BEZROBOCIE JAKO JEDEN Z NAJPOWAŻNIEJSZYCH PROBLEMÓW POLSKIEJ POLITYKI SPOŁECZNEJ
Polityka społeczna, rozumiana jako działalność państwa i organizacji pozarządowych (w przeciwieństwie do polityki społecznej jako dziedziny naukowej), służy rozwiązywaniu kwestii socjalnych. Ma zatem na celu kształtowanie warunków życia ludności oraz stosunków międzyludzkich, zwłaszcza w środowisku zamieszkania i pracy. Obowiązek prowadzenia przez władze państwowe polityki społecznej wynika z zapisów Konstytucji RP. W najbardziej ogólny sposób formułuje tę regułę art. 2, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem „urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Poszczególne przepisy ustawy zasadniczej konkretyzują ten zapis, nakładając na rząd obowiązki w takich dziedzinach jak ochrona zdrowia, stosunki pracy, edukacja, pomoc socjalna i innych. Konstytucja wprowadza między innymi obowiązek chronienia przez państwo stosunku pracy i nadzorowania warunków pracy (art. 65. 4). Zobowiązuje też władze publiczne do prowadzenia polityki zmierzającej do „pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia...” (art. 65.2).
I to właśnie bezrobocie uważane jest za jeden z najpoważniejszych problemów społecznych i ekonomicznych, o wielu negatywnych konsekwencjach dla gospodarki, jako całości i bezrobotnych osób. Nie tylko oznacza ono niewykorzystanie części siły roboczej i niższą produkcję w gospodarce, ale także pogorszenie poziomu życia osób bezrobotnych, frustrację i niezadowolenie społeczne oraz rozwój niekorzystnych zjawisk społecznych.
Od II wojny światowej problem bezrobocia w Polsce traktowany był jako temat, o którym się raczej nie mówi. Do 1989 roku, jako problem, a zarazem definicje bezrobocia przedstawiano niewykorzystane oferty pracy i niedobór pracowników. Dziś bezrobocie to „zjawisko polegające na tym, że pewna liczba pracowników zdolnych do pracy oraz gotowych do jej podjęcia nie znajduje zatrudnienia. Najogólniej mówiąc bezrobocie oznacza brak równowagi między stroną podażową, a stroną popytową rynku pracy. Brak ten wyraża nadwyżkę realnych zasobów pracy nad efektywnym popytem na pracę. Wielkość bezrobocia zależy od aktywności zawodowej i liczby ludności w wieku produkcyjnym, a przedstawiane jest procentowo w postaci stopy bezrobocia.
Istnieją dwa główne źródła informacji o skali bezrobocia w Polsce - rejestracja bezrobotnych w urzędach pracy oraz Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) prowadzone przez GUS co kwartał od 1992 roku. Te ostatnie zgodne są z zaleceniami Międzynarodowego Biura Pracy (stały sekretariat Międzynarodowej Organizacji Pracy). Ze względu na brak środków finansowych GUS przerwał BAEL, dlatego nie ma danych za maj i sierpień 1999. Badania wznowiono wg nieco zmienionej metodologii od IV kwartału 1999.
