Rodziło to ich zdaniem korzyści zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa: ład, bezpieczeństwo, a także wzrost zamożności i szczęście poddanych. Państwo przypominało bowiem ich zdaniem organizm chorego, którego jedynym lekarzem może być mo­narcha.

1.1. WŁADZA KRÓLEWSKA

Władza króla była nieograniczona, nie poddawano jej żadnej kon­troli, zaś sam władca nie podlegał żadnym prawom, poza boskimi, nie był też przed nikim odpowiedzialny. Król stanowił jedyną władzę w państwie. Wyrażano to w postaci reguły: Quod principi placuit, legis habet vigorem (to, co podoba się władcy, ma moc prawa). Jak już wspo­mniano, skupiał on w swym ręku najwyższe ustawodawstwo, władzę wykonawczą i sądowniczą, bowiem-jak twierdził jeden z teoretyków XVII-wiecznego absolutyzmu, Cardin Le Bret - „suwerenność jest nie­podzielna jak punkt w geometrii". Sam podejmował wszelkie istotne decyzje, a podległe mu organy centralne miały jedynie głos doradczy. Gdy cedował na nie pewne uprawnienia władcze, podejmowane na tej podstawie akty były jedynie wyrazem woli monarchy.

Wydawane przez monarchę normy prawa administracyjnego wiąza­ły tu tylko poddanych, nie wiążąc w pełni aparatu administracyjnego, który realizował wszak interes absolutnego władcy, działającego w imię praw boskich dla dobra swych poddanych. Rodziło to chara­kterystyczny dla administracji doby absolutyzmu system administra­cyjnego „widzimisię" (regime du bon plaisir), w którym poddany nie po­siadał żadnych uprawnień w stosunku do organów władzy.

Ukształtowana wówczas teoria tzw. prawa policyjnego (iuris politiae) uzasadniała w imię dobra powszechnego wkraczanie przez pa­nującego we wszystkie dziedziny życia poddanych. Miało to zapobiec grożącym społeczeństwu niebezpieczeństwom, od których uchronić mógł jedynie mądry i troskliwy o swych poddanych władca. Owo wkraczanie panującego oraz podległego mu aparatu administracyjnego w sferę życia (także prywatnego) poddanych usprawiedliwiano działa­niem władzy w interesie powszechnym, a zatem mającym pierwszeń­stwo przed interesem indywidualnym poszczególnych jednostek.

Hierarchicznie zorganizowany aparat administracji zależny był wy­łącznie od panującego. Urzędnicy podlegali władcy, nie zaś państwu. Cały aparat władzy związany był bezwzględnie wskazaniami ze strony panującego, które to wskazania stanowiły rodzaj wewnętrznych in­strukcji służbowych, a nie przyznając żadnych praw obywatelom, nie stanowiły - w ścisłym tego słowa znaczeniu - przepisów- prawa. Decy­zje administracyjne miały charakter aktów wiążących tylko jedno­stronnie (czyli poddanych), a ich zmiana następowała wyłącznie drogą łaski panującego (via gratiae). Prowadziło to do utrwalenia się zasady, że wola panującego jest jedynym źródłem prawa, a co za tym idzie, że władca i podległy mu aparat administracyjny rządzą bezpośrednio we­dług swobodnego uznania.

1.2. ORGANY CENTRALNE 1.2.1. Urzędy ministerialne

Do urzędów ministerialnych we Francji doby absolutyzmu zaliczano kanclerza, generalnego kontrolera finansów oraz czterech sekretarzy stanu.

Urząd kanclerza wywodził się jeszcze z czasów średniowiecza. Od XV wieku do jego kompetencji, jako strażnika pieczęci, należała kon­trola wszystkich aktów wychodzących z kancelarii królewskiej, zwierz­chnictwo nad sądami oraz nadzór nad funkcjonowaniem rad króle­wskich.

Generalny kontroler finansów przejął w połowie XVII wieku na­czelne kierownictwo w sprawach skarbowych (od połowy XVI wieku funkcję tę sprawował nadintendent finansów). Stopniowo wysunął się też na czoło urzędów ministerialnych. Za czasów Ludwika XIV urząd ten pełnił Jan Baptysta Colbert (mieszczanin z pochodzenia, syn ku­pca tekstylnego z Reims), jeden z propagatorów merkantylizmu-doktryny ekonomicznej, zakładającej osiągnięcie dodatniego bilansu handlowego państwa poprzez odpowiednią politykę celną, prowadzącą do przewagi eksportu nad importem. Zakres kompetencji generalnego kontrolera finansów obejmował, oprócz administracji finansów, także roboty publiczne, przemysł, handel, rolnictwo i komunikację, czyli całą niemal gospodarkę państwa.

Sekretarze stanu wywodzili się od notariuszy kancelarii króle­wskiej. Nazwa tego urzędu pochodzi z XVI wieku. Początkowo każdy z nich kierował sprawami jednego z czterech regionów geograficznych Francji oraz prowadził politykę zagraniczną, obejmującą stosunki z określoną grupą państw obcych. Od końca XVI wieku wprowadzono podział kompetencji oparty na kryterium rzeczowym, tworząc resorty, których kierownictwo powierzano jednemu z czterech sekretarzy sta­nu. Były to resorty: spraw zagranicznych, wojny, domu królewskiego (obejmujący też sprawy wyznaniowe) oraz marynarki, któremu podle­gały również sprawy kolonii. Brak było odrębnego resortu spraw we­wnętrznych, w związku z tym każdy z sekretarzy stanu, obok zadań ściśle resortowych, sprawował zarząd nad przydzielonym sobie obsza­rem kraju (departamentem). Gdy później zniesiono ów podział Francji na cztery wielkie regiony, administracja wewnętrzna przeszła faktycz­nie pod kontrolę ministra skarbu (generalnego kontrolera finansów). W XVII wieku sekretarzy stanu zaczęto nazywać ministrami króle­wskimi.

Wszyscy wymienieni dygnitarze tworzyli tzw. ministeriat. Nie by­ła to instytucja zbliżona do solidarnego gabinetu ministrów, a wyłącz­nie organ doradczy króla, będący zarazem wykonawcą jego woli. Mini­strowie nie mogli samodzielnie podejmować decyzji, ponosili odpowie­dzialność wyłącznie przed królem. Niekiedy władcy powoływali, w celu koordynowania działań ministeriatu, tzw. pierwszego ministra, lecz po roku 1743 instytucja ta zanikła.

Na początku XVIII wieku próbowano wprowadzić, w miejsce sekre­tarzy stanu, kolegialne rady. Wycofano się jednak z tego po kilku la­tach, z uwagi na niską sprawność tych organów.

1.2.2. Rady królewskie

Instytucja Rady Królewskiej wywodziła się jeszcze ze średniowie­cza. Skład jej oraz kompetencje zostały dokładniej sprecyzowane dopie­ro w XVI wieku. Wtedy też zaczęły się wyodrębniać poszczególne se­kcje rady. Od połowy XVII stulecia, w dobie rozkwitu absolutyzmu, główne znaczenie osiągnęły cztery kolegialnie zorganizowane sekcje, w skład których weszli - oprócz dygnitarzy koronnych - także mini­strowie oraz inni urzędnicy powoływani przez króla. Organy te pełniły istotną rolę administracyjną, jak również funkcje doradcze, współdzia­łając w podejmowaniu przez króla decyzji. Były to:

1. Rada Stanu, zwana też Tajną Radą (Conseil d'Etat, Conseil secret). Była ona najważniejszą ze wszystkich sekcji. Zbierała się pod przewodnictwem króla, w składzie nieprzekraczającym 7 osób. Człon-

ków jej zwano ministrami stanu. Wchodzili w jej skład m.in.: sekreta­rze stanu, kanclerz, generalny kontroler finansów. Do zadań tej rady należały sprawy z zakresu polityki zagranicznej oraz sprawy wewnę­trzne szczególnej wagi. Z czasem ograniczono je wyłącznie do spraw zagranicznych.

2. Rada Depesz [Rada Sprawozdań] (Conseil des Depeches) li­czyła około 12 członków. W skład jej wchodzili wszyscy ministrowie stanu zasiadający w Radzie Stanu oraz kanclerz, sekretarze stanu, czasem generalny kontroler finansów oraz radcowie powołani przez króla. Rada Depesz zajmowała się sprawami zarządu wewnętrznego, czyli administracji, a ponadto orzekała w sprawach spornych z zakre­su administracji jako pierwsza instancja, bądź instancja odwoławcza od zarządzeń intendentów. Stanowiła zatem pierwowzór późniejszego sądownictwa administracyjnego. Rada ta funkcjonowała bez wię­kszych zmian do wybuchu rewolucji w 1789 roku.

3. Rada Stron Procesowych, zwana też Radą Prywatną (Con­seil d'Etat Prive, Conseil des Parties), była bezpośrednią kontynuacją dawnej Rady Królewskiej. Działała pod przewodnictwem kanclerza. Ponadto zasiadali w niej czterej sekretarze stanu oraz 30 radców (3 ze stanu duchownego, 3 ze szlachty rodowej, 24 ze szlachty urzędniczej), a także referendarze. Sprawowała ona funkcje wyłącznie sądowe, jako:

1. sąd kasacyjny (badający zgodność orzeczeń sądów najwyższej in­stancji, np. parlamentów, z przepisami prawa zarówno materialnego, jak procesowego i w przypadku naruszenia prawa unieważniający to orzeczenie i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania),

2. sąd kompetencyjny (rozpatrujący spory o właściwość między są­ dami najwyższej instancji),

c) sąd mogący wywołać każdą sprawę zawisłą już w innym sądzie.

4. Rada Finansów {Conseil des Finances) składała się z generalne­go kontrolera finansów, radców oraz kanclerza, który jej zazwyczaj przewodniczył. Do jej zadań należały sprawy finansów państwa, a w szczególności: ustalanie wysokości podatków i ich rozdział na po­szczególne okręgi, a także uprawnienia kasacyjne w stosunku do orze­czeń w sprawach podatkowych. Za Ludwika XV utraciła ona w dużym stopniu znaczenie i zbierała się cztery razy rzadziej niż uprzednio.

Na początku XVIII wieku powołano ponadto:

5. Radę do spraw Handlowych - organ o charakterze wyłącznie doradczym, zajmujący się głównie sprawami kolonii.

Wydawane przez rady postanowienia nie podlegały rejestracji ze strony parlamentu, w przeciwieństwie do innych rozporządzeń króla (ordonansów), które dla swej ważności wymagały wpisu do rejestru. W tym zakresie parlament stawał się urzędem przechowującym orygi­nały aktów prawnych (prototypem urzędu wiary publicznej). Parlament, będąc sądem najwyższym we Francji, pełnił także wspomniane funkcje promulgacyjne, mogąc jednocześnie odmówić rejestracji (tzw. remonstracja). Zmuszało to króla do długotrwałych niejednokrotnie zabiegów celem dokonania wpisu, toteż za pomocą postanowień rady monarcha absolutny mógł z pominięciem parlamentu wkraczać w dzie­dzinę ustawodawstwa.

W XVIII wieku rady przestały pełnić rolę głównych instytucji, na których forum monarcha podejmował wszystkie zasadnicze decyzje. W miejsce zebrań rad, coraz częściej dochodziło do bezpośrednich kon­ferencji króla z poszczególnymi ministrami, co prowadziło już ku jednoosobowości zarządu. Ponadto postanowienia nie zawsze były wyni­kiem uzgodnień ministra z monarchą, lecz wydawali je sami ministro­wie, a nawet podlegli im urzędnicy. Prowadziło to w rezultacie do de­koncentracji wewnętrznej.

1.3. ZARZĄD LOKALNY

Administracja lokalna oparta została na zasadach centralizmu i biurokratyzmu i podporządkowana w całości organom naczelnym. Była ponadto zhierarchizowana i pozbawiona niemal całkowicie ele­mentów samorządowych.

Do urzędów wywodzących się jeszcze ze średniowiecza zaliczyć nale­ży balliwów, którzy pod koniec XVII stulecia przestali pełnić jakiekol­wiek obowiązki i zachowali wyłącznie godność czysto tytularną, oraz gubernatorów. Ten drugi urząd powstał na przełomie XV i XVI wie­ku jako władza wojskowa, sądowa i skarbowa. Jednak już za Ludwi­ka XIV gubernatorzy przebywali wyłącznie na dworze królewskim, bo­wiem, reprezentując interesy lokalnej arystokracji, stawać się zaczęli niewygodni, a nawet niebezpieczni dla absolutyzmu monarszego. Fun­kcje tych dawnych urzędów stopniowo przejmował nowy aparat biuro­kratyczny.

Podstawowym urzędem powołanym do realizacji celów państwa ab­solutnego w terenie byli tzw. intendenci (początkowo komisarze nad­zwyczajni, później szefowie administracji lokalnej). Od połowy XVII wieku byli oni mianowani przez króla na wniosek generalnego kontro­lera finansów i w każdej chwili mogli zostać odwołani. Rekrutowali się głównie z nowej szlachty, bądź burżuazji, w przeciwieństwie do daw­nych urzędów obsadzanych niemal wyłącznie przez przedstawicieli możnowładztwa. Ten skład społeczny gwarantował monarsze w znacz­nie większym stopniu podległość i dyspozycyjność nowych urzędów. Wywołało to też silną opozycję ze strony lokalnych elit. W okresie małoletniości Ludwika XIV, gdy regentką była jego matka Anna Austriaczka współrządząca z kardynałem Juliuszem Mazarinim, o mało nie doszło do obalenia tej instytucji. Urząd intendenta przywrócono jednak w 1653 roku, wzmacniając zarazem jego pozycję.

Intendenci sprawowali władzę w okręgach generalnych (generalite), zwanych też niekiedy intendenturami, których było 34. Reprezentowali osobę króla i byli wykonawcami jego woli. Służbowo podlegali bezpośrednio Radzie Depesz, ale jednocześnie generalnemu kontrolerowi finansów oraz sekretarzom stanu. Kompetencje ich obej­mowały administrację, skarbowość, niektóre sprawy wojskowe i wy­miar sprawiedliwości. W zakresie administracji na nich spoczywała kontrola wszelkiej działalności policyjnej związanej z rolnictwem, handlem, przemysłem, komunikacją, a ponadto opieka administracyj­na nad miastami. W odniesieniu do skarbowości ściągali podatki i określali ich rozkład, jak również prowadzili kontrolę systemu podat­kowego. W dziedzinie sądownictwa sprawowali nadzór nad sądami w swych okręgach oraz orzekali w sprawach przeciwko bezpieczeń­stwu państwa. Do pomocy posiadali biura oparte na wykwalifikowa­nym aparacie urzędniczym.

Niższym szczeblem zarządu byli rezydujący w głównych miastach okręgu subdelegaci, mianowani i odwoływani przez intendenta, a także przed nim wyłącznie odpowiedzialni. Zasięg ich działania obej­mował określoną część terytorium okręgu.

Tworzyło to w rezultacie strukturę hierarchicznie podporządkowa­ną, która bez wątpienia skutecznie wzmacniała monarchię absolutną i wpływała na jej ugruntowanie. Twierdzi się, że stworzony wówczas model zarządu lokalnego przyjął w sto kilkadziesiąt lat później Napo­leon Bonaparte jako wzorzec dla skonstruowanej przez siebie reformy administracyjnej, opartej na jednoosobowej i scentralizowanej władzy prefektów w departamentach i podległych im podprefektów.

U schyłku francuskiego absolutyzmu pojawiły się pewne tendencje decentralizacyjne w administracji. Pod wpływem opinii publicznej Lu­dwik XVI, edyktem wydanym w 1787 roku, powołał do życia nową ad­ministrację prowincjonalną, ograniczając znacznie uprawnienia inten­dentów na rzecz zgromadzeń lokalnych. Intendenci zaczęli odtąd peł­nić funkcje komisarzy królewskich przy tych zgromadzeniach. Przepro­wadzona reforma dopuściła do czynnego udziału w administracji ele­ment obywatelski, bowiem członkowie zgromadzeń pochodzili z wybo­ru. Oznaczało to niewątpliwie początek nadchodzących zmian. Z dru­giej strony stworzona została struktura mało sprężysta. Obok zgroma­dzeń istniały bowiem, jako organy wykonawcze i zarządzające, kole­gialne komisje urzędujące między sesjami zgromadzeń, powolne w działaniu i często zmieniające się w sale konferencyjne. Utrzymano jednocześnie dawny podział administracyjny państwa, co wskrzesiło okalne separatyzmy, bowiem zgromadzenia, domagając się niezawisłości prowincji, wysuwały nawet żądania przekształcenia Francji w federację. Rozpoczęta dwa łata później Wielka Rewolucja Francuska przerwała ewolucyjny proces przemian ustrojowych, stanowiąc kres ,starego porządku" (ancien regime).

2. REFORMY ADMINISTRACJI W PAŃSTWACH OŚWIECONEGO ABSOLUTYZMU

Rozwijająca się w XVIII stuleciu, szczególnie we Francji, myśl oświeceniowa niosła ze sobą szereg nowych poglądów, zawierających krytykę istniejącego systemu władzy absolutnej. Karol Monteskiusz w dziele O duchu praw (1748) wyłożył teorię trójpodziału władz, według której powinny istnieć niezależne od siebie: władza ustawodawcza - należąca do parlamentu, wykonawcza - powierzona królowi i ministrom, oraz sądownicza - przekazana niezawisłym są­dom. Władze te miałyby się wzajemnie kontrolować i hamować, tak by żadna nie zaczęła dominować nad pozostałymi. System taki godził w istotę absolutyzmu, w którym król gromadził w swym ręku pełnię władzy. Inny wybitny przedstawiciel myśli politycznej oświecenia Jan Jakub Rousseau w Umowie społecznej (1762) sformułował zasa­dę suwerenności ludu, wedle której wszelka władza pochodzić miała od narodu, nie zaś -jak w ideologii absolutyzmu - od Boga. De-nis Diderot, główny redaktor (obok J. d'Alemberta) Wielkiej Encyklope­dii Francuskiej - uznawał prawo społeczeństwa do zbrojnego obalenia złej i niesprawiedliwej władzy.

Rosnąca krytyka klasycznego absolutyzmu spowodowała w niektó­rych krajach reakcję w postaci próby przystosowania tej formy władzy do nowych warunków. Tak narodził się absolutyzm oświecony (nazwy tej użył po raz pierwszy P. Mercier de La Riviere na określenie nowej formy absolutyzmu). Rozwinął się on najpełniej w Prusach za panowania Fryderyka II Wielkiego, w Austrii Marii Teresy i Józefa II, w państwach skandynawskich, częściowo w Hiszpanii i Portugalii, a także w Rosji pod panowaniem Katarzyny II. Ominął natomiast Francję.

Podbudowę ideową tej formie sprawowania władzy dała filozofia i myśl społeczno-polityczna C. Beccarii, H. Grotiusa, Th. Hobbesa, Ch. Wolffa, jak również Woltera i Diderota (w jego wczesnych poglą­dach). „Oświeceni" władcy chętnie sięgali do ideologii i frazeologii oświeceniowej

W duchu postępującej racjonalizacji i laicyzacji teorii państwa, mo­narcha oświecony określał siebie jako „pierwszego sługę państwa", na którym spoczywał obowiązek zapewnienia swym poddanym porządku prawnego, opieki i bezpieczeństwa. Fryderyk II ujmował to następują­co:

„Ludzie poddali się władcom, aby zapewnić sobie porządek prawny. To jest prawdziwe źródło suwerenności. Ci władcy byli pierwszymi sługami państwa".

Zatem tylko monarcha był w stanie określić, co dla poddanych jest dobre, i tak pokierować ich działaniami, aby zapewnić im szczęście i dobrobyt, bowiem

„...władca jest dla państwa, którym rządzi, tym samym, czym głowa dla ciała; to on musi za ogół patrzeć, widzieć, myśleć i działać, aby mu dostar­czać wszelkich pożądanych korzyści".

Prowadziło to niejednokrotnie do ingerencji ze strony władzy pań­stwowej w sferę prywatnego życia poddanych (np. poprzez reglamen­towanie określonych zachowań przepisami prawa policyjnego). Wymie­nione wyżej cele, jakie realizował władca, stanowiły jednocześnie źródło jego suwerennej władzy, przenosząc akcent z czynnika metafizy­cznego („król z bożej łaski") na racjonalny i świecki.

Przeobrażeniom charakteru monarchii absolutnej - przy całkowi­tym zachowaniu niezawisłości i omnipotencji władcy - towarzyszyły określone reformy społeczne, gospodarcze, polityczne i prawne. Miały one osłabić opozycję i uwiarygodnić zachodzące zmiany, choć w prakty­ce brak było rzeczywistej różnicy w zakresie władzy monarszej w abso­lutyzmie klasycznym i oświeconym. Reformy te, przy znamionach po­stępowości, w niczym nie ograniczały kompetencji władzy, przenosząc jedynie akcent na jej traktowanie w duchu posłannictwa: „Osobiste rządy króla są jego moralnym obowiązkiem". Przykładowo, zmniejsze­nie ucisku feudalnego poddanych chłopów wiązało się ze zwiększeniem zakresu ingerencji ze strony państwa w stosunki pomiędzy dworem i wsią. Reformy józefińskie w Austrii podporządkowywały z kolei cało­kształt życia religijnego państwu, wprowadzając cenzurę kazań, kon­trolę nauczania w seminariach duchownych, politykę kasaty klaszto­rów i majątków zakonnych, a nawet ingerencję w dziedzinę kultu reli­gijnego. Przeprowadzane na wielką skalę reformy administracji pro­wadziły do rozbudowy systemu rządów centralistycznych i biurokraty­cznych, a w konsekwencji do narodzin państwa policyjnego, krępującego wolność osobistą jednostki, bezbronnej wobec aparatu władzy państwowej. Ideałem stawała się dobrze zorganizowana, wyposażona w szerokie kompetencje i oparta na zasadzie fachowości admi­nistracja, sprawna, szybka w działaniu, tania i fachowa.

Absolutyzm oświecony stanowił próbę modernizacji starego porząd­ku społeczno-politycznego, dość zresztą skuteczną, biorąc pod uwagę trwałość centralistycznych monarchii w Prusach, Austrii czy Rosji, w przeciwieństwie do losów klasycznej monarchii absolutnej we Fran­cji, obalonej krwawą rewolucją u schyłku XVIII wieku.

2 1. REFORMY TEREZJAŃSKO-JÓZEFIŃSKIE W MONARCHII

HABSBURGÓW

Posiadłości Habsburgów obejmujące rozległe terytoria (kraje alpej­skie, królestwo Czech wraz z Morawami i Śląskiem, królestwo Węgier wraz z Chorwacją, Słowenią, Banatem, Słowacją i Siedmiogrodem, a po 1772 roku także część ziem polskich nazwanych Galicją) nie po­siadały jednolitej administracji. Zarząd oparty był na instytucjach po­wstałych jeszcze przed zjednoczeniem tych ziem przez Habsburgów. Moment przełomowy stanowiła, wydana w 1713 roku przez Karola VI, tzw. Sankcja pragmatyczna. Poza uregulowaniem porządku dziedzi­czenia na zasadzie primogenitury (najstarszy potomek), z dopuszcze­niem do tronu, w braku linii męskiej, kobiet, Sankcja uznawała całą monarchię habsburską za „nierozerwalną (unzertrennlich) i niepodziel­ną (unzerteilig) całość". Umożliwiło to wprowadzenie jednolitej (z wy­jątkiem Węgier) organizacji władz państwowych - kolegialnych i opar­tych na podziale rzeczowym (resortowym). Miało to miejsce za panowa­nia następczyni Karola VI cesarzowej Marii Teresy (1740-1780) oraz jej syna Józefa II (1780-1790). Przeprowadzone reformy określa się w związku z tym mianem reform terezjańsko-józefińskich. Istotny wpływ na ich kształt wywarł także kanclerz Austrii Wenzel von Kau-nitz.