Bezrobocie wg BAEL
|
maj 1996 |
maj 1997 |
maj 1998 |
I kwartał 2000 |
II kw. 2000 |
III kw. 2000 |
Ogółem w tys. |
2103 |
1927 |
1753 |
2880 |
2825 |
2675 |
Ogółem (stopa, proc.) |
12,4 |
11,3 |
10,2 |
16,7 |
16,3 |
15,4 |
mężczyźni |
11,0 |
9,5 |
8,6 |
15,2 |
14,6 |
13,6 |
kobiety |
13,9 |
13,4 |
12,2 |
18,5 |
18,3 |
17,5 |
miasta |
13,3 |
11,9 |
10,7 |
17,1 |
17,3 |
16,6 |
wieś |
10,9 |
10,3 |
9,4 |
16,1 |
14,6 |
13,3 |
z tego: |
|
|
|
|
|
|
ludność w gospodarstwach domowych |
5,5 |
5,5 |
4,9 |
9,9 |
8,4 |
7,1 |
ludność bezrolna |
21,4 |
19,6 |
17,6 |
25,8 |
24,8 |
24,2 |
Z ogółem: |
|
|
|
|
|
|
w wieku produkcyjnym |
12,8 |
11,7 |
10,8 |
17,1 |
16,6 |
15,8 |
15-24 lat |
28,1 |
23,5 |
21,8 |
37,9 |
35,7 |
33,3 |
25-34 |
13,8 |
12,3 |
11,3 |
18,0 |
17,4 |
15,5 |
35-44 |
10,7 |
10,3 |
8,9 |
14,2 |
13,8 |
12,7 |
45 lat i więcej |
7,2 |
7,2 |
6,8 |
10,6 |
10,4 |
10,3 |
Według wykształcenia |
|
|
|
|
|
|
wyższe |
2,1 |
2,2 |
2,4 |
4,8 |
5,5 |
5,5 |
średnie zawodowe |
10,7 |
9,4 |
8,3 |
13,8 |
13,8 |
13,1 |
średnie ogólnokształcące |
14,3 |
13,0 |
12,9 |
20,9 |
19,5 |
18,6 |
zasadnicze zawodowe |
15,4 |
13,5 |
12,0 |
20,1 |
19,2 |
18,1 |
podstawowe i niepełne podstawowe |
13,7 |
14,3 |
13,8 |
22,1 |
21,5 |
19,8 |
Odsetek bezrobotnych poszukujących pracy pow. 12 miesięcy (do wszystkich bezrobotnych) |
38,8 |
39,6 |
40,2 |
35,1 |
35,9 |
39,7 |
Odsetek bezrobotnych zarejestrowanych w UP (do wszystkich bezrobotnych) |
77,4 |
73,4 |
66,2 |
71,2 |
70,5 |
70,5 |
Źródło: GUS
Największy poziom bezrobocia odnotowano w 1994 roku i wynosiło ono 16,7%. Taki sam odsetek osób pozostających bez pracy i poszukujących jej odnotowano również w I kwartale ubiegłego roku. W ciągu roku 1999 w Polsce bezrobocie wzrosło o 518 tys. osób, natomiast w styczniu roku 2000 wzrosło dalej o 128 tys. osób. Rok 2000 zamknięty został z 2 675 tys. osób bezrobotnych (15,4%).
Na pierwszy rzut oka wiadomość jest bardzo dobra. Główny Urząd Statystyczny - zastrzegając wprawdzie, że są to dane wstępne - podał, iż w minionym miesiącu stopa bezrobocia spadła do poziomu 13,7 proc. Jest to pierwsze jej ograniczenie od kilku miesięcy - i to rzeczywiście musi cieszyć. Z drugiej jednak strony nie można zapominać, iż Polska - relatywnie rzecz ujmując, a więc w stosunku do liczby osób w wieku produkcyjnym - nadal plasuje się w europejskiej czołówce pod względem liczby bezrobotnych.
Ocena sytuacji na rynku pracy w skali zaledwie jednego miesiąca - bez względu na to czy się ona poprawia, czy pogarsza - może prowadzić do błędnych wniosków. W grę wchodzi bowiem szereg czynników krótkookresowych, wśród których niebagatelne znaczenie ma sezonowość zatrudnienia. Tym samym mniejsza liczba bezrobotnych nie musi oznaczać - i zapewne nie oznacza - stworzenia dodatkowych, stałych miejsc pracy.
Sezonowy jest chyba także wzrost liczby ofert pracy - w maju roku ubiegłego przybyło ich 52,9 tys., przy czym tylko 24 tys. dotyczyło pracy stałej.
O rzeczywistym braku poprawy na rynku pracy świadczy jeszcze jedno: w maju około 1300 zakładów deklarowało zwolnienie w najbliższym okresie 57,2 tys. pracowników, podczas gdy miesiąc wcześniej z 1000 zakładów miało być zwolnionych 52,0 tys. osób.