Administracja oparta została na zasadach centralizmu i biuro­kratyzmu. Wprowadzono także wyraźny rozdział pomiędzy admini­stracją a sądownictwem.

2.1.1. Administracja centralna

Zarząd centralny powierzono pięciu kolegialnie zorganizowanym in­stytucjom resortowym, z których część istniała już wcześniej. Były to:

1) Nadworna Rada Wojenna (Hofkriegsrat) - utworzona jeszcze w XVI wieku, zajmowała się sprawami zarządu wojskiem. W połowie XVIII wieku podzielona została na trzy wydziały: a) do spraw rekrutacji, kwaterunku i zaopatrzenia w żywność; b) do spraw sądowniczych; c) ekonomiczny. Początkowo liczyła pięciu członków (później liczba ich wzrosła), zarówno wojskowych jak i cywilnych. W roku 1801 radców cywilnych usunięto, wprowadzając skład czysto wojskowy. Przewodni­czył Radzie prezydent.

2)Nadworna Izba Skarbowa (Hofkammer) - także istniejąca od XVI wieku, zajmowała się sprawami finansów państwa, czyli tzw. za­rządem skarbu. Początkowo działała w formach klasycznie kolegial­nych (postanowienia zapadały w formie uchwał na zebraniach rad­ców), później zreformowana została w duchu biurokratycznym, po­przez przekazanie uprawnień decyzyjnych referentom. Jednocześnie dla kontroli nad rachunkowością utworzono w 1762 roku Nadworną Izbą Rachunkową, która działała do 1854 roku.

3)Kancelaria Stanu (Geheime Haus-Hof- und Staatskanzlei) - utworzona w 1742 roku, w miejsce dawnej Kancelarii Nadwornej, sprawowała zarząd dworu monarszego oraz spraw zagranicznych (przewodniczył jej kanclerz stanu). Szybko zyskała ona status wła­dzy centralnej, działając do 1848 roku jako jedyny organ kierujący zewnętrzną polityką państwa.

4)Najwyższa Izba Sprawiedliwości (Oberste Justizstelle) - utworzona w 1749 roku, pełniła funkcję naczelnego zarządu wymiaru sprawiedliwości, a zarazem sądu najwyższego. Początkowo przewodni­czył jej kanclerz, później prezydent. Składała się z kilkudziesięciu radców obradujących w trzech (później czterech), wyodrębnionych na zasadzie terytorialnej, senatach. Powołanie tej instytucji stanowiło istotny krok w kierunku rozdzielenia sądownictwa od administracji.

5) Zjednoczona Kancelaria Nadworna Czesko-Austriacka (Vereinigte bóhmisch-ósterreichischeHofkanzlei) - wyodrębniła się w 1761 roku po zniesieniu dwu osobnych kancelarii: austriackiej i czeskiej (utrzymała się ona pod nazwą Zjednoczonej Kancelarii Nadwornej do
1848 roku. Przez krótki okres po I rozbiorze Polski funkcjonowała tak­że osobna Kancelaria Nadworna Galicyjska [1774-1776, 1797-1802], wchłonięta następnie przez Zjednoczoną Kancelarię). Był to or­gan zajmujący się sprawami zarządu wewnętrznego, czyli administra­cji, podzielony na 13 departamentów odpowiadających resortom ad­ministracji państwowej. Przewodniczył mu pierwszy kanclerz wraz z dwoma zastępcami (kanclerzem i podkanclerzym). Kierownictwo po­szczególnymi gałęziami zarządu wewnętrznego powierzano podległym Kancelarii osobnym instytucjom, takim jak: Ministerstwo Policji, Naj­wyższa Komisja Kościelna, Dyrekcja Edukacyjna i inne. Ponadto w 1761 roku, z inicjatywy kanclerza Kaunitza, powołano do życia Radę Stanu (Staatsrat), jako organ doradczy monarchy, a także kontrolujący wszystkie władze w państwie. Instytucja ta, opiniując działalność organów centralnych na potrzeby panującego, za­pewniała jednolity, oparty na wspólnych zasadach kierunek zarządu spraw publicznych. Jako jedyna obejmowała swą władzą wszystkie po­siadłości Habsburgów, także Węgry posiadające odrębną strukturę ad­ministracji.

Wydany w 1783 roku przez Józefa II okólnik skierowany do wszy­stkich urzędników, opracowany na wzór „listu pasterskiego" („Hirten-brief'), dokonał reorganizacji stanu urzędniczego w duchu oświecone­go absolutyzmu. Stanowił on swoisty kodeks moralny urzędnika, na­kazując punktualność w sprawowaniu czynności urzędowych, znajo­mość obowiązującego prawa, zamiłowanie w służbie i gotowość do po­święceń. Przestrzegał przed formalizmem i przekupstwem oraz bezdu­sznością w załatwianiu spraw, zalecał bezstronność w sprawach wy­znaniowych i narodowych, a także staranność w czynnościach zawodo­wych. Urzędnika cechować powinna nadto czynna miłość do ojczyzny i współobywateli.

Reforma administracji przeprowadzona wówczas w monarchii habsburskiej była dziełem wybitnych przedstawicieli nauki policji Sonnenfelsa i Pergena.

2.1.2. Administracja lokalna

Reformy terezjańsko-józefińskie wprowadziły także w 1763 roku jednolity zarząd na szczeblu lokalnym (oprócz Węgier). Kraj podzielo­ny został na:

1. Gubernie (1. poj.: Gubcrnium) - w liczbie 6, na czele których sta­li mianowani przez władcę gubernatorzy (lub w przypadku mniej­szych jednostek, zwanych starostwami (Landeshauptmannschaft) - starostowie krajowi), mający do pomocy radców gubernialnych. Podlegali Zjednoczonej Kancelarii Nadwornej, której co tydzień zobo­wiązani byli przesyłać sprawozdania ze swych czynności. Gubernato­rów wyposażono w szerokie uprawnienia, z wyłączeniem spraw skar­bowych, przekazanych powołanym w tym samym czasie Izbom Skar­bowym. Gubernie dzieliły się na: Cyrkuły (Kreisamter), na czele których stali starostowie ob­wodowi (Kreishauptmanner), podlegli bezpośrednio gubernatorom. Powierzanie tych stanowisk także osobom nieszlacheckiego pochodze­nia przyczyniło się do silniejszego powiązania ich z osobą panującego. Do kompetencji starostów należały sprawy zarządu oraz policja bezpie­czeństwa, ogniowa, targowa, handlowa, przemysłowa, szkolna, sprawy komunikacji, z czasem także zaciąg wojska. Sprawowali oni również nadzór nad miastami i nad dominiami, łącznie z kontrolą stosunków pomiędzy dworem a wsią.

3. Miasta otrzymały w 1782 roku stosunkowo szeroki samorząd, sprawowany przez wydział miejski i magistrat z burmistrzem. Magistrat dzielił się na trzy senaty: dwa z nich zajmowały się sądow­nictwem, trzeci gospodarką miejską.

4. Dominia - utworzone w 1784 roku przez cesarza Józefa II - sta­nowiące zwierzchności gruntowe podlegające władzy pana. Posiadały one pewien zakres samorządu z mianowanym przez pana wójtem
   oraz przysiężnikami. Zarządzali oni majątkiem gromadzkim i spra­wowali sądownictwo polubowne, od którego orzeczeń przysługiwało od­wołanie do justycjariusza, będącego arbitrem w sporach członków
   gromady pomiędzy sobą lub z panem wsi. Do wykonywania zleconych przez cyrkuł funkcji administracyjnych ustanowiono urząd mandatariusza, mianowanego i opłacanego przez właściciela wsi.

Przeprowadzone reformy zarządu służyły przede wszystkim intere­som państwa absolutnego. Przyczynić się do tego miało przekazanie administracji urzędnikom mianowanym i odwoływanym wyłącznie przez panującego lub podległe mu władze centralne i ponoszącym tylko przed nimi odpowiedzialność. Wiązało się to zarazem z wprowadze­niem pod koniec rządów cesarzowej Marii Teresy, stałego wynagro­dzenia dla urzędników, płatnego z budżetu państwa. Zakazano tym samym (w 1752 roku), tolerowanego dawniej, przyjmowania dodatko­wego wynagrodzenia od interesantów, określanego jako tzw. łapówka (das Schmiergeld). System opłacania urzędników ze skarbu publiczne­go utrzymał się odtąd na stałe. Podniosło to jednocześnie godność sa­mego urzędu, bowiem funkcjonariusz przestawał być sługą strony, sta­jąc się sługą państwa.

Położenie materialne stanu urzędniczego pozostawiało jednak wiele do życzenia. Poziom płac był bowiem stosunkowo niski i nie zmieniający się wraz ze wzrostem kosztów utrzymania. Wprowadzono wpraw­dzie uposażenia emerytalne oraz rentowe (także dla rodzin po zmar­łych funkcjonariuszach), jednak ich wymiar ustalano według podstaw niższych od pobieranego uposażenia. Ograniczona była także stabiliza­cja zawodowa, zwłaszcza z uwagi na istniejące od czasów Józefa II tzw. listy zachowania. Były to tajne sprawozdania, oceniające gorliwość urzędnika, jego przydatność zawodową, subordynację, moralność oraz przekonania polityczne. Sporządzane w sposób dyskrecjonalny przez przełożonego, uzależniały nie tylko sprawy awansów, ale i dalsze za­trudnienie. W 1796 roku cesarz Franciszek II wprowadził pełną dowol­ność usuwania z urzędu bez podania przyczyny. W rezultacie podwład­ni, pozostając w ciągłej obawie o swą przyszłość, tracili wszelką inicja­tywę, starając się przede wszystkim zapewnić sobie przychylność i poparcie zwierzchników. W pracy administracyjnej dominowała rutyna i procedowanie według gotowych wzorów (tzw. Schimmel), miarą pilno­ści stawała się ilość a nie jakość załatwionych spraw. Niechęć do podej­mowania samodzielnych decyzji lub spraw bardziej skomplikowanych powodowały ich zaleganie nawet po kilkanaście lat. Nie pozostało to wszystko bez wpływu na kondycję austriackiej biurokracji także w na­stępnym stuleciu.

2.2. REFORMY ZARZĄDU W PRUSACH W XVIII WIEKU

Posiadłości Hohenzollernów od początku XVII wieku rozległe tery­torialnie, nie stanowiły zwartej całości i nie posiadały jednolitej i scen­tralizowanej administracji. Zunifikowanie zarządu państwem umożli­wiło dopiero powstanie Królestwa Prus, co nastąpiło w 1701 roku (przyczyniło się do tego niewątpliwie zwolnienie ze stosunku lennego wobec Polski terytorium Prus Książęcych w traktatach welawsko-byd-goskich, podpisanych przez Jana Kazimierza w 1657 roku). Głównymi autorami reformy administracyjnej państwa, ale także jego potęgi mi­litarnej byli kolejni władcy Prus: Fryderyk Wilhelm I (1713-1740) oraz jego syn Fryderyk II Wielki (1740-1786). Administracja, oparta na nowej zawodowej kaście urzędników, rekrutowanych także spoza stanu szlacheckiego, zorganizowana została zgodnie z założeniami epoki: sprawna, szybka w działaniu i fachowa. Stała się ona wzorem dla wielu państw niemieckich, a zarazem wzorem państwa policyjne­go.

2.2.1. Administracja centralna

Król w Prusach sprawował rządy osobiste. Koordynował całą dzia­łalność podległych mu ministrów. Przyjmował ich raporty, lecz decyzje podejmował sam w formie tzw. nakazów gabinetowych (Kabinetts-ordre), bądź marginaliów, będących odręcznymi decyzjami władcy {Marginalresolutionen).

Fryderyk Wilhelm I, z uwagi na cechujący go dynamizm działania, pracowitość, zmysł praktyczny, a także upór i konsekwencję w realiza­cji zamierzonych celów, odegrał znaczącą rolę w procesie rozwoju nowo­czesnej administracji pruskiej. Zyskał nawet epitet ojca pruskiego sta­nu urzędniczego, czy wręcz pruskiej biurokracji. Zwalczał konsekwen­tnie nadużycia, marnotrawstwo i bałagan w strukturach zarządu pań­stwa. Dewizą jego rządów stało się powiedzenie: obedieren nicht rai-sonnieren (słuchać, a nie rezonować). Jak głosi anegdota, określiwszy rodzaj sukna, z jakiego szyte mogło być odzienie dla jego poddanych, osobiście sprawdzał respektowanie swych poleceń. Ponieważ zwykł był używać w kontaktach z poddanymi nieodłącznej grubej laski, spotyka­jąc podczas przechadzki osoby nie przestrzegające tych zaleceń, przy­uczał je do posłuszeństwa za pomocą mocnych ciosów owej laski.

Jego syn Fryderyk II, znany ze swej benedyktyńskiej wręcz praco­witości, starał się zawsze wnikać w najdrobniejsze szczegóły działalno­ści machiny administracyjnej państwa, stając się w rezultacie najwy­ższym biurokratą swego kraju. Pozbawiając inicjatywy podległych mu urzędników, osobiście o wszystkim decydował, sprowadzając cały pod­legły mu aparat zarządu do roli ślepych wykonawców poleceń monar­chy.

Przez pewien czas funkcjonowała w Prusach u boku króla Tajna Rada Stanu, jednak z uwagi na niechęć monarchy do wsłuchiwania się w głosy doradców, poczęła szybko tracić na znaczeniu i ostatecznie została zniesiona przez Fryderyka II.

Centralne, kolegialnie zorganizowane instytucje resortowe, oparte zostały także i tu na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. Nie utworzono jednego organu rządowego, lecz na początku XVIII wieku powołano trzy ministerstwa:

1) Generalny Dyrektoriat (Generaldirektorium) utworzono w 1723 roku. Powstał on z połączenia istniejącego od 1660 roku Gene­ralnego Komisariatu Wojny z Generalną Dyrekcją Finansów, założoną w 1699 roku. Obradujący pod przewodnictwem króla, zajmo­wał się sprawami administracji (policji), wojska oraz finansów. Wewnę­trznie dzielił się na pięć tzw. Realnych departamentów, na których czele stali ministrowie. Rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne departamenty oparty był jeszcze częściowo na kryterium terytorial­nym, częściowo już na rzeczowym znacznie nowocześniejszym. Fry­deryk II w 1746 roku utworzył szósty, a następnie kolejne departa­menty (w 1768 - siódmy, a w 1770 - ósmy), zajmujące się sprawami wojska, handlu, przemysłu, akcyzy, ceł, górnictwa, hutnictwa oraz la­sów. Te nowe jednostki posiadały już charakter wyłącznie resortowy i ogólnopruski. Generalne Dyrektorium działało na podstawie pise­mnych instrukcji królewskich (Fryderyka Wilhelma I z 1722 roku oraz Fryderyka II z roku 1748).

2. Ministerstwo Gabinetowe (Kabinettsministerium), utworzone w 1728 roku, zajmowało się sprawami zagranicznymi. Ministerstwo Sprawiedliwości (Justizministerium), wyodręb­nione od 1737 roku, działające pod przewodnictwem kanclerza i kilku ministrów, zajmowało się sprawami związanymi z wymiarem spra­wiedliwości oraz sprawami wyznaniowymi.

W praktyce, jak już podkreślono, pełna jedność zarządu państwowe­go realizowana była wyłącznie przez samego króla, w jego gabinecie (tzw. rządy gabinetowe). Ministrowie zachowywali jedynie upraw­nienia czysto wykonawcze, o ściśle zakreślonych granicach. Po okresie panowania Fryderyka Wilhelma I, który utrzymywał jeszcze element kolegialności w pracy z ministrami, Fryderyk II dążył już do uczynie­nia z nich wyłącznie urzędników, takich jak wszyscy pozostali. Równo­cześnie nawiązywał często kontakt z niższymi instancjami ponad gło­wami ich zwierzchników, nieraz nawet bez wiedzy tych ostatnich, co prowadziło do pewnego chaosu w urzędowaniu. Likwidacja obrad kole­gialnych, jak i nadmiernie rozbudowanego ceremoniału dworskiego, przynosiły jednak niewątpliwą oszczędność czasu i wydatków.

2.2.2. Administracja lokalna

Scentralizowana i ujednolicona była również od XVIII wieku admi­nistracja szczebla lokalnego, której struktura podporządkowana zosta­ła potrzebom armii. W latach 1713-1723 terytorium państwa podzielo­no na:

1. Departamenty Kamer (Kammerdepartaments), na których cze­le stały organy kolegialne - Kamery Wojny i Domen (Kriegs- und Domanenkammer), ściśle podporządkowane Generalnemu Dyrekto­rium. Do ich kompetencji należały sprawy administracji, wojska, poli­cji bezpieczeństwa, podatkowe, leśne, zarządu dóbr państwowych oraz sądownictwo w sprawach skarbowych, budowlanych, policyjnych i in­nych. Przewodniczyli Kamerom mianowani przez króla prezydenci (Kammerprasidenten).

2. Powiaty (Kreise) na czele z landratami (starostami), mianowa­nymi przez króla spośród kandydatów przedstawionych przez szlachtę. Tym sposobem landrat reprezentował zarówno interesy monarchii, jak również interesy zgłaszającej go do urzędu szlachty.

Organem nadzorującym miasta byli mianowani przez króla radcy skarbowi (Steuerrate). Przy bardzo ograniczonym samorządzie miej­skim (zgromadzenia korporacyjne oraz magistraty pochodzące z wybo­ru lub z nominacji panującego), radcowie skarbowi kontrolowali całość administracji i gospodarki miejskiej.

Biurokracja pruska, rekrutująca się, zwłaszcza na wyższych hierar­chicznie szczeblach spośród szlachty (tzw. junkrów), zasilona w poważ­nym stopniu elementem mieszczańskim, stanowiła istotny czynnik rządów obu Fryderyków. Z czasem urzędnicy w Prusach zyskali chara­kter znaczącej, samodzielnej grupy politycznej w państwie. W XVIII wieku narodziła się świadomość grupowa biurokracji i jej korporacyjny charakter. Cechowały ją fachowość i wysoki poziom działania. Z dru­giej strony władcy traktowali swych urzędników ostro i ze sporą dozą nieufności. Wynikało to z obawy o chęć przejmowania decyzji z rąk pa­nującego, a w rezultacie krępowało samodzielność wszystkich ogniw administracji.

Pruski stan urzędniczy, mimo swej znaczącej pozycji społecznej, nie był sowicie nagradzany przez państwo. Znane było, powstałe w tym czasie, powiedzenie: „pracować dla króla Prus" (trauailler pour le roi de Prusse), równoznaczne ze stwierdzeniem „pracować za darmo". Urzęd­ników, przy braku innych korzyści, zadowalać miało poczucie dobrze spełnionego obowiązku na rzecz monarchy i państwa. Pełnienie funkcji publicznych oznaczało zatem dużo pracy za małe pieniądze. Jednocześ­nie kształtować się zaczęły wówczas typowe dla biurokracji pruskiej cnoty urzędnicze, takie jak: wierność i poczucie odpowiedzialności, po­słuszeństwo, poczucie honoru i lojalności, oszczędność w wydatkach publicznych, prostota stylu życia, a przede wszystkim pracowitość i bezinteresowność. Urzędnik pruski także w następnych stuleciach pozostał odporny na przekupstwo i kierował się w swych działaniach racją stanu. „W żadnym niewątpliwie kraju w Europie feudalnej nie wymagano od urzędnika tak wiele, nie dawano tak mało, nie odrzuca­no wszelkich pozorów, tytulatur, nawyków feudalnych na rzecz wy­trwałej pracy, która miała łączyć harmonijnie (o ile to jest możliwe) uporządkowany styl szarej pracy biurowej z inicjatywą, rzutkością, energią i szybkością w działaniu, orientacją w terenie, z poświęceniem dla króla i państwa, z humanitaryzmem wobec poddanych" (S. Salmonowicz, Fryderyk II, Wrocław 1985, s. 139).

2.3. REFORMY ZARZĄDU W ROSJI ZA PIOTRA I I KATARZYNY II

Panowanie Piotra I wprowadziło Rosję do grona mocarstw europej­skich. Przeprowadzanym reformom towarzyszyły sukcesy militarne, odnoszone w toku wojny północnej, jak również zapoczątkowany jesz­cze w XVII wieku rozrost terytorialny (na wschodzie granice Rosji roz­ciągały się po rzekę Amur i wybrzeża Oceanu Spokojnego).

Wprowadzane przez Piotra I zmiany objęły niemal wszystkie dzie­dziny życia. Oprócz reform administracji państwowej, także wojsko, gospodarkę, oświatę i kulturę, cerkiew, finanse, wreszcie obyczaje (wpływ wzorów zachodnioeuropejskich).

Rozpoczęte przez cesarza reformy administracyjne, kontynuowała Katarzyna II, wprowadzając Rosję do kręgu monarchii oświeconych.

2.3.1. Cesarz i administracja centralna

Po zakończeniu wojny północnej w 1721 roku, senat ogłosił Pio­tra I imperatorem (cesarzem) Wszechrosji. Tym samym Rosja stała się cesarstwem (Polska uznała ten tytuł dopiero w 1764 roku).

Cesarz był monarchą samowładnym, nie ponosił przed nikim odpo­wiedzialności, nie podlegał żadnemu prawu i niczyjej kontroli. Nawet w zakresie sukcesji tronu posiadał prawo mianowania swego następcy, co odbiegało od zasad przyjętych w innych monarchiach absolutnych, stosujących w tym zakresie zasadę primogenitury (dziedziczność tronu opartą na zasadzie primogenitury wprowadzono w Rosji dopiero w 1797 roku).

Cesarz stał także na czele Kościoła prawosławnego. Po zniesieniu patriarchatu sprawował zarząd nad cerkwią poprzez podległy sobie Święty Synod.

Podobnie jak w pozostałych monarchiach absolutnych, administra­cja oparta została na zasadach centralizmu i biurokratyzmu.

W 1711 roku utworzony został Senat Rządzący {Prawitielstwujuszczij Sienat), początkowo jako organ doradczy cesarza. Składał się z 9 senatorów oraz „obersekretarza", a po 1718 roku w skład senatu weszli ponadto prezydenci kolegiów w liczbie 12. Także każda guber­nia była reprezentowana w tej instytucji przez dwóch komisarzy. Kom­petencje senatu, jako najwyższej instytucji państwowej, obejmowały szeroki zakres spraw: finanse i skarbowość, kontrolę wykonywania ustaw, a także ich opracowywanie, publikację dekretów cesarskich i komentarze do nich, handel zagraniczny, a przede wszystkim kontro­lę nad administracją i sądownictwem oraz funkcję sądu najwyższego. Przez pewien czas senat sprawował ponadto zastępczo rządy w czasie nieobecności cesarza. Decyzje senatu podejmowane były jednomyślnie, z obowiązkiem kontrasygnaty (podpisu) przez każdego z senatorów. Brak jednomyślności uniemożliwiał nadanie dekretowi mocy obowią­zującej.

Senat posiadał własną kancelarię, a także osobne urzędy. Należał do nich urząd fiskałów, sprawujących nadzór nad urzędnikami wszy­stkich szczebli i donoszących o ich nadużyciach. Przez pewien czas tak­że sam senat poddany został kontroli ze strony mianowanego przez ce­sarza generał-rewizora. Dało to początek wielostopniowemu i rozgałę­zionemu systemowi biurokracji. Machina urzędnicza, powołana w celu usprawnienia zarządu państwem, rozrosła się w szybkim tempie do ta­kich rozmiarów, że zaczęła egzystować dla siebie samej.