Równocześnie nadal mamy do czynienia z dwoma bardzo groźnymi cechami polskiego bezrobocia. Oto ponad 47 proc. bezrobotnych stanowią osoby w wieku 18-34 lat, ze zdecydowaną przewagą tych najmłodszych. Stopa bezrobocia młodzieży dochodzi do 30 proc. - jest więc ponad dwukrotnie wyższa niż dla całej populacji. Po drugie natomiast mamy do czynienia z olbrzymim regionalnym zróżnicowanie poziomu bezrobocia; najwyższą jego stopę odnotowuje się w województwie warmińsko-mazurskim (23,6 proc.), lubuskim (18,5 proc.) i zachodniopomorskim (18,1 proc.), podczas gdy w mazowieckim wynosi ona 10,2 proc., małopolskim i śląskim - po 10,9 proc. Brak odpowiedniego zaplecza mieszkaniowego uniemożliwia migracje ludności i tym samym to regionalne rozwarstwienie jest zjawiskiem trwałym.
Wysokie bezrobocie jest po części efektem restrukturyzacji polskiego przemysłu, zwłaszcza ciężkiego, a także - i to w większym stopniu - rolnictwa. Pamiętać trzeba również, że z ukrytym bezrobociem mieliśmy do czynienia w okresie poprzedniego ustroju gospodarczego, a jego ujawnieniu służyło wdrożenie reform społecznych, przede wszystkim służby zdrowia. W niczym jednak nie zmienia to faktu, iż z całą pewnością jest ono obecnie podstawowym problemem - tak gospodarczym, jak i społecznym - bez rozwiązania którego trudno będzie oceniać stan gospodarki za zadowalający.
Bezrobocie bez wątpienia stało się jedną z ważniejszych kwestii społecznych.
Wiązane jest przede wszystkim z uwarunkowaniami makroekonomicznymi, a zwłaszcza z polityką finansową i kredytową oraz utratą rynków zbytu na towary. Jednak na złą sytuację na lokalnych rynkach pracy wpływają także czynniki mikroekonomiczne, wynikające ze słabego rozwoju gospodarczego występującego na danym terenie. Jedyną chyba szansą na zwiększenie funduszy na walkę z bezrobociem stanowi - oczekiwany w nadchodzących latach - szybki przyrost PKB. Może być to czynnik łagodzący ostrość dylematów polityki rynku pracy. Sposobem na ograniczenie bezrobocia wśród młodzieży, a zwłaszcza mieszkańców wsi i małych miasteczek, gdzie powstaje mała ilość nowych miejsc pracy mogłoby być wprowadzenie stref ekonomicznych na wsiach (wprowadzenie ulg podatkowych dla pracodawców), powołanie fundacji świadczących bezpłatne usługi konsultingowo - doradcze dla młodych przedsiębiorców oraz dokonujących poręczeń kredytowych. Wicepremier Leszek Balcerowicz uważa, że najlepszym sposobem na redukcje bezrobocia jest wzrost zatrudnienia dzięki nowym miejscom pracy. Takie zalecenia w celu zwalczania bezrobocia przyjęła również Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), która obradowała w Paryżu. Wicepremier uważa, że polska strategia na lata 2000 - 2010 jest zgodna z zaleceniami ministerialnej sesji: zdyscyplinowana polityka fiskalna, odbiurokratyzowanie gospodarki oraz reformy rynku pracy. Ważna jest redukcja deficytu budżetowego, prowadząca do obniżenia stóp procentowych, co z kolei pozwoli udostępnić przedsiębiorstwom tańsze kredyty, dzięki czemu będą one mogły tworzyć nowe miejsca pracy.
Zagadnienia związane z szeroko rozumianą polityką społeczną regulowane są w Unii Europejskiej głównie na poziomie państw członkowskich. Polityka społeczna UE jest uzupełnieniem krajowych działań, mających na celu przezwyciężenie takich problemów społecznych jak bezrobocie, ubóstwo, bezpieczeństwo i higiena pracy, równość traktowania kobiet i mężczyzn, zabezpieczenie społeczne, inwalidztwo, itp. Chodzi o to, aby nadać rynkowi wewnętrznemu Unii społeczny i przede wszystkim bardziej ludzki wymiar. Swoboda przepływu osób powoduje, że problemy społeczne, z jakim borykają się państwa członkowskie przestają mieć wyłącznie narodowy charakter. Zgodnie z założeniami twórców Wspólnoty Europejskiej, jej zasadniczym celem będzie stała poprawa warunków życia i pracy swoich narodów. Takie postanowienie zawiera w swojej preambule Traktat Rzymski z 1951 roku. Natomiast art. 2 mówi o dążeniu do utrzymania wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, podnoszenia stopy życiowej i jakości życia, spójności ekonomicznej i społecznej oraz solidarności pomiędzy Państwami Członkowskimi. Jednak podstawowym celem społeczno-gospodarczym europejskiej polityki społecznej jest zwalczanie bezrobocia i zapewnienie wzrostu zatrudnienia.