Ukaz cesarski o ustanowieniu senatu określał pozycję fiskałów na­stępująco:

„Winno się wybrać oberfiskała, człowieka mądrego i uczciwego (nie ba­cząc na stan, z którego pochodzi), a do jego kompetencji będzie należeć: se­kretny nadzór nad wszystkimi sprawami i wywiadywanie się o niespra­wiedliwych wyrokach, również nadzór skarbu itp. Kto zaś będzie postępo­wał nieuczciwie, tego fiskał winien pozwać przed senat (nie bacząc na zaj­mowaną przez oskarżonego pozycję) i tam go skarżyć. Jeśli oskarżenie po­twierdzi się, to polowa nałożonej grzywny zostanie wpłacona do skarbu państwa, a druga przekazana fiskałowi; gdyby wina oskarżonego nie zosta­ła dowiedziona, wówczas fiskała karać nie należy, lecz zagrozić mu surową karą i konfiskatą całego jego majątku. Powinien mieć pod sobą fiskałów prowincjonalnych, do każdej sprawy po jednym, a ci pod sobą jeszcze pew­ną ilość podwładnych, którzy będą mieli taką samą władzę, jak oberfiskał, nie mogąc tylko — jak on — pozwać przed sąd najwyższego sędziego lub do­wódcę wojska".

Wyznaczenie nagrody za donosicielstwo miało zwiększyć skutecz­ność działania fiskałów, a fundament wewnętrznego spokoju budowa­no odtąd na wzajemnej podejrzliwości.

W 1722 roku zorganizowano przy senacie prokuraturę z mianowa­nym przez cesarza generał-prokuratorem na czele. Urzędnik ten pełnił funkcję „oka monarchy", sprawując nadzór nad działalnością se­natu i wykonywaniem jego zarządzeń. „Jest to oko nasze i stróż spraw państwowych" - głosił jeden z artykułów dekretu tworzącego tę insty­tucję. Prokurator generalny był jednocześnie naczelnikiem kancelarii senatu, zwoływał posiedzenia senatu i przewodniczył na nich. Miał prawo sprzeciwu wobec jego decyzji. Poprzez podległych mu prokurato­rów przy kolegiach i organach lokalnych, sprawował nadzór i kontrolę nad administracją i sądownictwem w całym kraju. Sama prokuratura nie była skonstruowana hierarchicznie, w związku z czym prokurator na szczeblu guberni nie podlegał prokuratorowi przy kolegium, lecz bezpośrednio generał-prokuratorowi. Prokuratorzy mieli prawo sprze­ciwu wobec decyzji organów, przy których byli ustanowieni. Tym sposo­bem senat przekształcał się stopniowo z organu zarządu państwem w instytucję kontrolującą.

Katarzyna II w 1763 roku, w celu usprawnienia pracy oraz szybsze­go załatwienia zaległych spraw, zreorganizowała senat dzieląc go na sześć departamentów (Departament V zajmował się sprawami ad­ministracji lokalnej), ustanawiając przy każdym departamencie osob­nego ober-prokuratora.

Powstała tym sposobem struktura stanowiła przykład niesłychanie rozbudowanej kontroli wewnętrznej, powodując, że najwyższa w pań­stwie instytucja była jednocześnie nadzorowana przez ustanowiony przy niej urząd prokuratorski. Świadczyć to może o charakterystycz­nym, także dla późniejszych dziejów tego państwa, braku zaufania ze strony rządzącej jednostki do podległego jej aparatu władzy, co prowa­dziło w rezultacie do piętrzenia kolejnych ogniw nadzoru.

Po śmierci Piotra I, w latach 1726-1730, funkcjonowała ponadto Najwyższa Tajna Rada, będąca organem doradczym władcy, która w praktyce — za panowania Katarzyny I — przejęła faktyczną władzę podporządkowując sobie najwyższe organa władzy, jak senat i kolegia.

W celu unowocześnienia zarządu państwem i oparcia go na zasa­dzie podziału resortowego, Piotr I utworzył w latach 1717-1720 cen­tralne instytucje, zwane kolegiami. Autorem pomysłu był wybitny uczony niemiecki Godfryd Leibniz. Kolegiów początkowo było dziewięć, później liczba ich stopniowo wzrastała, aż do 16. Instytucje te zorgani­zowano zgodnie z zasadami rzeczowego podziału kompetencji i kole­gialności, wedle których wszystkie decyzje zapadały w wyniku głoso­wania członków tworzących ten organ. Zabezpieczyć to miało przed przekupstwem, dając jednocześnie gwarancję legalności, bezstronności i kompetencyjności.

Na czele kolegium stał prezydent, ponadto zasiadali w nim: wice­prezydent, radcy (4) i asesorowie (4). Każde kolegium miało swoją kan­celarię, urząd fiskała i prokuratora. Prezydenci kolegiów otrzymali prawo mianowania urzędników w swych resortach. Byli oni jednak uprzednio wybierani spośród 2 do 3 kandydatów zgłoszonych przez prezydenta, a także nie mogli być krewnymi kierowników resortów, co świadczyć może o tendencji do zwalczania nepotyzmu wśród kadry biu­rokratycznej. O ile prezydentem kolegium mógł być tylko Rosjanin, to - z uwagi na brak wykształconej kadry - na niższe stanowiska powoły­wani mogli być także cudzoziemcy. W rezultacie za Piotra I skład owych magistratur był najczęściej mieszany, z zachowaniem odpowied­nich proporcji.

Kolegia zorganizowane były na podstawie wydanego przez cesarza, 28 lutego 1720 roku, Regulaminu generalnego albo statutu kolegiów państwowych, liczącego aż 56 rozdziałów. Pierwsze dziewięć kolegiów stanowiły: trzy tzw. „główne" lub „państwowe" - wojskowe, marynarki i spraw zagranicznych; trzy gospodarcze - górnicze, przemysłowe i handlowe, oraz trzy finansowe - przychodów, rozchodów i kontroli. Jako dziesiąte ustanowiono kolegium sprawiedliwości. Wszystkie pod­porządkowane zostały senatowi, jednak z zastrzeżeniem, że jego pole­cenia nie będą pozostawać w sprzeczności z wolą monarchy. W prze­ciwnym razie kolegia zobowiązano do składania pisemnych protestów na ręce władcy. Polecenia wydawane miały być wyłącznie w formie pi­semnej, zarówno przez senat, jak i samego cara.

Początkowo wszyscy prezydenci kolegiów zasiadali w senacie. Po­nieważ uznano wkrótce, że utrudnia to nadzór nad pracami podległych im resortów, na podstawie ukazu z 1722 roku pozostawiono w senacie tylko szefów trzech kolegiów głównych: Spraw Zagranicznych, Wojsko­wych i Admiralicji (Marynarki).

Kolegia przetrwały do 1802 roku, kiedy to zostały przez Aleksandra I zniesione, a w ich miejsce powołano bardziej nowoczesne minister­stwa.

W tych działach administracji, w których nie powołano kolegiów, utrzymały się prikazy (np.: prikaz do spraw pocztowych, prikaz apte­karski, niektóre prikazy terytorialne). Spore znaczenie posiadał Prikaz Preobrażeński, będący swoistym resortem bezpieczeństwa wewnętrz­nego. Na podstawie donosów - w zgodzie ze sformułowaniem dekretu ustanawiającego urząd prokuratorski: „Lepiej jest omylić się w swym donosie, niż milczeć" - rozpatrywał on głównie sprawy o charakterze przestępstw politycznych.

Przeprowadzając reformę, Piotr I usiłował usprawnić tok urzędowa­nia, a zarazem stworzyć system zmniejszający do minimum ilość oka­zji sprzyjających nadużyciom. W tym celu Regulamin generalny z 1720 roku wprowadzał w kolegiach zasadę stałego urzędowania (przez czte­ry dni w tygodniu, podczas gdy piąty rezerwowano na posiedzenia se­natu, w których uczestniczyli prezydenci kolegiów). Wszystkie sprawy rozstrzygane były na wspólnych posiedzeniach, w kolejności ich wpły­wania do urzędu, z zastrzeżeniem pierwszeństwa dla spraw wagi pań­stwowej. Opinie na temat rozpatrywanej kwestii wypowiadali kolejno członkowie kolegium, od zajmującego najniższe stanowisko po prze­wodniczącego, który zabierał głos na końcu. Przesłuchiwane strony od­powiadały na pytania stojąc, z wyjątkiem osób szczególnie godnych. Torturowanie przesłuchiwanych nie należało do rzadkości, a odbywało się na oczach członków kolegium, by „każdy, patrząc na to, ustrzegł się od grzechów lub przestępstw".

Stosowane zabiegi nie wypleniły jednak szerzącego się łapówkarstwa oraz kumoterstwa. Rozbudowa aparatu biurokratycznego prowa­dziła w Rosji wręcz do wzrostu liczby tych patologii urzędniczych, zaś polityka zastraszania z jednej, a nagradzania z drugiej strony - do sze­rzenia się plagi donosicielstwa. Za Katarzyny II procesy o łapówkarstwo i inne przestępstwa urzędnicze przybrały przerażające rozmiary. Zarówno urzędnicy centralni, jak i lokalni uważali zajmowane stano­wiska za źródło dodatkowych dochodów, często kilkakrotnie przewy­ższających pobierane od państwa pensje. Mimo stosowania surowych kar (konfiskaty majątku, więzienia, zesłania, a nawet przepędzenia przez rózgi), liczba tych przestępstw stale rosła. Przykłady idące z góry ośmielały i zachęcały do brania łapówek urzędników na wszystkich szczeblach machiny biurokratycznej. Nie bez wpływu na to pozostawał także istniejący dawniej system tzw. „kormlenij", w którym nie skarb państwa, lecz ludność bezpośrednio utrzymywała urzędnika. Wykształcone wówczas standardy zachowania przeniosły się z całą wyra­zistością na następne stulecie.

2.3.2. Administracja lokalna

Reforma tego szczebla administracji była jedną z pierwszych reform Piotra I. W 1702 roku zniesiony został samorząd gubny, stworzony je­szcze za panowania Iwana Groźnego, a jego uprawnienia przekazano wojewodom.

Zasadnicza reforma dokonała się w 1708 roku. Kraj podzielony zo­stał na 8 (później 20) wielkich okręgów administracyjnych. Były to gu­bernie. Na ich czele postawiono mianowanych przez władcę guberna­torów, rekrutujących się spośród najbliższych współpracowników ca­ra, a podlegających bezpośrednio senatowi. Wyposażeni w niemal nie­ograniczoną władzę, posiadali rozległe kompetencje w zakresie wojskowości, skarbowości, sądownictwa i policji. Byli to najwyżsi przedsta­wiciele władzy centralnej w terenie.

W 1719 roku wprowadzono podział guberni na prowincje (50), na których czele stali wojewodowie, wyposażeni w szerokie uprawnie­nia i podlegli gubernatorom, choć zależność ta nie została precyzyjnie określona.

Najniższą jednostką administracyjną były dystrykty, zarządzane przez komisarzy ziemskich mających uprawnienia skarbowe i poli­cyjne. W zakresie tych ostatnich podlegali oni wojewodom i gubernato­rom. To ogniwo administracji lokalnej funkcjonowało tylko do 1727 ro­ku.

Przy gubernatorach i wojewodach zorganizowano kancelarie z od­powiednim aparatem urzędniczym.

Brak było wówczas w Rosji oddzielenia sądownictwa od administra­cji. Nastąpiło ono dopiero w wyniku reform Aleksandra II w drugiej po­łowie XIX wieku.

Kolejna reforma administracji lokalnej przeprowadzona została przez Katarzynę II. W 1775 roku wydała ona Ordynację o admini­stracji guberni, zwiększającą ich liczbę do 51. Gubernatorzy podpo­rządkowani zostali bezpośrednio monarsze i senatowi. Poszerzono zna­cznie zakres ich władzy, czyniąc ich odpowiedzialnymi za ogół spraw decydowanych na szczeblu gubernialnym, poczynając od majątkowych, a na sądowniczych kończąc. Powołano też doradczo-wykonawcze orga­ny kolegialne przy gubernatorach, tzw. zarządy gubernialne, w któ­rych skład wchodzili, oprócz gubernatora, dwaj radcy i prokurator gubernialny.

Dla kilku (z reguły od 2 do 3), szczególnie przygranicznych guberni, ustanawiano generał-gubernatorów o niemal nieograniczonych uprawnieniach. Podlegali oni wyłącznie cesarzowi.

Gubernie podzielono na powiaty (ujezdy), na których czele stali — wybierani przez szlachtę - ziemscy isprawnicy (zwani też kapitana­mi), tworzący wraz z dwoma asesorami tzw. niższy sąd ziemski, bę­dący organem administracyjno-policyjnym. Podział na gubernie i po­wiaty był uzależniony od liczby zamieszkującej je ludności. W guberni wynosiła ona 300-400 tysięcy osób, w powiecie 20-30 tysięcy.

W 1782 roku wydana została Ustawa dobrego porządku, określa­jąca zakres działania policji i sądownictwa policyjnego. Funkcje poli­cyjne w miastach sprawowali horodniczowie, w miastach stołecz­nych oberpolicmajstrzy, zaś w miastach, w których stacjonowały garnizony, komendanci.

W 1785 roku powołany został przez Katarzynę II samorząd szla­checki, którego organami były: gubernialne i powiatowe zgroma­dzenia szlachty, wybierające gubernialnych bądź powiatowych mar­szałków szlachty, a także isprawników w powiatach. Zwiększyło to wpływ szlachty na administrację lokalną.

Wspomnieć należy, że już Piotr I wprowadził w stosunku do szlach­ty przymus służby państwowej. Służba ta podejmowana była od najniż­szego stopnia już w 15. roku życia i w zasadzie pełniono ją dożywotnio. Wydana w 1722 roku Tabela o rangach określała hierarchię stopni w służbie cywilnej i wojskowej (były to tzw. czyny, których ustanowio­no 14). Każdy, bez względu na pochodzenie, zobowiązany był do prze­chodzenia przez wszystkie szczeble kariery urzędniczej, bowiem: „ża­den z nich takiej rangi nie otrzyma, dopóki nam i ojczyźnie nie wy­świadczy stosownej usługi i za nią dopiero nie dostanie odpowiedniej rangi". Tabela stwarzała jednocześnie możliwość nabycia szlachectwa - osobistego lub dziedzicznego - związaną z osiągnięciem określonej rangi w służbie państwowej. W rezultacie liczba nobilitacji sukcesyw­nie wzrastała, by w drugiej połowie XIX wieku osiągnąć liczbę nadań obejmującą (wraz z rodzinami) około 50 tysięcy osób (!). Tabela o ran­gach w niezmienionej niemal postaci przetrwała do 1917 roku.

3. ROZWÓJ NAUKI POLICJI W NIEMCZECH I WE FRANCJI

W XVIII wieku klasyczny model wskazań dla kształtowania apara­tu administracyjnego państw absolutnych stanowiła nauka policji (Poliżeilehre, science de la police). Wywodziła się ona z niemieckiej doktryny kameralistycznej (Kammeralwissenschaft), która obejmowa­ła jednak szerszy krąg zagadnień, bowiem obok problemów czysto administracyjnych, zajmowała się także finansami państwa oraz eko­nomią polityczną. Na przełomie XVII i XVIII wieku niemiecka nauka policji wyodrębnia się stopniowo jako osobna dziedzina i usamodziel­nia. Przyczynili się do tego szczególnie dwaj pisarze: Johann Hein-rich von Justi i Joseph von Sonnenfels.

Pod pojęciem policji rozumiano wówczas nie tylko sprawy związane z ochroną bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, czyli to, co utożsamiamy dziś z policją, ale także wiele innych dziedzin admini­stracji wewnętrznej państwa. Można stwierdzić, że określenie „policja" było wówczas niemal synonimem administracji.

Kolebką nauki policji były Rzesza Niemiecka oraz Francja. O ile jednak w Niemczech była ona głównie produktem rozważań teoretycz­nych, o tyle we Francji zrodziła się z praktyki zarządu wewnętrznego państwa, przybierając następnie formę modelu polityki administracyj­nej.

3.1. NIEMCY

Wśród dzieł licznego grona XVIII-wiecznych niemieckich pisarzy policyjnych szczególną pozycję zyskały prace Christiana Wolffa (1679-1754) i wspomnianych wyżej - Johanna Heinricha von Justiego (1720-1771) oraz Josepha von Sonnenfelsa (1733-1817). Oparli oni swe rozważania na założeniach tzw. filozofii eudajmonistycznej, głoszącej, iż obowiązkiem monarchy jest prowadzenie działalności zmierzającej do zapewnienia bezpieczeństwa i szczęścia poddanym. Dawało to w rezultacie możliwość wkraczania przez władzę, w imię dą­żenia do stworzenia państwa dobrobytu (Wohlfahrtsstaat), we wszy­stkie sfery życia społeczno-gospodarczego, aż po ingerencję w sprawy osobiste poddanych. Monarcha absolutny, jako opiekun wszystkich poddanych, oraz podległy mu aparat państwowy upoważnieni zostali do pełnej i wyłącznej aktywności politycznego działania, jako lepiej ro­zumiejący powszechne dobro kraju niż jakakolwiek jednostka. Dla re­alizacji tych celów policyści formułowali katalog środków, którymi po­winien się posługiwać władca dążący do uszczęśliwienia społeczeństwa i zapewnienia mu bezpieczeństwa i dobrobytu.

Christian Wolff, w swym monumentalnym (9 tomów) dziele Ius na-turae et gentium methodo scientifico pertractatum, wydanym w latach 1740-1749, do środków takich zaliczał te, które zaspokajają wszystkie życiowe potrzeby ludności, a więc: pożywienie, odzież, odpowiednie wa­runki mieszkaniowe. Dowodził dalej, iż państwo powinno dbać o rozwój nauki i sztuki oraz wszelkich rzemiosł, rozbudzać życie religijne społeczeństwa, zapewnić ludności opiekę zdrowotną, rozbudowywać drogi i rozwijać komunikację. Do zadań państwa miałyby należeć tak­że: stworzenie policji ogniowej i wodnej, zwalczanie żebractwa i two­rzenie domów opieki oraz szpitali, wreszcie dbanie o bezpieczeństwo ludności. Jako pierwszy z policystów wprowadził Wolff rozróżnienie na tzw. policję dobrobytu (Wohlfahrtspolizei) i policję bezpieczeń­stwa (Sichcrheitspolizei); ta ostatnia miała być ściśle powiązana z wy­miarem sprawiedliwości, którego nie oddzielono jeszcze wówczas od administracji.

Wypracowanie kompleksowego i spójnego systemu nauki policji na­stąpiło w Niemczech w II połowie XVIII wieku i było dziełem Justiego i Sonnenfelsa.

Johann Heinrich von Justi, profesor uniwersytetu w Getyndze, był autorem dwóch obszernych opracowań dotyczących zagadnień policystycznych, m.in. Zasady nauki policji (1756). Odmiennie od większo­ści pisarzy tego nurtu nakreślił on rolę policji w państwie. Pozbawiona charakteru wyłącznego narzędzia władzy absolutnej, policja pełnić tu zaczęła funkcję pośrednika pomiędzy poddanymi a państwem, przy czym punkt ciężkości został położony po stronie poddanych; ich to bo­wiem majątek kształtował, zdaniem Justiego, stan majątkowy pań­stwa. To pozbawienie policji funkcji wyłącznie związanych z realizacją przymusu i szeroką ingerencją ze strony państwa absolutnego brało się z przeświadczenia Justiego, że społeczeństwo jest współodpowiedzial­ne za byt polityczny państwa; policja powinna zatem, niezależnie od chęci i woli władcy, służyć poddanym w celu zapewnienia im spokoju i bezpieczeństwa, jak również dbać o ich szczęście i dobrobyt. Stanowi­ło to bez wątpienia próbę przygotowania policji do ochrony interesów tworzącej się burżuazji. Widoczne są tu także silne wpływy prawa na­tury.

Policja u Justiego miała obejmować trzy sfery zagadnień: gospodar­kę kraju, czuwanie nad środkami zapewniającymi kwitnący stan wyży­wienia ludności oraz dobre obyczaje poddanych. Realizację tych celów Justi widział w rozwoju miast i wsi, w zapewnieniu wygody ich miesz­kańcom oraz w zwiększeniu populacji, od której zależeć miał dobrobyt państwa. Środkami do tego miały być: właściwie prowadzona statysty­ka, ewidencja ludności, kompleksowy system norm policji agrarnej, leśnej oraz gospodarki terenami. W celu zaopatrzenia w środki wyży­wienia rząd powinien popierać handel, nie prowadząc jednak własnej działalności gospodarczej, a jedynie stosując nadzór państwowy nad działalnością gospodarczą poddanych. Dostrzec tu można skłanianie się przez Justiego do koncepcji interwencjonizmu. Wszystkie rodzaje policji, a więc rolna, ludnościowa i handlowa, współdziałać miały z trzecią sferą opieki nad społeczeństwem, a mianowicie z policją wy­chowawczą. Mimo pewnego braku precyzji w rozgraniczeniu policji i innych sfer działalności państwa, a niekiedy nawet pomimo utożsa­miania tejże z całokształtem funkcji aparatu państwowego, nie sposób pozbawić Justiego roli jednego z czołowych prekursorów nauki admini­stracji i prawa administracyjnego. Nie bez znaczenia pozostaje w tym względzie fakt, że jako pierwszy wprowadził on wyraźne rozróżnienie pomiędzy policją a prawem policyjnym, które stanowić u niego zaczęło osobny przedmiot rozważań.

Drugi z wybitnych niemieckich policystów XVIII stulecia, Joseph von Sonnenfels - profesor uniwersytetu wiedeńskiego, związany z terezjańsko-józefińską Austrią, gdzie pełnił wysoki urząd państwowy, skłaniał się-jak większość ówczesnych pisarzy policyjnych - ku ści­ślejszemu powiązaniu nauki policji z celami oświeconego państwa ab­solutnego. Autor ten uważał, że policja stanowi narzędzie w rękach państwa, będąc wyrazicielem jego interesów. Myśl administracyjna Sonnenfelsa związała się z pierwotnymi celami państwa, to jest z pra­wem i bezpieczeństwem. Policja miała tu spełniać nie tylko rolę środka do zapewnienia dobrobytu społeczeństwu, lecz przede wszystkim peł­nić funkcję policji bezpieczeństwa.

Sonnenfels ograniczał w ten sposób rolę policji do instrumentu przy­musu państwowego. Powinna ona popierać religię jako rodzaj spoiwa społecznego, dbać o moralność obywateli, między innymi poprzez roz­wój nauki i wychowania, likwidować to, co osłabia dobre obyczaje. Do obowiązków policji miały też należeć prowadzenie całej statystyki w kraju oraz dbanie o poszanowanie ustaw przez społeczeństwo.

W swym dziele zatytułowanym Zasady nauki policji, handlu i fi­nansów (1765-1769), które doczekało się aż ośmiu wydań i było zaleca­ne przez władze oświatowe jako podręcznik umiejętności politycznych do 1845 roku, Sonnenfels wyodrębnił cztery główne zadania państwa, którym przyporządkował odpowiednio następujące nauki: politykę -zajmującą się sprawami zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, naukę policji - tworzącą podstawy bezpieczeństwa wewnętrznego, naukę handlu — wskazującą państwu metody i środki do poprawy sytuacji ekonomicznej ludności, wreszcie naukę finansów - badającą zagadnie­nia skarbowości oraz zajmującą się stworzeniem właściwego systemu podatkowego. Wszystkie te nauki łączyła ze sobą eudajmonistyczna koncepcja państwa dbającego o dobro swych obywateli.