Problem bezrobocia jest obecnie niemal wszędzie uważany za najpilniejszy problem do rozwiązania przez politykę gospodarczą poszczególnych krajów. Część tego bezrobocia ma charakter cykliczny, ale w większości jest to bezrobocie strukturalne i wobec tego nie da się go wyraźnie zredukować w wyniku poprawy koniunktury. Chodzi tu głównie o strukturalne cechy rynków pracy w poszczególnych krajach. Rynki te różnią się bowiem stopniem elastyczności płac i innych warunków pracy.
Wysoka stopa bezrobocia w niektórych krajach Unii Europejskiej stwarza ryzyko wystąpienia poważnych problemów w realizacji narodowych programów gospodarczych nastawionych na osiąganie zbieżności wskaźników nominalnych. Konsekwencje społeczne rosnącego bezrobocia, sprawiają, że pojawiają się postulaty, by tak jak w Stanach Zjednoczonych, cel w postaci pełnego zatrudnienia został w polityce przyszłego ESBC postawiony na równi z celem dotyczącym stabilności cen. Ponadto, niektóre kraje UE, głównie Szwecja i Hiszpania, postulują zamieszczenie w traktacie z Maastricht prawnie wiążących postanowień dotyczących wspierania zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. Postuluje się tu m.in. włączenie do traktatu rozdziału w sprawie wspólnych celów i zasad, które powinny być przestrzegane w polityce zatrudnienia. Wskazuje się tez na konieczność przyjęcia przez UE wieloletniego programu, który służyłby realizacji tych celów.
Postulaty te spotkały się dotychczas ze sprzeciwem przede wszystkim ze strony RFN i Wielkiej Brytanii. Sprzeciw RFN wynika głównie z obaw, że ewentualne zmiany traktatu mogą podważyć realizacje celu w postaci stabilności cen i zagrozić niezależności przyszłego ESBC.
W warunkach jednolitego rynku, realizującego zasady swobodnego przepływu osób i dążącego do coraz ściślejszych form integracji kraje członkowskie UE muszą wspólnie pracować nad tym, jak rozwiązać problemy związane z brakiem pracy. Ponadto, wspólne działanie, dzięki poprawieniu mobilności przestrzennej, zawodowej i kwalifikacyjnej pracowników uczyni ich lepiej przygotowanymi do wejścia na europejski rynek pracy, tym samym polepszy konkurencyjność unijnych przedsiębiorstw. Innymi słowy, przy tak daleko posuniętej integracji, bezrobocie przestaje być tylko wewnętrznym problemem kraju, w którym występuje.
Kwestie zatrudnienia są jedną z podstawowych trosk obywateli Europy - należy zatem dołożyć wszelkich starań, aby zwalczać bezrobocie, którego obecny poziom zagraża spoistości naszych społeczeństw - tym charakterystycznym zdaniem rozpoczynają się wnioski ze specjalnego szczytu UE, poświęconego bezrobociu. Szczyt odbył się w Luksemburgu w listopadzie 1997r. Walkę z bezrobociem uznano za „wspólny problem”, a listopadowe spotkanie zapoczątkowało proces, który dziś określa się jako „proces luksemburski”.
Podczas szczytu w Kolonii w dniu 3 czerwca 1999 roku przywódcy Unii Europejskiej przyjęli pakt walki z bezrob9ociem, który zaleca dynamizowanie wzrostu gospodarczego. W strategii Walki z bezrobociem zapisano kontynuowanie reform strukturalnych i obniżenie opodatkowania, jako najskuteczniejsze metody walki z bezrobociem. W Unii Europejskiej bez pracy wciąż pozostaje 16,3mln osób, przy czym 10% czynnych zawodowo.