Całokształt zagadnień policyjnych podzielił Sonnenfels na dwa za­sadnicze działy. Dział pierwszy, obejmujący tzw. prawa stanów, doty­czył zagadnień ewidencji ludności, rządowego nadzoru nad stowarzy­szeniami, cenzury publikacji oraz bezpieczeństwa państwa. Dział dru­gi zajmował się zadaniami policji polegającymi na zapewnieniu swobody działania poszczególnym obywatelom. Autor przedstawił tu wszel­kie sfery działań policji, idące w kierunku ochrony wolności osobistej i bezpieczeństwa jednostki w państwie. Pisał, między innymi, o respe­ktowaniu ustaw, o zakładach wychowawczych, o religii, o higienie i po­licji zdrowotnej, jak również o karach za naruszenie zarządzeń policyj­nych.

Niewątpliwą i wymagająca podkreślenia cechą poglądów Sonnei felsa jest całkowite włączenie policji w aparat państwa absolutnego podczas gdy Justi starał sieją usamodzielnić i nadać jej charakter wyrazicielki interesów ogółu.

Wspomnieć wypada jeszcze o ostatnim ze słynnych policystów. pozo-stającym już pod wpływem ideologii liberalnej, autorze ośmiotomowe-go Podręcznika niemieckiego prawa policyjnego, wydanego w latach; 1799—1809. Był nim Gunther-Heinrich von Berg, profesor uniwer­sytetu w Getyndze, a także przez jakiś czas minister w jednym z państw niemieckich. W swych poglądach odszedł on już od eudaj monistycznego ujmowania władzy skupionej w ręku władcy absolutne­go, postulując ograniczenie jej do działalności wyłącznie ochronnej. Wprowadził także rozróżnienie dwóch sfer działalności państwa: za­rządzającej oraz policyjnej. Ta ostatnia zajmować się miała wyłącznie zwalczaniem wszelkich naruszeń porządku prawnego, chroniąc tym sposobem jednostkę wobec zagrażających jej niebezpieczeństw. Ochro­nę podmiotową jednostki w państwie podkreślił w sposób przełomowy, głosząc, że: „nigdy nie godzi się rządowi krzywdzić jednostek dla pożyt­ku ogółu". Celem władzy nie może też być „wymuszanie" szczęścia oby­wateli. Dobrobyt i szczęście poddanych przestają być prezentem od państwa, przenosząc się do sfery uprawnień przysługujących obywate­lom. Takie ujęcie zaczęło dominować w rozważaniach autorów burżuazyjnych I połowy XIX wieku.

Niemiecka policystyka stworzyła zatem system środków i metod umożliwiających ukształtowanie nowożytnej struktury administracji państwowej. Administracja ta, realizowana w imię dobrobytu i bezpie­czeństwa poddanych, uzasadniała jednocześnie — w monarchiach abso­lutnych — możliwie pełną infiltrację społeczeństwa przez władzę pań­stwową i reglamentację zachowań poddanych. Z drugiej jednak strony, dzięki nauce policji rozwijać się zaczęły takie sfery aktywności admini­stracyjnej państwa, jak: opieka społeczna i zdrowotna, komunikacja, ewidencja ruchu ludności, ochrona przeciwpożarowa, urbanizacja miast itp. Jednocześnie państwo stymulować zaczęło rozwój rolnictwa, przemysłu i rzemiosła.

O znaczeniu idei kameralistycznych świadczyć może wprowadzenie w XVIII wieku kameralistyki, a w jej ramach także nauki policji, do programu nauczania na wszystkich ważniejszych niemieckich uniwersytetach. Najwcześniej, bo już w 1727 roku, król pruski Fryderyk Wil­helm I powołał dwie katedry kameralistyki - na uniwersytecie w Halle oraz we Frankfurcie nad Odrą. W trzy lata później, idąc za przykładem władcy Prus, landgraf heski założył katedrę kameralistyki na uniwer­sytecie w Rinteln. Od 1742 roku w Lipsku, stanowiącym przez długi czas centrum literatury kameralistyczno-policyjnej, zaczęto prowadzić wykład z kameralistyki, a następnie powstała odrębna katedra tego przedmiotu. Uniwersytet w Getyndze otrzymał odpowiednią katedrę w 1755 roku. W tym samym czasie kameralistyka dotarła także do uniwersytetów austriackich. Katedry kameralistyki i nauki policji by­ły zakładane w Wiedniu (1752), Pradze (1763) oraz we Fryburgu, w Innsbrucku i Klagenfurcie (wszystkie w 1768 roku). Jako ostatnia w Niemczech, utworzona została katedra tego przedmiotu w 1780 roku w Ingolstadt w Bawarii. Tubingen i Heidelberg posiadały już wcześniej odrębne akademie kameralistyki, włączone następnie do uniwersyte­tów. Nadmienić wypada, że również na uniwersytecie lwowskim — po­wstałym po pierwszym rozbiorze Polski - od 1784 roku działała kate­dra umiejętności politycznych, czyli kameralistyki. Także na uniwersy­tecie krakowskim wykład z nauki policji i kameralistyki wprowadzono po trzecim rozbiorze.

3.2. FRANCJA

We Francji nauka policji, rezygnując z tworzenia programów działa­nia na przyszłość, koncentrowała się głównie na systematyzowaniu i opisie obowiązujących aktów normatywnych oraz na faktycznym fun­kcjonowaniu administracji. Twórcą takiego kierunku policystyki był Nicolas Delamare, autor Traktatu o policji, monumentalnego dzieła wydanego w latach 1719-1722. Dlatego też praca Delamare'a różni się swą konstrukcją od rozważań policystów niemieckich. Nie jest ona dziełem z gruntu teoretycznym, lecz raczej prezentacją zagadnień wchodzących w zakres administracji wewnętrznej państwa. Sam Dela­mare był zresztą praktykiem, przez lata pracującym w policji pary­skiej, i swe doświadczenia postanowił ująć w formę podręcznika zawie­rającego wskazówki, jak powinna wyglądać skuteczna w swym działa­niu policja.

Delamare, jak większość policystów, wychodził z założenia, iż głów­nym celem policji jest „uszczęśliwienie" poddanych, wiążąc w ten spo­sób interes państwa z dobrem poszczególnych jednostek w społeczeń­stwie. Poglądy te wyłożył we wstępie do swego dzieła. Delamare rozpo­czął swoje rozważania od omówienia dziejów policji, przechodząc w dalszej części do szczegółowej analizy dziedzin, które powinny zostać

poddane nadzorowi policyjnemu. W zakresie nadzoru policji nad oby­czajami Delamare powierzał jej walkę ze zbytkiem, w czym dostrzec możemy wyraźne wpływy kolbertowskiego merkantylizmu, ponadto kontrolę widowisk i gier hazardowych, walkę z nierządem itp. Nadzo­rem policyjnym powinna być również objęta ochrona zdrowia - poprzez zapobieganie chorobom, dbanie o czystość powietrza, wody i wszelkich napojów oraz żywności, a także rozwój służby medycznej i szpitalnic­twa. Wiele miejsca poświęcił także działalności policji budowlanej, og­niowej, zagadnieniom komunikacji, rozwoju poczt oraz sposobom zapo­biegania klęskom żywiołowym. Inne zagadnienia, jak sprawy bezpie­czeństwa, dobroczynności, walki z żebractwem itp., miały zostać omó­wione w dalszej części pracy, czemu przeszkodziła ostatecznie śmierć autora.

Ambicją Delamare'a było nie tyle nauczanie, ile informowanie o po­licji. Czynił to w sposób charakteryzujący się prostotą wykładu, precy­zją i oszczędnością komentarza. Nie można też pominąć faktu, że roz­ważania autora Traktatu o policji zrodziły się całkiem niezależnie od niemieckiej policystyki. Praca Delamare'a była jednym z pierwszych rozbiorów zagadnień zarządu wewnętrznego państwa w okresie, gdy niemiecka nauka policji początków XVIII wieku tkwiła jeszcze w filozoficznoprawnych i kameralistycznych rozważaniach, dalekich od ostatecznego zrozumienia zadań i celów policji.

Do innych, nieco mniej znanych od Delamare'a policystów francu­skich, zaliczyć można Jeana Domata - autora Traktatu o prawach, będącego jednym z prekursorów francuskiej nauki policji budowanej u schyłku XVII wieku, czy Jacoba-Nicolasa Moreau, którego zasłu­gą było zainicjowanie w 1762 roku akcji segregowania i porządkowa­nia dokumentów prawa publicznego, w tym także prawa policji, co przyczyniło się w rezultacie do jego unifikacji pod koniec następnego stulecia.

ROZDZIAŁ III

ADMINISTRACJA I MYŚL

ADMINISTRACYJNA W POLSCE

W OKRESIE KSZTAŁTOWANIA SIĘ

MONARCHII KONSTYTUCYJNEJ

1. POCZĄTKI POLSKIEJ MYŚLI ADMINISTRACYJNEJ

ORAZ REFORMY ZARZĄDU W RZECZYPOSPOLITEJ

W LATACH 1764-1775

Administracja Rzeczypospolitej ukształtowana jeszcze w dobie mo­narchii stanowej przetrwała bez większych zmian do połowy XVIII wieku. Była ona z jednej strony silnie zdecentralizowana, ze znaczącą pozycją organów samorządu szlacheckiego - sejmików ziemskich, z drugiej zaś wyraźnie anachroniczna i odbiegająca od rozwiązań sto­sowanych w tym czasie w innych państwach europejskich (por. rozdz. II).

W przeciwieństwie do rozwiązań praktycznych, na które przyszło długo czekać, postulowanie przez publicystykę potrzeby usprawnienia administracji w Polsce pojawiło się wcześnie, bo już w dobie odrodze­nia. U schyłku XV wieku Jan Ostroróg, w swym Memoriale o urzą­dzeniu Rzeczypospolitej (1474-1477) domagał się centralizacji zarządu państwa, oparcia urzędów na zasadach płatności i fachowości oraz wprowadzenia nadzoru państwa nad stanem i bezpieczeństwem dróg, nad cenami, systemem miar i wag, czy problemem włóczęgostwa i że­bractwa. Podobne poglądy głosił emigrant włoski, pełniący na dworze polskim funkcję sekretarza królewskiego, Filip Buonaccorsi, zwany Kallimachem. Jednak najpełniej o reformie zarządu wypowiadał się czołowy przedstawiciel polskiej myśli politycznej epoki odrodzenia, Andrzej Frycz-Modrzewski, w traktacie O poprawie Rzeczypospoli­tej (1551). Występował on przeciwko dożywotności w sprawowaniu urzędów, domagając się stworzenia fachowej kadry urzędniczej - także na szczeblu lokalnym, poddanej kontroli ze strony państwa. Postulo­wał również przekazanie w ręce administracji państwowej nadzoru nad obyczajami, handlem, budownictwem, komunikacją itp.

W XVII wieku nastąpiło w Rzeczypospolitej załamanie programu reform wysuniętego w poprzednim stuleciu, głównie przez tzw. ruch egzekucyjny. Dominować natomiast zaczął w literaturze politycznej nurt dydaktyczno-moralizatorski, upatrujący w wychowaniu obywatel­skim i naprawie obyczajów skutecznego środka do wzmocnienia pań­stwa i poprawy administracji (Kacper Siemek, Łukasz Opaliński). Także w odniesieniu do urzędników na plan pierwszy wysuwać zaczęto kształtowanie odpowiednich cech charakteru tej grupy, takich jak: mą­drość, dzielność, przydatność, przestrzeganie tajemnicy zawodowej itp. (Stanisław Kożuchowski).

Jednak nawet wówczas, przy nasilającym się upadku struktur wła­dzy publicznej, pojawiały się postulaty przebudowy państwa i wzmoc­nienia jego administracji. Wojciech Gostkowski stworzenie silnego rządu i jednolitej władzy administracyjnej uważał za warunek nie­zbędny dla przeprowadzenia reform ekonomicznych w Rzeczypospoli­tej. W podobnym duchu wypowiadał się wojewoda poznański Krzy­sztof Opaliński, uzależniając od dobrej administracji rozwój miast w Polsce. Na szczególną uwagę zasługują poglądy Andrzeja Maksy­miliana Fredry, autora znanego wówczas także poza granicami na­szego kraju. Będąc zwolennikiem wzmocnienia rządu oraz interwe­ncjonizmu państwa w sprawach gospodarczych, Fredro postulował ob­jęcie nadzorem administracyjnym państwa opieki społecznej, komuni­kacji, poczty, walki z żebractwem itp. Wysunął także projekt powołania tzw. Consultatorium, będącego swoistym pierwowzorem ministerstwa gospodarki narodowej, zajmującego się skarbem publicznym, ale także rozwojem gospodarczym kraju.

W pierwszej połowie XVIII wieku, wraz z przenikaniem do Polski idei oświecenia, ujawniać się zaczęły zalążki nowoczesnych koncepcji, postulujących pełną reformę ustroju Rzeczypospolitej, coraz bardziej przesyconego elementami anarchii i samowoli magnackiej. Wśród licz­nego nadal grona pisarzy politycznych, głoszących dominującą wów­czas apoteozę „złotej wolności", opartej na rzekomej równowadze inter maiestatem ac libertatem (między królem a wolnością szlachecką), po­jawiły się także głosy przeciwne owej doktrynie. Do czołowych w tym czasie propagatorów reformy ustroju państwa, w tym także reformy administracyjnej, zaliczyć należy Stanisława Dunin-Karwickiego (De ordinanda Republica), Stanisława Leszczyńskiego (Głos wolny wolność ubezpieczający), Józefa Andrzeja Załuskiego oraz Stani­sława Konarskiego (autora pracy O skutecznym rad sposobie). Pre­kursorzy reformy politycznoustrojowej państwa dostrzegali niebezpie­czeństwo płynące z przeświadczenia większości ówczesnego społeczeń­stwa szlacheckiego, iż Polska „nierządem stojąca" daje gwarancję po­myślnej przyszłości państwa i jego niewzruszonego status quo. Spadek znaczenia Polski na arenie międzynarodowej, permanentne zrywanie sejmów i sejmików, brak silnej władzy centralnej oraz przejęcie admi­nistracji lokalnej przez nieskuteczny w swym działaniu i anachronicz­ny w formie samorząd szlachecki, wreszcie znikoma liczba wojska wszystko to prowadziło Rzeczpospolitą do ostatecznego upadku. Jedno­cześnie sąsiedztwo silnych państw absolutnych, wyposażonych w sprawny, scentralizowany aparat władzy, czyniło to zagrożenie nie­zwykle realnym.

Program reform zawarty w dziełach prekursorów polskiego oświece­nia obejmował szeroką gamę problemów, postulując reorganizację i uzdrowienie całego aparatu władzy państwowej i dotykając niekiedy tak­że zagadnień społecznych.

Dla S. Dunin-Karwickiego naprawa administracji polegać miała na przekazaniu całej władzy prawodawczej i rządowej w ręce sejmu, obra­dującego w sposób ciągły, a dzielącego się na trzy izby: spraw wewnę­trznych, polityki zagranicznej i skarbową. Dopełnieniem tej struktury miała być działająca u boku króla rada nieustająca (consilium perpetu-um), odległa jeszcze w swej istocie od nowożytnej formy rządu. S. Lesz­czyński formułował już koncepcje nowocześniejsze i dojrzalsze. Zlikwi­dowania antagonizmów między monarchą a szlachtą upatrywał w przyjęciu zasady generalnej zwierzchności państwa. Jako pierwszy proponował utworzenie centralnych instytucji administracyjnych

0 charakterze kolegialnym - rad ministerialnych, a w zakresie admini­stracji lokalnej, zależnych od władzy centralnej - rad wojewódzkich. Najpełniejszy plan przebudowy ustrojowej Rzeczypospolitej wyszedł
spod pióra S. Konarskiego, związanego z reformatorskim obozem ksią­żąt Czartoryskich - tzw. „Familią". Uznając za konieczne stworzenie silnego rządu centralnego, postulował powołanie w tym celu Rady Re­
zydentów, wyposażonej w szerokie kompetencje wykonawcze. Miała się ona dzielić na cztery departamenty: sprawiedliwości, policji, skarbu i wojny. Za swą działalność ponosiłaby odpowiedzialność przed sejmem. Zaproponowany przez Konarskiego model zarządu centralnego wykorzystany został w następnych latach przy konstruowaniu najwy­ższego organu rządowego Rzeczypospolitej - Rady Nieustającej.

Praktyczna realizacja postulatów zgłaszanych przez publicystykę polityczną najwcześniej objęła administrację publiczną, bowiem już la­ta 1764-1775 przyniosły wiele zmian w jej funkcjonowaniu.

W 1764 roku powołano do życia dwie centralne, resortowe instytu­cje administracyjne: Komisję Skarbową i Komisję Wojskową, usta­nawiając identyczne komisje w Wielkim Księstwie Litewskim (w myśl założeń unii lubelskiej z roku 1569). Ich organizacja opierała się na za­sadzie kolegialności stosowanej wówczas powszechnie w Europie, w szczególności w państwach tzw. oświeconego absolutyzmu, jak rów­nież odpowiedzialności przed sejmem. Przewodniczyli komisjom z urzędu: skarbowym - podskarbiowie (koronny i litewski), wojsko­wym odpowiednio - hetmani. Członków obu komisji wybierał sejm na okres dwóch lat z poczwórnej liczby kandydatów przedstawionych przez króla.

Do zadań Komisji Skarbowej - obok funkcji fiskalnych i gospodarki budżetowej - należały prace nad rozbudową komunikacji i transportu, a więc nad rozwojem i budową dróg czy uspławnianiem rzek. Ważnym celem było popieranie inicjatyw dotyczących rozwoju przemysłu i handlu. W zakres uprawnień Komisji Skarbu wchodziło także sądow­nictwo w sprawach skarbowych i handlowych.

Drugiej centralnej magistraturze, powołanej wówczas do życia -Komisji Wojskowej - powierzono sprawy organizacji, zaopatrzenia i szkolenia sił zbrojnych oraz sądownictwo w sprawach osób wojsko­wych i cywilnych przeciw wojskowym.

W latach 1765-1768 powołano w celu podniesienia z upadki; miast królewskich i uzdrowienia ich gospodarki — komisje boni ordi-nis (dobrego porządku). Zajęły się one: uporządkowaniem miast, sprawą ich oczyszczenia, odbudową ulic i domów według nowego planu regulacyjnego, wybrukowaniem ulic, sprawami związanymi z bezpie­czeństwem przeciwpożarowym itp. Powierzono im zatem wiele upraw­nień policyjnych.

Także, niechlubnie zapisany w dziejach Polski, sejm rozbiorowy z lat 1773-1775 przyczynił się do powołania nowych instytucji administra­cyjnych. Utworzona w 1773 roku Komisja Edukacji Narodowej sku­piła w swym ręku funkcje administracyjnej władzy oświatowej, podpo­rządkowując sobie prawie wszystkie szkoły i wprowadzając jedność ich zarządu w całym kraju. W związku z tym podzielono szkoły na: para­fialne, podwydziałowe, wydziałowe i Szkoły Główne, czyli uniwersytety w Krakowie i Wilnie. Ujednoliceniu uległy programy nauczania, prze­prowadzono też reformę Szkoły Głównej Krakowskiej (Hugo Kołłątaj) i Wileńskiej (Marcin Poczobutt-Odlanicki). Komisja Edukacji Narodo­wej pełniła także pewne funkcje sądownicze (w zakresie spraw dotyczą­cych majątków przez nią administrowanych) oraz gospodarcze (admini­strując należącymi do niej dobrami pojezuickimi, otrzymanymi po kasa­cie zakonu przez papieża Klemensa XIII w 1773 roku).

Druga, powołana w dwa lata później, centralna instytucja admini­stracyjna - Rada Nieustająca - miała pełnić funkcje rządu central­nego, ograniczając jednocześnie maksymalnie władzę królewską. Li­czyła ona - oprócz króla - 36 członków, tzw. konsyliarzy, powoływa­nych co dwa lata przez sejm (w połowie przez senat, w połowie przez izbę poselską). Spośród posłów powoływany był marszałek Rady. Oprócz zebrań plenarnych, Rada Nieustająca prowadziła prace w pię­ciu departamentach:

1. Interesów Cudzoziemskich (z królem jako przewodniczącym,
   w składzie 4 członków),

2. Policji, czyli Dobrego Porządku (nadzór administracyjny nad
   miastami królewskimi),

3. Wojskowym (przejął on także funkcje zlikwidowanych w 1776
   roku komisji wojskowych - koronnej i litewskiej),

4. Sprawiedliwości,

Skarbowym.

Z wyjątkiem pierwszego, pozostałe departamenty liczyły po ośmiu członków. Na ich czele stali odpowiedni ministrowie, jedynie Departa­mentem Sprawiedliwości - z braku ministra - kierował jeden z konsy­liarzy. Wszystkie departamenty miały własne kancelarie, zatrudniają­ce tzw. subalternów, czyli archiwistów, kopistów, kancelistów itp. Naj­większe znaczenie miała kancelaria generalna całej Rady, pełniąca funkcje koordynacyjne.

Wszystkie decyzje, zgodnie z zasadą kolegialności, zapadać miały absolutną większością głosów. Do Rady należało kierownictwo i nadzór nad administracją w państwie, inicjatywa ustawodawcza, kontrola urzędników centralnych, a od 1776 roku także interpretacja obowią­zującego prawa. Członkowie Rady ponosili odpowiedzialność przed są­dem sejmowym za przekroczenie swych uprawnień. Rada i jej departa­menty miały obradować dwa razy w tygodniu, choć w praktyce obrado­wały rzadziej. Kworum ustalono na mniej niż połowę składu (15 na 36 członków), co wiązało się z zasadą, że członek kolegium ma przepra­cować rocznie tylko 6 miesięcy.

Od osób starających się o stanowisko konsyliarza wymagano odtąd także pewnej praktyki w administracji lub służbie państwowej, co stwarzało podstawy prawne do formowania w Polsce nowożytnej kadry urzędniczej. Poczęto też dbać o etykę urzędników, formułując postano­wienia mające zapobiegać korupcji i łapówkarstwu. Wyraźnie zakaza­no pobierania od interesantów dodatkowych opłat za załatwienie spra­wy. Równocześnie wprowadzono stałe pensje dla członków Rady Nie­ustającej celem wyeliminowania nacisków na konsyliarzy ze strony ko­terii magnackich, czy obcych dworów, słusznie argumentując, że: „Le­piej niech własna Ojczyzna płaci, bo gdyby był płacony od obcej, życzli­wiej by tej sprzyjał, która płaci".

Bezpośrednio związany z działalnością administracyjną był Depar­tament Policji Rady Nieustającej, którego zakres kompetencji został jednak określony bardzo wąsko i ograniczał się w zasadzie do kontroli Komisji Marszałków Obojga Narodów, wprowadzonej w 1776 roku w miejsce dawnej jurysdykcji marszałkowskiej. Dopiero uchwalona w tym samym roku ustawa, zatytułowana Powinności i władza Depar­tamentów w Radzie przy boku naszym Nieustającej, rozszerzyła znacz­nie władzę tego departamentu. Dodano tu sprawy takie, jak kontrola rachunków miast królewskich i przeznaczenie części ich dochodów na potrzeby policji oraz zawieranie kontraktów z „kompaniami" odnośnie do porządkowania miasta, naprawy dróg, budowy mostów itp. - w tym Przypadku ograniczone tylko do stolicy i uzależnione od zgody całej Ra­dy. Nie udało się rozszerzyć władzy departamentu na komisje dobrego porządku, niemniej przesyłały mu one diariusze swych czynności oraz

26

---