Konieczne jest większe upodmiotowienie mieszkańców społeczności lokalnej, co może długofalowo dać pozytywne efekty w postaci wzrostu poczucia odpowiedzialności za rzeczywistość i funkcjonowanie w ramach dopuszczalnych przez prawodawstwo. Wskazana jest w związku z tym popularyzacja demokratycznych mechanizmów podejmowania decyzji publicznych (np. publiczne dyskusje przed doniosłymi dla gminy decyzjami, referenda i inne mechanizmy wzmacniające upodmiotowienie mieszkańców).
Do tej jednak pory samorządy nie przejawiały aktywności w zajmowaniu się problemem bezrobocia na swoim terenie (oprócz organizowania robót publicznych w gminie i prac interwencyjnych w urzędzie gminy oraz wspierania działalności klubów pracy). Władze samorządowe były zdania, że problemy bezrobocia leżą głównie w gestii administracji rządowej, a więc urzędów pracy, jako administracji specjalnej, z drugiej zaś strony dysponując skromnymi środkami finansowymi nie widziały możliwości w zajęciu się tym problemem.
Funkcjonująca ustawa kompetencyjna podporządkowując od 2000 roku urzędy pracy starostwom powiatowym utwierdza nas w przekonaniu, że władza ustawodawcza liczy na to, że powiaty będą miały własne niezależne źródła finansowania (podatki, subwencje, dotacje budżetowe) i związaną z tym możliwość tworzenia programów lokalnych majacych na celu zmniejszenie negatywnych skutków bezrobocia, jak też wspieranie procesów restrukturyzacyjnych. Rozwiązywanie problemu bezrobocia, łagodzenie jego skutków będzie jednym z podstawowych kryteriów oceny skuteczności działania władz gminnych, bowiem problem ten dotyczy warunków życia dużej liczby mieszkańców gminy, dlatego też ustawodawca liczy na to, że problem bezrobocia stanie się dla władz lokalnych problemem szczególnie ważnym.
Bezrobocie to cena jaka płaci Polska za zmiany polityczne, niedouczenie i brak wyobraźni. Rozwój działania marketingowego na gruncie służb zatrudnienia może przyczynić się do realizacji skutecznych programów autentycznie rozwiązujących problem bezrobocia. Fachowość służb zatrudnienia, ich promocja mogą przyspieszyć proces uświadamiania sobie przez elity władzy potrzeby istnienia sprawnych służb zatrudnienia, efektywnie realizujących programy przeciwdziałania bezrobociu. Musi ona zdawać sobie sprawę, że zaspokojenie potrzeb wyborców to szansa na dalsze sprawowanie władzy, a jakość zaspakajanych potrzeb zależy w dużej mierze od efektywności administracji - bezpośredniego wykonawcy zamierzeń polityków, bowiem nowoczesna administracja jest podstawą wszystkich reform. Konieczność posiadania przez państwo profesjonalnej służby zatrudnienia wynika też z Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy. Istnienie tego typu organizacji jest również standardem w krajach Unii Europejskiej. Trwające w Polsce już od 10 lat bezrobocie stało się trwałym elementem rynku pracy. Nadszedł chyba jednak już czas, aby wprowadzić stabilny system prawny, polski model organizacyjno-prawny rozwiązywania problemów bezrobocia i rozważnie ukształtować struktury służb zatrudnienia.
Tworzenie nowych miejsc pracy musi mieć w najbliższych latach absolutne pierwszeństwo przed każdym innym celem polityki naszego państwa. Szkoda, że o tym priorytecie nie zawsze pamiętają tak ostro spierający się politycy i działacze gospodarczy.
BIP, Warszawa 18. 08. 2000.
Leksykon rynku pracy, wyd. Krajowy Urząd Pracy, Warszawa 1998.
Dziennik „ Rzeczpospolita” z dnia 28.05.1999r., artykuł: Strategia Balcerowicza i OECD - Trudny problem bezrobocia.
Michałowska-Gorywoda K. (red), Unia Europejska, Warszawa 1998, PWN.
„Rzeczpospolita” z dnia 4.06.1999r., artykuł: „Szczyt - siła euro i bezrobocie.